Вдосконалення моніторингу в системі державного управління

Размещено на http://www.allbest.ru

Львівський регіональний інститут

державного управління

Національної Академії державного управління

при Президентові України

Вдосконалення моніторингу в системі державного управління

25.00.02 - механізми державного управління

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

УДК 35.078.3

Гбур Зоряна Володимирівна

Львів 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі державного управління та місцевого самоврядування Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник: доктор економічних наук, професор

Алексеєв Ігор Валентинович,

завідувач кафедри фінансів,

заступник директора - декан повної вищої освіти

Національного університету “Львівська політехніка”.

Офіційні опоненти: доктор економічних наук, професор

Галанець Василь Григорович,

професор кафедри

менеджменту Львівського аграрного державного

університету.

кандидат наук з державного управління

Поляк Олександра Василівна,

директор Чернівецького філіалу

Міжрегіональної академії управління персоналом.

Захист відбудеться 12 жовтня 2007 р о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 35.860.01 Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 79491, м.Львів, смт. Брюховичі, вул.Сухомлинського, 16, ауд. 220.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії держаного управління при Президентові України (79491, м.Львів, смт. Брюховичі, вул. Сухомлинського, 16).

Автореферат розісланий 11 вересня 2007 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Козак І.І.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Складність, багатоаспектність і взаємозалежність управлінських проблем, в період ринкових відносин, потребують нових ідей і підходів, що розвивають перспективи пошуку інновацій управлінської діяльності. Так, виникає потреба у створенні об'єктивної системи статистики, аналізу, оцінки, що дасть змогу своєчасно і повною мірою оцінювати ефективність соціальних подій, прийняття управлінських рішень тощо. Саме таким підходом є впровадження моніторингу в державному управлінні.

Класичним прикладом моніторингу є приклад матері і дитини, їх неперервна взаємодія упродовж всього життя. Нагляд і контроль з боку матері має всі елементи моніторингу: спостереження, аналіз, корекцію, контроль, елементи прямого та зворотного зв'язку, аналіз минулих вчинків, планування майбутнього, як найближчого, так і далекого.

Недостатнє вивчення таких питань та актуальність їх вирішення для забезпечення ефективного державного управління зумовили вибір теми дисертаційної роботи та структуру досліджень. У роботі акцентується на: актуальності теоретичного дослідження місця, ролі, структурно-кількісних та якісних характеристик моніторингу в сучасних умовах державного управління, визначенні принципових основ формування ефективного інституційного механізму моніторингу в державному управлінні та алгоритму його проведення. Останнє набирає особливої актуальності у процесі реалізації євроінтеграційної політики держави, інтеграції України у світову спільноту.

Моніторинг є необхідним, з точки зору його теоретичного аналізу, адже не має точного, однозначного тлумачення, у зв'язку з тим, що він вивчається і використовується у різних сферах науково-практичної діяльності. Складність визначення поняття „моніторинг” пов'язана також з приналежністю його як до сфери науки, так і до сфери практики. У наукових джерелах він розглядається і як спосіб дослідження реальності, що використовується в різних науках, і як спосіб забезпечення сфери управління різними видами діяльності шляхом подання своєчасної та якісної інформації.

На нашу думку, моніторинг можна визначити як постійне спостереження за будь - яким процесом з метою виявлення його відповідності бажаному результату чи первинним пропозиціям - спостереження, аналіз, оцінка і прогноз стану оточення, певних дій та явищ. Та все ж, від звичайного спостереження моніторинг відрізняється активним та цільовим характером, він будується за заздалегідь продуманим алгоритмом, ведеться систематично, і має точно визначене завдання.

Методологічною основою для теоретичного розгляду проблеми є фундаментальні положення теорії державного управління, розроблені вітчизняними вченими: В.Авер'яновим, Г.Атаманчуком, В.Бакуменком, В.Князевим, О.Крайник, М.Лесечком, А.Мельником, П.Надолішнім, Н.Нижник, В.Луговим, О.Лазором, В.Ребкалом, І.Розпутенком, Р.Рудніцькою, С.Серьогіним, О.Сушинським, А.Чемерисом, Ю.Шаровим, В.Цвєтковою, Л.Юзьковою та іншими.

Питання теорії і методики впровадження та використання моніторингу в різних сферах діяльності висвітлювали у своїх працях такі вчені, як: І.Бестужев-Лада, А. Толстих, В.Шинкаренко, Т.Смовженко, Л. Ноздріна, В.Артеменко, В.Крупіна, І. Плікус, М. Гладій, М. Долішній, С. Писаренко, Ю. Бакаєв, С. Кравченко, З. Варналій, А. Лукашенок , М. Губина, М. Козоріз, М. Паладій та інші.

Серед зарубіжних вчених теоретичні та прикладні аспекти організації проведення моніторингу в державному управлінні досліджено у наукових працях: Н.Реймерса, С. Манніли, Л.Віліс, Р.Лахей, К.Маккей, М. Гольдштейн, А.Гоне та інші.

Водночас, потребують ґрунтовного дослідження такі аспекти: визначення моніторингу в державному управлінні, механізму та принципів його здійснення, визначення завдань та обгрунтування концептуальних засад впровадження його в систему державного управління, а також інституційний механізм здійснення.

Основна ідея дисертаційної роботи полягає у тому, щоб на основі узагальнення зарубіжного та вітчизняного досвіду, проведеного дослідження та практичних засад здійснення моніторингу розробити теоретико-методичні і концептуальні положення та алгоритм здійснення моніторингу в системі державного управління.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертації затверджена рішенням Вченої ради Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України від 22.05.2003 р. протокол №3/10, уточнена рішенням Вченої ради Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України від 28.01.2005р. протокол №1/25 та рішенням Вченої ради Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України від 30.05.2007р. протокол № 5/5-14 і є складовою плану науково-дослідних робіт за напрямом 0301090 - прикладні наукові дослідження, зокрема теми: „Аналітичні методи експертного оцінювання в діяльності органів виконавчої влади” (номер державної реєстрації 01070001596).

