Правосубъектность и гражданско-правовая ответственность российского государства

Размещено на http://www.allbest.ru/

32

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правосубъектность и гражданско-правовая ответственность российского государства

СОДЕРЖАНИЕ

гражданская правосубъектность российская

Введение

Глава 1. Развитие взглядов на гражданскую правосубъектность государства

§1.1 Гражданская правосубъектность государства в дореволюционной России

§1.2 Гражданская правосубъектность Советского государства

§1.3 Гражданская правосубъектность российского государства на современном этапе

Глава 2. Содержание гражданской правосубъектности государства

§2.1 Гражданская правоспособность государства

§2.2 Гражданская дееспособность государства

§2.3 Гражданско-правовая ответственность государства

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Проблемы, связанные с гражданско-правовым статусом государства и его особенностями как частноправового субъекта широко обсуждаются в современной науке гражданского права. И это не случайно, так как в этом вопросе остается очень, много неясного в теоретическом плане, а положения законодательства, регулирующие данный вопрос нуждаются в развитии и комментариях. Кроме того, предшествующие исследования этой темы отечественными учеными относились к Советскому государству, поэтому необходимо, опираясь на их теоретический опыт, отразить в то же время глубокие изменения, произошедшие за последние десятилетия в гражданско-правовом статусе государства.

Признание государства субъектом гражданского права зафиксировано в ст.2 ГК РФ, где указывается, что в регулируемых гражданским законодательством отношениях наряду с гражданами и юридическими лицами могут участвовать также Российская Федерация и субъекты Российской Федерации. Следовательно, государство должно обладать качествами, которые позволят ему быть участником гражданского правоотношения, и совокупность которых обозначается понятием «гражданская правосубъектность». Тем не менее, поскольку государство не относится ни к физическим, ни к юридическим лицам, гражданская правосубъектность государства не может быть тождественна правосубъектности лица и должна отражать его особенности как особого субъекта гражданского права.

Правосубъектность является базовой правовой категорией, необходимой для определения и характеристики субъектов права. Ее назначение заключается в том, что она закрепляет круг лиц, обладающих способностью быть носителями субъективных прав и обязанностей, определяет общее правовое положение субъектов, закрепляемое нормами гражданского права.

Правосубъектность определяется как социально-правовая возможность субъекта быть участником гражданских правоотношений, выступать в них от своего имени. О каком бы виде участия государства в гражданских правоотношениях ни шла речь, соответствующие субъекты непременно обладают этими общими свойствами: возможностью приобретать от своего имени права, а также нести обязанности, имущественной обособленностью, способностью к образованию и изъявлению своей воли.

Существуют разные точки зрения на содержание понятия правосубъектности. Одни авторы считают, что правосубъектность является правом общего типа, из которого вытекает возможность субъекта иметь конкретные субъективные гражданские права и обязанности. С этой точки зрения предпосылками и составными частями гражданской правосубъектности являются правоспособность и дееспособность субъекта. Правоспособность -- способность субъекта иметь гражданские права и обязанности. Дееспособность -- способность субъекта своими действиями приобретать для себя права и создавать для себя обязанности.

Целью данной работы является характеристика гражданской правосубъектности государства как особого субъекта гражданско-правовых отношений, который участвует в них на равных с другими субъектами, но особенности этого участия неизбежно определяются его изначальным публично-правовым статусом.

Задачи работы - проследить путь развития идеи гражданской правосубъектности государства в законодательстве и доктрине, начиная с появления государства и до современного этапа; охарактеризовать элементы гражданской правосубъектности государства, его гражданскую правоспособность и дееспособность, наконец, показать отдельные особенности выступления государства в гражданско-правовых отношениях.

Глава 1. Развитие взглядов на гражданскую правосубъектность государства

§1.1 Гражданская правосубъектность государства в дореволюционной России

Роль российского государства была традиционно велика во всех сферах общественной жизни, в том числе и в гражданском обороте. В начале ХХ века И.М. Фридман в своем труде «Доходы и расходы русского государства» приводил такие данные: «Русское правительство владеет и управляет 2/3 всей железнодорожной сети и 7/8 всех телеграфов. Почти 1/3 всей земли и 2/3 лесов находится в его непосредственном заведовании. Оно владеет наиболее ценными рудниками и обрабатывает на своих заводах продукты, добытые из этих рудников. Оно продает все спиртные напитки, потребляемые населением, и скупает весь спирт, необходимый для народного потребления. Русское государство -- самый крупный землевладелец, самый крупный капиталист, самый крупный строитель железных дорог и самый крупный предприниматель во всем мире» (цит.по: 9, с.16-17).

В дореволюционной России участие государства в гражданском обороте, прежде всего в имущественных правоотношениях, регулировалось Сводом законов Российской Империи: Сводом законов гражданских, сводами учреждений, а также уставами о казенном управлении. При этом законодатель исходил из того, что казна (государство) при осуществлении права государственной собственности реализует как верховное господство государства над всеми землями, так и господство частного лица над своей собственностью. В законодательстве Российской Империи указывалось, что право государственной собственности состоит «в верховном обладании государственными имуществами, в пользовании и распоряжении оными». (12).

