По Закону Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» нормативные акты, кроме того, являются официальными документами установленной формы, издаются в пределах компетенции уполномоченного государственного органа или должностного лица и с соблюдением предусмотренной процедуры. Все эти признаки присущи для любого правового акта управления.

Нормативные акты являются важнейшими источниками права. В них могут находиться нормы не только административного права, а и других отраслей права: гражданского, трудового, экологического, финансового и т.д. Однако в таких актах не может быть норм уголовного и уголовно-процессуального права, которые находятся лишь в законах.

В Республике Беларусь отсутствует правовой акт, в котором бы назывались государственные органы, а тем более, должностные лица, уполномоченные издавать нормативные акты. Конкретно такие полномочия определяются в актах, устанавливающих их правовой статус. Это положения, уставы и т.д. В Законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» дан перечень лишь наиболее важных рассматриваемых органов. К ним относятся: Президент Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, республиканские органы государственного управления, включая и Национальный банк Республики Беларусь.

Впервые определение нормативного акта в правовом документе дано в Положении о порядке осуществления правовой экспертизы правовых актов Национального банка, министерств и иных республиканских органов государственного управления. В нем указывается, что: «Под нормативным актом, который подлежит правовой экспертизе в соответствии с данным Положением, необходимо понимать официальный письменный документ, независимо от времени его действия (постоянный или временный) и характера помещенных в нем сведений, принятый Национальным банком, министерством либо иным республиканским органом государственного управления или их должностным лицом с сохранением установленной законодательством Республики Беларусь процедуры и в рамках компетенции этих органов, который устанавливает, дополняет, изменяет либо отменяет правовые нормы, это означает общеобязательные предписания постоянного либо временного характера, рассчитанные на неопределенное количество лиц и многократное применение, и не носит внутриведомственного характера» (Сборник декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 1. Ст. 26).

Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», давая подобное определение нормативного акта, справедливо не подчеркивает, что такими актами не могут быть внутриведомственные акты. Внутриведомственные акты, конечно, могут также быть нормативными, если обладают указанными выше признаками. Например, приказом ректора Белгосуниверситета и Государственного высшего аттестационного комитета Республики Беларусь от 10.12.1999 г. утвержден «Порядок присвоения ученых званий профессора и доцента Ученым советом Белорусского государственного университета» (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 24). Названный правовой акт управления является нормативным и действует лишь в рамках Белгосуниверситета, т.е. имеет исключительно внутренний характер.

Общими требованиями, предъявляемыми к нормативным правовым актам по Закону Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», являются:

1. соответствие их принципам нормотворческой деятельности (конституционности);

2. соответствие актов нижестоящих государственных органов (должностных лиц) актам Главы государства и вышестоящих государственных органов;

3. приоритет общепризнанных принципов Международного права;

4. защита прав и свобод, законных интересов граждан и социальной справедливости, научности, согласованности нормативного правового акта с иными нормативными правовыми актами;

5. принятие (издание) их уполномоченным на то органом (должностным лицом) в пределах своей компетенции, в порядке и по форме, установленных законодательством Республики Беларусь, и соответствие акта нормотворческой технике.

Нормативные акты как правотворческие являются важнейшими в системе правовых актов управления. Они представляют собой административные законы, но, несмотря на это, не теряют качества подзаконности. Рассматриваемые акты издаются в силу того, что законами детально не урегулированы все стороны общественной жизни, а потребность в таком регулировании существует.

Нормативные акты управления многосторонние. Их можно классифицировать по различным основаниям. В зависимости от издающего органа акты неодинаковы по юридической силе. Акты вышестоящих органов имеют большую юридическую силу, нежели акты нижестоящих. По этой причине акты нижестоящих должны соответствовать актам вышестоящих органов. Вышестоящие могут отменять и изменять акты нижестоящих органов. Акты органов общей компетенции (Совета Министров Республики Беларусь, местных исполнительных комитетов) возвышаются над актами отраслевой и межотраслевой компетенции и т.п.

По виду (форме), названию одни акты всегда нормативны, другие имеют смешанный характер. К первой группе относятся инструкции, методические указания, разъяснения, ко второй - Указы Президента Республики Беларусь, постановления Совета Министров Республики Беларусь, приказы, решения.

Классифицированные по адресатам, одни нормативные акты относятся к гражданам Республики Беларусь, другие - к иностранным гражданам и лицам без гражданства, третьи - к государственным организациям и общественным объединениям.

На основании нормативных актов управления издаются индивидуальные акты.