Дослідження проводилось у рамках основних державних програм, концепцій, на виконання указів Президента України, законодавчих актів Верховної Ради України та постанов Кабінету Міністрів України. Тема дисертації відповідає основним напрямам Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року в Україні, в розробці якої автор брала безпосередню участь.

Мета та завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є вдосконалення моніторингу в системі державного управління; розроблення концептуальних засад та алгоритму здійснення моніторингу; узагальнення принципів проведення моніторингу в державному управлінні.

Для досягнення поставленої мети в роботі вирішувались такі завдання:

- уточнити зміст терміна „моніторинг”;

- узагальнити вітчизняний та зарубіжний досвід використання моніторингу в державному управлінні;

- розвинути теоретичні засади моніторингу в державному управлінні;

- систематизувати принципи здійснення моніторингу в державному управлінні;

- проаналізувати і виявити тенденції використання моніторингу в державному управлінні на прикладі Львівської області;

- розвинути основні положення концепції впровадження моніторингу в державному управлінні;

- розробити алгоритм здійснення моніторингу в державному управлінні.

Об'єктом дослідження є механізм здійснення моніторингу в державно-управлінській діяльності.

Предметом дослідження є організаційно-методичні засади моніторингу в державному управлінні.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні про те, що висока ефективність роботи органів державного управління не може бути досягнута без удосконалення механізму моніторингу в системі державного управління, який підвищить ефективність державного управління.

Методологія і методика дослідження. Методологічну основу роботи становлять загальнонаукові прийоми дослідження і методи, що ґрунтуються на сучасних наукових засадах управлінської та юридичної, і споріднених з ними наук.

У роботі використано наступні методи:

- метод соціологічного дослідження - для з'ясування використання терміну „моніторинг” в державних установах Львівської області;

- системного підходу - для дослідження і формулювання принципів і функцій моніторингу;

- статистичний метод - для моніторингу соціально-економічних процесів на Львівщині;

- метод аналізу і синтезу - для вивчення вітчизняного і зарубіжного досвіду;

- монографічний метод - для опису вітчизняного і зарубіжного досвіду використання моніторингу;

- логічний метод - для дослідження еволюції постановки проблеми й наступності її вирішення.

Шляхом використання зазначених методів розроблено основні концептуальні засади моніторингу в державному управлінні та алгоритм його здійснення.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в розробленні концептуальних засад моніторингу в державному управлінні, принципів та алгоритму його здійснення.

У межах проведеного дослідження вирішено наукове завдання, зокрема у роботі:

вперше:

- визначено зміст моніторингу в державному управлінні і відмінність його від понять у суміжних галузях. За нашим твердженням, моніторинг - це система постійного спостереження за найважливішими поточними результатами, умовами та параметрами розвитку державного управління в розрізі окремих його сегментів з метою коригування та прогнозування;

- обгрунтовано концептуальну модель проведення моніторингу в державному управлінні, яка ґрунтується на наступних постулатах: оволодіння алгоритмами впровадження моніторингу в державному управлінні; усвідомлення, що система або програма моніторингу - це цілісний науковий комплекс аналітичних методів дослідження, результатом якого є науково обгрунтовані методичні рекомендації щодо вдосконалення певної ланки в системі державного управління та потреба у грунтовнішому дослідженні та постійному удосконаленні методики здійснення моніторингу, що сприятиме підвищенню його ефективності;

- розроблено алгоритм здійснення моніторингу в державному управлінні, який має такі складові: визначення мети і завдання моніторингу (для чого досліджується ?); окреслення тематики (що саме спостерігати та аналізувати ?); виявлення об'єкта вивчення (де саме спостерігати і які об'єкти ?); збір фактичного матеріалу (факти, що характеризують об'єкт ?); оцінка, аналіз, узагальнення, висновки, прогноз.

удосконалено:

- принципи проведення моніторингу в державному управлінні, які розширено такими принципами: інформаційна доступність, оперативність, моделювання, відповідність та прогностичність;

- теоретико-методичні засади моніторингу в державному управлінні, зокрема розширено та вдосконалено методику проведення моніторингу в державному управлінні яка ґрунтується на основних завданнях моніторингу. Визначено основні завдання моніторингу:

одержали подальший розвиток:

- напрямки удосконалення механізму проведення моніторингу в державному управлінні;

- шляхи та напрями інформаційно-програмного забезпечення впровадження моніторингу з метою підвищення оперативності та ефективності його проведення;

- теоретичні положення моніторингу, як інструменту механізму державного управління, а також - практичне застосування принципів проведення моніторингу в державному управлінні.

узагальнено:

- практику впровадження та використання терміну „моніторинг” у розвинутих країнах світу;

- практику використання моніторингу в державному управлінні на прикладі Львівської області;

- теоретичні і методичні підходи до впровадження та проведення моніторингу.

Практичне значення одержаних результатів. Загальним результатом дослідження є розроблення концептуальних, організаційно-методичних засад та алгоритму впровадження моніторингу в державному управлінні. Проведене соціологічне дослідження, висновки, що зроблені за його результатами, розвивають основу для подальшого, грунтовнішого наукового вивчення моніторингу в системі державного управління й удосконалення організаційно-структурних форм його проведення.

За результатами дослідження впроваджено на практиці: на базі Головного управління праці та соціального захисту населення Львівської облдержадміністрації - моніторинг основних показників діяльності Головного управління праці та соціального захисту населення Львівської облдержадміністрації, моніторинг основних соціальних показників Львівщини, моніторинг стану виконання національної програми професійної реабілітації осіб з обмеженими фізичними можливостями, „Жінка на ринку праці”, „Соціальна карта Львівської області” (довідка про впровадження від 22.08.06р., № 15-8118); на базі Територіальної державної інспекції праці „Держнаглядпраці” у Львівській області впроваджено моніторинг основних показників діяльності інспекції за півріччя та наростаючим підсумком за рік (довідка про впровадження від 24.02.06р. № 15-1758).