В тексте Свода законов термин «государство» отсутствовал в перечне субъектов гражданского права, однако «казна» признавалась юридическим лицом, то есть полноправным участником гражданского оборота (ст.698 ч.1 т.Х). Ст. 696 Свода законов гражданских указывает, что верховное обладание государственными имуществами принадлежит единственно самодержавной власти Императорского Величества. Однако, исходя из рассмотрения вопроса в юридической литературе, данное требование вовсе не означало, что царь являлся собственником государственных имуществ. Субъектом права государственной собственности признавалась казна, а император был ее ближайшим и верховным представителем. (12)

Закон гласил, что все имущества, никому не принадлежащие в особенности, т.е. ни частным лицам, ни сословиям лиц, ни дворцовому ведомству, ни уделам, ни установлениям, принадлежали к составу имуществ государственных. Таковыми, в частности, признавались казенные земли населенные и ненаселенные, пустопорожние и дикие поля, леса, оброчные статьи, морские берега, озера, судоходные реки и их берега, большие дороги, здания, как публичные, так и казенные и другие тому подобные; земли и острова, вновь открываемые, когда порядком, для этого установленным, они передаются именем государства в его обладание. Общественные имущества (принадлежащее дворянским обществам, городам и городским сообществам, обществам сельских обывателей, земствам) к государственным имуществам не относились. Что касается договорных правоотношений, в п.1 «Положения о казенных подрядах и поставках» законодатель определил, что «казна в производстве договоров подряда и поставки поступает единообразно на основании общих правил, кроме 1) случаев, которые изымаются из сего особым высочайшим повелением, 2) наймов, покупок и продаж, производимых хозяйственным распоряжением, 3) казенных подрядов, по которым установлены особые правила».(6, с.79).

Несмотря на такую значительную роль государства как собственника и предпринимателя, в юридической литературе дореволюционной России комплексных исследований гражданской правосубъектности не велось. В основном русские юристы занимались вопросами участия государства в имущественных правоотношениях. В работах крупнейших российских правоведов выделялись три позиции по поводу формы реализации гражданской правосубъектности государства: 1) казна - это публично - правовое юридическое лицо, осуществляющее свою деятельность через свои органы (ведомства и правительственные учреждения), а также поверенных и представителей; 2) "государство" и "казна" есть тождества, при том, что казна - субъект гражданского права и имеет юридическую природу юридического лица; 3) именно государство является самостоятельным субъектом гражданского права, имеющим правовую природу юридического лица.(11, с.14)

Так, Г.Ф. Шершеневич выделял казну, представляющую государство с хозяйственной стороны, среди публичных юридических лиц, которые устанавливаются помимо воли частных лиц. Д.И. Мейер в работе «Русское гражданское право» отмечал: «Между отдельными юридическими лицами в особенности обращает на себя внимание казна -- государство -- как субъект имущественных прав. Нуждаясь во множестве вещей для удовлетворения своих разнообразных потребностей, государство, совокупность граждан, по необходимости одаряется имущественными правами и, таким образом, является в юридическом быту субъектом гражданского права и в этом качестве называется казной». (цит.по: 9, с.17-18)

Часть юристов вместе с Шершеневичем и Мейером полагала, что необходимо трактовать имущественные права государства так же, как и права частных лиц, поскольку оно совершает те же сделки и в тех же формах. Другая же часть, как Н. Лазаревский, считала, что «представление о государстве как о юридическом лице частного права вовсе не есть такое понятие, которое испокон века присуще всякому праву вообще. Многие законодательства без этого понятия уживаются довольно продолжительное время, и все имущественные отношения казны могут конструироваться как отношения чисто публично-правовые».(цит.по: 6, с.83). Тем не менее, большинство из них признавало, что такая конструкция может использоваться, чтобы обеспечить надлежащую защиту прав и интересов частных лиц, выступающих контрагентами государства. Вместе с тем предлагалось рассматривать государство как привилегированный субъект, которому следовало предоставить преимущественные права в сравнении с отдельными гражданами, потому, как писал Д.И.Мейер, «что каждый отдельный гражданин должен жертвовать личными интересами для общего блага, и только те привилегии несправедливы и ненавистны, которые даются одним гражданам перед другими, а не те, которые установлены для общественной пользы» (цит.по: 9, с.19-20).

§1.2 Гражданская правосубъектность советского государства

Советскому государству в области гражданского права было отведено совершенно особое, исключительное место. В Преамбуле и п.1 Конституции СССР было закреплено: «Советское государство на современном этапе превратилось в общенародное государство, выражающее интересы рабочих, крестьян, трудящихся, интеллигенции всех наций и народностей страны». Так, с одной стороны, государство отождествлялось с обществом, и интересы государственные -- с общественными; с другой стороны, был закреплен классовый характер правосубъектности Советского государства. При этом гражданская правосубъектность не являлась исключением: она устанавливалась и использовалась в интересах рабочего класса и крестьянства, а в условиях развитого социалистического общества -- в интересах всего народа. По определению Р.О. Халфиной, в зрелом социалистическом обществе социалистическое государство является той формой, в которой народ выступает в качестве субъекта права, в том числе и гражданского. (5, с.68).

