Акти Кабінету Міністрів України: теоретичні засади видання та реалізації

Размещено на http://www.allbest.ru/

1

Київський національний економічниЙ університет

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

АКТИ КабінетУ Міністрів України: теоретичні засади видання та реалізації

ТОМКІНА ОЛЕНА ОЛЕКСІЇВНА

Київ - 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі конституційного та адміністративного права Національного транспортного університету, Міністерство освіти і науки України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України

ГОЛОСНІЧЕНКО Іван Понтелійович, Національний транспортний університет, завідувач кафедри конституційного та адміністративного права

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент АПрН України, заслужений юрист України

АВЕР'ЯНОВ Вадим Борисович, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, завідувач відділу проблем державного управління та адміністративного права

кандидат юридичних наук, професор

ГІЖЕВСЬКИЙ Володимир Казімірович, Університет економіки і права "Крок", проректор

Провідна установа - Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, Міністерство освіти і науки України, кафедра адміністративного права, м. Харків

Захист відбудеться 24 січня 2006 року о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук К 26.006.05 в Київському національному економічному університеті за адресою: 03680, м. Київ, пр. Перемоги, 54/1.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Київського національного економічного університету за адресою: 03680, м. Київ, пр. Перемоги, 54/1, к. 201.

Автореферат розісланий 22 грудня 2005 року.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради О. М. Мудра

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Механізм правового регулювання суспільних відносини забезпечується нормотворчою діяльністю компетентних суб'єктів, спрямованою на моделювання поведінки учасників цих відносин, їх впорядкування відповідно до досягнутого рівня суспільного розвитку. Така регламентація здійснюється на законодавчому та підзаконному рівнях правового регулювання і складає невід'ємну частину реалізації державної політики. Забезпечення її проведення у різноманітних сферах суспільного життя (соціальній, науково-технічній, економічній, культурній та ін.) покладається на Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади. Відповідні конституційні функції Кабінету Міністрів України здійснюються ним шляхом видання правових актів. Тож останні займають важливе значення в механізмі правового регулювання, у зв'язку з чим обумовлена і потреба в їх науковому дослідженні.

Актуальність теми дослідження. Проголошення України незалежною і демократичною державою окреслило чимало проблем в економічній, соціальній, культурній, науковій та інших сферах життєдіяльності українського суспільства, які потребували вирішення на шляху її становлення і розвитку у новій якості. Їх розв'язання неможливе поза реформуванням діяльності органів виконавчої влади України щодо видання правових актів, адже така діяльність спрямована на правове забезпечення будь-яких державних та суспільних перетворень, задоволення інтересів і потреб громадян, окремих соціальних груп, держави і суспільства в цілому. Важливим напрямом її реформування є підвищення якості процедур видання правових актів, оскільки високий рівень правового забезпечення розвитку суспільних процесів є гарантією ефективного забезпечення надання державних управлінських і соціальних послуг громадянам.

Правові акти, що видаються органами виконавчої влади, є джерелами підзаконного правового регулювання суспільних відносин. Численний масив підзаконних правових актів "виходить" від Кабінету Міністрів України. З моменту проголошення незалежності України Кабінет Міністрів України видав понад 32 тис. актів, з яких близько 23 тис. постанов і 10 тис. розпоряджень, що свідчить про його активну нормотворчу, правозастосовчу та розпорядчу діяльність. Дотепер залишаються чинними на території України і більшість виданих Кабінетом Міністрів України декретів, які потребують дослідження не лише в історичному аспекті, а і з позицій теперішніх вимог правового регулювання суспільних відносин.

Видання і реалізація актів Кабінету Міністрів України породжують низку проблем, які потребують ґрунтовного наукового дослідження. Так, існують колізії між актами Кабінету Міністрів України і законами України, актами Президента України, трапляються випадки перевищення Кабінетом Міністрів України своїх повноважень, втручання у сферу виключно законодавчого регулювання суспільних відносин, зустрічається невідповідність форми актів Кабінету Міністрів України змісту, а також порушення порядку їх видання.