Индивидуальные акты не содержат норм права, принимаются по конкретным вопросам и имеют четко определенного адресата, т.е. персонифицированы. Они вызывают возникновение, изменение или прекращение вполне точных административно-правовых отношений. С их помощью осуществляется применение требований законов и нормативных управленческих актов к конкретным случаям (обстоятельствам), оперативно решаются текущие управленческие задачи. В большинстве своем - это правоприменительные, правонаделительные, распорядительные акты, например, приказ о зачислении в число студентов, о зачислении на должность, о назначении пенсии. Среди индивидуальных актов наличествуют и правоохранительные, юрисдикционные акты. Они принимаются в целях обеспечения охраны прав от нарушения либо восстановления нарушенного права, например, постановление о наложении административного взыскания, приказ о привлечении к дисциплинарной ответственности. В таких актах дается правовая оценка поведения субъектов управленческих правоотношений. Издаются они специально уполномоченными органами государственного управления (должностными лицами), в ряде случаев - судьями по административным делам и исполнительным производствам. Перечень указанных субъектов дан в КоАП Республики Беларусь. Здесь определена и их компетенция в этой области. Основанием издания таких актов является незаконность поступков, нарушение правовых норм соответствующими лицами - гражданами, служащими (должностными лицами), другими работниками организаций. Установлен определенный официальный порядок их принятия. Нередко требуется предварительное проведение расследования, получение объяснения от соответствующего лица (правонарушителя). Некоторые юрисдикционные акты, например, протоколы об административных правонарушениях, могут служит основанием для издания другого юрисдикционного акта - постановления о наложении административного взыскания; постановление о лишении права на управление автотранспортным средством профессионала-водителя вызывает необходимость издания приказа о переводе его на другую работу или об увольнении. Подобное может быть и при принятии постановления о привлечении к административной ответственности за мелкое хищение, появление на рабочем месте в нетрезвом виде. Рассматриваемые акты обособляются своим содержанием, структурой.

В Законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» не указывается, что в индивидуальных актах отсутствуют нормы права, но подчеркивается одноразовость их применения и цель издания - это осуществление организационных, контрольных и распорядительных мероприятий.

Четкое уяснение сущности нормативных и индивидуальных правовых актов управления имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение. Так, в ст. 116 Конституции Республики Беларусь записано, что Конституционный Суд Республики Беларусь осуществляет контроль за конституционностью лишь нормативных актов. Он не вправе принимать к своему рассмотрению ненормативные правовые акты управления, т.е. индивидуальные акты.

Индивидуальные акты управления должны соответствовать нормативным актам. Это положение также имеет существенное практическое значение.

По одному названию правового акта далеко не всегда можно определить, является он нормативным или индивидуальным. Все зависит от его свойств, признаков. Например, Указом Президента Республики Беларусь от 24 февраля 1999 г. «О некоторых мерах по совершенствованию организации и деятельности Белорусского государственного университета» установлено, что ректор Белорусского государственного университета назначается на должность и освобождается от должности Президентом Республики Беларусь. Данный правовой акт является нормативным, поскольку он имеет, общий характер и обезличен. В нем не оговаривается конкретная личность (лицо), не называется его «имя», а речь идет о наиболее общем свойстве, о безличностных, неперсонифицированных отношениях. Указ Президента Республики Беларусь от 13 июля 1999 г. «О награждении многодетных матерей орденом Матери», которым награждено 29 матерей, является индивидуальным актом, поскольку в нем индивидуализируется каждая в отдельности награжденная.

Нормативные акты доводятся до всеобщего сведения (обнародуются) путем опубликования, об индивидуальных актах делается сообщение, но извещение об их издании возможно и путем опубликования. Опубликование нормативного акта связано, как правило, с вступлением его в действие.

Нормативные акты некоторых органов государственного управления (Национальный банк, министерства и иные республиканские органы) подлежат правовой экспертизе (исключая акты внутриведомственного характера). В отношении индивидуальных актов этих органов осуществление правовой экспертизы не требуется.

Нормативные акты не порождают приобретенных прав, такие права возникают лишь на основании индивидуальных актов. Например, права по должности, на получение персональной надбавки к заработной плате, осуществлять студенческие права и т.п. могут быть получены лишь после издания соответствующего приказа.

Нередко принимаются акты об изменении отдельных норм (положений), находящихся в других актах, или иные акты признаются утратившими силу и утверждаются другие акты (положения, уставы, инструкции и т.п.). Например, могут излагаться отдельные нормы (статьи, положения) в новой редакции, делаться лишь некоторые их уточнения (дополнения, изменения) или заменяться, исключаться отдельные положения из нормы (статьи, пункта), признаваться утратившими силу другие правовые акты управления. Такие акты следует рассматривать как нормативные или индивидуальные, руководствуясь правилом: если этими актами вносятся соответствующие коррективы в другие нормативные акты, то они являются нормативными, ибо не нормативными актами подобное сделать невозможно. Индивидуальными актами могут вноситься изменения только в им подобных актах.

Правовые акты управления, утверждающие или одобряющие другие акты управления: положения, уставы, инструкции, программы в научной литературе рассматриваются как нормативные акты, так как они действуют длительный срок, а не однократно. Между тем не все они обладают иными признаками, присущими нормативным актам: в них по существу отсутствуют правила, нормы права и они имеют конкретный характер. Например, Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31.01.2000 г. утвержден «Перечень оздоровительных учреждений, обороты по реализации путевок, в которых освобождаются от обложения налогом на добавленную стоимость». В постановлении нет никаких иных предписаний. Подобные акты, вероятно, правильным будет рассматривать как отдельный вид правовых актов под условным названием «санкционирующие акты», «акты-санкции», так как ими санкционируются, одобряются, утверждаются другие правовые акты. Не все из них могут выступать источниками права в силу отсутствия правовых норм, правил поведения. В свою очередь регламенты, инструкции, правила, уставы, программы, различные перечни являются самостоятельными правовыми актами управления и не могут рассматриваться в качестве какой-то части - указа, постановления и т.д., которым они утверждены (одобрены). Индивидуальные акты управления весьма не одинаковы. В научной литературе их классифицируют на оперативно-исполнительные и правоохранительные (юрисдикционные).

