Виды правовых актов Президента Республики Беларусь

Декрет Президента Республики Беларусь - нормативный правовой акт Главы государства, имеющий силу закона, издаваемый в соответствии с Конституцией Республики Беларусь на основании делегированных ему Парламентом законодательных полномочий либо в случаях особой необходимости (временный декрет) для регулирования наиболее важных общественных отношений [3].

Декреты являются одним из новых видов актов Президента. По своему содержанию они являются актами нормативного характера. Определение нормативности акта Президента имеет огромное значение. Во-первых, правильный выбор формы акта (например, указа или распоряжения) влияет на его легитимность; во-вторых, имеет значение для определения подведомственности рассмотрения жалобы в связи с принятием данного акта [5, с. 638].

Декреты Президента представляют собой специфические акты, не характерные для глав большинства государств. По своей сущности они являются разрешённой Конституцией формой вторжения Президента в законодательные полномочия Парламента.

Декреты Президента могут быть двух видов: делегированные и временные.

Делегированные декреты издаются на основании закона Парламента, который принимается специально для того, чтобы предоставить (делегировать) Президенту полномочия на издание декрета.

В соответствии Конституцией Республики Беларусь, Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента могут делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Из этого следует, что проект рассматриваемого закона может быть внесён в Парламента только самим Президентом. В законе должны быть указаны общественные отношения, на регулирование которых Президенту передаются законодательные полномочия.

Данные полномочия делегируются Главе государства не бессрочно, а на определённый срок, который также указан в законе. В течение этого срока Президент может издавать любое число декретов, которые могут устанавливать иные правила, чем те, которые содержатся в действующих законах. Немаловажным является тот факт, что делегированные декреты имеют тот же предмет регулирования, что и законы.

Из этого следует, что при возникновении противоречий между законом и делегированным декретом, приоритет будет отдаваться декрету. Но имеются некоторые ограничения в круге общественных отношений, полномочия на регулирование которых не могут быть предоставлены Президенту.

Согласно ч. 2 ст. 101 Конституции, не допускается делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкование; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента; ограничение конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательных полномочий Президенту не может разрешать ему изменение этого закона, а также предоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу.

Хотелось бы обратить внимание на имеющиеся преимущества и недостатки института делегированного законодательства.

К преимуществам можно отнести следующие факты: подзаконный акт всегда легче изменить, чем закон; кроме того, обеспечивается экономия парламентского времени, а также времени тех, кто связан с его деятельностью, краткость закона; законодательные полномочия передаются в руки специалистов в данной области; когда же передаются полномочия местному органу, то на первое место выходит знание местных условий, что более важно, чем абстрактный подход к решению проблемы, кроме того, более полно реализуется право на самоуправление [6, с. 108-109].

Что же касается недостатков, то они также имеют место.

Самой главной и серьёзной проблемой является ограничение функции парламента в законодательной области, причем многие важные вопросы хотя и передаются специалистам, но они не несут ответственности перед избирателями, т.е. ослабляется деятельность парламента - представительного органа - и усиливаются полномочия административных органов, для которых более характерны бюрократические решения и отсутствие эффективного контроля.

Как уже было отмечено ранее, Президент наряду с делегированными декретами может издавать временные декреты.

Необходимо заметить, что временные декреты отличаются от делегированных декретов основанием издания.

Как уже было отмечено ранее, делегированные декреты издаются на основании закона Парламента, а процедура издания временных декретов иная. Последние издаются по инициативе самого Президента или по предложению Правительства, но при условии наличия особой необходимости [1].

Если временный декрет издается по предложению Совета Министров Республики Беларусь, он должен быть скреплен подписью Премьер-министра Республики Беларусь.

Временные декреты могут устанавливать иные правила, чем те, которые содержатся в действующих законах. В случае же возникновения противоречий между таким декретом и законом, приоритет отдаётся декрету.

Палаты Национального собрания Республики Беларусь могут принять закон, по содержанию совпадающий с соответствующим временным декретом. Со вступлением такого закона в силу временный декрет утрачивает свою силу.

При принятии закона, частично совпадающего по содержанию с временным декретом, этот декрет сохраняет свою силу в части, не урегулированной таким законом, если временный декрет в данной части не отменен в установленном порядке палатами Национального собрания Республики Беларусь [4].

Декреты публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом и независимо от вида подлежат немедленному опубликованию после их подписания и вступают в силу через десять дней после опубликования, если в самом декрете не установлен иной срок. Каждый изданный декрет регистрируется, и ему присваивается соответствующий порядковый номер [4].

Официальными источниками опубликования правовых актов в Беларуси являются:

- Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь;

- газета «Звязда»;

- газета «Народная газета».

