18

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

местного управления модель

• Введение 3
• 1. Принципы и организация местного самоуправления в зарубежных странах 4
• 2. Англосаксонская модель местного управления: общие черты и особенности отдельных государств 6
• 3. Европейская континентальная модель местного управления: общие черты и специфические проявления 12
• Заключение 16
• Список использованных источников и литературы 18
• Введение
• Мировая практика дает огромное разнообразие организационных и правовых решений в области местного самоуправления. Это разнообразие принципиально важно. Если ряд органов местного самоуправления примет неверные решения, в условиях демократии и свободного обмена опытом общая «цена ошибки» все равно меньше, а устойчивость системы выше, чем если государство, пытаясь централизованно решать вопросы местного значения, допускает одну маленькую ошибку. Игнатюк Наталья Александровна, Павлушкин Алексей Владимирович. Муниципальное право. Учебное пособие. 2009. С. 173.
• Среди актуальных проблем развития современной России особое место занимает становление местного самоуправления как важнейшего института в сложившихся демократических обществах. Россия не единственное государство в мире, ведущее поиск форм и методов разумного соединения интересов государства и его территориальных сообществ. В зарубежных странах накоплен огромный опыт организации местного самоуправления, и он может быть использован в России.
• Объект работы - модели местного самоуправления в зарубежных странах. Предмет работы - зарубежный опыт организации местного самоуправления. Цель работы - проанализировать модели местного самоуправления в зарубежных странах.
• Для достижения поставленной цели были решены следующие задачи:
• 1. Исследовать особенности англосаксонской модели местного управления
• 2. Исследовать особенности европейской континентальной модели местного управления
• 3. Сформулировать выводы об организации местного самоуправления в зарубежных странах

1. Принципы и организация местного самоуправления в зарубежных странах

Понятие местного самоуправления и основные принципы его организации закреплены в Европейской Хартии Местного Самоуправления (Принята странами ЕС в Мае 1990 г).

Местное самоуправление - право и фактическая способность Самоуправляющихся Территориальных Общностей осуществлять управление и решать в рамках закона значительную часть государственных дел в интересах граждан, проживающих на данной территории.

Принципы местного самоуравления изложены в Европейской Хартии и закреплены в конституциях, законодательстве многих стран как европейских (Испания, ФРГ, Скандинавские страны), так и не очень (Япония).

1. Право на МС должно осуществляться выборными органами, сформированными на основе всеобщего прямого равного голосования. Т.е. обязательно формируется Представительный орган = Совет или Собрание.

2. Могут формироваться также исполнительные органы, подотчётные Совету /Собранию.

3. Формой Местного самоуправления граждан являются также Общие Собрания и Референдумы.

4. Органы МС обязательно должны иметь собственные полномочия, компетенцию (закреплённые законом, Конституцией). Эти собственные полномочия должны быть исключительными, т.е. осуществляться только Местными органами без вмешательства государства.

5. Местным органам могут быть делегированы государственные полномочия, в этом случае они должны получить и ресурсы, необходимые для их осуществления. Распоряжение трансфертами, субсидиями, дотациями, должно быть по возможности самостоятельным от государства.

6. Для осуществления собственных полномочий органы МС должны располагать и собственными финансовыми средствами, которыми они свободно распоряжаются.

7. Финансовые средства ? Полномочия, причём хотя бы частично данные средства должны поступать от местных источников:

- местные налоги;

- административные тарифы. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. - 7-е изд., перераб. и доп. М.:, 2009. С. 231.

Местное самоуправление осуществляется на уровне территориально-административных единиц. Данное деление на адмтерриториальные единицы, естественно различается в разных странах. Различно количество уровней деления. В большинстве стран Европы: Франция, Италия, Германия, Скандинавские страны, Восточная Европа - 2 или 3 уровня административного деления. В США, Великобритании, Канаде, Австралии - 1 уровень МС.

I. Более крупные адм. единицы, на которые делится страна /субъект федерации: Область, Район, Губерния, Унитарное образование, Регион.

II. Муниципалитет. Город, община /коммуна, графство /поселение (США).

Местное самоуправление может действовать не на всех уровнях территориального деления. Например, во Франции таких уровней деления страны 6 (Регион, Департамент, Округ, Кантон, Коммуна), органы МС создаются и действуют только на 3-х. В скандинавских странах 2 уровня, МС действует только на 1 муниципальном.