Матеріали дисертаційного дослідження використані: при підготовці проекту постанови Кабінету Міністрів України „Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року”, яка прийнята 21.06.2006р., №1001 (довідка про впровадження від 25.04.07р., № 395/021/106-07); проекту розпорядження Кабінету Міністрів України „Про затвердження плану дій щодо реалізації в 2007-2008 роках Основних напрямів проведення державної політики зайнятості на період до 2009 року”, яке прийняте 13.04.2007р., №156 (довідка про впровадження від 25.04.07р., № 395/021/106-07); при проведенні соціологічного дослідження неформальних трудових відносин, яке проводилось у 5-ти регіонах України, у 2003 році, та при розробці проекту Трудового кодексу України (довідка про впровадження від 08.06.07р., №013-802-05).

Особистий внесок аспіранта. Основні теоретичні положення та методичні підходи в межах дисертаційного дослідження, зокрема ті, які характеризують його наукову новизну, одержані дисертантом особисто. Дисертація є самостійною, завершеною роботою автора, виконаною впродовж 2003-2007рр.

Апробація результатів дисертації. Ідеї та висновки наукового дослідження представлялись на 5-ти науково-практичних конференціях, таких як: “ Ефективність державного управління в контексті європейської інтеграції” (Львів, 23.01.2004р.); „Внутрішня політика держави: сутність, принципи, методологія” (Львів, 27.01.2005р.); „Державне та муніципальне управління в умовах політико-адміністративної реформи” (Луцьк, 17-18.05.2007р.); Перший Львівський соціальний форум „Актуальні проблеми сучасного українського суспільства” (Львів, 19-20.05.2007р.); науково-практична конференція за міжнародною участю „Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування „ (Київ, 31.05.2007р.). Дисертація обговорювалась на розширеному засіданні кафедри державного управління та місцевого самоврядування ЛРІДУ НАДУ (витяг з протоколу №15 від 11.06.2007 р.).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені у п'яти наукових працях, зокрема 3 у фахових виданнях.

Обсяг і структура роботи. Робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел та літератури. Вона викладена на 175 сторінках. Список джерел та літератури налічує 200 позицій.

Основний зміст роботи

У вступі обгрунтовано актуальність теми дисертації, формулюються мета, завдання, предмет, об'єкт та методи дослідження, визначається наукова новизна, практичне значення отриманих результатів, особистий внесок автора та ступінь апробації результатів дослідження.

У першому розділі - „Теоретико-методичні засади моніторингу” - узагальнено основні науково-теоретичні визначення терміна „моніторинг”, сфери його використання та визначено відмінності від понять у суміжних галузях.

Термін „моніторинг” має англійське походження, і в дослівному перекладі означає: monitoring, від лат. monitor - спостережний.

Вперше термін “моніторинг” використано на Стокгольмській конференції Організації Об'єднаних Націй (далі ООН) з проблем довкілля, яка проводилась 5 - 16 червня 1972р. Саме тоді було запроваджено систему моніторингу навколишнього середовища. Перші пропозиції з приводу такої системи були розроблені експертами спеціальної комісії SCOPE Наукового комітету з проблем довкілля в 1979 р. Систему повторних досліджень однієї та більшої кількості подій чи явищ, у просторі та часі, з визначеною метою, і відповідно до підготовленої програми, було запропоновано назвати моніторингом.

Згодом цей термін став не лише новим означенням вже давно існуючих аналітичних та прогнозуючих принципів, а набув чіткого визначення системності та методики його проведення. Системи моніторингу, модельовані відповідно до галузевої специфіки, використовуються не лише в екології, але й в медицині, геології, соціології та в практиці космічних наук.

На сьогодні, у словниках іншомовних слів, у фінансово-економічних та енциклопедичних словниках, визначення терміна „моніторинг”, практично - однакове, а якщо й існують відмінності, то лише з урахуванням сфери його застосування. Межі використання моніторингу за останнє десятиліття надзвичайно розширились. Для одержання більш повної уяви про сутність моніторингу, розглянемо докладніше, чим він є стосовно різних сфер його використання. Теорія і практика використання моніторингу досягли найбільшого розвитку в екології, соціології, економіці, статистиці та медицині, а також в сфері будівництва і банківській справі.

Так, під моніторингом статистики, розуміють: потік статистичної (в кількісних показниках) інформації для відстежування, аналізу й оцінки перспектив в економічній та соціальній сферах. У межах соціології, моніторинг може бути використаний для вирішення різного виду завдань. Наприклад, І. Бестужев-Лада розглядає моніторинг, як засіб забезпечення ефективного функціонування системи прогнозування.

Складність визначення поняття „моніторинг” пов'язана також із приналежністю його до сфер науки і практики. Він може також розглядатися, як спосіб дослідження реальності, що використовується в різних науках, і як спосіб забезпечення сфери управління різними видами діяльності шляхом подання своєчасної та якісної інформації.Такий стан справ дає нам можливість дослідити теорію і практику освоєння моніторингу в різних наукових і практичних сферах, та його сучасне використання в державному управлінні.

Проаналізувавши визначення поняття „моніторинг”, зроблених різними науковцями, ми сформували таблицю і зробили висновок, що формулюючи, термін самого поняття „моніторинг” 6 науковців із 10 вказували приблизно однакові елементи моніторингу, тільки не в повному обсязі.

