Виборча комісія як суб’єкт владних повноважень

Размещено на http://allbest.ru/

Львівський національний університет імені Івана

ВИБОРЧА КОМІСІЯ ЯК СУБ'ЄКТ ВЛАДНИХ ПОВНОВАЖЕНЬ

Т. Криса

У статті досліджено наукове питання щодо того, чи можна вважати виборчу комісію суб'єктом владних повноважень? З цією метою проведено аналіз понять суб'єкт владних повноважень, виборча комісія, член виборчої комісії. На підставі виокремлених ознак визначено співвідношення зазначених понять.

Ключові слова: суб'єкт владних повноважень, виборча комісія, член виборчої комісії, владні управлінські функції.

У ст. 124 Конституції України закріплено необмеженість судової юрисдикції і передбачено, що вона поширюється на всі правовідносини, які виникають у державі. З огляду на це проблема реалізації права на судовий захист стосовно таких фундаментальних прав, якими є виборчі права громадян, а також права інших учасників виборчого процесу набуває особливої ваги. Важливість окресленої проблеми зумовлена також наближенням чергових виборів Президента України у січні 2010 р. та виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів у травні 2010 р. в процесі яких неодмінно виникатимуть так звані “виборчі спори”, а відтак постає необхідність в ефективному розгляді та вирішенні цих спорів.

Донедавна розгляд судами виборчих спорів здійснювався в порядку цивільного судочинства і визначався, головно, положеннями Цивільного процесуального кодексу України від 18 липня 1963 р. Проте, зазначена практика змінилася із набуттям 2005 р. чинності Кодексом адміністративного судочинства України (надалі - КАС України). Так, відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 17 КАС України [1] на спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом, поширюється компетенція адміністративних судів.

На розвиток цієї норми, у гл. 6 розділу 3 КАС України містяться статті, які визначають особливості провадження в окремих категоріях адміністративних справ, пов'язаних з виборчим процесом. Зак, ст. 172 КАС України визначає особливості провадження у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності виборчих комісій та їх членів.

Застосування цієї статті має здійснюватися з урахуванням загальних положень КАС України та завдань адміністративного судочинства. Відповідно до ст. 2 КАС України завданнями адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів у здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень. В цій же статті зазначено, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок провадження.

З змісту КАС України робимо висновки, що таким суб'єктом може бути і виборча комісія. З огляду на це хотілося б детальніше зупинитися на питанні співвідношення понять “виборча комісія”, “член виборчої комісії”, “суб'єкт владних повноважень”, а також з'ясувати, чи справді виборча комісія та її члени є суб'єктом владних повноважень.

Поняття “суб'єкт владних повноважень” визначене в п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Керуючись таким законодавчим визначенням, можна сказати, що необхідною та основною ознакою суб'єкта владних повноважень є виконання цим суб'єктом владних управлінських функцій, причому ці функції саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.

У науці адміністративного права владне повноваження розглядають як забезпечену законом вимогу уповноваженого суб'єкта належної поведінки і дій, звернену до громадян та юридичних осіб [2, с. 102]. Важливими елементами цього поняття є наявність уповноваженого суб'єкта, який виражає і втілює в життя публічні інтереси; в більшості випадків імперативний характер велінь, звернених до другої сторони публічно-правових відносин; забезпечення владного повноваження законом; наявність системи гарантій, які сприяють реалізації повноважень, забезпечують стабільність діяльності посадових і службових осіб.

Щодо “управлінських функцій”, то ці функції, як відомо, опосередковуються відносинами влади-підпорядкування, пов'язаними із застосуванням лише норм адміністративного права. Томy поняття “управлінські функції” має чітко визначений зміст і його не можна поширювати на всі дії органів публічної влади їхніх посадових і службових осіб.

Беручи за основу наведене вище розуміння поняття “суб'єкт владних повноважень”, важливо з'ясувати: чи є таким суб'єктом виборча комісія?

Відповідно до чинного виборчого законодавства, основу якого становлять Закон України “Про вибори Президента України” [3], Закон України “Про вибори народних депутатів України” [4], Закон України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” [5], Закон України “Про Центральну виборчу комісію” [6], система виборчих комісій в Україні охоплює: Центральну виборчу комісію, окружні (територіальні) та дільничні виборчі комісії.

Системне дослідження виборчого законодавства підводить до висновку про те, що виборчі комісії можуть розглядатися як суб'єкти владних повноважень. На підтвердження цього погляду наведемо положення ч. 1 ст. 1 Закону України “Про

Центральну виборчу комісію”, відповідно до якого Центральна виборча комісія є постійно діючим колегіальним державним органом, який діє на підставі Конституції України, цього та інших законів України і наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, всеукраїнського і місцевих референдумів в порядку та в межах, встановлених цим та іншими законами України. На підставі аналізу положень законів про вибори доходимо висновку, що виборчі комісії є спеціальними колегіальними державними органи, уповноваженими організовувати підготовку та проведення виборів та забезпечувати повне й однакове дотримання законодавства України щодо виборів. А рішення виборчих комісій, прийняті у межах їхніх повноважень, є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами виборчого процесу, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, а також засобами масової інформації.