Т.о. обязательными элементами системы Местного Управления в большинстве стран являются:

1. Сами граждане, живущие на данной территории;

2. Представительные органы, формируемые гражданами;

3. Исполнительные органы, формируемые гражданами / Представительным органом;

4. Государственные органы, осуществляющие государственные полномочия на местах (ЕХ: Управления и Отделы Министерств, Прокуратура). Зарубежный опыт территориальной организации местного самоуправления http://www.ime.kolyma.ru/Dime/ (Дата обращения 12 сентября 2012)

Элементы везде практически одни и те же. Формирование и взаимодействие этих элементов между собой, их функции, т.е. структура МС везде различна.

Исследуя зарубежный опыт организации управления на местах выделяют 2 крупные системы МС:

- Англосаксонскую;

- Европейскую континентальную.

Критериями (осн признаками) выделения этих систем являются:

- реальное соотношение местного самоуправления и гос управления на местах,

- формы взаимодействия государства и местных органов.

2. Англосаксонская модель местного управления: общие черты и особенности отдельных государств

В современных государствах способы управления местными делами являются достаточно разнообразными. Практически каждая страна имеет свои особенности.

В литературе принято выделять две модели местного управления: англосаксонскцую и континентальную. Каждое из государств, относимых к соответствующей модели, обладает своим своеобразием, но, одновременно, имеет и общие черты, которые позволяют отличать каждую модель.

Характерными особенностями стран, которые принято относить к англосаксонской модели (Великобритания, США, Канада), являются следующие:

1. Местное самоуправление осуществляется преимущественно местными органами, избираемыми непосредственно населением соответствующей территории (административно-территориальной единицы)

2. Отсутствие на местном уровне органов или должностных лиц, назначаемых центральными органами и контролирующими органы местного самоуправления и (или) выполняющими те или иные функции управления на местах (Великобритания, США).

3. Самостоятельность избираемых населением органов в принятии решений по установленному для них государством кругу полномочий.

4. Отсутствие прямого подчинения органов местного самоуправления центральным органам. Центральные органы осуществляют косвенный контроль за органами местного управления посредством законодательного регулирования их деятельности, контроля за исполнением законов, а также судебных разбирательств. Особенностью Великобритании является осуществление дополнительного контроля через инспекции министерств и комиссаров парламента.

5. Принцип позитивного регулирования компетенции органов местного управления: местные органы имеют право принимать решения лишь по тем вопросам, которые закреплены за ними законодательно. В данном случае то, что не предписывается законом - запрещено.

6. В англосаксонских странах развито частное законодательство, т.е. законы, которые имеют силу на конкретной территории. Например, в приморских городах Великобритании органы местного самоуправления имеют право сбора средств на благоустройство морского порта. Конкретные полномочия местных Советов закреплены в частных нормативных актах. В США распространенным является принятие представительными органами (легислатурами) штатов статутов органов местного самоуправления, в которых устанавливаются различные полномочия для тех или иных самоуправляющихся единиц.

7. Использование комиссионной системы, как одного из вариантов организации местных органов управления. При данной системе на местном уровне нет разделения представительной и исполнительной ветвей власти. Принятие решения и его исполнение осуществляются одним и тем же органом или его представителями.

В США этот вариант наименее популярен и действует лишь в некоторых графствах. При комиссионной системе население графства выбирает Муниципальный Совет (Комиссию), состоящий из 3-5 членов, сроком на 4 года. Каждый из советников совмещает две функции: а) член местного представительного органа - Муниципального Совета (Комиссии) б) глава одного из управлений и служб в системе местных исполнительных органов. Пост мэра, как главы исполнительного органа в данной модели обычно отсутствует.

Сходным образом организованы и Советы графств в Великобритании. Члены советов, помимо представительских функций распределяются по отраслевым комитетам и комиссиям (по финансам, делам местной полиции, образованию и др.). Комитеты и комиссии осуществляют исполнение решений Совета и состоят как из советников (депутатов), так и работников исполнительного аппарата. Комиссии отчитываются о своей деятельности перед Советом и готовят решения (акты), принимаемые Советом. Советом руководит мэр, избираемый из числа советников. Он не обладает исполнительными полномочиями, которые принадлежат всему Совету в целом.

