Формы межмуниципального сотрудничества

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Значение и формы межмуниципального сотрудничества

1.1 Понятие межмуниципального сотрудничества

1.2 Ассоциативные формы межмуниципального сотрудничества

1.3 Организационно-хозяйственные и договорные формы межмуниципального сотрудничества

Глава 2. Межмуниципальное сотрудничество в Иркутской области

2.1 Совет муниципальных образований Иркутской области

2.2 Иные формы межмуниципального сотрудничества в Иркутской области

Глава 3. Межмуниципальное сотрудничество на приграничных территориях

Заключение

Список использованной литературы



Введение

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного демократического общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и инструментом демократического участия граждан в управлении местными делами. Президент России Д.А.Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства - «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху».

Конституция Российской Федерации Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г. // Российская газета. - 1993. - 25 декабря. - № 237. с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ. признала и гарантировала местное самоуправление (ст.12), за прошедшее с тех пор время были созданы правовые основы местного самоуправления, в частности, приняты федеральные законы в 1995 и 2003 гг., сформирована его финансово-экономическая база, накоплен огромный общественно-политический опыт работы муниципальных образований.

Принципиально новый подход к государственному устройству России поставил и значительное число новых вопросов. Недостаточная урегулированность взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления относится к числу наиболее острых проблем. В рамках названной проблемы одним из самых серьезных и актуальных является вопрос о межмуниципальном сотрудничестве.

Теоретической основой для исследования стали работы российских ученых в области муниципального права, а именно: В.И.Васильева Васильев В.И. Местное самоуправление. Учеб. и науч.-практ. пособие -- Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве РФ --2008. -- 452 с., Н.А.Емельянова Емельянов Н.А., Емельянова Т.С. Местное самоуправление в Российской Федерации. Курс лекций. М.-Тула, 2001., А.И.Коваленко, О.Е.Кутафина, В.В.Лазарева, А.А.Подсумковой, Н.В.Постового, В.И.Фадеева, Е.С.Шугриной, В.А.Ясюнаса.

Отдельные аспекты обозначенной проблемы рассматриваются в работах И.Горфинкеля, А.Г.Воронина, А.А.Замотаева, А.Н.Кубаркова, И.Мачульской, В.В.Нехаева, В.В.Пылина, О.Л.Савранской, С.Г.Соловьева, А.И.Черкасова, А.Н.Широкова.

Целью курсовой работы является исследование вопросов о муниципальном сотрудничестве.

Основные задачи курсовой работы :

Анализ межмуниципального сотрудничества;

Анализ научных взглядов и практики;

Выработка предложений по совершенствованию межмуниципального сотрудничества.

При написании работы использованы научные методы (исторический, сравнительно-правовой и др.)

межмуниципальное сотрудничество



Глава 1. Значение и формы межмуниципального сотрудничества

1.1 Понятие межмуниципального сотрудничества

Процесс децентрализации публичной власти и выделения местного уровня власти в любом государстве неизбежно приводит к ее определенному обособлению и противопоставлению власти «центральной». У субъектов, наделенных местной властью, появляются свои специфические интересы, которые по мере укрепления и развития местной власти формируют «естественную» логику поведения ее представителей. Защиту общих, то есть схожих для муниципальной власти и отличающих ее от власти центральной, интересов легче вести сообща.

Так начинается объединение муниципалитетов в союзы и ассоциации, возникает межмуниципальное сотрудничество.

Межмуниципальное сотрудничество - это форма объединения и согласования интересов, координация действий муниципальных образований и/или их органов в целях обеспечения представительства интересов муниципальных образований на всех уровнях государственной власти РФ, в международных органах и организациях, а также в целях повышения эффективности и результативности решения вопросов местного значения Бабичев И. В. Правовое регулирование межмуниципального сотрудничества . - URL: http://cmo.khabkrai.ru/10-pravovoe-regulirovanie-mezhmunicipalnogo-sotrud/(дата обращения 19.10.2011)..

На основе обобщения многочисленных научных публикаций, мы сделали вывод о том, что межмуниципальное сотрудничество - это совместная деятельность различных муниципальных образований и их органов местного самоуправления, связанная с выражением и защитой общих, отличных от иных уровней власти, интересов, а так же решением общих экономических задач, посредством политического или хозяйственного взаимодействия. То есть, межмуниципальное сотрудничество может носить как политический характер, так и экономический в случае межмуниципальной кооперации

Достаточно длительный и разнообразный международный опыт межмуниципальной кооперации сформировал ее базовые принципы, которые в достаточной степени были учтены и при формировании правовых основ межмуниципального сотрудничества в России:

- сохранение самостоятельности органов местного самоуправления в рамках межмуниципальной кооперации;

- недопустимость принуждения к объединению;

- наличие экономической и политической целесообразности объединения.

По мнению Л.Г. Рагозиной, нарушение обозначенных принципов делает межмуниципальное сотрудничество неперспективным Там же..