Окремої уваги потребує дослідження питання, чи може член виборчої комісії вважатися суб'єктом владних повноважень у відповідному виборчому спорі? Тут потрібно зазначити, що в розумінні законодавця поняття “член виборчої комісії” є збірним і включає в себе голову відповідної виборчої комісії, його заступника (заступників), секретаря та власне членів виборчої комісії.

Цікавим є правовий статус голови, заступника (заступників) голови і секретаря Центральної, окружної (територіальної) та дільничної виборчої комісії. Зокрема, положення ст. 26-28 Закону України “Про Центральну виборчу комісію”, ч. 8 ст. 23, ч. 11 ст. 24 Закону України “Про вибори Президента України”, ч. 10 ст. 27, ч. 10 ст. 28 Закону України “Про вибори народних депутатів України” та ч. 12 ст. 21, ч. 7 ст. 22 Закону України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” засвідчують наявність керівних посад в Центральній, окружних (територіальних) та дільничних виборчих комісіях. Отож голова, його заступник (заступники) та секретар Центральної, окружної (територіальної) і дільничної виборчої комісії є посадовими особами відповідної комісії. Проаналізувавши виборче законодавство бачимо, що зазначені посадові особи мають право вчиняти дії, що мають владний управлінський характер. А це, своєю чергою, засвідчує те, що голова, заступник (заступники) голови та секретар виборчої комісії у здійсненні ними повноважень, передбачених відповідними виборчими законами, можуть розглядатися як суб'єкт оскарження в адміністративних справах, що пов'язані з виборчим процесом. Наприклад, згідно з ч. 8 ст. 35 Закону України “Про вибори Президента України” та ч. 8 ст. 45 Закону України “Про вибори народних депутатів України” голова, заступник голови та секретар дільничної виборчої комісії у день голосування мають право виправляти неточності та технічні описки у списку виборців. Суб'єктом оскарження в описаних правовідносинах має бути не дільнична комісія (яка під час голосування не приймає жодних рішень), а саме голова, заступник чи секретар комісії, які здійснили незаконні дії щодо виправлення неточностей, чи через бездіяльність не внесли таких виправлень.

Що стосується членів Центральної, окружних (територіальних) та дільничних виборчих комісій то, на відміну від голів, заступників голів та секретарів цих комісій, вони не наділені владними управлінськими функціями. Такий висновок робимо, проаналізувавши права та обов'язки члена виборчої комісії. Так, відповідно до ч. 5 ст. 29 Закону України “Про вибори Президента України” член виборчої комісії має право: брати участь у підготовці питань, що вносяться на розгляд виборчої комісії; виступати на засіданнях виборчої комісії, ставити іншим учасникам засідання запитання щодо порядку денного, вносити пропозиції з питань, віднесених до повноважень комісії; за дорученням відповідної виборчої комісії перевіряти діяльність виборчих комісій нижчого рівня; безперешкодно ознайомлюватися з документами виборчої комісії, членом якої він є, та виборчих комісій нижчого рівня на відповідній території; на відшкодування шкоди, заподіяної його життю, здоров'ю чи майну у зв'язку з виконанням обов'язків члена виборчої комісії, в порядку та розмірі, встановлених законодавством. В ч. 6 ст. 29 цього закону зазначені обов'язки члена виборчої комісії: дотримуватися Конституції України, цього та інших законів України з питань підготовки і проведення виборів; брати участь у засіданнях виборчої комісії; виконувати рішення виборчої комісії та обов'язки, покладені на нього згідно з їх розподілом у комісії.

Такі самі норми містяться також в інших виборчих законах, зокрема в ч. 8 та 9 ст. 36 Закону України “Про вибори народних депутатів України” та ч. 6 та 7 ст. 27 Закону України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”. І хоча наведений перелік прав та обов'язків членів виборчих комісій не є вичерпним, але в будь-якому разі здійснення членом виборчої комісії владних управлінських функцій, окремих від повноважень самої комісії, законодавством не передбачено.

У контексті цього виникає логічне запитання: якщо член Центральної, окружної (територіальної) та дільничної виборчої комісії не здійснює владних управлінських функцій, то чи слід правові конфлікти, в яких він є учасником, вважати публічно-правовими спорами і зачислювати до компетенції адміністративного суду?

Виходячи із вищенаведеного, видається, що скарги на дії чи бездіяльність членів Центральної, окружних (територіальних) та дільничних виборчих комісій адміністративні суди не повинні розглядати в порядку адміністративного судочинства, а мають бути подані до виборчих комісій. І лише бездіяльність чи неналежний розгляд таких скарг може бути предметом судового розгляду в порядку, передбаченому КАС України. Відповідачем у такому разі має бути вже конкретна виборча комісія як суб'єкт владних повноважень.

Проблеми, наявні у цій площині, викликають глибоку тривогу щодо спроможності адміністративного суду стати надійним захисником прав та інтересів громадян у виборчому процесі.

То як же бути, щоб не допустити ситуації, за якої реальна можливість суб'єктів виборчого процесу захистити своє порушене право може бути зведена нанівець?