Особенностью организации местного управления в Великобритании в сравнении с США можно считать традиционные различия между исторически вошедшими в неё странами (Англия, Шотландия, Уэльс, Северная Ирландия) в сочетании с единообразием английской модели. Формально Великобритания - унитарное государство, и вопрос о местном самоуправлении находится в компетенции Английского парламента (в США - в ведении легислатур (законодательных органов) штатов). Однако, Северная Ирландия и Шотландия имеют политическую автономию в составе Великобритании. Государственные органы этих стран имеют право на законодательную деятельность. Административная автономия предоставлена Уэльсу (представительный орган без права законодательства и налогообложения). Таким образом, Великобритания - регионализованное государство.

До реформы местного управления, начатой в 1990-х годах и не завершённой до сих пор, важной особенностью английской системы было двухуровневое местное управление (графства и округа). Во всех административно-территориальных единицах имелись выборные органы местного управления - Советы, выборы в которые проводятся по мажоритарной системе один раз в 4 года. В ходе реформы двухуровневое местное управление ликвидируется путём создания новых унитарных образований (unitary country), каждое из которых объединяет территорию нескольких округов. Ликвидируются советы графств и округов, на месте которых формируются Унитарные советы.

Систему местного управления, действующую в США, относят к англосаксонской модели. Для этой модели характерна меньшая степень централизации и контроля со стороны государственных органов, чем в континентальной. В США организация местного управления входит в компетенцию штатов, но не федерации. В разных штатах существуют различные системы местного управления. В целом органы местного управления в США не подчинены напрямую государственной власти. В штатах США существует до шести видов административно-территориальных единиц со своими органами местного управления - это города (сити), графства, бороу, вилиджи, тауны и тауншипы. Кроме этого, в стране действуют специальные округа. Старцев. Я.Ю. Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах. М., 2007. С. 119.

В городах США существует три модели местного муниципального управления.

Первая модель - это Комиссионная система. Она предусматривает муниципальный Совет, обычно избираемый населением на 4 года и состоящий из 3-5 членов. Каждый из депутатов Совета выступает в двойном качестве: а) как член местного представительного органа (т.е. Совета) и б) как глава одного из управлений и служб в системе исполнительной власти муниципалитета. Пост Мэра в данной модели не предусмотрен.

Вторая и наиболее распространённая модель - «Совет-Мэр», предусматривает Совет, представительный орган, избираемый жителями города всеобщим прямым голосованием. Мэр - глава местной исполнительной власти, также избирается путём всеобщего прямого голосования, как правило, сроком на 4-5 лет. В своих посланиях муниципальному Совету Мэр определяет содержание местного нормотворчества, он также обладает правом «вето» и контролирует местную полицию. Модель «Совет-Мэр» имеет две разновидности. «Сильный мэр - совет» - в этой модели мэр возглавляет исполнительные органы и председательствует на заседаниях совета. В модели «Сильный мэр - совет» в последние десятилетия появилась еще одна разновидность: непосредственное управление исполнительным аппаратом осуществляет принятый по контракту менеджер, который подчиняется мэру. «Слабый мэр-совет» - мэр председательствует на заседаниях совета, выполняет представительские функции. Совет осуществляет непосредственное управление исполнительным аппаратом по комиссионной системе.

Третья модель - «Совет-Менеджер» также включает выборный представительный муниципальный орган, - Совет, и Менеджера, главу местных исполнительных органов, который назначается Советом и работает по контракту. Эта модель считается наиболее эффективной.

В большинстве штатов основной единицей, служащей для управления внегородской территорией является графство. Графства США неравны по территории и численности населения. Население избирает Совет Графства, представительный орган, ведающий сбором налогов, местными расходами, вопросами санитарии и имеющий право выдавать торговые лицензии. Иногда члены совета выполняют судебные функции. Единого исполнительного органа в графстве нет, но наряду с Советом население графства избирает ряд должностных лиц, формально независимых в своей деятельности от Совета. Это шериф графства, атторней, коронер, асессор, аудитор, казначей, клерк, землемер, суперинтендант школ. В настоящее время всё больше графств использует модель управления «Совет-Менеджер».

Тауны и тауншипы - последняя реликтовая форма непосредственного, прямого самоуправления населения в США. Она действует в 20 штатах. Тауншипы могут включать как малозаселённые сельские районы, так и городские территории. Высший орган тауншипа - Таун-митинг, ежегодное собрание всех жителей данной территориально-административной единицы, имеющих право голоса. Собрание решает все важнейшие вопросы местного управления. Оно же избирает Совет, состоящий из 3-5 человек, который действует в качестве исполнительного органа в период между собраниями. Одновременно собравшиеся избирают должностных лиц: клерка, казначея, асессора, констебля, уполномоченного по дорогам, надзирателя за бедными.