Правовые основы межмуниципального сотрудничества в России базируются на нормах Европейской хартии о местном самоуправлении, Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ // Российская газета. - 2003. - 8.10.2003., других федеральных законов, уставов (конституций) и законов субъектов РФ.

Цели межмуниципального сотрудничества в России были продекларированы еще в начале 90-х годов когда стали возникать ассоциаций и союзы муниципальных образований. В их рамках осуществлялся:

- обмен опытом муниципального управления;

- отстаивание интересов муниципальных образований на политическом уровне;

- возможность оптимизации ресурсов муниципальных образований для решения хозяйственных задач объединения усилий для решения вопросов местного значения, имеющих минимум значения.



1.2 Ассоциативные формы межмуниципального сотрудничества

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» впервые установлены основы ассоциативной организации межмуниципального сотрудничества в нашей стране. Таким образом были исполнены положения Европейской хартии местного самоуправления: «Органы местного самоуправления имеют право, при осуществлении своих полномочий, сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес. В каждом государстве должно быть признано право органов местного самоуправления вступать в какую-либо ассоциацию для защиты и достижения общих интересов и право вступать в какую-либо международную ассоциацию органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут сотрудничать с органами местного самоуправления других государств на условиях, устанавливаемых законом» (ст. 10 Европейской хартии).

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления», в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта РФ.(ст.8)

В целях организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований РФ, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований РФ с международными организациями и иностранными юридическими лицами, советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований.

С учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципальных образований.

Необходимо уяснить предметы общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ, содержание и формы взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований соответствующего субъекта РФ. Это и есть предметная основа деятельности советов муниципальных образований субъектов РФ.

Общие интересы муниципальных образований в субъекте РФ определяются федеральным и региональным законодательством и сложившейся практикой, а также практикой деятельности прежних ассоциаций и союзов муниципальных образований, прежде всего региональных.

Логическое толкование норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» в его контексте позволяет сделать вывод о наличии как общих интересов всех муниципальных образований, так и общих интересов отдельных видов муниципальных образований, которые могут не совпадать и даже в отдельных аспектах противоречить друг другу.

Способ координации муниципальными образованиями своей деятельности, как в масштабах субъекта РФ, так и в масштабах всей РФ вытекает из конституционной природы местного самоуправления и реализуется через объединения муниципалитетов. Через объединения муниципалитетов, прежде всего через советы муниципальных образований, может и должно осуществляться взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти по предметам общих интересов муниципальных образований и общих интересов отдельных видов муниципальных образований как в масштабе субъекта РФ, так и в масштабе РФ в целом.

Совет муниципальных образований субъекта РФ должен не только выражать общие интересы муниципальных образований, но и защищать их правовыми средствами, что также должно составлять одно из основных направлений его деятельности.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» устанавливается, что советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований. В этой норме обращает на себя внимание, во-первых, принцип добровольности создания единого общероссийского объединения региональными советами муниципальных образований, во-вторых, принцип единственности общероссийского объединения муниципальных образований. Принцип единственности общероссийского объединения муниципальных образований подкрепляется тем, что в его состав, помимо советов муниципальных образований, могут входить иные объединения муниципальных образований (ст. 67 Федерального закона № 131-ФЗ).

В настоящий момент в стране, помимо советов муниципальных образований субъектов РФ и единого общероссийского объединения муниципальных образований, действуют общероссийские ассоциации - Союз российских городов, Ассоциация малых и средних городов России, специализированные - Ассоциация ЗАТО Минобороны, Ассоциация ЗАТО Росатома, Союз развития наукоградов, межрегиональные - Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ), Союз городов Центра и Северо-Запада, Ассоциация «Города Урала», Ассоциация городов Поволжья.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» прямо не определено, в какой организационно-правовой форме создаются иные объединения муниципальных образований. Такая норма присутствовала в одноименном Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ, в соответствии с которой такие объединения муниципалитетов создавались как некоммерческие организации в форме ассоциаций. С учетом сложившейся правовой практики, учитывая то, что речь идет об объединении муниципальных образований, рассматриваемых по аналогии с юридическими лицами (ст. 125 ГК РФ), следует полагать, что иные объединения муниципальных образований, как и советы муниципальных образований субъектов РФ, образуются как некоммерческие организации в форме ассоциаций.

Членами ассоциаций (союзов) могут быть только юридические лица. Это вытекает из норм ГК РФ и Федерального закона «О некоммерческих организациях» Автономов А.С. Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. - М.: Фонд «Либеральная миссия», 2005. - С.36..

В соответствие с этими федеральными законами участие в ассоциациях (союзах) - добровольное и связано только с усмотрением (волеизъявлением) соответствующего участника. То есть, в учредительном договоре не может быть установлено, например, правило о выходе члена объединения из состава его участников обязательно с согласия других участников или тем более обязательное участие определенного круга юридических лиц в тех или иных ассоциациях (союзах). В то же время, закон говорит о том, что возможно исключение члена ассоциации (союза) из его состава по решению остающихся членов в случаях и в порядке, установленных учредительными документами ассоциации (союза) (учредительным договором и уставом). Для вступления нового члена в состав ассоциации (союза) также требуется согласие ее членов.