К оперативно-исполнительным относятся акты применения права. Ими реализуется диспозиция нормы права.

Правоохранительными актами управления обеспечивается в сфере управления охрана права от нарушения. Например, приказ о наложении дисциплинарного взыскания, постановление о привлечении к административной ответственности.

Важное значение имеет деление актов управления по органам, их издающим. Согласно действующему законодательству каждый тип органов государственного управления вправе издавать предписанные ему право вые акты управления.

Президент Республики Беларусь уполномочен Конституцией Республики Беларусь издавать декреты, указы и распоряжения. Это акты, которые присущи только для Главы государства. С помощью их могут решаться и управленческие вопросы, а, следовательно, такие акты являются правовыми актами управления. В Конституции не определено, когда должен издаваться тот или другой вид актов. Статьей 101 Конституции Республики Беларусь предусмотрено два вида декретов. Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента вправе делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. До настоящего времени от Президента подобного предложения не поступало. Следовательно, ему не предоставлено право издавать указанные декреты.

Второй вид декретов Президент может издавать в силу особой необходимости по своей инициативе либо по предложению Правительства. Эти декреты имеют силу закона и являются временными до рассмотрения их палатами Национального собрания. Если они не отменены не менее чем двумя третьими голосов от полного состава каждой из палат, то сохраняют силу и продолжают действовать. Декреты всегда нормативны, и ими регулируются самые разнообразные вопросы государственной и общественной жизни. Издание декретов предусмотрено Конституцией Республики Беларусь.

Указы по юридической силе находятся ниже декретов. Ими регулируются вопросы, не требующие вмешательства Парламента, следовательно, менее значимые. Указы могут быть нормативными и ненормативными (индивидуальными).

Распоряжения по юридической силе ниже указов. Они, как правило, имеют индивидуальный характер и издаются преимущественно по вопросам внутриорганизационного характера.

Совет Министров Республики Беларусь принимает постановления. Это единственная форма правового акта, который вправе принимать Правительство. Постановления - акты коллегиальные, так как они могут быть приняты на заседаниях Правительства или его Президиума (малого Совета Министров). По особым неотложным вопросам либо вопросам, которые не требуют обсуждения, постановления Совета Министров могут приниматься и путем опроса членов Президиума Совета Министров, т.е. без рассмотрения на заседаниях. Постановления могут быть как нормативными, так и индивидуальными. Они издаются на основании Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь и в целях их исполнения.

Председатель Совета Министров издает распоряжения. Эти акты индивидуального характера. По результатам заседаний, совещаний у Премьер-министра или его заместителей могут приниматься решения в форме протоколов, указаний, поручений. Такие правовые акты являются только индивидуальными. Все они имеют меньшую юридическую силу по сравнению с постановлениями и должны им соответствовать и не противоречить. Это акты единоначального руководства и принимаются по вопросам компетенции премьер-министра, не имеющим столь значимого характера, но требующим оперативного разрешения.

Министерства, государственные комитеты и комитеты при министерствах и государственных комитетах издают приказы и инструкции, многие из них вправе давать указания. Органы надведомственного характера, кроме того, могут издавать государственные (отраслевые) стандарты, методические указания, рекомендации, нормы, правила.

Местные исполнительные комитеты и местные администрации принимают решения. Председатель исполнительного комитета (руководитель местной администрации) издает распоряжения.

Руководители предприятий, учреждений и организаций издают приказы и распоряжения. Подобные акты издают отделы, управления и другие структурные подразделения местных исполнительных комитетов и администраций.

По времени действия правовые акты управления бывают постоянного действия и временного действия. Акты постоянного действия не ограничены временными рамками, они действуют до отмены. К ним относятся, в первую очередь, нормативные акты. Однако такими актами могут быть и индивидуальные, например, приказы о зачислении на должность, о назначении пенсии, о зачислении в число студентов. Поэтому вряд ли можно согласиться с утверждением Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» о том, что ненормативные акты имеют одноразовое применение.

По порядку издания акты делятся на коллегиальные и единоначальные (единоличные). Коллегиальные акты принимаются на заседаниях Совета Министров Республики Беларусь, его Президиума, на заседаниях местных исполнительных комитетов, местных администраций, на заседаниях административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и других коллегиальных органов. Принятие их зависит от кворума, от количества лиц, принимавших участие в заседании и проголосовавших «за». В соответствии с действующим законодательством такие акты принимаются простым или квалифицированным большинством от общего числа членов коллегиального органа или от числа присутствующих на заседании. Так, решения местного исполнительного комитета принимаются простым большинством голосов от установленного состава исполкома. Решения Правительства Республики Беларусь принимаются большинством голосов его членов, присутствующих на заседании. Заседание является правомочным, если на нем присутствует не менее половины членов Правительства.

Формы правовых актов управления

Правовые акты управления могут издаваться:

1. в письменной форме;

2. в устной;

3. в конклюдентной;

4. в форме молчания.