Проблеми видання і дії правових актів порушувалися у працях С. С. Алєксєєва, Д. М. Бахраха, Р. Ф. Васильєва, В. М. Горшеньова, Б. В. Дрейшева, Л. М. Завадської, Д. А. Ковачева, Є. В. Курінного, Б. М. Лазарєва, О. С. Лисенкової, О. М. Мицкевича, С. П. Погребняка, Ю. С. Решетова, В. Д. Сорокіна, В. С. Стефанюка, Ю. О. Тихомирова, Ю. М. Тодики та інших відомих науковців.

Окремі аспекти видання актів Кабінету Міністрів України досліджувалися такими вченими, як: В. Б. Авер'янов, І. П. Голосніченко, А. В. Дуда, А. П. Заєць, О. В. Константий, В. Ф. Опришко, М. В. Тесленко, О. І. Ющик та ін. Однак чимало питань залишилося поза дослідженням учених. Зокрема, недостатньо дослідженні проблеми відповідності форми і змісту урядових актів, їх класифікація, принципи видання, реалізація та ефективність. Відтак, проблеми теоретичних засад видання та реалізації актів Кабінету Міністрів України на сьогодні є актуальними, адже:

по-перше, ці проблеми пов'язані з упровадженням концептуальних засад реформування Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади України, зокрема, правового забезпечення реалізації його завдань і функцій у світлі здійснення адміністративної реформи в Україні;

по-друге, дотепер не існує окремого наукового дослідження щодо проблем юридичної природи актів Кабінету Міністрів України, їх видання та реалізації;

по-третє, потребує удосконалення нормативно-правова база, що регулює порядок видання актів Кабінету Міністрів України;

по-четверте, необхідне оновлення теоретичної бази галузевих правових наук, які вивчають проблеми організації і функціонування органів виконавчої влади України, правові форми їх діяльності, зокрема, конституційного та адміністративного права України.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обрана тема дисертації належить до пріоритетних у галузі адміністративного права України і є складовою планової тематики та науково-дослідної діяльності кафедри конституційного та адміністративного права Національного транспортного університету, зосередженої на дослідженні теми: "Розвиток конституційного та адміністративного права України в період демократизації суспільних відносин" (номер державної реєстрації 0105V003949).

Роль автора у виконанні науково-дослідних робіт полягає в комплексному дослідженні теоретичних засад видання та реалізації актів Кабінету Міністрів України та в наданні пропозицій щодо вдосконалення нормативно-правової бази з питань правового регулювання нормотворчої діяльності Кабінету Міністрів України в сучасних умовах розвитку України як правової держави.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає у з'ясуванні на основі здійснення комплексного наукового аналізу юридичної природи актів Кабінету Міністрів України, їх видів, процедури видання, механізму реалізації та ефективності, виробленні теоретичних і практичних рекомендацій, спрямованих на вдосконалення правового регулювання суспільних відносин з використанням урядових актів.

Для досягнення поставленої мети основна увага приділена розв'язанню низки наступних завдань:

визначити юридичну природу і поняття постанов, розпоряджень і декретів Кабінету Міністрів України як базових у дисертації;

класифікувати акти Кабінету Міністрів України на види, виходячи з того, що їх класифікація дозволяє сформувати цілісне уявлення про форми вираження завдань і функцій Кабінету Міністрів України;

встановити місце актів Кабінету Міністрів України в системі джерел адміністративного права України, враховуючи, що урядові акти справляють переважно адміністративно-правовий вплив на суспільні відносини і насамперед відносяться до джерел цієї галузі права;

проаналізувати чинну нормативно-правову базу, що регулює порядок видання постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України, визначити засади і стадії їх видання, і на цій основі сформулювати обґрунтовані наукові і практично значимі висновки щодо сучасного стану правового регулювання досліджуваної процедури та його подальшого вдосконалення;

розкрити сутність реалізації актів Кабінету Міністрів України, механізму реалізації його нормативно-правових актів, з'ясувати роль і значення кожного з елементів механізму у процесі практичного запровадження актів у суспільну практику;

визначити види і завдання оцінки ефективності нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України як важливого засобу забезпечення результативного втілення у життя встановлених у них норм права, а також її передумови.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, пов'язані з виданням актів Кабінету Міністрів України, та правовідносини, що виникають в результаті їх дії.