Проаналізувавши існуючу наукову базу з викладених питань, ми бачимо, що моніторинг може виконувати такі функції: опис: нанесення на карту; спостереження: стеження за соціальними тенденціями у суспільстві; візуалізація: графічне представлення за допомогою графіків та мап; тривожна сигналізація: попередження про проблеми та деривацію; просвіта: генерування нових ідей та бачень; оцінка: вимірювання ефекту політики; стимуляція дії: використання результатів для вжиття заходів у певній сфері; контроль: центральний уряд розглядає політику та дії місцевої влади у децентралізованій сфері політики; розподіл: адресне використання ресурсів на соціальні потреби на основі інформації про соціальні індикатори.

Вищенаведений перелік функцій засвідчує вагомість впливу інформації, отриманої від моніторингу. Це підкреслює необхідність високої достовірності даних, що є основою принципів проведення моніторингу.

Підсумовуючи практику використання моніторингу в різних галузях, його основні характеристики та принципи, ми визначили завдання моніторингу в державному управлінні: розроблення аргументованих висновків про те, як нормативно-правові акти, діяльність органів державної влади, рішення та діяльність органів місцевого самоврядування тощо відповідають стратегії соціальної політики в державі; визначення положень документів або фактів діяльності окремих суб'єктів, які можуть мати негативні соціальні наслідки, та оцінка масштабів таких наслідків; аналіз відповідності проектів нормативних правових актів, соціальних проектів та програм законним інтересам громадян, розроблення рекомендацій стосовно необхідності та можливості їх реалізації; оцінка ефективності окремих соціальних програм (державних та недержавних фондів); внесення пропозицій щодо вирішення існуючих соціальних проблем та вдосконалення складових соціальної політики держави.

Моніторинг є багатоцільовою інформаційною системою. Від звичайного спостереження моніторинг відрізняється активним та цільовим спрямуванням, він будується за заздалегідь продуманим алгоритмом, ведеться систематично, і має точно визначене завдання. Для ефективного його впровадження та здійснення необхідно врахувати основні принципи його проведення, визначити мету та сформувати завдання, урахувати концептуальні засади та механізм його здійснення.

Моніторинг має відповідати п'яти критеріям: періодичність і систематичність збирання даних; актуальність даних; використання однакових індикаторів для однієї позиції; важливість даних для розробки політики; система моніторингу має стандартну, чи нульову вихідну точку спостереження (базис).

Об'єкти моніторингу - динамічні, перебувають у постійному розвитку. Вони піддаються зовнішньому впливу, внаслідок якого можуть відбуватись небажані зміни у функціонуванні об'єкта. Ці зміни можуть бути небезпечними для користувачів інформації, яку надає моніторинг. Реалізація моніторингу передбачає організацію постійного спостереження за об'єктом, його оцінку, вивчення. Міра постійності визначається особливостями об'єкта і ресурсними можливостями.

У другому розділі - „Аналіз використання моніторингу в державному управлінні” - проаналізовано роль моніторингу в організаційно-управлінському забезпеченні державного управління, аналіз використання моніторингу в державних установах Львівської області та запропоновано інституційний механізм проведення моніторингу в державному управлінні.

Держава, виступаючи суб'єктом управління та особливою інституцією суспільства, об'єктивно покликана виражати цілі та інтереси життєдіяльності всієї спільноти людей, інтегровані потреби. Аналітична робота в апараті органів державної влади стала обов'язковою. Вона потребує максимального концентрування уваги на певному завданні, досконалого знання предметної галузі, оперативного вивчення ситуації, розуміння конкретної проблеми і процесів її розвитку, застосування різноманітних методів й прийомів аналізу, певного часу тощо. Одним із найбільш реальних шляхів вирішення цієї проблеми є створення спеціальних моніторингових служб або центрів. Одним із таких прикладів є створення (як експерименту) Центру моніторингу соціальних програм та контролю за призначенням і виплатою пенсій та допомог (надалі “ Центр моніторингу).

Внаслідок того, що Львівська область завершила перший етап пенсійної реформи та здійснила передачу функцій із нарахування та виплати пенсій і допомог на місця, на виконання Постанови Верховної Ради України „Про внесення змін до деяких Законів України щодо здійснення окремих виплат органами соціального захисту населення” №63-XIV від 25.03.99р., з 01 серпня 2000р. був ліквідований Обласний центр по нарахуванню та виплаті пенсій та допомог. Натомість, з 01 жовтня 2000р. створено Центр моніторингу соціальних програм та контролю за призначенням і виплатою пенсій і допомог.

Центр моніторингу виконує усі функції, передбачені Примірним положенням про виплатні Центри. Та все ж, окрім функцій визначених даним Примірним положенням, Центр моніторингу офіційно наділений функцією моніторингу у соціальній сфері, оплати праці та соціально-економічних показників Львівської області. Досвід роботи Центру моніторингу за 7 років засвідчує, що моніторинг є невід'ємною частиною роботи сфери оплати праці та соціального захисту у Львівському регіоні. Ефективність моніторингової роботи значною мірою залежить від досвіду, здібностей та знань її виконавців, що необхідно обов'язково врахувати у процесі добору та атестації працівників таких служб, або центрів.

Роль моніторингу в державному управлінні, ми визначили як спрямування його на: “виявлення недоліків та розроблення заходів щодо вдосконалення роботи, процесу прийняття рішень тощо в межах сфери, де він використовується, чи однієї установи; “розробку рекомендацій, прогнозів, аналітичне обгрунтування результату впровадження певного нормативного документу чи запровадження певної політики у сфері використання моніторингу, також у межах однієї установи; “підготовку інформаційно-аналітичних видань, які містять оцінку стану і змін, а також пропозиції і рекомендації щодо вирішення актуальних проблем та ситуацій у певній сфері діяльності;”виявлення проблем у сфері діяльності або в конкретній установі; “періодичне і систематичне відстежування подій, ситуацій та оцінка змін у ситуації, що відбуваються у сфері застосування, чи - конкретній установі.