Важнейшей стороной участия советского государства в гражданских правоотношениях, как указывает Р.О. Халфина, было положение государства как единого и единственного собственника всего принадлежащего ему фонда, включающего в себя основную массу орудий и средств производства. Основная часть государственной социалистической собственности находилась в оперативном управлении предприятий и организаций, а определенная часть была закреплена за отдельными организациями и учреждениями, находящимися на государственном бюджете.(14, с.168)

В исключительной собственности государства находились некоторые важнейшие объекты -- земля, ее недра, леса и воды. В связи с этим государство как целое непосредственно участвовало в правоотношениях, возникающих в связи с изменением назначениях того или иного вида земель, строительством гидротехнических сооружений, осуществлением мероприятий по мелиорации, государственным контролем за использованием земель. В связи с распоряжением другими объектами исключительной собственности государства в правоотношениях могли участвовать не только отдельные органы государственной власти и государственного управления, но и непосредственно государство. (14, с.168-169)

Создание законодателем для государства привилегированных условий участия в гражданском обороте прослеживается, например, в ст.153 ГК РСФСР 1964 г., устанавливающей принцип неограниченной виндикации государственного имущества: «государственное имущество... неправомерно отчужденное каким бы то ни было способом, может быть истребовано соответствующими организациями от всякого приобретателя». П.2 ч.1 ст.90 устанавливал, что «на требования государственных организаций о возврате государственного имущества из незаконного владения... исковая давность не распространяется». Более того, имущество, обнаруженное у незаконного владельца, когда требование собственника не могло быть удовлетворено в связи с истечением срока исковой давности, переходило в доход государства. Р.О. Халфина подчеркивала, что эта норма соответствовала духу советского гражданского права: «Советское право исходит из того, что истечение времени и непредъявление собственником требования не может превратить владельца в законного. Изъятие у незаконного владельца имущества в доход государства имеет целью не допустить неосновательного обогащения. Таким образом, участие государства в имущественных правоотношениях рассматриваемого вида имеет большое воспитательное значение». (14, с.170). Ст.98 содержала особый порядок обращения взыскания на государственное имущество, согласно которому «имущество, относящееся к основным средствам государственных предприятий, не может быть предметом залога, и на него не может быть обращено взыскание по претензиям кредиторов. На прочее имущество взыскание может быть обращено за изъятиями, установленными ГПК РСФСР, а в отношении денежных средств законодательством Союза ССР». (6, с.87).

Таким образом, государство как участник гражданских правоотношений пользовалось исключительными условиями -- не утрачивало своей суверенной сущности, обладало иммунитетом как внешним, так и внутренним, являясь при этом единым и единственным собственником средств производства. В таких условиях не признавалось и не могло признаваться равноправие государства с другими субъектами гражданских правоотношений. Идея о том, что государство может выступать как субъект частного права, наравне с прочими, признавалась советскими юристами присущей буржуазным странам, но не Советскому государству. Так, рассматривая понятие о гражданской правосубъектности государства в зарубежных странах, С.Н. Братусь писал: «Государственная собственность в буржуазных странах -- разновидность частной собственности. Поэтому само государство, вынужденное для осуществления своих функций участвовать в гражданском обороте в качестве продавца и покупателя, заказчика, нанимателя, заемщика, заимодавца и т.д., приравнивает себя к частным лицам... Собственность фиска -- это та же буржуазная, эксплуататорская собственность». (3, с.242-243)

Одной из основных проблем, изучаемых советскими юристами, было соотношение правосубъектности государства и органов, через которые осуществляется его деятельность. Долгое время обсуждался вопрос, считать ли государственными органами только те организации, что наделены властными функциями, либо понятие государственного органа относится ко всем созданным государством организациям независимо от того, выполняют ли они функции управления или осуществляют непосредственную хозяйственную, культурную, социальную деятельность. Если А.В. Венедиктов и С.Н. Братусь еще относили понятие госоргана как к органам управления, так и к предприятиям и организациям (однако четко разграничивая их административную правосубъектность и гражданскую правоспособность, что послужило основой дальнейшего развития теории), то В.В. Копейчиков последовательно разграничивал органы государства и государственные организации, исходя из того, что важнейшей задачей государственных органов является «не непосредственное выполнение операций по обслуживанию населения, а организация этой работы, руководство ею». (цит.по: 14, с.174). В дальнейшем в юридической науке проводилось строгое различие государственных органов, непосредственно осуществляющих функции власти, наделенных государственно-властными полномочиями, от других видов государственных предприятий и организаций. Предпринимались и попытки включить предприятия, главным образом промышленные, в общее понятие государственных органов (В.В. Лаптев, В.К. Мамутов), но они не встретили широкой поддержки в литературе. (14, с.173).