Предметом дослідження є акти Кабінету Міністрів України, їх види, процедура видання, реалізація та ефективність.

Методи дослідження. У процесі проведення наукового дослідження використовувалися наступні методи:

діалектичний - застосування якого дало можливість, по-перше, встановити ознаки актів Кабінету Міністрів України, особливості їх форми і змісту, стан теоретичного і практичного розв'язання проблем їх відповідності, співвідношення із законами та іншими правовими актами; по-друге, здійснити класифікацію урядових актів шляхом виявлення основних зв'язків та взаємозалежності між ними; по-третє, проаналізувати теоретичні аспекти видання урядових актів та його правове регулювання, встановити основні причини їх невиконання та неналежного виконання;

історико-правовий - уможливив проведення аналізу здійснення Кабінетом Міністрів України делегованих повноважень і формулювання пропозицій по вдосконаленню законодавчого врегулювання суспільних відносин у майбутньому відповідно до вимог Конституції України;

логіко-семантичний - шляхом оновлення понять постанов Кабінету Міністрів України, порядків, статутів, методик, концепцій та ін., конкретизації положень юридичної науки щодо правореалізації в поняттях реалізації нормативно-правових, розпорядчих і правозастосовчих актів Кабінету Міністрів України, сприяв уточненню і поповненню категоріального апарату, насамперед, наук конституційного і адміністративного права України;

статистичного аналізу - дозволив з'ясувати стан дотримання Кабінетом Міністрів України в його нормотворчій діяльності норм Конституції і законів України, актів Президента України, визначити шляхи підвищення ефективності урядових актів;

конкретно-соціологічний - використання якого дало змогу шляхом анкетування з'ясувати громадську думку з важливих питань видання урядових актів, зокрема, щодо: прозорості процедури їх видання, найбільш ефективних форм консультацій з громадськістю відносно урядових проектів тощо;

формально-юридичний - за допомогою якого здійснено тлумачення норм Конституції і законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України та інших актів з питань, пов'язаних із предметом дослідження, проведено систематизацію нормативних, теоретичних і прикладних джерел.

Теоретичною основою дослідження стали фундаментальні положення загальної теорії держави і права, конституційного права, теорії управління, адміністративного права, інформаційного права, конституційного права зарубіжних країн, філософії, логіки, соціології, сформульовані у працях вітчизняних і зарубіжних учених щодо категорій: правові акти, акти державного управління, норма права, підзаконність, джерела права, законодавство, процедура, процес, реалізація норм права, правозастосування, ефективність юридичних норм, анкетування, форма і зміст, система, співвідношення та ін.

Практичну основу дослідження склали положення Конституції і законів України, постанов Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, актів Міністерства юстиції України, зокрема, вивчено 1110 постанов, 136 розпоряджень, 14 чинних декретів Кабінету Міністрів України. Проаналізовані рішення Конституційного Суду України і Вищого арбітражного (господарського) суду України, опрацьовано 7 проектів законів України, а також концепції адміністративної реформи в Україні і реформування адміністративного права України. Використані матеріали щодо роботи Кабінету Міністрів України, підрозділів з контролю апаратів інших органів виконавчої влади, Міністерства юстиції України та його територіальних органів у 2004 році, статистичні дані щодо судової практики про визнання неправомірними актів Кабінету Міністрів України, результати соціологічних досліджень, а також матеріали соціологічних опитувань, проведених дисертанткою (проанкетовано 237 громадян).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим у вітчизняній юридичній науці дослідженням, в якому здійснена спроба комплексно розглянути теоретичні засади видання та реалізації актів Кабінету Міністрів України. Основні результати проведеного дослідження, які становлять наукову новизну, характеризуються наступними новими науковими положеннями.