Для ефективного проведення моніторингу спеціалістам, що здійснюватимуть його, необхідні: “знання проблеми чи питання, що буде досліджувати моніторинг”; “визначення мети та цілі проведення моніторингу”; “знання нормативно-правових документів сфери тих питань, стосовно яких буде проводитись моніторинг”; “уміння проектувати, моделювати ситуації з метою уявлення цілісної картини, на фоні якої вирішується проблема”; “зосередження уваги на точності та цілісності проведення моніторингу”; “знання основних принципів та концепції проведення моніторингу”.

У процесі моніторингу в державному управлінні, у певній сфері його використання можливі різноманітні дії та результати, зокрема: “вироблення нових підходів до проведення моніторингу саме у цьому конкретному випадку; “виявлення нових питань, що потребують додаткового вивчення; “формування нових, або оновлення діючих організаційних структур та виконавців, відповідальних за проведення моніторингу; “створення, чи удосконалення системи комунікації, та формування бази даних для проведення моніторингу.

Для дієвого та ефективного моніторингу необхідний інформаційно-методичний ресурс і система його комплектування. Вони мають відповідати таким основним вимогам: вичерпність, достовірність, актуальність та різноманітність форм подання інформації; багатоаспектність класифікації документів; зберігання і доступ до баз даних.

Беручи до уваги все викладене вище, ми пропонуємо наступний інституційний механізм проведення моніторингу в державному управлінні на національному та регіональних рівнях, який зображено на рис. 1. Як видно з рис. 1, центральним акумулятором результатів та вихідним генератором цілей і завдань моніторингу є Кабінет Міністрів України, який формулює завдання проведення моніторингу для галузевих міністерств за напрямами їх діяльності. Міністерства, маючи у своїй структурі, за нашою моделлю, департаменти з моніторингу, розробляють індикатори щодо формування та накопичення баз даних обласним державним адміністраціям. Облдержадміністрації, своєю чергою, відповідно до завдань департаменту розробляють та формулюють індикатори та основні завдання для проведення моніторингу центрам моніторингу на місцях. Ці індикатори та сформульовані завдання будуть відрізнятись залежно від сфери проведення моніторингу та специфіки регіону України.

Центри моніторингу, після одержання визначених індикаторів щодо формування регіональних баз даних та сформованих завдань, виконують їх. Результати поетапного проведення подаються до певної обласної державної адміністрації у вигляді аналітичних бюлетенів чи звітів; від обласних адміністрацій - до департаментів, і через міністерства - до Кабінету Міністрів України. Саме так простежується зворотній зв'язок.

Рис. 1. Інституційний механізм здійснення моніторингу в державному управлінні

У третьому розділі - „Шляхи удосконалення організації моніторингу в державному управлінні” - сформульовано основні положення концепції, алгоритм проведення моніторингу в державному управлінні.

Удосконалення системи управління територіями ставить більш високі вимоги до інформаційного забезпечення процесу прийняття рішень при розробці стратегії і тактики їх соціально-економічного розвитку, зокрема в регіонах обласного рівня.

Одним із важливих чинників підвищення ефективності управління територіями в обласних регіонах є створення сучасної інформаційної інфраструктури на базі національної статистичної інформації та системи збору й аналізу соціологічної інформації. Відсутність координації, узгодження цих систем ускладнює не тільки одержання й використання інформації при розробці соціально-економічної політики в регіонах обласного рівня, але й проведення ринкових реформ, управління національною економікою загалом. Тим часом, в умовах переходу до ринку, становлення місцевого самоврядування, в такій інформації мають потребу різноманітні економічні суб'єкти: місцеве населення, стурбоване реалізацією свого потенціалу на ринку праці; підприємства та організації області, підприємці, іноземні інвестори, котрі взаємодіють з ринками товарів, цінних паперів, праці і т. ін.; місцеві державні адміністрації та органи самоврядування, для яких важливе значення мають дані про ступінь і можливості впливу на соціально-економічні процеси і тощо.

Досвід економічно розвинутих країн засвідчує, що у сучасному суспільстві інформація розглядається як стратегічний ресурс, оскільки з її допомогою можна ефективно використовувати інші ресурси, зокрема природні, трудові й фінансові, що є основною умовою економічного і соціального розвитку регіонів різних рівнів. Тому механізм інформаційного забезпечення життєдіяльності та розвитку регіонів обласного рівня вимагає дуже серйозного, глибокого і всебічного вивчення та вдосконалення.

У зв'язку з цим, необхідні цілеспрямовані зусилля з розробки інтегрованої системи збору, накопичення, обробки та інтерпретації соціально-економічної і соціологічної інформації щодо процесів та тенденцій їх розвитку у соціальній та економічній сферах регіонів обласного рівня з метою забезпечення підготовки й прийняття рішень щодо розвитку, зокрема як самої області, так і районів та міст обласного підпорядкування (малих регіонів).

Опираючись на теоретичні основи вчених та розроблену вищевказаними науковцями узагальнену модель механізму державного управління, ми віднесли моніторинг до інструментів механізму державного управління, на рис.2. зобразили їх заштрихованим блоком. Зокрема, інструменти механізму державного управління - це управлінські технології і процедури, які допомагають забезпечити високу ефективність функціонування механізму державного управління, сприяти досягненню поставлених цілей.

Рис. 2. Узагальнена модель механізму управління

Управлінська технологія є одним із проявів соціальних технологій, що безпосередньо відображає управлінські процеси. Її сутність полягає в системному поєднанні наукового знання, управлінських потреб та інтересів суспільства, цілей і функцій державного управління, можливостей і елементів управлінської діяльності. Вона поділяється на послідовно взаємопов'язані процедури й операції, метою яких є досягнення високої результативності та ефективності.