Исходя из этого, возникали разные точки зрения на роль государственных органов в реализации гражданской правосубъектности государства как такового. По Гражданскому кодексу 1922 года, государственные предприятия и их объединения, переведенные на хозяйственный расчет, признавались юридическими лицами, а для государственных учреждений подобной нормы сформулировано не было. Это дало повод М.С. Липецкеру в учебнике 1938 г. утверждать, что все учреждения, прямо не признанные юридическими лицами, таковыми и не являются, а в качестве носителя гражданских прав и обязанностей, возникающих из деятельности учреждений, выступает непосредственно государство. Позиция М.С. Липецкера была в 1939 г. несколько смягчена Д.М. Генкиным, предложившим отличать государственные бюджетные учреждения от органов государственного управления с тем, чтобы первые считались юридическими лицами, а за последними это качество не признавалось. (8, с.136-137). Когда же впоследствии все учреждения, руководители которых имеют права распорядителей кредитов, были признаны юридическими лицами, появилось противоположное мнение. Так, согласно М.И. Брагинскому, «в силу того, что самостоятельными субъектами гражданского права являются государственные организации -- юридические лица, государство в его единстве, за которым стоит все имущество, составляющее единый общегосударственный фонд, выступать в гражданских правоотношениях не может». (2, с.30).

Итак, участие государства в гражданских правоотношениях рассматривалось прежде всего как деятельность государственных органов, предприятий и учреждений, на которых ложилась вся гражданско-правовая ответственность, и это сильно повлияло на оценку гражданской правосубъектности государства в трудах советских ученых.

§1.3 Гражданская правосубъектность российского государства на современном этапе

С прекращением существования СССР и принятием Гражданского кодекса РФ возникли объективные предпосылки пересмотра устоявшегося учения о государстве как участнике гражданских правоотношений, не обладающем статусом юридического лица с неприкрытой публично-правовой сущностью. В настоящее время бесспорной является позиция: государство является участником гражданского оборота, и менее бесспорным -- доктринальное суждение: государство, вступая в гражданско-правовые отношения, должно отказываться от своей суверенной сущности, иначе нарушается один из наиболее важных принципов гражданского права -- равенство сторон. (9, с.29)

Несмотря на то, что роль государства в экономике стала значительно скромнее по сравнению с советским периодом, в настоящее время ему еще принадлежит немалое количество унитарных и казенных предприятий, участвует в хозяйственных обществах, компаниях, товариществах, обладает большей частью земельных участков, практически всеми природными ресурсами, многими крупными имущественными комплексами. В силу этого, как в законодательстве, так и в доктрине подчеркивается роль государства в экономике не только как главного законодателя, но и непосредственного участника имущественных отношений.

Ст.124 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что публично-правовые образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Подобным образом закрепляется положение, что государство, участвуя в имущественных (частноправовых) отношениях, должно соблюдать установленные им же правила, обусловленные самой природой регулируемых отношений. За нарушение гражданских прав или неисполнение обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке могут быть применены обычные меры имущественной ответственности, ибо во "внутренних" (внутригосударственных) гражданских правоотношениях публично-правовые образования лишены судебного иммунитета, т.е. возможности привлечения к суду только с их согласия. (7, с.374-375) Тем самым деятельность государства в гражданском обороте вводится в нормальные рамки, и оно становится равноправным участником правоотношений. За пределами правил, установленных Гражданским кодексом, участие государства в гражданском обороте сводится к нормативному регулированию и контрольно-надзорным функциям.

Еще одна отличительная черта российского законодательства по сравнению с советским -- множественность публичных субъектов гражданского права, связанная с прекращением существования СССР и возникновением Российской Федерации как федеративного государства. Ранее государство рассматривалось как единый субъект гражданского права, а государственная собственность представляла собой единый фонд. Но уже в Законе РСФСР от 24.12.1990 «О собственности в РСФСР» государственная собственность РСФСР выступает в виде федеральной собственности и собственности республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев и областей, которые независимы как собственники принадлежащего им имущества и не отвечают по обязательствам друг друга. С целью наделения субъектов Российской Федерации имуществом для реализации их гражданской правосубъектности постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 3020-1 был установлен специальный публичный порядок передачи указанным внутригосударственным образованиям имущества, порождающий возникновение у них субъективных вещных прав на приобретаемое таким способом имущество. И, наконец, согласно постановлению Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10.04.1992 «О Федеративном договоре» территориальные единицы Российской Федерации признаны субъектами Российской Федерации; с этого момента можно говорить об их гражданской правосубъектности, предполагающей возможность приобретения ими гражданских прав и обязанностей. (11, с.49-50)

Сейчас, согласно ст.124 Гражданского кодекса РФ, в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, выступают Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Вместе с муниципальными образованиями, упомянутыми в той же статье, их обычно выделяют в категорию публично-правовых образований. Таким образом, рассматривать государство как единый и неделимый субъект ни в публичном, ни в гражданском праве более нельзя. Государство олицетворяют в правоотношениях субъекты двух уровней: Российская Федерация и субъекты Российской Федерации.

Участие государства в гражданских правоотношениях в форме юридического лица-казны, как отмечает Н.А. Кирилова, на первый взгляд кажется более предпочтительным. Прежде всего, это упростило бы участие данного субъекта в гражданском обороте, автоматически уравняло бы государство с другими юридическими лицами и, как полагают многие, позволило бы в большей степени обеспечить интересы традиционных участников гражданского права, а, кроме того, устранить нынешние проблемы определения надлежащего ответчика при определении иска государству.