Вперше:

висвітлено сучасну класифікацію актів Кабінету Міністрів України з урахуванням специфіки їх юридичної природи та повноважень Кабінету Міністрів України;

обґрунтовано компонентний склад механізму реалізації нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України з виділенням заходів організаційного, матеріального, нормативного, інформаційного та ідеологічного забезпечення їх реалізації, включаючи контроль у системі органів виконавчої влади, судовий, президентський, парламентський і соціально-правовий контроль;

встановлено, що зміст окремих постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України не завжди відповідає передбаченій для них формі, у зв'язку з чим надані пропозиції регламентувати юридичні властивості цих актів на законодавчому рівні, насамперед шляхом прийняття Закону України "Про Кабінет Міністрів України"; усунути колізію між п. 1 розділу VІ Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України і п. 11 Положення про Почесну грамоту Кабінету Міністрів України в частині суперечливого визначення змісту урядових постанов, записавши у відповідній нормі Регламенту, що у формі постанов видаються акти Кабінету Міністрів України не лише нормативного характеру, а також акти з питань найбільш важливого чи загального значення.

Дістали подальшого розвитку положення юридичної науки щодо:

обсягу адміністративного законодавства України, обґрунтувавши на основі аналізу законодавчої практики віднесення до його змісту нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України;

процедур видання правових актів державного управління, визначивши специфіку процедурного режиму (цілей, принципів і гарантій), процедурних проваджень і процедурних стадій видання постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України;

вдосконалення правового регулювання і процедур видання актів органів виконавчої влади України, сформулювавши пропозиції, зокрема, про необхідність прийняття Закону України "Про процедури видання нормативно-правових актів органів виконавчої влади" як спеціального нормативно-правового акту щодо порядку вироблення і ухвалення нормативних актів цих органів; передбачення в ньому процедури видання нормативних актів Кабінету Міністрів України, закріпивши, в числі інших його положень, порядок прийняття урядових постанов більшістю голосів від загальної кількості членів Кабінету Міністрів України, а порядок набрання його нормативними актами чинності - з моменту їх офіційного оприлюднення;

реалізації правових актів, поповнивши категоріальний апарат юридичних дисциплін поняттями реалізації нормативно-правових, правозастосовчих та розпорядчих актів Кабінету Міністрів України;

ефективності правових актів, виокремивши прогнозовану і реальну ефективність нормативних актів Кабінету Міністрів України, попередню, наступну, соціальну, наукову, правову і фахову її оцінки, а також визначивши умови ефективності урядових актів у масштабі нормотворчої діяльності Кабінету Міністрів України та площині їх реалізації.

Удосконалено:

систему джерел адміністративного права України, включивши до підсистеми законодавчих актів цієї системи, зокрема, чинні декрети Кабінету Міністрів України, в яких встановлені норми адміністративного права;

визначення понять:

постанов Кабінету Міністрів України як правових актів вищого органу в системі органів виконавчої влади України, які видаються у межах його компетенції, з питань нормативного характеру, а також інших питань державного управління найбільш важливого чи загального значення, колегіально і з додержанням визначеної у законодавстві процедури на основі та на виконання Конституції і законів України, постанов Верховної Ради України, актів Президента України, а також відповідно до чинних декретів Кабінету Міністрів України;

порядків, статутів, методик, концепцій, які затверджуються постановами Кабінету Міністрів України;

декретів Кабінету Міністрів України як законодавчих актів, виданих у період реалізації делегованих йому Верховною Радою України повноважень у сфері законодавчого регулювання питань, передбачених законом і пов'язаних із здійсненням ринкової реформи в Україні, з метою тимчасового оперативного їх вирішення.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що вони можуть бути використані:

у науково-дослідній сфері - для збагачення теоретичної бази загальних і галузевих юридичних дисциплін на основі нових наукових положень дисертації; для проведення подальших наукових досліджень проблем видання, реалізації та ефективності актів Кабінету Міністрів України (їх окремих видів);