Письменная форма издания правовых актов занимает господствующее положение. Она придает управлению определенную стабильность и упорядоченность, позволяет фиксировать, закреплять информацию документально. Акты в письменной форме являются разновидностью служебных документов.

Действующее законодательство четко не определяет, в какой форме должны издаваться акты управления. Однако анализ отдельных норм права позволяет сделать вывод о том, что указы Президента Республики Беларусь, постановления Совета Министров Республики Беларусь, приказы республиканских органов управления, решения местных исполнительных комитетов, постановления о привлечении к административной ответственности могут издаваться только в письменной форме. Распоряжения Президента Республики Беларусь, Премьер-министра Республики Беларусь, председателя местного исполнительного комитета (руководителя местной администрации) должны иметь также только письменную форму, но не могут иметь иной формы, кроме письменной, нормативные акты управления.

Издание актов в письменной форме требует соблюдения определенных правил, реквизитов, техники. Это более сложный процесс по сравнению с изданием актов в устной форме.

Устные управленческие акты также направлены на возникновение, изменение и прекращение правоотношений. Они наиболее оперативны, с помощью их решаются разнообразные управленческие вопросы.

Акты в устной форме широко применяются при непосредственном и оперативном руководстве в армейских условиях, в руководстве производственно-хозяйственной деятельностью и т.д. В такой форме акты могут издаваться руководителями (должностными лицами) по существу любого ранга, от Президента Республики Беларусь до руководителя самого низкого управленческого звена, т.е. руководителями, которые наделены властными полномочиями. Обладают подобным правом и представители власти по отношению к неподчиненным по службе лицам.

Виды (формы) подобных актов многочисленны и правом не определяются. Главная их суть, как и документального акта, состоит в том, что они должны иметь определенное решение, требование, предписание, указание, т.е. властное волеизъявление полномочного на то лица. Устные решения могут приниматься (даваться) «непосредственно во время личной беседы с подчиненным, на заседании или совещании, по телефону или с использованием иных технических средств». Вероятно, следует считать управленческими правовыми актами и такие действия контролеров на транспорте, как требование предъявить проездной билет или безбилетнику приобрести билет, выйти из транспортного средства, т.е. прекратить проезд. Работники милиции вправе требовать (давать указания) остановить движение транспортного средства, предъявить проездные документы и др. Подобные акты издают инспекторы многочисленных государственных инспекций.

Таким образом, акты управления, издаваемые в устной форме, занимают существенное место в системе правовых актов рассматриваемой категории и в целом в системе государственного управления, они многочисленны, с помощью их оперативно решается немалое количество вопросов. Обязательность (авторитарность) их исполнения подобна таковой письменных актов. В случаях неисполнения (ненадлежащего исполнения) возможно применение мер принуждения, в том числе и мер ответственности.

Немаловажное место в системе правовых актов управления занимают конклюдентные акты. Вопрос о них, как и об устных актах, не получил надлежащего освещения в административно-правовой литературе.

Слово «конклюдентный» латинского происхождения: concludere означает - заключаю, делаю вывод. Таким образом, конклюдентный акт - это действия лица, выражающие его волю, но не в форме письменного или устного волеизъявления, а в поведении или в иной форме, по которой можйо сделать заключение о таком намерении. Термин «конклюдентный» больше присущ для гражданского права. Его нормами регулируется совершение различных сделок.

В сфере административного права рассматриваемый термин применяется к актам управления (управленческим действиям), в которых выражается властная воля соответствующих государственных органов (лиц) не в устной или письменной форме, а путем жестов, световых и звуковых сигналов, знаков, например, дорожного движения, и т.п.

Конклюдентные акты управления по юридической силе не однородны. Одни из них имеют информационный характер. Они применяются в лесах, в местах использования речного флота, для обеспечения безопасности дорожного движения, безопасности движения воздушных средств передвижения и т.д. Ряд таких актов носит запрещающий и разрешающий характер и в случаях их несоблюдения обеспечивается санкциями.

Таким образом, конклюдентные акты в системе правовых актов не столь многочисленны и распространены. Между тем их роль в вышеперечисленных отдельных сферах управленческой деятельности весьма значительна.

В некоторых странах наличествуют так называемые подразумеваемые правовые акты управления. Они вытекают из молчания, сохраняемого органом управления (должностным лицом), администрацией. В Республике Беларусь подобное относится к принятию законов. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 100 Конституции Республики Беларусь Совет Республики должен рассмотреть законопроект, переданный Палатой представителей в течение двадцати дней, а при объявлении законопроекта срочным - десяти дней. В случае нерассмотрения законопроекта в указанные сроки, закон считается одобренным Советом республики. По ч. 6 ст. 100 Конституции Республики Беларусь закон, принятый Палатой представителей и Советом Республики, представляется Президенту Республики Беларусь на подпись. Если Президент не возвращает его на протяжении двух недель, то закон считается подписанным. Думается, что подобный порядок следовало бы распространить и на отдельные случаи принятия правовых актов управления, особенно на сферу рассмотрения обращений граждан. В соответствии с Законом Республики Беларусь «Об обращениях граждан» обращения граждан должны быть рассмотрены не позднее одного месяца, а не требующие дополнительного изучения и проверки - не позднее пятнадцати дней. Здесь же подчеркивается, что может быть обжаловано лишь решение, принятое по обращению. А если решение не принято, если срок рассмотрения нарушен? Таких нарушений Закона предостаточно. Правильным было бы дополнить Закон примерно следующим: «Если обращение не рассмотрено в указанный срок и не поступило сообщения о продлении его рассмотрения, то считается, что в обращении отказано (принято отрицательное решение, просьба отклонена)».