Но публичные образования обладают такими сущностными чертами, которые не вписываются в форму юридического лица. Вступая в гражданско-правовые отношения, государство автоматически не перестает быть субъектом власти. Государство как суверен обладает свойствами, которые превращают его в особого субъекта гражданского права, а именно: принимает законы, которым должны следовать все остальные субъекты гражданского права, может принимать административные акты, из которых возникают гражданско-правовые отношения независимо от воли другой стороны, сохраняет властные функции даже тогда, когда оно вступает в построенные на началах равенства правовые отношения, пользуется иммунитетом.

Глава 2. Содержание гражданской правосубъектности государства

§2.1 Гражданская правоспособность государства

Гражданская правоспособность государства, как и любого другого субъекта, означает способность иметь гражданские права и нести обязанности. Однако правоспособность государства ближе к правоспособности юридического лица, чем гражданина. Как известно, юридическое лицо может иметь универсальную (общую) правоспособность, дающую ему возможность участвовать в любых гражданских правоотношениях, или специальную (ограниченную), предполагающую его участие лишь в определенном, ограниченном круге этих правоотношений. (7, с.237). В связи с этим возникает вопрос: как охарактеризовать правоспособность государства?

Одни авторы, как М.И. Брагинский и В.В. Витрянский, считают, что публично-правовые образования обладают общей правоспособностью, то есть вправе в принципе заключать любые гражданско-правовые договоры, кроме случаев, когда иное предусмотрено законом. Сторонники общей правоспособности государства, продолжая взгляды, характерные для советского права, исходят из того, что государство, создавая себе правовой режим как суверен, может наделить себя любыми правами. Точно так же оно вправе само их себе и ограничить, но правоспособность от этого общей быть не перестанет. (9, с.37)

Если считать, что общей правоспособностью изначально может обладать только физическое лицо, то правоспособность государства, как любого искусственного образования, однозначно следует определить как специальную. Но законодатель из практических соображений может наделить общей правоспособностью отдельные категории публично-правовых образований, таким же образом, как он устанавливает общую правоспособность для коммерческих организаций, но изначально государство может иметь лишь те права и нести те обязанности, которые специально предусмотрены законом. А.А. Иванов утверждает, что, исходя из концепции правового государства, трактовка правосубъектности государства выглядит более привлекательно, но далее ставит риторический вопрос: разве специальный характер правоспособности когда-либо мешал государству ее расширить? Представляется, что «мешать» в данном случае должно гражданское общество, удерживающее государство в определенных рамках и указывающее на цели, достижению которых оно должно служить. (9, с.38-39)

Особый характер гражданской правоспособности государства определяется тем, что оно выступает как субъект политической власти и реализует путем участия в гражданских правоотношениях свои политические и социальные функции. Общее представление об этом выражает французский юрист Л. Мишу: никакое государство не может выполнить своей политической миссии. если оно не будет иметь для этого необходимых материальных средств, а эти средства могут ему принадлежать только как субъекту гражданского права, способному владеть и заключать договоры. (цит.по: 5, с.56-57). Поэтому государство, а также его органы, в отличие от других участников гражданских правоотношений, не могут иметь в них частного интереса. Их вступление в такие отношения продиктовано общественными потребностями и направлено на удовлетворение публичного интереса как совокупности сбалансированных интересов личности, общества и государства.

П.П. Виткявичюс выделяет с точки зрения характера и степени связи гражданской правосубъектности государства с его политической деятельностью:

1) Деятельность государства, которая в основном имеет гражданско-правовую природу, и только своей направленностью, конечным результатом служит выполнению соответствующей политической функции. Это участие государства в сделках, наследование им имущества, участие в экономических отношениях предпринимательского характера, благодаря которому покрывается часть расходов государства.

2) Деятельность, которая является выполнением соответствующей политической функции с применением некоторых мер гражданско-правового характера. Отношения, складывающиеся в результате такой деятельности, могут не быть предметом гражданского права, но они порождают гражданско-правовые последствия для государства и для других субъектов, выступающих в них. Эта деятельность связана с поступлением в собственность государства конфискованного или изъятого по недействительным сделкам имущества. (5, с.72-73).

Следует отметить, что содержание прав государства в гражданских правоотношениях, порядок и пределы их осуществления устанавливаются не только нормами гражданского, но и государственного, административного, земельного, финансового и других отраслей права. Невозможно представить себе право собственности государства на землю без норм земельного права, право на бюджетные средства -- без норм финансового права и т.д.

Таким образом, гражданскую правоспособность государства представляется разумным определить как специальную, учитывая сущность государства как искусственного образования, подобного юридическому лицу, но наделенному при этом политической властью и использующему свое участие в гражданском обороте в целях реализации своих политических и социальных функций.

§2.2 Гражданская дееспособность государства

Дееспособность как способность своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их признается за гражданами -- естественными субъектами права. Государство изначально обладает дееспособностью, поскольку оно способно к правомерным волевым действиям, которые являются основаниями возникновения, изменения и прекращения гражданских прав и обязанностей. Однако эти действия отличаются по своей форме -- они имеют форму административного или правового акта, как ненормативного, так и нормативного, и осуществляются прежде всего посредством органов государства, действующих как его часть. (14, с.58).