у навчальному процесі - з метою глибшої підготовки студентів та аспірантів, у роботі викладачів для прочитання курсів з конституційного та адміністративного права України; для підвищення кваліфікації кадрів органів виконавчої влади, які беруть участь у розробленні проектів урядових актів, контролюють їх виконання, відстежують ефективність дії;

у сфері нормотворчості - для прийняття законів з питань організації та діяльності Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, засад підзаконної нормотворчої діяльності в Україні, а також для вдосконалення чинної нормативно-правової бази щодо видання урядових актів;

- у практичній діяльності спеціалістів Кабінету Міністрів України та утворюваних ним органах, центральних і місцевих органів виконавчої влади - при розробленні проектів урядових актів, а також громадян - у реалізації їх конституційного права брати участь в управлінні державними справами.

Основні положення та результати дисертаційного дослідження були впроваджені у навчальному процесі в Національному транспортному університеті під час читання курсів "Основи конституційного права України", "Адміністративне право України" (довідка про впровадження результатів дисертаційного дослідження від 05.09.2005 р. № 1161/05).

Особистий внесок здобувача. Дисертація виконана особисто автором. Пропозиції і положення дисертації базуються на власних дослідженнях здобувача, критичному аналізі наукових і нормативних джерел. Окремі питання дисертації порушуються вперше, інші розглядаються по-новому.

Апробація результатів дисертації. Дисертація обговорена на засіданні кафедри конституційного та адміністративного права Національного транспортного університету. Основні положення та результати дослідження виголошені у формі доповідей на наукових конференціях: "Проблеми державотворення та захист прав людини в Україні" (м. Острог, 2001 р.), третій Національній науково-теоретичній конференції "Українське адміністративне право: стан і перспективи реформування" (м. Одеса, 2003 р.).

Публікації. Результати дослідження висвітлено в чотирьох статтях у наукових фахових виданнях з юридичних наук, без співавторства, а також у двох тезах науково-практичних конференцій.

Структура дисертації. Відповідно до мети, завдань, предмету і логіки дослідження дисертація складається із вступу, трьох розділів, які включають вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел (221 найменування) та додатків (п'ять). Повний обсяг дисертації складає 202 сторінки, із них основного тексту - 174 сторінки.

акт адміністративний право урядовий

У вступі обґрунтовано актуальність і доцільність роботи для розвитку наук адміністративного та конституційного права України, визначено зв'язок з науковими програмами і планами, мету і завдання, об'єкт та предмет, методи дослідження, наукову новизну одержаних результатів, особистий внесок здобувача для їх отримання, апробацію результатів дослідження, публікації, структуру та повний обсяг дисертації.

Перший розділ "Юридична природа актів Кабінету Міністрів України" присвячений з'ясуванню юридичних властивостей, юридичної сили, форми, змісту та інших ознак урядових актів, визначенню їх понять, здійсненню класифікації та встановленню місця в системі джерел адміністративного права України.

В першому підрозділі "Поняття, ознаки, класифікація актів Кабінету Міністрів України" розкрито ознаки постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України, проаналізовано його делеговані повноваження видавати декрети, проведені понятійні узагальнення, здійснено сучасну класифікацію урядових актів.

Підзаконність, як загальновживаний в юридичній літературі термін, який вказує на верховенство законодавчого акту по відношенню до актів, які мають нижчу порівняно з ним юридичну силу, набуває специфічного характеру відносно постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України і означає таку їх властивість, яка характеризує видання цих актів на основі та на виконання Конституції і законів України, а також чинних декретів Кабінету Міністрів України. У роботі зосереджено увагу на аналізі юридичних формул підзаконності постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України - видання їх "на основі" та "на виконання" законодавчих актів.