Для ассоциации (союза) обязательными учредительными документами являются учредительный договор, подписанный их членами, и устав, утвержденный ими.

Высшим органом управления ассоциацией (союзом) является общее собрание его членов (п. 1 ст. 29 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта РФ (далее также - региональный совет). Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям.

Основные цели и задачи деятельности регионального совета, гарантии их осуществления целесообразно отразить в законе субъекта РФ об основах взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и совета муниципальных образований субъекта РФ .

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» установлены цели регионального совета: организация взаимодействия органов местного самоуправления, выражение и защита общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ (ч. 1 ст. 8). Таким образом, необходимо установить предметы общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ, содержание и формы взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований соответствующего субъекта РФ. Это и будет предметная основа деятельности региональных советов.

Можно обозначить следующие возможные направления деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ, вытекающие из предметов общих интересов муниципальных образований и общих интересов отдельных видов муниципальных образований в масштабах субъекта РФ.

1.Участие в регулировании межбюджетных отношений. Через деятельность регионального совета имеется реальная возможность повысить объективность бюджетного процесса в субъекте РФ.

2.Участие в формировании и реализации региональных и субрегиональных (межмуниципальных) программ комплексного социально-экономического развития территорий и муниципалитетов.

3.Участие в формировании законодательства субъекта РФ, влияющего или могущего влиять на деятельность муниципальных образований, включая предварительную экспертизу законов и нормативных актов субъекта РФ.

4.Правовая защита (организация правовой защиты) интересов руководителей и специалистов органов местного самоуправления муниципальных образований, руководителей и специалистов муниципальных учреждений и предприятий.

5.Сбор, обработка и анализ информации по вопросам организации и осуществления местного самоуправления в муниципальных образованиях и работы муниципального хозяйства.

6.Сбор, изучение и распространение образцов (продуктов) лучшей практики муниципального управления и управления в отраслях муниципального хозяйства. Организация предоставления методической помощи муниципальным образованиям в вопросах организации и деятельности местного самоуправления, муниципального хозяйства и межмуниципального сотрудничества; содействие развитию межмуниципального сотрудничества в различных отраслях муниципального хозяйства.

7.Участие в организации системы подготовки и переподготовки муниципальных служащих и переподготовки выборных должностных лиц местного самоуправления и депутатов представительных органов муниципальных образований. Региональный совет может формировать ежегодные региональные заказы на подготовку и переподготовку муниципальных кадров.

8.Организация и проведение конкурсов на звание лучшего муниципального образования субъекта РФ по разным видам муниципальных образований; на звание лучшего главы муниципального образования, лучшего главы местной администрации, лучшего муниципального служащего по соответствующим номинациям.

9.Подготовка и представление высшему должностному лицу субъекта РФ и законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ ежегодного доклада о состоянии местного самоуправления и развитии муниципальных образований в субъекте РФ. Статус этого документа целесообразно определить в законе субъекта РФ.

Таким образом, можно говорить о совете муниципальных образований субъекта РФ как о самостоятельной организационно-правовой форме - публично-правовой организации как особой форме ассоциации, являющейся субъектом и институтом местного самоуправления, регулирование деятельности которого осуществляется как федеральными законами, так и законами субъектов РФ, а также собственным уставом.

Члены регионального совета - муниципальные образования уплачивают членские взносы на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных образований; размеры и порядок уплаты которых, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления», устанавливает съезд регионального совета. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, в решении представительного органа муниципального образования о местном бюджете могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся автономными и бюджетными учреждениями. Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из местного бюджета устанавливается местной администрацией. (ст. 78.1)

Совет муниципальных образований субъекта РФ не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность. Правовое содержание этой нормы состоит в том, что региональный совет не может осуществлять публично-властную деятельность в отношении муниципальных образований, являющихся его членами. В то же время это не исключает взаимоотношений муниципальных образований и образованных ими органов управления регионального совета как органов координации деятельности муниципальных образований и согласования их общих интересов, исходя из принимаемых органами управления регионального совета решений и в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

1.3 Организационно-хозяйственные и договорные формы межмуниципального сотрудничества

Наряду с объединениями муниципальных образований, органы местного самоуправления в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов нескольких муниципальных образований для решения вопросов местного значения могут образовывать межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, а также межмуниципальные некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Указанные межмуниципальные объединения учреждаются представительными органами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами. Статус «межмуниципальный», очевидно, указывает не на особую организационно-правовую форму, поскольку таковая не предусмотрена ГК РФ и иными федеральными законами, а на то, что учредителями таковых организаций выступают органы местного самоуправления нескольких муниципальных образований и только они.