Кроме традиционных территориальных единиц и форм местного управления в США действуют специальные округа, выполняющие одну или несколько строго определённых функций. Их территория не совпадает с административно-территориальным делением. Можно назвать Природоохранные, Пожарные и Школьные округа, которые автономны от других местных органов управления. Округ управляется выборным комитетом или чиновником, назначаемым властями штата и обладающим правом сбора определённых налогов и пошлин. В Школьных округах население избирает Советы, имеющие право собирать специальный поимущественный налог на содержание школ округа, распоряжаться субсидиями и нанимать преподавателей.

В компетенцию местных органов управления США входят: среднее образование, здравоохранение, санитария, социальное обеспечение, местная полиция, природоохрана, пожарная охрана, организация выборов, взимание налогов, контроль за качеством товаров, выдача торговых лицензий.

3. Европейская континентальная модель местного управления: общие черты и специфические проявления

В странах, в которых действует континентальная система местного управления, - Франция, ФРГ, Италия:

1. Важной особенностью можно считать принцип негативного регулирования полномочий местных органов, также как и в Российской Федерации. Суть этого принципа в том, что муниципальные образования имеют законодательно оформленные списки обязательных полномочий местных органов, утверждённые центральными органами государства, но полномочия местных органов не исчерпываются этими списками. Большинство средств местных органов уходит на выполнение предписаний центральных органов, тем не менее, списки полномочий местных органов остаются открытыми. Например, в ФРГ в компетенцию местных органов района, общины входят: а) обязательные полномочия, закреплённые законом; б) делегированные полномочия (т.е. переданные от органов власти земель - местным органам); в) необязательные полномочия.

2. Модель местного управления является более централизованной, принцип иерархического подчинения в ней выражен более отчётливо. Местные органы в большей степени, чем в англосаксонской системе зависят от органов государственной власти и контролируются ими более жёстко.

3. Сочетание местного самоуправления (местные выборные органы) и прямого государственного управления и контроля за местными органами посредством назначаемых чиновников. Наиболее отчётливо эта особенность прослеживается во французской и итальянской модели местного управления.

Во Франции действует трёхуровневая система местного управления: административно-территориальными единицами страны являются: коммуна, департамент, регион. На всех трёх уровнях местное управление включает сочетание избираемых населением органов и представителей центральных государственных органов. На уровне коммуны граждане избирают представительный орган, - Совет коммуны. Из своего состава Совет избирает Мэра. Мэр является председателем Совета, т.е. главой местного самоуправления, и одновременно представителем государственной власти в коммуне, получающим жалование из государственного бюджета. Население департамента также избирает свой представительный орган - Генеральный Совет Департамента, но главой административно-территориальной единицы является Префект, - государственный чиновник, назначаемый Советом Министров Франции. Префект региона также назначается правительством страны. В обязанности префектов входит предоставление правительству информации о деятельности местных органов (ежегодный отчётный доклад премьер-министру), административный контроль за местным управлением, руководство полицией, организация выполнения правительственных программ, распоряжение государственными расходами, юридическое представительство государства в регионе.

В Италии трём уровням местного управления соответствуют: коммуна, провинция, регион. Единообразная трёхуровневая система местного управления с государственным контролем во всех административных единицах прослеживается и здесь. Но в отличие от Франции, регионы Итальянской республики обладают правом законодательной деятельности, их нормативные акты обязательны для входящих в их состав территориальных единиц. Статут (устав региона) принимается Областным советом самостоятельно, но утверждается Парламентом страны. Административное регулирование деятельности местных органов входит в компетенцию региона. Представительный и законодательный орган региона - Областной совет, избирается гражданами, исполнительный орган, Областная джунта (правительство области) избирается Областным советом. Представителем центральной власти в регионе является Правительственный комиссар, назначаемый декретом Президента Итальянской республики по представлению председателя Совета министров. Законы, принятые Областным советом недействительны без визы комиссара. Комиссар контролирует действия областных властей и в случае необходимости обращается к правительству с просьбой о вмешательстве. На уровне провинции представительным органом местного управления является Совет провинции, исполнительным органом - Провинциальная джунта, председатель которой избирается населением. Представитель центральной власти в провинции - Префект провинции, государственный чиновник, подчиняющийся Министерству Внутренних Дел Италии. Префект провинции контролирует деятельность провинциальных органов местного управления и органов государственной власти на местах, отвечает за общественный порядок и безопасность. Жители коммуны избирают свой представительный орган, - Коммунальный совет, а также Синдика или Мэра, формирующего исполнительный орган - джунту. Синдик или Мэр имеет двойной статус: а) выборный глава местного исполнительного органа; б) государственный чиновник, являющийся представителем правительства в коммуне, и, в этом качестве, приносящий государственную присягу префекту провинции. Государство гарантирует автономию провинций и коммун от областей. Каждая провинция и коммуна имеет свой устав, а также право заключать соглашения друг с другом.