По П.П. Виткявичюсу, гражданская дееспособность государства представляет собой установленную нормами права возможность совершать через свои органы действия по приобретению непосредственно для себя гражданских прав и возложению на себя гражданских обязанностей. Дееспособность государства в основном установлена в виде полномочий, составляющих компетенцию различных его органов, которыми им предоставляется возможность при определенных условиях совершать соответствующие действия от имени государства как субъекта гражданского права. (5, с.100)

Органами государства, как определяет их Р.О. Халфина, являются представительные органы и органы управления: организации, структурные подразделения и должностные лица, каждый из которых наделен надлежащей компетенцией. (14, с.171). Государственные органы представляют собой звенья иерархической системы, что определяет и характер правоотношений, участниками которых они являются, и их положение в данных отношениях. (14, с.176).

Разумеется, юридическая природа органов, представляющих публичное образование в имущественных отношениях, иная, чем у органов, представляющих юридическое лицо. Прежде всего, государственный орган является частью государственного механизма, в пределах своей компетенции от имени государства выполняющий его задачи и функции, то есть природа данного субъекта административно-правовая. Но в гражданском праве он может выступать в качестве юридического лица либо без такого статуса, и в силу нормативных предписаний олицетворять государство, реализовывать гражданскую правосубъектность последнего. Иными словами, статус государственного органа, вступающего от имени государства в гражданские правоотношения, обладает двойственностью: он складывается из административного и гражданско-правового элементов. Так, полномочия соответствующих организаций на выступление от имени государства определяются не доверенностью, а уставом, положением и другими нормативными актами. (2, с.143).

Вопрос о том, всегда ли государственные органы выступают от имени государства, долгое время оставался дискуссионным. Одни авторы (Р.О. Халфина) считали, что часть их выступает от своего имени, и лишь часть (суд, прокуратура, органы Министерства финансов) -- от имени государства; другие (Б.М. Лазарев) полагали, что государственные органы выступают от своего имени, действуя по поручению государства; а третьи (А.А. Пушкин, В.А. Власов, Ю.М. Козлов) -- что, напротив, государственные органы в административно-хозяйственных правоотношениях осуществляют права государства и действуют от его имени, вместе с тем оставаясь самостоятельными субъектами этих отношений. (5, с.77) П.П. Виткявичюс предлагал определять связь между государством и его органами как между частью и целым: государство существует и действует посредством своих органов, органы также существуют лишь как органы государства. Они совершают конкретные действия в пределах своей компетенции от своего имени, но в результате этих действий выполняют функции государства и во многих случаях порождают правовые последствия непосредственно для государства. (5, с.79-80). М.И. Брагинский утверждал, что «кто бы ни осуществлял действия от имени конкретного государственного образования или административно-территориальной единицы, именно они и должны быть признаны носителем соответствующих прав и обязанностей» (2, с.170).

Считаю нужным присоединиться к тому мнению, что порядок участия государственного органа в гражданском обороте зависит скорее не от вида этого органа, а от того, какую конкретную деятельность он осуществляет, и может определяться по трем моделям.

Государственный орган может реализовывать полномочия, которые могут осуществляться им исключительно от имени государства. В этом случае он действует в качестве самого государства, так же, как органы юридического лица; отношений представительства здесь не возникает, и участие государства в гражданском обороте является непосредственным. В результате действий этих органов участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не органы их исполнительной или законодательной власти, либо органы местного самоуправления. Данное положение относится к: 1) обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда властными актами государственных органов, их должностных лиц; 2) случаям, когда участие в гражданском обороте от имени государства вытекает из их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п.1 ст.125 ГК). Такая модель, когда ответственность за действия государственных органов несет государство, оказывается наиболее приемлемой с точки зрения защиты интересов частных лиц. (9, с.44)

В связи с этим стоит упомянуть особое место, занимаемое среди системы государственных органов Правительством РФ. Действующее законодательство в ряде случаев отождествляет его с государством как таковым. Так, Лесным кодексом стороной в договоре концессии признается Правительство РФ или уполномоченный им федеральный орган. Отождествление указанного субъекта с его органом выражено и в Законе РФ от 13 ноября 1992 г. "О государственном внутреннем долге Российской Федерации", в котором таким долгом признаются "обязательства Правительства РФ". Применительно к гражданским отношениям это означает, что Правительство РФ обладает неограниченными полномочиями для выступления от имени Российской Федерации.

Во-вторых, государственный орган может вступать в отношения с третьими лицами по реализации собственных полномочий, возложенных на него соответствующим актом, и тогда выступает от собственного имени. Так, в соответствии с Федеральными законами "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", "О государственном материальном резерве", "О государственном оборонном заказе" в роли государственного заказчика выступают федеральные органы исполнительной власти. Однако соответствующие договоры направлены на удовлетворение тех или иных общегосударственных нужд, а не конкретных нужд названных органов власти. Поэтому их стороной - покупателем товаров (и, соответственно, субъектом ответственности за нарушение обязательств, в частности по оплате товара) в действительности является непосредственно публично - правовое образование в целом (в данном случае - Российская Федерация), а не тот или иной орган власти.