Межмуниципальные хозяйственные общества должны создаваться только для целей решения вопросов местного значения (юридические лица со специальной правоспособностью) двумя и более муниципальными образованиями как организационно-правовой способ решения этих вопросов. Соотнесение статей 8 и 69 Федерального закона (ст. 78.1) позволяет предполагать, что и «межмуниципальные» некоммерческие организация могут создаваться исключительно для целей совместного решения вопросов местного значения и реализации полномочий органов местного самоуправления двух и более муниципальных образований.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» запрещает указанным межмуниципальным объединениям и организациям самим осуществлять публично-властные полномочия органов местного самоуправления. Именно в этом состоит правовой смысл нормы Закона о том, что указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления Автономов А.С. Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. - М.: Фонд «Либеральная миссия», 2005. - С.36..

Иной формой объединения ресурсов нескольких муниципальных образований для целей решения вопросов местного значения и реализации полномочий органов местного самоуправления могут являться договоры и соглашения между ними (соглашение о намерениях, договор о совместных действиях, согласование планов социально-экономического и стратегического развития, осуществление совместных консультаций, создание совместных координационных, консультативных и совещательных органов, рабочих групп и др.) Актуальные вопросы развития муниципальных образований / под общ. Ред. И.Н. Барцица, В. В. Бакушева. - М., 2008. - С.23..

Представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

Деятельность межмуниципальных хозяйственных обществ регулируется как положениями ГК РФ (ст.ст. 66-68, 87-94, 96-104 и др.), так и специальными федеральными законами: Федеральным законом от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» (действует с изменениями на 29 апреля 2008 г.) и Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (действует с изменениями на 29 апреля 2008 г.).

Представительные органы муниципальных образований для тех же целей, что и межмуниципальные хозяйственные общества, могут принимать решения о создании межмуниципальных некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Из всех возможных форм некоммерческих организаций Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления»называет лишь две - автономные некоммерческие организации и фонды. Правовое положение как первых, так и вторых регулируется, в основном, нормами ГК РФ и Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в настоящее время действует с изменениями на 22 июля 2008 г.).

Согласно ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О некоммерческих организациях» учредителями некоммерческой организации в зависимости от ее организационно-правовых форм могут выступать полностью дееспособные граждане или юридические лица. Право муниципальных образований выступать учредителями некоммерческих организаций Федеральным законом «О некоммерческих организациях» не регламентировано. Но в отсутствие прямых запретов муниципальные образования по смыслу статей 124 и 125 ГК РФ приравниваются к юридическим лицам Актуальные вопросы развития муниципальных образований / под общ. Ред. И.Н. Барцица, В. В. Бакушева. - М., 2008. - С.29..

Следует учитывать, что создание муниципальными образованиями фондов и автономных некоммерческих организаций для целей, не связанных с решением вопросов местного значения, может быть признано нецелевым расходованием средств муниципального образования.

С точки зрения гражданского законодательства автономной некоммерческой организацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг. Имущество, переданное автономной некоммерческой организации ее учредителями (учредителем), является собственностью автономной некоммерческой организации. Учредители автономной некоммерческой организации не сохраняют прав на имущество, переданное ими в собственность этой организации. Учредители не отвечают по обязательствам созданной ими автономной некоммерческой организации, а она не отвечает по обязательствам своих учредителей. Автономная некоммерческая организация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых создана указанная организация. Надзор за деятельностью автономной некоммерческой организации осуществляют ее учредители в порядке, предусмотренном ее учредительными документами. Учредители автономной некоммерческой организации могут пользоваться ее услугами только на равных условиях с другими лицами.

Фондом является не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Имущество, переданное фонду его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей. Фонд использует имущество для целей, определенных уставом. Фонд вправе заниматься предпринимательской деятельностью, соответствующей этим целям и необходимой для достижения общественно полезных целей, ради которых фонд создан. Для осуществления предпринимательской деятельности фонды вправе создавать хозяйственные общества или участвовать в них. Фонд обязан ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества.

Количество учредителей некоммерческой организации не лимитировано, но очевидно, что если речь идет о межмуниципальной организации, их не может быть меньше двух. Некоммерческая организация подлежит государственной регистрации. При этом решение о государственной регистрации (или об отказе в государственной регистрации) принимается - применительно к разрешенным Федеральным законом № 131-ФЗ видам некоммерческих организаций муниципальных образований - территориальным органом Федеральной регистрационной службы.

Учредительными документами некоммерческих организаций муниципальных образований являются уставы. При учреждении автономных некоммерческих организаций также возможно заключение учредительного договора. В учредительных документах некоммерческой организации муниципального образования должны определяться ее наименование, содержащее указание на характер ее деятельности и организационно-правовую форму, место нахождения некоммерческой организации, порядок управления деятельностью, предмет и цели деятельности, сведения о филиалах и представительствах, источники формирования имущества некоммерческой организации, порядок внесения изменений в учредительные документы некоммерческой организации, порядок использования имущества в случае ликвидации некоммерческой организации и иные положения, предусмотренные федеральными законами.