Особенностью ФРГ, Австрии и Бельгии является действие принципа федерализма, который оказывает определённое влияние на формирование и функционирование местных органов управления. Законодательством ФРГ организация местного управления отнесена к компетенции земель. В результате на территории страны действуют 4 различных организационных модели местного управления:

- магистратная модель

- бургомистерская модель

- северогерманская

- южногерманская. Павлов А.И, Муниципальные системы зарубежных стран. http://www.dvgups.ru/METDOC (Дата обращения 12 сентября 2012)

Базовой территориальной единицей местного управления является община, которая может включать население города, сельского поселения, нескольких поселений. Объединение общин составляет район. На уровне общины и района действуют представительные (Совет, Городское собрание) и исполнительные органы местного управления (Бургомистр, Магистрат, Ландрат). На уровне общины государственная администрация в виде назначаемых чиновников отсутствует. На уровне района государственный контроль за органами местного управления осуществляется главой государственной администрации района, - директором или ландратом. Директор или ландрат контролирует соответствие законодательству деятельности районных и общинных органов местного управления.

Заключение

В зарубежных странах управление местными делами, т.е. решение общественно-значимых, в т.ч. и государственных, задач в пределах территориально-административной единицы может осуществляться двумя путями:

- посредством выборных представительных и исполнительных органов, формируемых местным населением;

- через назначаемые правительством / главой государства государственные органы и должностными лицами.

В первом случае закон формально отделяет местное самоуправление в отдельную от государства систему. В любом случае местное управление всё-таки включено, интегрировано в систему государственного управления. Государство является носителем суверенитета, и местное самоуправление, даже если оно формально отделено от государства, регулируется законами, издаваемыми государственным законодательным органом. Государство в любой может узаконить / создать / свернуть местное самоуправление.

С другой стороны местные органы, если они избираются самим населением, обладают его поддержкой, доверием, легитимностью, и государство при регулировании деятельности местных органов, их компетенции, полномочий, фин. ресурсов не может не считаться с этим.

Можно утверждать, что характерной особенностью стран, которые принято относить к англосаксонской модели (Великобритания, США, Канада, Австралийский Союз, Н.Зеландия), являются преимущественно выборные местные органы управления. В Великобритании и США на местном уровне отсутствуют должностные лица, назначаемые центральными органами. Наряду с представительным органом население избирает ряд должностных лиц (США). Выборный характер формирования местных органов означает их значительную децентрализацию и самостоятельность в принятии решений.

В странах, в которых действует континентальная система местного управления, - Франция, ФРГ, Италия, - важной особенностью можно считать принцип негативного регулирования полномочий местных органов, также как и в Российской Федерации. На практике этот принцип реализуется в том, что в муниципалитетах имеются законодательно оформленные списки обязательных полномочий местных органов, утверждённые центральной властью, а также социальные стандарты обеспечения граждан, но полномочия местных органов не исчерпываются этими списками. Большинство средств местных органов уходит на выполнение этих предписаний центральных властей, тем не менее, списки полномочий местных органов остаются открытыми.

Список использованных источников и литературы

1. Зарубежный опыт территориальной организации местного самоуправления http://www.ime.kolyma.ru/Dime/ (Дата обращения 12 сентября 2012)

2. Игнатюк Наталья Александровна, Павлушкин Алексей Владимирович. Муниципальное право. Учебное пособие. 2009. 349с.

3. Павлов А.И, Муниципальные системы зарубежных стран. http://www.dvgups.ru/METDOC (Дата обращения 12 января 2012)

4. Старцев. Я.Ю. Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах. М.: Приор, 2007. 237с.

5. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. - 7-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2009. 352с.

6. Шумилов В.М. Правовая система США. М.: ООО «ДеКА», 2009. 216с.

Размещено на Allbest.ru