Декреты Президента Республики Беларусь с соблюдением требований, предъявленных к деятельности по распространению правовой информации, могут быть опубликованы в других печатных изданиях, а также переданы по радио, телевидению и иным каналам связи, разосланы соответствующим государственным органам, предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям [7, c. 147].

3. Указы и распоряжения Президента

Как уже отмечалось ранее, Президент на основе и в соответствии с Конституцией издаёт указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь [1].

Указ Президента Республики Беларусь - нормативный или индивидуально-правовой акт Главы государства, издаваемый в целях реализации его полномочий и устанавливающий (изменяющий, отменяющий) определенные правовые нормы.

Указы являются самым распространённым видом президентских актов.

Если декреты носят нормативный характер, то сложнее дело обстоит с указами. В некоторых случаях они включают положения как нормативного, так и ненормативного характера. Если декреты всегда имеют нормативный характер, то в отношении указов этого сказать нельзя. К сожалению, ни Конституция, ни закон не определяют четко, какие отношения регулируются указами, а какие могут регламентироваться распоряжениями Президента. К указам нормативного характера следует относить акты, устанавливающие общие правила поведения, рассчитанные на неоднократность применения.

Выяснение характера указа (является он нормативным или нет) имеет не только теоретическое, но и прикладное значение. Так, согласно ст. 116 Конституции, Конституционный Суд осуществляет контроль за конституционностью нормативных актов. Это общее положение, предопределяющее статус Конституционного Суда. В то же время в данной статье среди перечня актов, которые могут быть проверены Конституционным Судом, названы указы Президента, но необходимо отметить, что в рассматриваемой статье ничего не сказано о правовой природе указов, т. е. не определено, какие это указы - нормативные или ненормативные [9, с. 641-642].

Новая редакция Конституции 1994 г. предусматривает два вида указов:

1) указы, издание которых основывается на конституционной норме, так называемые подконституционные указы;

2) указы, полномочия на издание которых предусмотрены законом или подзаконные указы.

Например, Президент Республики Беларусь посредством издания указа назначает республиканские референдумы, шесть членов Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов, руководителей местных исполнительных и распорядительных органов, устанавливает государственные праздники и праздничные дни, а также осуществляет ряд иных полномочий [1].

Подконституционные указы не уступают по юридической силе законам. Это можно объяснить тем, что они издаются непосредственно на основе Конституции, а не на основе закона. Таким образом, можно сделать вывод, что указ Президента равен по юридической силе закону.

Что же касается подзаконных указов, то они издаются на основании полномочий, которые предоставляются Президенту законом.

Необходимо заметить, что такие законы не принимаются специально для того, чтобы наделить Президента соответствующими полномочиями. Это обычные законы, которые регулируя какие-либо общественные отношения, одновременно предоставляют Главе государства право решать определённые вопросы. Предмет подзаконных указов отличается от предмета законов. Указы данного вида регулируют менее важные отношения, чем законы.

Необходимо обратить внимание на юридическую силу подзаконных указов. Исходя их названия, которое говорит о том, что они находятся под законом, можно сделать вывод, что подзаконные указы имеют меньшую юридическую силу, чем законы и должны им соответствовать. Ч. 3 ст. 137 Конституции устанавливает большую юридическую силу закона по сравнению с указом, если полномочия на издание указа были предоставлены законом. Это единственный случай, когда закон имеет верховенство над указом [11, с.34].

Конституция прямо не устанавливает соотношения законов и указов в тех случаях, когда указы изданы не во исполнение закона. Думается, что это сделано не случайно. Законы и указы Президента, изданные во исполнение Конституции, не должны в принципе сравниваться по своей юридической силе. И те, и другие находятся в иерархии нормативных правовых актов после временных декретов Президента. В случае их коллизии приоритет должен иметь тот акт, который издан в соответствии с компетенцией соответствующего органа или должностного лица, определённой Конституцией.

Например, при расхождении закона и указа, касающихся вопросов проведения выборов, большую юридическую силу должен иметь закон (ч. 2 ст. 71 Конституции). При коллизии закона и указа, устанавливающих государственные праздники, приоритет должен иметь указ (п. 18 ст. 84 Основного Закона).

Распоряжения Президента - это акты ненормативного характера. Данный вид актов принимается (издаётся) с целью осуществления конкретных (разовых) организационных, контрольных или распорядительных мероприятий либо рассчитан на иное однократное применение [3].