Изменения в устав некоммерческой организации вносятся по решению ее высшего органа управления, за исключением устава фонда, который может быть изменен органами фонда, если уставом фонда предусмотрена возможность изменения этого устава в таком порядке. Если сохранение устава фонда в неизменном виде влечет за собой последствия, которые невозможно предвидеть при учреждении фонда, а возможность изменения его устава не предусмотрена либо устав не изменяется уполномоченными лицами, право внесения изменений в соответствии с ГК РФ принадлежит суду по заявлению органов фонда или органа, уполномоченного осуществлять надзор за деятельностью фонда. Особенностью фонда является также то, что решение о его ликвидации может принять только суд по заявлению заинтересованных лиц. Фонд может быть ликвидирован:

- если имущества фонда недостаточно для осуществления его целей и вероятность получения необходимого имущества нереальна;

- если цели фонда не могут быть достигнуты, а необходимые изменения целей фонда не могут быть произведены;

- в случае уклонения фонда в его деятельности от целей, предусмотренных его уставом;

- в других случаях, предусмотренных федеральным законом.

Не подлежит фонд и преобразованию в иную организационно-правовую форму.

Таким образом, проведенный правовой анализ показывает, что развитию форм межмуниципальной хозяйственной кооперации (особенно в форме хозяйственных обществ) в России мешает определенная «нестыковка» действующего законодательства о местном самоуправлении с нормами гражданского права.

В то же время как хозяйственные общества, так и некоммерческие организации могут создавать ассоциации муниципальных образований, в том числе советы муниципальных образований субъектов РФ, для которых указанных выше ограничений нет. Образованные таким образом для решения конкретных целей советами муниципальных образований хозяйственные общества и некоммерческие организации могут осуществлять свою целевую деятельность как в масштабе всего субъекта РФ, так и в районе деятельности отдельных групп муниципальных образований.



Глава 2. Межмуниципальное сотрудничество в Иркутской области

2.1 Совет муниципальных образований Иркутской области

Считается, что местное самоуправление создается в России с начала 90-х годов. Синхронно этому процессу стало развиваться и межмуниципальное сотрудничество, отражающее стремление органов местного самоуправления к кооперации, координации и взаимодействию в решении общих проблем, представлению и отстаиванию интересов местного самоуправления в органах государственной власти.

Первой ассоциацией СССР стала Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов (АСДГ), образованная в 1986 году. Организационное собрание АСДГ проходило на Байкале, в п. Листвянка. В учредителях АСДГ были и наши города - Иркутск, Шелехов, Ангарск. На сегодняшний день, кроме перечисленных городов в АСДГ входят: Братск, Зима, Саянск, Тайшет, Нижнеудинск, Усть-Улимск, Черемхово, Шелеховский и Усть-Кутский муниципальные районы.

В апреле 1996 года Управлением юстиции администрации Иркутской области была зарегистрирована некоммерческая общественная организация "Ассоциация мэров городов и районов Иркутской области", учредителями которой стали подписавшие учредительный договор 12 из 37 мэров городов и районов Иркутской области: Иркутска, Ангарска, Шелехова, Братска, Нижнеудинска, Саянска, Усть-Кутского и Иркутского районов и другие. Первым председателем ассоциации был избран мэр Ангарского муниципального образования Непомнящих Владимир Александрович. С 1998 года по 2002 год Ассоциацию возглавлял мэр Шелеховского муниципального образования Поздняк Владислав Викторович. В июне 2002 года на общем собрании Ассоциации председателем был избран мэр г. Иркутска Якубовский Владимир Викторович.

В марте 2003 года состоялась государственная регистрация некоммерческой организации "Ассоциация муниципальных образований Иркутской области", созданной в результате преобразования некоммерческой общественной организации "Ассоциация мэров городов и районов Иркутской области". Решением Совета Ассоциации образована Исполнительная дирекция. В состав преобразованной Ассоциации вошли все 37 муниципальных образований Иркутской области.

В ноябре 2005 года председателем Ассоциации избран Сюсин Юрий Александрович, мэр Шелеховского муниципального района.

В связи с реализацией ФЗ-131 от 6 октября 2003 года на территории Иркутской области образовано 391 муниципальное образование: 9 городских округов, 27 муниципальных районов, 67 городских поселений и 288 сельских поселений.

В октябре 2006 года на Общем собрании Ассоциации в Устав были внесены дополнения и в соответствии со ст. 6, 88 ФЗ-131 Ассоциация приобретает статус Совета муниципальных образований Иркутской области.

В течение 2006-2007 годов в Ассоциацию вступили 50 муниципальных образований вновь образованных городских поселений и 160 сельских поселений.

В связи с принятием Федерального конституционного закона "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа", 20 декабря 2007г. на Общем собрании Ассоциации было принято решение о присоединении Ассоциации "Совет муниципальных образований Усть-Ордынского Бурятского автономного округа". В связи с этим, по состоянию на 01.01.2009г. членами НО "Ассоциация муниципальных образований Иркутской области" являются: 9 из 9 городских округов, 33 из 33 муниципальных районов, 51 из 67 городских поселений и 270 из 365 сельских поселений Иркутской области. Всего 333 из 475 муниципальных образований.