Наконец, когда орган государства выполняет задачи, связанные с организацией его деятельности (проведение ремонта, оплата коммунальных услуг, приобретение оборудования, помещений), здесь он действует только от своего имени в рамках правовой конструкции учреждения. (9, с.44) Тогда он выступает в роли финансируемого собственником государственного учреждения как юридического лица с ограниченным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество и под субсидиарную ответственность создавшего их публичного собственника. Если рассматривать тот же государственный заказ, государственным заказчиком по договору поставки для государственных нужд может стать и государственное учреждение как самостоятельное юридическое лицо, удовлетворяющее собственные нужды в соответствующих товарах. В таком случае данное юридическое лицо становится и формальной, и фактической стороной договора и субъектом ответственности за нарушение его условий (при субсидиарной ответственности государства на основании п. 5 ст. 115 и п. 2 ст. 120 ГК РФ).

Гражданская дееспособность государства может быть связана не только с деятельностью его органов. Согласно п.3 ст.125 ГК РФ, для осуществления своих функций может использовать и институт гражданского представительства: в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Особенность таких отношений заключается в том, что полномочия представителя в таких случаях вытекают не из доверенности или иной сделки, а из юридического акта государства. (14, с.60).

§2.3 Гражданско-правовая ответственность государства

Государство может являться субъектом ответственности в случае нарушения субъективных прав граждан и юридических лиц. Ответственность государства можно рассматривать в двух видах: договорная, в случаях участия в договорных обязательствах, и деликтная ответственность за вред, причиненный гражданам и юридическим лицам неправомерными актами власти.

Первоначально в России и большинстве зарубежных стран была обоснована и законодательно закреплена гражданско-правовая ответственность только в случаях его участия в «чисто» гражданско-правовых обязательствах в качестве казны, хотя и для реализации специфических публичных функций. В дальнейшем, с развитием конституционного права, с изменением представлений о публичной сущности государства появляется новый вид обязательственных отношений, субъектом которых выступает государство: обязательства по возмещению вреда, причиненному незаконными актами власти и ненадлежащим исполнением публичных функций государства.

Следует отметить, что в статьях ГК, устанавливающих обязанности государства в гражданско-правовых отношениях, законодатель избегает упоминать термин «ответственность», и тем более «ответственность государства», в отличие от статей, закрепляющих ответственность граждан и юридических лиц. Кроме того, в главе «Ответственность за нарушение обязательств» легального определения ответственности не дается вообще. В этом видно скрытое стремление государства избежать ответственности за неисполнение своих обязательств. Иллюстрацией к этому могут служить события августа 1998 г., когда вследствие участия государства в гражданских отношениях (выпуск государственных краткосрочных облигаций) и ненадлежащего выполнения своих публичных функций (защита и обеспечение устойчивости рубля, регулирование объема денежной массы в стране, поддержания покупательной способности рубля и др.) гражданам и юридическим лицам был причинен значительный имущественный ущерб, за который государство не признало себя ответственным. (9, с.59).

Учитывая множественность субъектов, выступающих как государство, законодатель прежде всего отделяет ответственность Российской Федерации от ее субъектов: они не отвечают по обязательствам друг друга, если только не принимали на себя гарантию (поручительство) по ним. Таким же образом разграничена ответственность Российской Федерации (или ее субъектов) и созданных ими юридических лиц.

При привлечении к имущественной ответственности Российской Федерации или ее субъектов возникает необходимость определить, кто должен выступать ответчиком по делу. Прямое указание на этот счет может содержаться в законе. Так, в силу ст.1071 ГК "Органы и лица, выступающие от имени казны при возмещении вреда за ее счет" от имени казны Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, выступают "соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина". Разъяснение смысла приведенной нормы применительно к случаю предъявления иска о возмещении убытков по ст.16 ГК (см. коммент. к ней) содержится в Постановлении Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8: в подобных случаях взыскание обращается на имущество соответственно Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, а ответчиком по делу признаются указанные субъекты в лице соответствующего финансового или иного право-уполномоченного органа. Таким образом, есть основания предполагать, что ответчиком, т.е. стороной спорного материального правоотношения должна являться РФ или субъект РФ, а соответствующий его орган - это лишь его представитель.(10).

Согласно п.1 ст.126 ГК, Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом. Что касается иного имущества, которое не закреплено за государственными предприятиями и учреждениями, то законодательно не определен ни перечень такого имущества, ни тем более порядок обращения взыскания на него. Можно предположить, что к такому имуществу относятся средства внебюджетных фондов, имущество государственного резерва, золотой запас, фонд драгоценных камней и металлов и т.п., т.е. имущество, которое имеет прежде всего социально-политическое, экономическое, стратегическое значение для государства при осуществлении им своих публичных функций, а из этого следует, что правовой режим такого имущества определяется нормами публичного права, которое не предусматривает обращения взыскания на него. (9, с.89). Указанная статья ГК не оперирует понятием «казна». По п.4 ст.214 ГК государственная казна РФ -- это средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Причем при практической реализации права граждан или юридических лиц на возмещение убытков, причиненных государством, понятие «казна» еще больше сужается -- объектом взыскания кредиторов государства являются лишь бюджетные средства, находящиеся на лицевых счетах в органах федерального казначейства, а также средства от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Одна из особенностей гражданско-правовой ответственности состоит в соответствии размера ответственности размеру причиненного вреда или убытков, то есть компенсационной природе данного вида ответственности. Однако в законодательстве имеются отдельные положения, закрепляющие заведомо неэквивалентный характер имущественной ответственности государства. Так, в соответствии с Федеральным законом «О поставках продукции и товаров для федеральных государственных нужд» в случае невыполнения в установленный срок государственного контракта по объему продукции поставщик уплачивает покупателю неустойку в размере 50 процентов от стоимости недопоставленной продукции, причем до фактического исполнения обязательства, с учетом недопоставленного количества продукции в предыдущем периоде поставки, а также возмещает понесенные покупателем убытки. Объем ответственности в данном случае явно несоразмерен допущенному нарушению, что свидетельствует об использовании государством публичных прерогатив для установления особого льготного режима собственного участия, не основанного на экономических предпосылках. (9, с.73).