Требования, предъявляемые к актам управления

Одним из важнейших условий юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым к его юридическому содержанию и к порядку его издания, то есть, в конечном счете, к требованиям законности актов управления.

Рассматривая указанную проблему и основываясь на освещении ее в административно-правовой литературе, можно выделить три основные группы требований:

1. Общие требования законности, которым должны удовлетворять все акты управления независимо от того, как они создаются, по какому вопросу и каковы их юридические свойства. Конкретно они заключаются в следующем:

· правовой акт управления должен быть издан в соответствии с законом и его целями, полномочным органом управления и в пределах его компетенции. Это общее правило вытекает из подзаконности государственного управления.

Предписания акта управления не могут противоречить Конституции Республики Беларусь, законам, декретам и указам Президента Республики Беларусь, актам вышестоящих органов государственного управления;

· акт управления не должен нарушать права и законные интересы граждан, общественных объединений, предпринимательских и коммерческих организаций, фирм и иных ассоциаций и объединений;

· акт управления должен приниматься в строго установленном порядке, предусмотренном соответствующими нормативными актами либо прямо вытекающем из структуры органа управления. Например, не допускается принятие акта управления коллегиальным органом при отсутствии кворума, то есть большинства его членов и т.п.

· акт управления должен быть юридически обоснован, то есть в нем должны быть четко выражены цели его издания, а также основания и юридические последствия;

· акт управления должен быть издан с соблюдением формы (официальное наименование акта), установленной Конституцией, текущими законами или иными правовыми актами, то есть отражающим существо заголовком, с соответствующими реквизитами, подписями, с указанием места и времени принятия, исполнителями, контроля за исполнением и т.д.

2. Специальные требования законности (дополнительные) предъявляются к некоторым актам государственного управления в зависимости от их содержания и назначения:

· некоторые акты могут быть изданы лишь в определенный срок. Это требование имеет различные цели. В одних случаях - оперативность в решении вопроса (например, при издании решений по обращениям граждан), в других - возможность более точного учета обстоятельств, связанных с причиной издания акта (например, постановление о применении административного взыскания должно издаваться в срок не более двух месяцев со дня совершения проступка);

· многие акты издаются после предварительного согласования с другими государственными органами, заинтересованными сторонами, с предшествующим получением заключений компетентных органов;

· отдельные акты могут издаваться лишь по отношению к лицам, достигшим определенного возраста (например, постановление о применении административного взыскания к нарушителям, достигшим 16-летнего возраста);

· в отдельных случаях акты управления могут издаваться лишь при наличии оснований в виде других правовых актов.

Специальные требования к актам управления не исчерпываются перечисленными. В ряде случаев специальные требования предъявляются, например, к актам управления с административной санкцией, издаваемым исполкомами.

3. Организационно-технические требования, предъявляемые к актам государственного управления, призваны обеспечить конкретное оперативное и дифференцированное руководство. Акты управления должны издаваться своевременно и по тем вопросам, которые именно в данный момент требуют разрешения с помощью правовых средств.

В целях осуществления дифференцированного руководства акты управления должны издаваться в соответствии с особенностями отраслей и сфер государственного управления, спецификой задач тех или иных органов управления и должностных лиц.

Акт управления должен быть написан кратко, четко, доступным для понимания языком; в нем не должны быть положения, не имеющие к нему прямого отношения или допускающие двусмысленные толкования. Безупречным должно быть его грамматическое оформление, любые ошибки могут исказить его смысл.

Как правило, текст акта должен быть отпечатан. Письменные акты - особый вид служебных документов, и в ряде случаев они должны быть оформлены на специальных бланках, формулярах, иметь четкие оттиски штампов, печатей.

Таковы основные требования, предъявляемые к актам управления. Если они нарушаются при издании актов, то в зависимости от степени и характера нарушения акты управления становятся дефектными. Такие акты принято подразделять на оспоримые и ничтожные.

Оспоримыми называются правовые акты управления, которые подлежат обязательному исполнению, но могут быть оспорены заинтересованными органами или лицами.

В государственном управлении существует презумпция правильности и действительности актов управления. В соответствии с нею он считается законным, если в установленном законом порядке официально не будет закреплено иное. А значит, он должен исполняться, сомнения в его законности не препятствуют его действию. Если бы каждому сомневающемуся было позволено не исполнять акт, законность сразу бы рухнула, воцарилась анархия в управлении.

Недействительность оспоримых актов управления устанавливается только в официальном порядке.

Акты управления оспариваются в форме прокурорского протеста или жалоб. Если, например, орган управления, рассматривающий жалобу гражданина, признает ее обоснованной, он принимает решение об отмене обжалованного акта как недействительного.

Право отмены и приостановления актов относится к компетенции вышестоящих органов государственного управления. Действие некоторых актов управления может быть приостановлено на основе внесения протеста прокурора или подачи жалобы гражданином.