Неможливо забезпечити результативність, ефективність і раціональність функціонування системи державного управління без розробки і засвоєння управлінських технологій за всіма найважливішими аспектами організації і функціонування державного управління. Обґрунтуємо своє бачення моніторингу, як інструменту механізму державного управління. Беручи до уваги визначення поняття інструментів механізму державного управління та визначення самого механізму державного управління трактуємо, моніторинг як технологію або процедуру для підвищення ефективності функціонування механізму державного управління.

За нашим визначенням, моніторинг в державному управлінні - це система постійного спостереження за найважливішими поточними результатами, умовами та параметрами розвитку державного управління в розрізі окремих його сегментів з метою коригування та прогнозування.

Характеризуючи з визначення інструменту механізму державного управління, моніторинг, як процедуру, ми визначили, що він повинен здійснюватись: поетапно, заздалегідь визначеним алгоритмом, з конкретно сформульованими цілями та завданнями, з урахуванням певних критеріїв та норм, у певному часовому відрізку, або з визначеними інтервалами в часі, згідно з основними принципами його здійснення, відповідно до концепції проведення моніторингу та стратегії розвитку галузі державного управління, в якій він застосовується.

Як інструмент державного управління, моніторинг є універсальним та здійснюється за узагальненим алгоритмом у будь-якій сфері державного управління але з урахуванням її специфіки. Інформація, отримана від моніторингу в державному управлінні в певний момент, чи з визначеною періодичністю, власне, й забезпечує коригування важелів, методів, політики механізмів державного управління, забезпечуючи тим самим ефективність його функціонування. Лише забезпечення безперервної дії моніторингу, як інструменту механізму державного управління сприятиме підвищенню його ефективності загалом.

Розглядаючи моніторинг як інструмент механізмів державного управління, варто зазначити, що моніторинг, як елемент механізму, повинен здійснюватись також за відповідним механізмом.

Ми описали своє бачення інституційного механізму проведення моніторингу в державному управлінні, але, щоб забезпечити його функціонування, необхідно визначити основні принципи його проведення, концептуальні засади та алгоритм здійснення в державному управлінні.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють цілі та функції державного управління за допомогою управлінської діяльності. Управлінська діяльність - сукупність вироблених досвідом, науковими пізнаннями і талантом людей навиків, умінь, способів, засобів доцільних вчинків і дій людини у сфері управління.

Як засвідчили дослідження, моніторинг в державному управлінні виконує, в основному функцію діагностики. Об'єктами моніторингу в державному управлінні є: нормативно-правові акти, закони та підзаконні акти, управлінські рішення, державна політика у будь-якій галузі.

Трактування терміна „моніторинг” в державному управлінні неоднозначне від вузького розуміння як сучасного виду аналізу - інтегрованої інформаційної системи як комплексного поняття, що є органічною частиною системи державного управління.

Основними структурними елементами моніторингу є механізми, що забезпечують організаційні структури інформацією щодо позитивного соціально-економічного, політичного становища так і щодо потенційно негативного становища. Такі механізми повинні відстежувати реальні зміни, запобігати негативному становищу і вивчати порядок санації стану середовища.

Беручи до уваги важливість інформації для державного управління, отриманої від моніторингу, логічно, що його проведення повинно базуватись на принципах з урахуванням рис державного управління.

З урахуванням основних визначень поняття моніторингу в різних сферах діяльності, використання моніторингу у державному управлінні, результатів соціологічного дослідження, ми систематизували, узагальнили і поновили основні принципи його проведення в державному управлінні.

Зокрема, принципи проведення моніторингу у державному управлінні сформовані з урахуванням рис управлінської діяльності - юридичної здатності, чіткості, виразності та інформаційності, що вимагає необхідності в постійному інформуванні та достовірності даних.

Узагальнені та систематизовані принципи проведення моніторингу в державному управлінні наступні: проблемна організація, відкритість для розвитку, пріоритет керування,цілісність, інформаційна доступність, оперативність, моделювання, відповідність, прогностичність.

1) Проблемна організація існує у зіставленні до ідеї тотального моніторингу. Вона знімає синдром “надлишку даних - недостачі інформації”. Програма досліджень і спостережень розгортається тільки на визначену проблему; регіональний моніторинг складається з пакету проблемно-організованих програм. Така організація дає можливість для постановки нових проблем і розгортання нових програм. Цей принцип реалізує ідею проблемного моніторингу, але його не слід сприймати як універсальний. Для частини систем моніторингу більшою мірою підходить фоновий моніторинг, або управлінський, наприклад, для моніторингу цін не варто шукати спосіб проблемної організації.

2) Відкритість для розвитку - система здійснюваності, завершення проектів і створення нових.Цей принцип моніторингу не може бути розповсюджений на велику кількість інших систем моніторингу тому, що існують стійкі завдання функціонування систем, для яких важливими є стабільність і багаторічні результати з метою прогнозування і уточнення прогнозів.

3) Пріоритет керування. У тріаді „керування - моніторинг - експертиза”, керуванню належить провідна роль, хоча моніторинг і експертиза є також дуже важливими, але забезпечуючими блоками. Керування розробляє цільові настанови і виділяє контури проблеми, а експертиза виступає як засіб проти можливої професійної обмеженості розв'язання проблеми. Наголосимо, що пріоритет керування є універсальною ознакою для моніторингу загалом, якщо керування розглядається у широкому значенні цього слова, і буде включати в себе формування і вплив на суспільну свідомість.

4) Цілісність - це нерозривність тріади „керування - моніторинг - експертиза”.

Точніше говоритимемо про тріаду: керування -моніторинг - прогноз, оскільки, експертиза це, все таки, процесуальне поняття.