Публично-правовые образования являются также субъектами ответственности за вред, причиненный гражданам или юридическим лицам незаконными действиями государственных органов, органов местного самоуправления либо их должностных лиц (ст. 16, 1069 ГК). Иначе говоря, они могут выступать в качестве участников обязательств из причинения вреда (деликтных). Разновидностью (частным случаем) такой ответственности является ответственность за вред, причиненный вследствие издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, а также ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры или суда (ст. 1070 ГК). Двойственная природа института гражданско-правовой ответственности государства в обязательствах, возникающих вследствие причинения вреда неэффективным осуществлением публичных функций -- публично-правовая и частноправовая -- накладывает отпечаток и на особенности ответственности. Возмещение вреда в таких деликтах часто приобретает комплексный характер, включающий в себя не только непосредственное возмещение вреда, но ряд мер социального характера, например, предоставление компенсаций, льгот, субсидий и т.а. (законодательство о Чернобыльской АЭС) (9, с.73)

Особое значение в настоящее время приобрела субсидиарная ответственность государства за действия созданных им юридических лиц. Это новый для российского права вид ответственности государства, возникающий чаще всего при нарушении учреждением или казенным предприятием договорных обязательств. В случаях, когда учредитель учреждения и собственник имущества, переданного в оперативное управление учреждению, не совпадают, субъектом субсидиарной ответственности по долгам учреждения является собственник имущества -- Российская Федерация или субъект Российской Федерации.

Государство может нести субсидиарную ответственность и в качестве поручителя, причем часто в нормативных актах при этом возникает понятие «гарантия»: Правительство РФ предоставляет гарантии по обязательствам государственного заказчика "стороны государственного контракта" в пределах выделенных для этого средств; Указом Президента РФ от 17 сентября 1994 г. N 1928 предусмотрено предоставление государственных гарантий по возмещению за счет средств федерального бюджета вложенных инвестором финансовых ресурсов в случае срыва выполнения инвестиционного проекта не по вине инвестора; гарантии (поручительства) от имени Российской Федерации по кредитам (займам) могут осуществляться на основе договоров, заключаемых "от имени Российской Федерации или Правительства Российской Федерации", а также "от имени федеральных органов исполнительной власти или от имени российских юридических лиц, если они действуют по уполномочию Правительства Российской Федерации, оформленному в виде его постановления" (ст.3 Федерального закона от 7 декабря 1994 г. "О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям»).(9)

Одной из наиболее существенных особенностей ответственности государства как участника имущественных отношений является наличие у него иммунитета. Термином «иммунитет» пользуются для обозначения особого положения субъекта, его преимуществ по сравнению с общим правилом, синоним институтов безответственности и неприкосновенности. Применительно к государству под иммунитетом можно понимать правовое средство, позволяющее ему освобождаться от ответственности за совершенное правонарушение. В теории права современного периода очевидным, бесспорным, научно обоснованным выступает иммунитет внешний. И хотя иммунитеты государств носят обычно-правовой характер и до сих пор не получили конвенционного закрепления на универсальном (всемирном) уровне, международно-правовой принцип наделения иммунитетом иностранного государства -- один из наиболее уважаемых, получивших закрепление в двусторонних международно-правовых договорах или национальных законах. Суть внешнего иммунитета государства сводится к тому, что государства во взаимоотношениях с другими государствами, иностранными гражданами и юридическими лицами, неподсудны судам других государств, что освобождает их также от принудительного обеспечения иска и от принудительного исполнения судебных решений. (9, с.77-78)

Заключение

Подводя итоги, мы видим, что проблема участия государства в гражданских правоотношениях всегда была сложной и спорной. Государство появилось и развивалось как властный субъект, и его участие в гражданском обороте было лишь вспомогательным средством для реализации своих основных задач. В связи с этим властно-административные функции государства долгое время определяли и его статус в гражданских правоотношениях.

Российское государство, традиционно обладавшее огромными властными и экономическими полномочиями, также прошло долгий путь до признания своего равенства с прочими субъектами гражданского оборота. В дореволюционной России гражданская правосубъектность государства определялась правосубъектностью его казны как публичного юридического лица, занимающего привилегированные положение, хотя среди юристов существовали разногласия о соотношении казны и государства. При определении правосубъектности Советского государства изначально ставился во главу угла ее классовый характер, и гражданская правосубъектность не являлась исключением, что обуславливало привилегированные условия участия государства в гражданском обороте.