Приостановление акта управления означает прекращение его действия до устранения содержащихся в нем отклонений от существующих требований.

Ничтожные акты государственного управления - это неправомерные акты, юридическая несостоятельность которых настолько очевидна, что они не могут подлежать исполнению, пороки таких актов не могут быть устранены (например, предписания руководителя, подчиненному главному бухгалтеру совершать финансовые операции, противоречащие закону). Подобные акты не порождают юридических последствий. Подчиненные не только не вправе их исполнять, но и несут всю полноту ответственности в случае их исполнения.

Административное принуждение и его виды

Административное принуждение - один из видов государственно-правового принуждения. Поэтому ему присуши все признаки последнего (это правоприменительная деятельность; она устанавливается государством, применение мер принуждения соответствующими органами и должностными минами является результатом осуществления ими государственно-властных полномочий: призвана обеспечить защиту правопорядка; реализуется в рамках охранительных правоотношений и др.). Вместе с тем административное принуждение имеет присущие ему особенности.

Административное принуждение имеет своим назначением охрану управленческих отношений административно-принудительными средствами, то есть выполняет карательную функцию.

Одновременно в целях правоохраны административно-принудительные меры выполняют и функции иного рода - предупреждения и пресечения правонарушений. В самом широком смысле административное принуждение призвано обеспечивать исполнение правил поведения, выраженных в административно-правовых нормах.

Меры административного принуждения применяются в целях обеспечения соблюдения не всех административно-правовых норм, а только тех. которые формулируют общеобязательные правила поведения в сфере государственного управления, не имеющие ведомственных границ (например, правила безопасности дорожного движения, санитарные правила, правила пожарной безопасности, природоохранные правила и др.).

Административное принуждение применяется, как правило, во внесудебном порядке непосредственно органами государственного управления (должностными лицами). В специально предусмотренных законом случаях отдельные административно-принудительные меры применяются судами, судьями.

Административно-принудительные меры применяются не всеми без исключения исполнительными органами (должностными лицами), а лишь теми, которые наделены специальными полномочиями по осуществлению административной власти, уполномоченными на выполнение правоохранительных функций органами внутренних дел (милицией), контрольно-надзорными органами, специальными инспекциями и т.д.

Административному принуждению (воздействию) подвергаются не только отдельные лица, но и организации (приостановление работы, изъятие незаконно полученного, штраф и др.)

Меры административного принуждения применяются к третьим лицам, то есть к тем, кто не находится в непосредственном подчинении (ведении) у полномочных исполнительных органов (должностных лиц).

Административное принуждение охраняет не только административно-правовые нормы, но и нормы гражданского, трудового, земельного, экологического, таможенного, налогового права, реализация которых возложена на органы исполнительной власти.

Административное принуждение осуществляется в рамках административно-процессуальных норм. Следует отметить еще одну принципиальную особенность административного принуждения. Если все иные виды государственного принуждения равнозначны по своему содержанию соответствующему виду юридической ответственности (уголовное принуждение - уголовной ответственности, дисциплинарное принуждение - дисциплинарной ответственности и т.д.), то понятия административное принуждение и административная ответственность не равнозначны.

Административное принуждение по своему содержанию (целям применения, фактическим основаниям применения, правовым последствиям применения и т.д.) шире административной ответственности.

Внешние формы принуждения могут быть самыми различными. Их разнообразие обуславливается характером обеспечиваемых отношений, целями, основаниями, способами применения принуждения. Немалую роль в решении вопроса о том, какие меры могут быть применены к конкретному субъекту, играет и его правовое положение. Так, например, военнослужащие не могут подвергаться административному аресту.

Конкретные формы административного принуждения приобретают характер личных, организационных, имущественных (материальных) ограничений.

К личным ограничениям относится, например, административный арест лица, совершившего мелкое хулиганство. К организационным ограничениям относятся такие формы принуждения, как закрытие, например, торговых учреждений за нарушение санитарных норм. К имущественным ограничениям относится, например, принудительное взыскание штрафа.

В зависимости от своего целевого назначения и способа обеспечения правопорядка, определяемых объективным характером общественных отношений и противоправным посягательством на эти отношения, все меры административного принуждения можно свести в три классификационные группы: 1) административно-предупредительные меры: 2) меры административного пресечения; 3) меры административной ответственности.

Административно-предупредительные меры применяются в целях охраны государственных и общественных интересов и безопасности граждан как средство предотвращения возможных нежелательных или вредных последствий либо правонарушений. Они выступают в виде либо административных ограничений, либо определенных административных действий в отношении той или иной категории организаций и лиц. Характерным для указанных мер принуждения является то, что они могут применяться при отсутствии факта противоправных действий. Они их предотвращают и, в этом смысле, предшествуют применению иных мер принуждения, направленных против виновных в совершении административных правонарушений. Административно-предупредительные меры лишены характера кары. К их числу относятся следующие: прекращение движения транспорта и пешеходов при возникновении угрозы безопасности движения (например, обрыв проводов); введение карантина при эпидемиях и эпизоотиях (болезни животных); таможенный досмотр, т.е. проверка вещей при переезде через государственную границу с целью предупреждения контрабанды; принудительное медицинское освидетельствование состояния людей и санитарного состояния предприятий общественного питания; реквизиция имущества, то есть принудительное его изъятие у владельцев (например, личного транспорта в условиях стихийных бедствий); административный надзор милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы и др. Применение административно-предупредительных мер строго регламентировано законодательством.