Досліджено форму і зміст постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України, в результаті чого встановлено, що зміст окремих цих актів не завжди відповідає передбаченій для них формі. Про це свідчить видання Кабінетом Міністрів України індивідуальних постанов, зокрема, про призначення і звільнення з посад, визначення персональних складів тих чи інших органів тощо, та нормативних розпоряджень (наприклад, про віднесення посад до категорій посад державних службовців). Разом з цим, згідно з нормами Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України (чинного з червня 2000 р.) його постановами мають оформлюватися рішення нормативного характеру, а розпорядженнями - індивідуального. З того часу Кабінетом Міністрів України видано близько 6 тис. індивідуальних постанов і понад 50 нормативних розпоряджень. Враховуючи це, у дисертації обґрунтовано необхідність законодавчо забезпечити регламентацію юридичних властивостей урядових актів, передусім прийнявши Закон України "Про Кабінет Міністрів України", а також усунути колізію між окремими положеннями актів Кабінету Міністрів України, які суперечливо регулюють питання про форму і зміст його постанов.

Проаналізувавши ряд чинних декретів Кабінету Міністрів України, зроблено висновок про, хоча і легітимність їх існування сьогодні (враховуючи положення п. 1 розд. ХV "Перехідні положення" Конституції України), та водночас необґрунтованість з огляду на інші конституційні норми. Так, відповідно до ст. ст. 75 і 92 Конституції України законодавче регулювання питань, у тому числі тих, які на цей час регулюються декретами, повинно здійснюватися законами України. У зв'язку з цим автор продовжує висловлену в літературі думку про необхідність поступової відмови від практики внесення до декретів змін і спрямування зусиль парламенту на прийняття нових законів чи включення до вже їх діючих положень відповідних норм декретів. Дисертантка вважає, що це сприятиме утвердженню конституційних вимог щодо законодавчого регулювання суспільних відносин.

Висвітлено класифікацію актів Кабінету Міністрів України за критеріями юридичної форми, юридичної сили, характеру повноважень уряду, які мають значення для цілісного уявлення про його завдання і функції, а також за критеріями юридичних властивостей, предмету правового регулювання, правотворчого призначення тощо, які відображають специфіку урядових актів.

В другому підрозділі "Місце актів Кабінету Міністрів України в системі джерел адміністративного права України" розкрито сучасні підходи щодо класифікації джерел адміністративного права України і встановлено місце в їх системі нормативних актів Кабінету Міністрів України.

У дисертації відзначено, що основну групу джерел адміністративного права України складають нормативні акти, в яких закріплені норми цієї галузі. Останні виступають важливим змістовним компонентом досліджуваної системи, а самі нормативні акти розташовуються в ній за критерієм їх юридичної сили.

Система цих джерел адміністративного права України складається з двох підсистем: підсистеми законодавчих актів і підсистеми підзаконних нормативно-правових актів. Нормативні акти Кабінету Міністрів України в частині, в якій закріплені норми адміністративного права, становлять численну групу джерел адміністративного права України і включаються до їх системи наступним чином: діючі декрети - до підсистеми законодавчих актів (після Конституції України, міжнародно-правових договорів та законів України), а постанови і розпорядження - до підсистеми підзаконних, в якій вони займають подвійне положення (з одного боку знаходяться на вищому ієрархічному рівні відносно нормативних актів інших органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ, організацій; з іншого - на нижчому рівні відносно нормативних постанов Верховної Ради України і нормативних актів Президента України).

В контексті здійснюваного аналізу порушено питання про віднесення актів Кабінету Міністрів України до системи адміністративного законодавства України, у зв'язку з чим досліджено теоретичне і практичне розв'язання проблеми визначення обсягу понять "законодавство" і "адміністративне законодавство" - базових юридичних категорій. В результаті зроблено висновок, що акти Кабінету Міністрів України включаються до системи адміністративного законодавства України не завжди, а в разі віднесення їх законодавцем до цієї системи і регулювання відповідної адміністративно-правової сфери входить до компетенції Кабінету Міністрів України. Водночас дисертантка переконана, що з метою зміцнення конституційного принципу верховенства закону в державі, слід відмовитися від так званого широкого тлумачення законодавства і закріпити його поняття в проекті Закону України "Про закони і законодавчу діяльність" як сукупності законів України (на цей час він не розкриває такого поняття).