5) Інформаційна доступність - необхідна умова ефективності. Усі результати досліджень і спостережень повинні бути доступні для керівників, підприємців, політиків, широкої громадськості. Одночасно повинно бути враховано, що частина моніторингу неодмінно має конфіденційний характер, оскільки в державному управлінні існує цілий перелік інформації з обмеженим доступом, а отже, результати щодо такої інформації є відкритими лише для певного кола осіб-державних службовців, що несуть відповідальність за збереження та нерозголошення державної таємниці.

Також, що стосується різних галузей державного управління, інформація отримана від моніторингу, може не бути державною таємницею, але мати приватний, конфіденційний характер. Наприклад, отримання інформації для відкритого доступу і інформації тільки для системи керування має різну мотиваційну основу, і може зміщувати оцінки, які отримуються при дослідженні соціальних систем. Частина інформації про освіту може мати приватний характер, розголошення її може завдати шкоду особистості.

6) Оперативність - повинна проявлятися не стільки з технічної точки зору - в обробці і видачі інформації, скільки у прийнятті рішень в критичних ситуаціях. Оперативність - суттєва ознака моніторингу, і вона може розглядатися як універсальний принцип.

7) Моделювання - можливість моделювати ситуацію з врахуванням отриманої від моніторингу інформації, з метою попередження, недопущення неправильного виконання прийнятого рішення.

8) Відповідність - відповідність цілей моніторингу засобам його реалізації.

9) Прогностичність - націленість на прогноз.

Підставою для визначення терміна „моніторинг” в державному управлінні слугувало опрацювання інформаційних джерел з проблеми, що досліджується.

За нашим твердженням, моніторинг - це система постійного спостереження за найважливішими поточними результатами, умовами та параметрами розвитку державного управління в розрізі окремих його сегментів з метою коригування та прогнозування.

Моніторинг є також необхідним для того, щоб упередити, передбачити результат прийнятих управлінських рішень, державних реформ, ротації кадрів, ефективності дії ухвалених нормативно-правових актів.

Методи управлінської діяльності у науковій літературі зазвичай класифікують за двома основними групами:

1. Методи функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування.

2. Методи забезпечення реалізації цілей і функцій державного управління.

До таких методів згідно з опрацьованими літературиними джерелами віднесено моніторинг, але не як самостійний метод управлінської діяльності, а як сучасний вид аналізу у сфері державного управління.

Та все ж моніторинг в механізмах державного управління вситупає не як метод а як інструмент забезпечення ефективного функціонування механізму державного управління.

Державне управління зумовлює необхідність побудови цілісної концепції, що дасть змогу на підставі об'єктивної та суб'єктивної інформації приймати оптимальні і реальні рішення, які сприятимуть підвищенню ефективності управління. Необхідність збору, систематизації й обробки різноманітної інформації, а також постійного проведення аналізу ситуації, коригування на його основі раніше розробленого плану дій, обліку великого обсягу додаткової інформації вимагає розробки й створення методики проведення моніторингу і вироблення управлінських рішень.

Вивчення та аналіз літературних джерел дали нам можливість виробити підхід до формулювання концептуальних засад побудови моніторингу в державному управлінні. Зокрема концепція базується на принципі, що моніторинг є необхідним, щоб гарантувати, що ресурси шляхом діяльності перетворюються на результати.

Концепція моніторингу в державному управлінні. Основні положення цієї концепції такі:

1) моніторинг варто розглядати як щось більше ніж просто проведення аналітичного заходу. Його варто представляти як сукупність облікових операцій, аналізу, оцінки, діагностики виявлених результатів і прогнозування на перспективу;

2) моніторинг здатний функціонувати досить оперативно лише в тому випадку, коли в достатньому обсязі буде існувати аналітична база для відображення повноти сформованої ситуації, а також будуть зроблені підбір і класифікація видів і груп показників;

3) під час впровадження моніторингу в державному управлінні слід врахувати, що дана система є гнучким і визначеним інструментом для виявлення негативних або позитивних сторін управління, і яка в свою чергу, здатна забезпечити необхідним об'ємом інформації різні рівні управлінської ієрархії відповідно до їхніх вимог у динаміці;

4) формування механізму для здійснення функціонування моніторингу повинно перетворюватись в життя на основі сукупності принципів: принцип збільшення достатності аналітичної бази, принцип підбору та класифікації груп і класів показників, принцип погодженості нормативно-правової бази, принцип погодженості і зіставлення фінансово-економічних показників, принцип зниження інформаційної надмірності, принцип виявлення і характеристики негативних впливів, принцип виявлення циклічності появи нестандартних ситуацій, принцип погодженості цілей з ресурсами, необхідними для їхнього застосування;

5) цілісність і продуктивність моніторингу багато в чому повинна залежати від погодженості нормативно-правової бази, тому що одержані на аналітичному етапі моніторингу дані мають відображати реально процеси та результати державної політики, їх повноту і всебічне охоплення;

6) моніторинг необхідно адаптувати до нових умов в державному управлінні з урахуванням наявності, погодженості і порівнянності фінансово-економічних показників, тобто систематизація та ранжування за ступенем значимості, періодичності зміни, відповідності цілям і задачам проведених моніторингових досліджень;

7) особливість моніторингу повинна полягати у комплексному охоплені всіх процесів управління з врахуванням впливів факторів внутрішнього і зовнішнього середовища, з метою вироблення оптимальних варіантів оперативних, тактичних і стратегічних управлінських рішень;

8) моніторинг повинен бути спрямований на постійне (систематичне) відстеження управлінської та політичної інформації з метою виявлення як позитивних так і негативних сторін, подальше зіставлення яких може призвести до альтернативності у виборі варіантів прийняття управлінських рішень;

9) моніторингу повинна бути притаманна здатність визначення циклічності появи нестандартних ситуацій з метою класифікації на перспективу;

10) моніторинг повинен мати властивості забезпечення оперативності, зміст якої полягає у визначенні на будь-який момент часу зв'язку поставлених цілей для рішення різнобічного кола задач з ресурсами, необхідними для їхнього досягнення.