25 декабря 2008 года на Общем собрании членов Ассоциации, председателем Ассоциации вновь избран мэр Шелеховского муниципального района Сюсин Ю.А., исполнительным директором Ассоциации Гнатко С.Ф.

За период с 2008 года на общих собраниях членов Ассоциации, заседаниях Совета были обобщены и рекомендованы муниципалитетам лучшие практики управления муниципальными финансами органами местного самоуправления муниципальных образований: г. Саянск, г. Братск, г. Иркутск, Ангарского, Куйтунского, Усть-Кутского муниципальных районов, городских поселений: г. Нижнеудинск, г. Ангарск, Хомутовского сельского поселения, муниципального образования «Бильчир».

Кроме обобщения и распространения лучших практик муниципального управления, правлениями секций Ассоциации проводятся семинары-совещания, организуется обучение специалистов органов местного самоуправления на курсах повышения квалификации, обучающие семинары. Представители Ассоциации принимают участие в кустовых семинарах, заседаниях «круглых столов», депутатских слушаниях, организуемых Законодательным Собранием Иркутской области.

В работе Ассоциации по обобщению и распространению лучших практик муниципального управления, решению проблем реформы местного самоуправления положительный результат приносит сотрудничество с газетой «Областная» в которой в каждом номере публикуются материалы о деятельности муниципальных образований, о положительных тенденциях и проблемах местного самоуправления Автономов А.С. Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. - М.: Фонд «Либеральная миссия», 2005. - С.36..

Практически еженедельно в газете публикуются интервью с главами муниципальных образований, в которых анализируется состояние ЖКХ, межбюджетные отношения и.т.д.

Заключенный договор Ассоциации о сотрудничестве с информационным агентством «Байкал Инфо» позволил оперативно информировать о мероприятиях, проводимых Ассоциацией и муниципальными образованиями области.

Прочные отношения установились с рядом общероссийских изданий в частности с журналом «Муниципальная Россия», в котором регулярно публикуются материалы руководства Ассоциации, мэров, глав поселений о первоочередных задачах местного самоуправления Иркутской области.

По итогам работы 2010 году Ассоциация заняла II место в конкурсе муниципальных образований в номинации «Лучший Совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации».

Министерство Регионального развития Российской Федерации признало Ассоциацию лучшим Советом муниципальных образований субъекта РФ.

На состоявшимся 28 января 2011 года Общем собрании членов Ассоциации избраны руководящие органы:

совет Ассоциации

советы 4 палат

правление 8 секций

контрольно-ревизионная комиссия

утвержден план работы на 2011 год

Председателем Ассоциации избран Семёнов Вадим Александрович - мэр города Черемхово.

План работы Некоммерческой организации «Ассоциация муниципальных образований Иркутской области» на 2011 год

Основные задачи:

1. Организация взаимодействия органов местного самоуправления Иркутской области комплексно, профессионально в постоянном режиме, с учетом интересов всех типов и уровней муниципальных образований.

2. В соответствии с Законом Иркутской области от 8 декабря 2009 года № 93/59-оз «О полномочиях органов государственной власти Иркутской области по взаимодействию с Советом муниципальных образований Иркутской области» совершенствовать механизм представления и отстаивания общих интересов муниципальных образований в органах государственной власти.

3. Организация обсуждения и обобщение замечаний и предложений муниципальных образований по проектам Законов Иркутской области, Постановлений правительства, областных государственных программ, концепций затрагивающих интересы местного самоуправления, предоставление и отстаивание общих интересов членов Ассоциации в органах государственной власти.

4. Активизация деятельности палат, секций Ассоциации по изучению, обобщению и распространению лучших практик муниципального управления по решению вопросов местного значения, переданных государственных полномочий.

5. Работа по укреплению финансовой обеспеченности местного самоуправления, совершенствование межбюджетных и земельно-имущественных отношений, повышение эффективности бюджетных расходов муниципальных образований.

6. Совершенствование форм работы с населением и институтами гражданского общества: повышение открытости и прозрачности деятельности органов местного самоуправления, отчетность депутатов и должностных лиц перед населением, взаимодействие с ТОСами, повышение роли публичных слушаний в принятии управленческих решений.

7. Социально-экономическое развитие территорий муниципальных образований Иркутской области, развитие частно-муниципального сотрудничества. Координация участия органов местного самоуправления в реализации приоритетных национальных проектов: укрепление муниципального здравоохранения, образования, доступное и комфортное жилье - гражданам России, развитие аграрно-промышленного комплекса.

8. Организация взаимодействия муниципальных образований по обмену опытом создания и деятельности автономных учреждений в сфере образования, здравоохранения, культуры и спорта.

9 Активное участие в деятельности общероссийского Конгресса муниципальных образований, взаимодействие с региональными и межрегиональными Ассоциациями(Советами) муниципальных образований.

10. Проведение совместных заседаний Совета Ассоциации и Президиума Контрольно-счетной палаты Иркутской области.