Меры административного пресечения используются как средство прекращения правонарушений. Под мерами административного пресечения понимаются способы и средства принудительного воздействия, применяемые уполномоченными органами государственного управления (должностными лицами) в целях прекращения административного проступка и предотвращения его вредных последствий, а также создания возможности для последующего привлечения правонарушителя к административной ответственности.

Среди средств административного принуждения меры пресечения наиболее многочисленны и разнообразны, что обусловливается необходимостью быстрого и эффективного прекращения различного рода посягательств на интересы государственных, общественных и иных организаций, граждан.

Тем не менее, их можно свести в следующие группы:

1. меры пресечения, применяемые непосредственно к личности правонарушителя (задержание, физическое воздействие, принудительное лечение, применение специальных средств и оружия и др.);

2. меры пресечения имущественного характера (изъятие имущества, незаконных средств охоты, рыбной ловли, снос самовольно возведенных строений и др.);

3. меры пресечения технического характера (приостановление работы предприятия в случае грубого нарушения правил охраны труда и техники безопасности, правил пожарной безопасности и др.);

4. меры пресечения санитарно-эпидемиологического характера (отстранение от работы инфекционных больных, запрещение эксплуатации предприятий торговли или общественного питания при нарушении санитарных норм и др.);

5. меры пресечения финансово-юридического характера (изъятие в фонд бюджета сумм, полученных предприятиями, учреждениями, организациями путем нарушения финансовой дисциплины, законодательства о ценах, приостановление операций юридических и физических лиц по расчетам в случае непредставления (или отказа представить) государственным налоговым органам отчетов, балансов, расчетов, деклараций и др.).

Однако следует отметить некоторую условность данной классификации. Имеются и другие меры административного пресечения.

В юридической литературе выделяются как самостоятельные группы мер административного принуждения административно-правовые восстановительные меры, которые применяются в целях восстановления прежнего положения вещей, возмещения причиненного ущерба.

Меры административной ответственности применяются к лицам в случае совершения административного правонарушения и находят свое выражение в наложении на виновных лиц административных взысканий.

Контрольные вопросы по теме 7:

1. Что понимается под формами деятельности исполнительной власти? (органов государственного управления)?

2. Какие существуют формы деятельности органов государственного управления?

3. Каково соотношение правовых и неправовых форм деятельности органов государственного управления?

4. Что такое правовые акты управления?

5. По каким критериям происходит классификация правовых актов управления?

6. Каков порядок принятия, опубликования и вступления в силу правовых актов управления?

7. Что понимают под методами государственного управления?

8. Что такое методы прямого и косвенного воздействия?

9. В чем выражается сущность принуждения?

10. Какова структура мер принуждения?

Тема 8. Ответственность по административному праву

Лекция 8. Административная ответственность

Основные понятия:

юридическая ответственность; дисциплинарная ответственность; дисциплинарное взыскание; материальная ответственность; административная ответственность; административное правонарушение; состав правонарушения; освобождение от ответственности; виды взысканий.

Понятие юридической ответственности

Юридической ответственностью называется применение к лицу, совершившему правонарушение, мер государственного принуждения, предусмотренных санкцией нарушенной нормы, в установленном для этого процессуальном порядке.

Общей целью всех видов ответственности является охрана правопорядка с помощью мер государственного принуждения. Эта цель, в зависимости от характера правонарушений и их последствий, достигается либо принудительным восстановлением нарушенных прав и пресечением противоправных состояний, либо наказанием правонарушителя, либо сочетанием того и другого.

Для всех видов юридической ответственности общими являются следующие качества:

Во-первых, основанием ответственности является (действительное или предполагаемое) правонарушение. Ответственность всегда конкретна: это ответственность определенного лица за доказуемое нарушение точно обозначенной нормы права при обстоятельствах, заранее предусмотренных законом или другими нормативными актами.

Право, правонарушение и ответственность неразрывно связаны между собой. Признавая необходимость охраны права государственным принуждением, мы вводим в понятие права понятие правонарушения: право для того и нужно, чтобы поддерживать социальный порядок, пресекать отклонения от наиболее важных с общественной точки зрения вариантов поведения. Само существование права - показатель противоположности интересов людей, которые не могут договориться между собой на основе только лишь моральных норм. Очевидно, однако, что право практически невозможно нарушить, не посягая на конкретные правовые отношения. Правонарушение не причиняет урона и ущерба нормам закона, которые продолжают действовать и считаются обязательными; оно вредно или опасно для конкретных прав и охраняемых законом интересов, для стабильности определенной области общественных отношений. Правонарушение - конкретный факт, юридическое определение (квалификация) которого содержится в законе. То же и правовое принуждение: оно может применяться лишь к конкретным лицам (субъектам права) за точно определенные нарушения в той сфере, где люди общаются между собой, вступают в отношения. Невозможно применить санкции за "нарушение права вообще", но можно и должно применить их за конкретный проступок; невозможно восстановить нарушенный правопорядок, не восстанавливая конкретные права, принуждая к выполнению конкретных обязанностей.