Другий розділ "Теоретичні засади видання актів Кабінету Міністрів України" передбачає аналіз порядку видання постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України, принципів їх формування, а також сучасного стану правового регулювання встановленого порядку.

В першому підрозділі "Видання актів Кабінету Міністрів України як вид процедурної діяльності" досліджуються ознаки процедури видання урядових актів і проблеми її законодавчого забезпечення.

Передусім проаналізовано поняття "процедура", "процес" і "провадження", якими в юридичній науці, зазвичай, позначається порядок видання правових актів. Звернено увагу на проблему правового змісту цих понять, яка досліджується в науці адміністративного права України. В результаті зроблено висновок про доцільність позначення офіційно встановленого порядку видання постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України терміном "процедура", а безпосередній хід її виконання - терміном "провадження".

Процедура видання урядових актів є однією з видів правотворчих та правозабезпечувальних процедур, які здійснюються іншими органами виконавчої влади України. В той же час виокремленні наступні ознаки цієї процедури: 1) вона відображає динаміку діяльності Кабінету Міністрів України та інших органів, установ, організацій, яка здійснюється у певному порядку, послідовності і напрямку (такому порядку притаманні власні процедурний режим, процедурні провадження і процедурні стадії); 2) юридичним результатом такої діяльності є створення нормативно-правових, правозастосовчих чи розпорядчих актів Кабінету Міністрів України, що характеризує цільову спрямованість процедури на досягнення чітко визначеного правового результату; 3) це виключно юридична діяльність, яка потребує специфічного регулювання за допомогою процесуальних норм.

Вивчено стан правового регулювання процедури видання урядових актів, внаслідок чого зроблено висновок про необхідність його приведення у відповідність до конституційних вимог щодо законодавчої регламентації організації та діяльності органів виконавчої влади України, прийнявши для цього Закони України "Про Кабінет Міністрів України", "Про центральні органи виконавчої влади", "Про нормативно-правові акти", "Про процедури видання нормативно-правових актів органів виконавчої влади".

В другому підрозділі "Принципи процедури видання актів Кабінету Міністрів України" визначаються види і особливості змісту принципів видання постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України.

У роботі виокремлено наступні принципи процедури видання урядових актів: 1) верховенства права (забезпечує при встановленні юридичних норм пріоритет прав людини і громадянина над інтересами держави); 2) законності (означає видання актів відповідно до Конституції і законів України; невтручання у сферу законодавчого регулювання суспільних відносин та сферу повноважень інших державних органів; врахування вимог acquis communautaire; суворе дотримання суб'єктами процедури своєї компетенції тощо); 3) обґрунтованості (передбачає визначення підстав і мети розроблення проекту акта; аналіз причин необхідності його прийняття; відображення потрібних розрахунків та ін.); 4) рівності учасників процедури перед законом (забезпечує формальну їх рівність перед законом, незалежно від правового чи фактичного статусу); 5) гласності (означає відкритість і прозорість процедури, залучення до її провадження громадян і створення для цього належних умов); 6) науковості (забезпечує більш ґрунтовне пізнання характеру регулювання суспільних відносин і прогнозування на цій основі реального впливу на них правових норм); 7) системності (характеризує узгодженість приписів урядових актів із іншими правовими актами, а також єдність у цілях, планах та діях усіх суб'єктів процедури); 8) планування (забезпечує її поточну організацію, якість урядових актів, упорядкованість дій учасників процедури); 9) узгодження (сприяє врахуванню інтересів різних заінтересованих осіб і ухвалення взаємоприйнятого рішення); 10) колегіальності (забезпечує прийняття об'єктивного і обґрунтованого рішення, яке здатне ефективно здійснювати правовий вплив на суспільні відносини, сфера яких визначена актом); 11) відповідальності (сприяє утвердженню режиму законності процедури видання урядових актів та їх самих).