11. Исполнение соглашения о взаимодействии с Торгово-Промышленной палатой Восточной Сибири в области содействия создания благоприятных условий для субъектов малого и среднего бизнеса.

12. Организация постоянного обмена информацией, нормативными актами между муниципальными образованиями, обобщение и распространение положительного опыта работы органов местного самоуправления, участие в системе повышения квалификации муниципальных служащих.

13. Организация взаимодействия со средствами массовой информации Иркутской области, муниципальных образований по освещению лучших практик муниципального управления в СМИ. Реализация соглашения о сотрудничестве с газетой «Областная», «Муниципальная Россия» и информационным агентством «Байкал Инфо».

14. Реализация соглашения о сотрудничестве в торгово-экономической, социально-культурной и информационной сферах между Некоммерческой организацией «Ассоциация муниципальных образований Иркутской области» Российской Федерации и Советом Губернаторов Хангайской зоны Монголии.



2.2. Иные формы межмуниципального сотрудничества в Иркутской области

Как упомянутое федеральное, так и, соответственно, региональное иркутское законодательство в качестве таких иных форм выделяют объединения муниципальных образований (союзы, ассоциации и иные с учетом территориальной и организационной основы), а также межмуниципальные хозяйственные общества и некоммерческие организации муниципальных образований. В этой связи мы опять можем наблюдать взаимодействие публичных и частных интересов:

- налицо публичный субъект отношений (муниципальные образования);

- публичный объект (отношения по совместному решению практических проблем местной власти, например, посредством реализации общих проектов в сфере теплоснабжения). В настоящее время межмуниципальное сотрудничество развивается в основном в политической сфере - сформированы межмуниципальные образования для защиты местного самоуправления в его взаимодействии с федеральными и региональными властями, обеспечения участия в выработке государственной политики в области местного самоуправления, оказания помощи при проведении выборов и др. Между тем, практика требует нормативного урегулирования межмуниципальных отношений в экономической и социальной сферах. Такое сотрудничество, на наш взгляд, является существенным фактором повышения эффективности местного самоуправления.

- публичное содержание такого (создание условий для эффективного решения вопросов местного значения, реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления и защита общих интересов муниципальных образований).

В то же время нельзя забывать и о частно-правовом аспекте такого сотрудничества: как уже было отмечено, для совместного решения вопросов местного значения могут быть учреждены межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытого акционерного общества и общества с ограниченной ответственностью, а также некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов, их деятельность регулируется гражданским законодательством. Следовательно, для реализации публичного интереса законодатель избирает частно-правовой механизм, т.е. обращается по сути к гражданско-правовым формам юридических лиц, а данная ситуация предполагает совмещение императивного и диспозитивного методов регулирования. На практике это может привести к конкуренции правовых норм и сложностям при учете нужд публичного субъекта в гражданских правоотношениях в соответствии с ГК РФ.

Наиболее проблемным вопросом, связанным с организационно-правовыми формами межмуниципального сотрудничества, является возможность или невозможность передачи создаваемым объединениям и организациям полномочий органов местного самоуправления. С одной стороны, законодательство прямо запрещает такую передачу полномочий союзам и ассоциациям муниципальных образований, закрепляя за ними функцию координации, но в отношении коммерческих организаций, как считает, например, В. Васильев, такое положение не совсем оправданно, ведь при создании совместных предприятий и организаций им как раз могут передаваться соответствующие права органов местной власти[11], однако какими конкретными полномочиями органов местного самоуправления он желал бы наделить межмуниципальные коммерческие структуры, не поясняется. Если мы проанализируем перечень полномочий[12] по новому Закону об общих принципах, то, вероятно, к ним могут быть отнесены полномочия органов местного самоуправления по установлению тарифов на услуги, предоставляемые соответствующими предприятиями и учреждениями.

Осуществление сотрудничества предполагает оперирование механизмами репрезентации, но до настоящего момента институционализация различных форм объединения оставляет до конца неясным, каким образом может происходить контроль законодательных органов муниципальных образований за действиями и актами лиц, ответственных за такое сотрудничество, т.к. чаще всего все вопросы, касающиеся этого института, обсуждаются такими лицами между собой, без электорального участия, что вызывает сомнения в демократической легитимности принимаемых решений. Следовательно, здесь имеет место проблема учета воли населения, что особенно важно при формировании ассоциаций и союзов муниципальных образований.

Резюмируя данную главу следует выделить:

Принцип многообразия форм осуществления местного самоуправления предполагает плюрализм не только способов внутренней самоорганизации местного самоуправления, но и деятельности муниципальных образований вовне, в том числе организации взаимодействия с иными муниципальными образованиями.

В настоящее время в Иркутской Федерации межмуниципальное сотрудничество носит преимущественно ситуативный характер, однако, существует тенденция его применения при реализации крупных политических проектов, например, при подготовке и проведении референдума об объединении Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, а также последующей интеграции данных субъектов Российской Федерации.