Найвдалішим тут видається варіант чіткого законодавчого врегулювання описаної вище ситуації. Проте реалізація даної пропозиції найближчим часом видається неможливою. Адже всі ми є очевидцями того, як представники народу, що обрані в український парламент, замість того, щоб активно займатися законодавчою роботою, перейшли в площину політичного протистояння та чвар.

На відміну від інертного законодавця, суспільні відносини досить динамічні й у будь-якому випадку не повинні бути заручником неповноти, неясності, суперечливості чи інших недоліків чинного законодавства. Тут ситуацію може врятувати хіба що однозначна позиція суду.

Вивчення судової практики у справах щодо спорів, пов'язаних з виборчим процесом, дає підстави стверджувати, що попри законодавчі колізії зазначена категорія справ все ж не залишається без їх належного судового розгляду і вирішення.

Окрім того, з метою поліпшення розгляду справ, пов'язаних з виборчим процесом та роз'яснення питань, що виникли під час розгляду цих справ у адміністративних судах, Пленум Вищого адміністративного суду України 2 квітня 2007 р. прийняв постанову № 2 “Про практику застосування адміністративними судами положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду спорів щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму” [7].

У зазначеній вище постанові Пленум Вищого адміністративного суду України зокрема вважає, що до адміністративної юрисдикції належать усі спори, пов'язані з виборчим процесом незалежно від того, чи є стороною у цьому спорі суб'єкт владних повноважень.

Пленум Вищого адміністративного суду України також обстоює ту позицію, що всі виборчі комісії, їхні голови, заступники голів, секретарі та члени є суб'єктами владних повноважень, оскільки відповідно до Закону України “Про Центральну виборчу комісію”, ст.ст. 24, 25 Закону України “Про вибори народних депутатів України”, ст.ст. 19, 20 Закону України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”, ст.ст. 21, 22 Закону України “Про вибори Президента України” виборчі комісії є спеціальними колегіальними органами, уповноваженими організовувати підготовку та проведення відповідних виборів і забезпечувати дотримання та однакове застосування законодавства України щодо відповідних виборів. Тому суди повинні розглядати та вирішувати зазначені спори, в яких однією зі сторін є виборча комісія, її голова, заступник голови, секретар та члени, з урахуванням особливостей адміністративного судочинства у спорах із суб'єктом владних повноважень.

Варто зазначити актуальність такої постанови та віддати належне Пленуму Вищого адміністративного суду України за бажання докласти всіх зусиль для того, щоб в адміністративних судах була єдина судова практика розгляду виборчих спорів.

Водночас потрібно пам'ятати, що в будь-якому випадку законотворчий процес не повинен бути підмінений роботою судів, а правові норми - судовою практикою.

Необхідно наголосити на рекомендаційному характері положень постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України “Про практику застосування адміністративними судами положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду спорів щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму”. Тимпаче, що окремі положення цієї постанови, як от щодо визнання члена Центральної, окружної (територіальної) та дільничної виборчої комісії суб'єктом владних повноважень, не відповідають вимогам чинного матеріального та процесуального законодавства.

Підводячи підсумок сказаного вище, можна стверджувати, що Центральна виборча комісія, окружні (територіальні), дільничні виборчі комісії, голови, заступники голів, секретарі цих виборчих комісій є суб'єктами владних повноважень. Відтак рішення, дії та бездіяльність цих суб'єктів, простежені під час виборчого процесу та пов'язані з здійсненням ними владних управлінських функцій, можуть бути оскарженими до адміністративного суду в порядку, визначеному КАС України.

Водночас чинним виборчим законодавством не передбачена можливість здійснення членом Центральної, окружної (територіальної), дільничної виборчої комісії владних управлінських функцій, окремих від повноважень самої комісії.

Відтак, члени Центральної, окружних (територіальних) та дільничних виборчих комісій не є суб'єктами владних повноважень, а скарги на дії чи бездіяльність членів зазначених виборчих комісій не повинні розглядатися адміністративними судами в порядку, передбаченому КАС України, а мають бути подані до відповідної виборчої комісії.

Такий підхід до вирішення питання потребуватиме внесення змін до ст.172 КАС України, вилучивши з її тексту правові норми, які дають змогу оскаржувати до адміністративного суду рішення, дії чи бездіяльність членів виборчих комісій.

виборчий комісія правовий державний

Зноски

1. Кодекс адміністративного судочинства України // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 35-36, № 37. - Ст. 446.

2. Ткач Г. Поняття владного повноваження // Вісн. Львів. ун-ту. Сер. юрид. - 2009. - Вип. 49.

3. Закон України “Про вибори Президента України” // Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 20-21. - Ст.291.

4. Закон України “Про вибори народних депутатів України” // Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 27-28. - Ст. 366.

5. Закон України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” // Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 30 - 31. - Ст. 382.

6. Закон України “Про Центральну виборчу комісію України” // Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 36. - Ст. 448.

7. Постанова Пленуму Вищого адміністративного суду України “Про практику застосування адміністративними судами положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду спорів щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму” № 2 від 2 квітня 2007 року// http://www.vasu.gov.ua

Размещено на Allbest.ru