Президент издаёт распоряжения с целью осуществления своих менее значимых полномочий. Например, Глава государства отказывает в выходе из гражданства путём издания распоряжения. На практике Президент Беларуси довольно часто издаёт распоряжения. До настоящего момента им издано более 3000 распоряжений. Необходимо обратить внимание, что лишь 10 % распоряжений носят нормативный характер [12, с.23].

Нужно заметить, что в Конституции соотношение распоряжений с иными актами законодательства не прописано. Проведя анализ нормотворческой деятельности Президента Республики Беларусь и основываясь на правоприменительной практике, есть основания сделать вывод, что нормативные распоряжения в иерархии правовых актов находятся ниже указов Президента [8, c. 15-17].

Сложнее обстоит дело с распоряжениями, не имеющими нормативного характера. Можно предположить, что ненормативное распоряжение как акт применения права не должно противоречить существующим нормативно-правовым актам. Однако это справедливо лишь в отношении норм, закреплённых в законах, декретах, указах [8, c. 15-17]. Что касается нормативных актов органов, подчинённых и подотчётных Главе государства, то их приоритет по отношению к распоряжениям Президента не очевиден [9, c. 28-30].

Согласно Закону "О Президенте Республики Беларусь" указы и распоряжения Президента публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом.

Указы и распоряжения Президента вступают в силу в порядке, установленном Президентом [4], а именно: указы - со дня включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, если в этих актах не установлен иной срок, распоряжения - с момента издания, если в них не указан иной срок введения в действие.

Распоряжения Президента Республики Беларусь обязательно доводятся до сведения государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, должностных лиц и граждан, на которых распространяется их действие; они могут быть опубликованы в установленном порядке [7, c. 154].

4. Директивы Президента

Как уже было отмечено ранее, кроме указанных в Конституции видов правовых актов, издаваемых Президентом, Глава государства издаёт особый документ под названием директива.

Необходимо заметить, что Конституция содержит исчерпывающий перечень видов правовых актов Президента, не упоминая о директивах. Всего Президентом было издано четыре директивы.

В 2008 г. в Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» были внесены изменения, которые касались природы директив. Таким образом, данный правовой акт был отнесён к числу нормативных правовых актов, а точнее - к указам программного характера.

Директива Президента Республики Беларусь - указ программного характера, издаваемый Главой государства в целях системного решения вопросов, имеющих приоритетное политическое, социальное и экономическое значение [3].

Таким образом, законодатель определил директиву как указ, но необходимо выяснить, к какому виду указов можно отнести данный правовой акт.

Как говорилось ранее, указы могут быть двух видов: подконституционные и подзаконные. Так, в части индивидуально-правовых предписаний, которые содержатся в директивах, последние можно отнести к подконституционным указам.

Такой вывод можно сделать, анализируя полномочия Главы государства, которые закреплены в ст. 84 Конституции. Ряд таких полномочий Президент осуществил в индивидуально-правовых предписаниях в своих директивах.

В части же норм, которые содержатся в директивах, сомнительно последние относить к какому-то виду указов. Полномочия, которые Президент осуществил в нормах директив, не предусмотрены ни Конституцией, ни законом.

Для более полного анализа правового содержания директив Президента, необходимо сравнить их с декретами, указами и распоряжениями.

Как было отмечено ранее, декреты всегда являются нормативными, а указы могут носить как нормативный, так и индивидуально-правовой характер. Относительно природы распоряжений также было оговорено выше. Так, согласно ст. 3 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» распоряжения относятся к ненормативным актам, если иное не предусмотрено Президентом.

Сопоставление директив с декретами и указами нормативно-правового характера свидетельствует об их разном назначении.

С помощью декретов и нормативных правовых указов Президента в правовую систему вносятся новые нормы права.

Директивы Главы государства также содержат нормы права и вносят новые правовые механизмы в правовую систему, однако нужно подчеркнуть, что предназначение директив в том, чтобы изменить содержание, характер и направления правового регулирования общественных отношений без непосредственного изменения системы действующих норм права.

Нормативные акты, в отношении которых директивы Президента выполняют роль преамбулы, образуют особую группу по одному критерию: в той или иной степени регламентируют общественные отношения, связанные с описанной в первой части директивы проблемой. Директива Президента в этом смысле напоминает программно-целевой способ разрешения имеющихся в обществе и государстве проблем [6, c. 62-66].

Директивы очерчивают приоритетные направления внутренней политики и являются приоритетно правовыми документами. Вместе с тем все действия, которые закрепляются в директивах, а также правовые акты, которые принимаются с целями их реализации, должны основываться на действующее позитивное право и не могут нарушать ни буквы, ни духа Основного Закона и других норм действующего права. Поэтому директивы Главы государства, безусловно, носят правовой характер [6, c. 62-66].

Заключение