Направлениями развития правовой основы межмуниципального сотрудничества являются увеличение объема правового регулирования сотрудничества, расширение перечня форм сотрудничества, появление императивных норм о Советах муниципальных образований субъектов Российской Федерации. В этой связи дано правовое обоснование необходимости закрепления права, но не обязанности муниципальных образований по созданию Советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации.



Глава 3. Межмуниципальное сотрудничество на приграничных территориях

Приграничное сотрудничество муниципальных образований - важный элемент их организационной самостоятельности, которая означает, что муниципалитеты не только обладают свободой в определении своей внутренней организации, но и имеют право на кооперацию с другими муниципальными образованиями, в том числе соседних государств. Как записано в Европейской хартии местного самоуправления 1 (ст.10), территориальным корпорациям должно быть обеспечено право "на сотрудничество при осуществлении их полномочий, а также на вступление в рамках закона в ассоциации с другими территориальными корпорациями для осуществления задач, представляющих общий интерес". Данный принцип является общим демократическим стандартом, в реализации которого европейские государства имеют немалый опыт. В этом смысле не является исключением и Иркутская область, которая представляет особый интерес для России в силу глубоких исторических связей, общности правовых систем (континентальный тип) и формы государственного устройства (федерация).

Пример межмуниципального сотрудничества на приграничных территориях: Проект "Караван Дружбы" - это уже получившая признания форма развития приграничных, межмуниципальных и межрегиональных связей между различными территориями Байкало-Монгольской Азии. Первым сюжетом в рамках проекта "Караван Дружбы" стал российско-монгольский семинар "Единое инвестиционное пространство Байкало-Монгольской Азии", который журнал "Открытый мир-АЗИЯ" провел при поддержке представительства Иркутской области в Монголии 5-9 го марта этого года на озере Хубсугул Бережных В. Караван Дружбы «Россия - Монголия» / / Иркутская область : Внешние связи. - URL. - http://www.pribaikal.ru/caravan-article/article/2470.html (дата обращения 19.10.2011). Следующим событием стала поездка делегации Ассоциации муниципальных образований Иркутской области на турбазу "Солбартын Рашаан" в Хубсугульском аймаке, где проходил Совет губернаторов Хангайской зоны, откуда иркутяне проехали, через озеро Тэрхийн-цаган-нур и Хархорин, в Улан-Батор. Там - встреча с руководством ТПП Монголии, с представителями посольства РФ, с бизнесменами и т.д.

Проект "Караван Дружбы" активно поддерживают депутаты Государственной думы Сергей Дубровин (он - член межпарламентской группы "Россия-Япония") и Чылгычи Ондар, который в конце августа выезжает в Монголию в составе уже тувинского "Каравана Дружбы". А это более 30 человек! И тоже в составе делегации артисты, бизнесмены, парламентарии, руководители МО! В программе - встречи, концерты, переговоры, семинар. Так что мы, журнал "Открытый мир-АЗИЯ", при поддержке и представительства Иркутской области в Монголии, и Ассоциации муниципальных образований, и С.Дубровина и др.. предложили действительно новую форму народной дипломатии - Караван Дружбы. И ей уже воспользовались (и не однажды) усть-илимцы, которые уже в третий раз едут в Хэнтэйский аймак, а начиналось тоже все на семинаре в марте! Именно там было принято решение о подписании Соглашения о сотрудничестве с родиной Чингисхана. Мы продолжаем работу надо осенним Караваном, и в ближайшее время известим о ходе комплектования группы всех заинтересованных Бережных В. Караван Дружбы «Россия - Монголия» / / Иркутская область : Внешние связи. - URL. - http://www.pribaikal.ru/caravan-article/article/2470.html (дата обращения 19.10.2011).



Заключение

Сегодня можно говорить о трех формах межмуниципального сотрудничества, допускаемых российским законодательством:

- ассоциативные формы (советы, ассоциации, союзы муниципальных образований);

- договорные формы сотрудничества муниципальных образований (соглашение о намерениях, договор о совместных действиях, согласование планов социально-экономического и стратегического развития, осуществление совместных консультаций, создание совместных координационных, консультативных и совещательных органов, рабочих групп и др.);

- организационно-хозяйственные формы (создание автономных некоммерческих организаций, фондов, учреждение хозяйственных обществ (ООО, ЗАО).

Таким образом, с учетом роли местного самоуправления в системе властных отношений Российской Федерации, в экономической, социальной и политической системах российского общества, программы государственной поддержки местного самоуправления призваны способствовать осуществлению государственной политики в отношении местного самоуправления проведению реформ на местном уровне и устойчивому социально-экономическому развитию муниципальных образований.

Сотрудничество через ассоциации и союзы муниципальных образований. В рамках ассоциации органы местного самоуправления могут более точно сформулировать и довести до сведения государственных органов общие проблемы. Для государственной власти ассоциация муниципальных образований -- это та организация, через которую можно обратиться одновременно ко всем ее членам и выработать согласованную политику в отношении местного самоуправления.