Підкреслимо, що основними постулатами процесу впровадження моніторингу є : оволодіння алгоритмами впровадження моніторингу в державному управлінні; усвідомлення, що система або програма моніторингу - це цілісний науковий комплекс аналітичних методів дослідження, результатом якого стають науково обгрунтовані методичні рекомендації щодо вдосконалення певної ланки в системі державного управління; потреба в глибшому дослідженні та постійному удосконаленні методики проведення моніторингу, що сприятиме підвищенню його ефективності.

Наводимо алгоритм проведення моніторингу в державному управління, який складається з таких кроків: 1. Визначення мети і завдання моніторингу - для чого досліджується. 2. Окреслення тематики - що спостерігати та аналізувати. 3. Виявлення об'єкта вивчення - де спостерігати і які об'єкти. 4. Збір фактичного матеріалу - факти, що характеризують об'єкт. 5. Оцінка, аналіз, узагальнення, висновки, прогноз.

У контексті цього зазначимо:

- у наведеному алгоритмі структура і зміст спрямовані на детальне обгрунтовання вибору об'єкта дослідження під кутом зору поставленої мети;

- така послідовність вивчення дає змогу усвідомити умови за яких можна досягти оптимальних результатів;

- наведений алгоритм може бути використаний для впровадження моніторингу у будь-якому процесі державного управління, оскільки за рахунок системної логіки забезпечує розгляд проблеми, закладеної в самому алгоритмі.

Поданий в роботі, схематично, алгоритм проведення моніторингу в державному управлінні побудований за принципом циклічності. Тобто, завершальний етап алгоритму не означає завершення моніторингу. Для кожного наступного кроку запропонованої задачі чи цілі державного управління моніторинг буде проводитись за одним і тим самим алгоритмом змінюючи лише вимоги з якими будуть співставлятись результати за блоками алгоритму та напрями за якими проводиться моніторинг. В різних моментах застосування моніторингу чи в різних галузях державного управління напрями можуть виступати і конкретними показниками з якими будуть співставлятись одержані від моніторингу дані.

Алгоритм проведення моніторингу розпочинається з спостереження за певними діями, явищами чи управлінськими процедурами. Наступним кроком алгоритму є збір та аналіз інформації за результатами якої формується база даних.

Сформувавши базу даних та завершуючи перший блок проведення моніторингу проводимо перевірку - чи достатньо інформації для того, щоб перейти до проведення розрахунків? Якщо отримуємо відповідь „Ні” то повертаємось на два кроки назад до поновлення збору та аналізу інформації, якщо ж визначаємо, що достатньо інформації то переходимо до наступного кроку - „Проведення розрахунків”.

Після проведення відповідних розрахунків, які будуть різними в залежності від галузі державного управління в якій застосовується моніторинг, проводимо перевірку - „Чи всі напрями визначені для проведення моніторингу охоплені ?”, якщо „Ні” - ми повертаємось до перевірки проведених розрахунків, тобто проводимо їх ще раз, якщо так - формуємо перелік опрацьованих напрямів з результатами обчислень. Наступним кроком буде перевірка - „Чи відповідають критичні обмеження напряму забезпечення вимог?”. Якщо відповідь „Ні” ми повертаємось на два кроки назад до проведення повторних розрахунків, якщо ж відповідь „Так”, то формуємо вимоги і переходимо до розробки програми реалізації поставленого завдання. Після розробки програми наступним кроком буде розробка плану-графіка реалізації даної програми, а після її реалізації моніторинг виконання програми. Під блоком „Моніторинг виконання програми” ми розуміємо дії які виходять безпосередньо з визначення терміна моніторинг, а саме - спостереження, узагальнення, аналіз, оцінка, прогноз. Далі проводимо перевірку - „Чи відповідають результати цілям та задачам?”як розробленої програми так і завданням моніторингу в цілому. Якщо відповідь „Ні” ми повертаємось на два кроки назад до моменту розробки програми, якщо відповідь „Так” то виходимо на завершення. Завершення в різних випадках та за різними визначеними завданнями моніторингу на початку його проведення будуть іншими. Тобто завершення буде логічно відповідати поставленим на початку алгоритму цілям чи задачам.

Виходячи з цього є різні схеми побудови структури моніторингу. Структура моніторингу залежить від: політичного циклу: частоти оновлення інформації; об'єкту спостереження респондента: особа, установа, муніципалітет, мікрорайон або регіон; рівня репрезентативності: розмір вибіркової сукупності, рівень точності; можливої необхідності “фотографувати” ситуацію, для чого буде достатньо проводити перехресні обстеження, або необхідне є отримання лонгітюдних даних, для чого потрібна структура когорт. Для ефективного використання різних систем та структур побудови моніторингу доцільним є формування та накопичення інформаційної бази даних, а також створення, розробка та впровадження програмної версії моніторингу.

моніторинг державне управління

Висновки

Аналіз літературних джерел дає підставу виробити власний підхід до проблеми впровадження та використання моніторингу в державному управлінні та методику, яка передбачає складання програми та плану, де відображається мета, завдання основних етапів роботи, визначає оптимальні методи та форми його впровадження.

1. Встановлено, що поняття моніторингу саме в сфері державного управління, принципи його проведення та алгоритм ще не були предметом спеціального вивчення. Теоретико-методологічною основою дослідження питання теорії і методики впровадження та використання моніторингу в різних сферах діяльності висвітлювали у своїх працях такі вчені, як: І.Бестужев-Лада, А. Толстих, В.Шинкаренко, Т.Смовженко, Л. Ноздріна, В.Артеменко, В.Крупіна, І. Плікус, М. Гладій, М. Долішній, С. Писаренко, Ю. Бакаєв, С. Кравченко, З. Варналій, А. Лукашенок , М. Губина, М. Козоріз, М. Паладій та інші.