Необходимость точной определенности качеств правонарушения и мер принуждения, которые должны применяться в случае его совершения, предполагает особенное значение так называемой «догмы права» при осуществлении юридической ответственности. При любом понимании права вообще - нормативном, социологическом, естественно-правовом, психологическим - норма права, как она выражена в тексте закона, является «альфой и омегой» ответственности за правонарушение. Ни признаки правонарушения, как они описаны в законе, ни санкции, определяющие меры принуждения за него, не подлежат расширительному или распространительному толкованию либо (тем более!) применяться по аналогии. При применении мер государственного принуждения должно быть доказано, что лицо, привлеченное к ответственности, совершило правонарушение, признаки которого описаны в законе, в результате чего к нему применяется точно определенная мера принуждения на основе и в рамках закона.

Во-вторых, все виды ответственности осуществляются на основе нормативных конструкций, представляющих единство норм материального и процессуального права. Признаки правонарушения и санкции за его совершение предусмотрены нормами материального права; порядок доказательства, определения того, было или не было правонарушение, и кто его совершил, а также назначение конкретной меры государственного принуждения в пределах санкции нарушенной нормы - строго регламентирован нормами процессуального права.

В последние десятилетия преодолевается существовавшая в общей теории права и ряде отраслевых дисциплин недооценка роли и значения процедурно-процессуальной регламентации ряда сфер осуществления государственной деятельности. Справедливо отмечается, что процессуальные нормы несут на себе, в сущности, основную нагрузку нормативного способа упрочения режима законности. Однако дефинитивный аппарат теории права не вполне готов выразить различные уровни понятия «процессуальные нормы и отношения». Само понятие процесса по традиции нередко связывается с деятельностью суда; поэтому необычным терминологическим новшеством оказывается определение исполнительно-уголовного права как уголовно-процессуального или, по крайней мере, лежащего с ним в одной плоскости. Известные трудности связаны также с динамичностью самого понятия «процессуальные нормы», так как многие из таких норм (устанавливающих «технологию поведения», указывающих «как делать») в процессе правового регулирования выполняют функции материальных норм (определяющих «конструкцию» поведения, указывающих «что делать») по отношению к процессуальным нормам следующего порядка.

В ряде исследований процессуальные нормы, регулирующие отношения ответственности, рассматриваются только как внешняя форма, а не содержание ответственности. В результате вне поля зрения исследователей остаются, с одной стороны, правовые институты, обеспечивающие право на защиту лицу, привлеченному к ответственности, а также другие гарантии истины по делу о правонарушении, а с другой стороны - за пределы ответственности выводятся нормы, определяющие «технологию принуждения», от которых зависит практическая реализация и неотвратимость ответственности.

Проблемы юридической ответственности широко разрабатываются отраслевыми юридическими науками и общей теорией права. Основная и главная проблема ответственности - обеспечение законности, предупреждение и пресечение правонарушений, максимально возможное устранение ущерба, причиняемого ими обществу и правопорядку. В этой теме концентрируются две крайне важные социальные задачи: во-первых, общество и каждый гражданин должны быть уверены, что правонарушения пресекаются с помощью соразмерных им мер государственного принуждения, что права и охраняемые законом интересы защищены от противоправных посягательств; во-вторых, что борьба с правонарушениями ведется строго на основе закона, обеспечивающего неприкосновенность, права и свободы гражданина, не совершившего ничего противоправного.

О юридической ответственности опубликовано много статей, сборников, монографий. В разработке ее тематики имеется ряд несомненных достижений. Однако и само понятие ответственности, и ряд ее узловых проблем - предмет не прекращающейся много лет дискуссии.

Тревогу вызывает не столько обилие точек зрения и определений ответственности, сколько умозрительность ряда из них, уход от изучения права, его принципов, практики осуществления к схоластическому теоретизированию. При исследовании проблем юридической ответственности выявился тупиковый путь семантических изысканий, подменяющих изучение права как социальной реальности исследованием различных значений слов и терминов, опирающимся на толковые словари. Беда не только в том, что семантические изыскания заменяют и заслоняют изучение права, еще хуже, что они вступили с ним в радикальное противоречие. В литературе получило распространение определение ответственности как «обязанности отвечать», «дать отчет». Такое определение теоретически несостоятельно и практически бесплодно.

Виды ответственности

Ответственность - многоплановое и сложное социальное явление. Она включает в себя, во-первых, осознание своего долга, сформулированного в социальных нормах, и сообразное с этим поведение; во-вторых, оценку поведения и его социально-значимых последствий, и в третьих, наложение взысканий о! имени государства общественной организации за поведение, отклоняющееся от нормы, и компенсацию ущерба, причиненного неправильным поведением.

Юридическая ответственность неразрывно связана с государством, нормами права, обязанностью и противоправным поведением граждан и их объединений, Юридическая ответственность- это применение к виновному лицу мер государственного принуждения за совершенное правонарушение. Юридическую ответственность несут и субъекты, и объекты управления, она носит государственно-принудительный характер. Нормы административного права предусматривают разнообразные виды юридической ответственности: дисциплинарную, административную, материальную, С учетом этого нужно различать понятия «ответственность по административному праву» и «административную ответственность» (второе понятие значительно уже).