Відзначено, що закріплення цих принципів в проекті Закону України "Про процедури видання нормативно-правових актів органів виконавчої влади" підвищить свідоме ставлення до своїх процедурних обов'язків відповідних суб'єктів і сприятиме подоланню формального підходу до їх виконання.

В третьому підрозділі "Стадії процедури видання актів Кабінету Міністрів України" аналізуються стадії та етапи видання постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України, проблеми правового регулювання вчинення окремих процедурних дій та вносяться пропозиції щодо їх вирішення.

Стадії процедури видання урядових актів представляють собою відносно самостійні, завершені, але пов'язані між собою процедурні дії, що утворюють певні етапи в процесі створення постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Проаналізувавши положення Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України, зроблено висновок, що урядові акти проходять однакові стадії їх видання за винятками вчинення окремих процедурних дій, пов'язаних з підготовкою розпоряджень Кабінету Міністрів України (щодо розроблення концепції проекту, перевірки його на відповідність acquis communautaire, оцінки прогнозу соціально-економічних та інших наслідків впровадження проекту тощо). В результаті виокремлено наступні стадії: 1) підготовка і подання проекту акта до Кабінету Міністрів України; 2) підготовка проекту акта у Секретаріаті Кабінету Міністрів України; 3) розгляд проекту акта в Урядовому комітеті; 4) прийняття акта на засіданні Кабінету Міністрів України; 5) введення акта в дію.

На кожній з перерахованих стадії виділено наступні етапи: на першій - етапи встановлення необхідності прийняти акт, розроблення проекту акта, його узгодження, проведення правової експертизи проекту, подання проекту акта до Кабінету Міністрів України; на другій - етапи реєстрації, аналізу і фахової експертизи проекту, юридичної експертизи і редагування, візування та організаційного забезпечення проведення засідання Урядового комітету; на третій - етапи безпосереднього розгляду проекту акта, ухвалення щодо нього рішення; на четвертій - етапи представлення проекту акта, його обговорення, голосування за проектом, прийняття щодо нього рішення; на п'ятій - етапи оформлення акту відповідно до вимог його форми і змісту, візування акту, підписання акту Прем'єр-міністром України і зазначення потрібних реквізитів, набрання актом чинності.

Проведено аналіз державної реєстрації нормативних актів Кабінету Міністрів України. Вона означає включення актів до Єдиного державного реєстру нормативних актів з метою належного їх обліку. Такий порядок реєстрації не впливає на введення нормативних актів Кабінету Міністрів України в дію, адже ще до реєстрації вони набирають чинності. Автор поділяє висловлену в літературі думку про доцільність проведення Міністерством юстиції України правової експертизи нормативних актів Кабінету Міністрів України на етапі їх реєстрації, оскільки така експертиза сприятиме встановленню режиму законності процесів правореалізації в Україні. Однак така пропозиція буде ефективною у разі зміни діючого порядку набрання нормативними актами Кабінету Міністрів України чинності, адже проведення їх правової експертизи після введення актів у дію втрачатиме своє юридичне значення. Автор вважає, що нормативні акти Кабінету Міністрів України повинні набирати чинності не раніше дня їх офіційного оприлюднення, що гарантуватиме знання прав і обов'язків усім суб'єктам, кого вони стосуються, а також сприятиме забезпеченню їх обов'язковості для виконання.

Третій розділ "Теоретичні засади реалізації актів Кабінету Міністрів України" присвячений розгляду теоретичних питань реалізації урядових актів, механізму реалізації його нормативних актів, а також їх ефективності.

В першому підрозділі "Огляд проблем реалізації правових актів в юридичній літературі і визначення ключових понять" досліджуються наукові погляди щодо змісту і форм реалізації юридичних норм, правових актів у цілому, робляться відповідні понятійні узагальнення щодо реалізації урядових актів.

У дисертації відзначено, що вивчення проблем реалізації урядових актів обумовлено їх спрямованістю на практичне втілення в життя оформлених в них приписів, адже тільки в реалізації вони набувають смислу та дієвості.

Тож на базі ключових положень юридичної науки щодо правореалізації сформульовано наступні висновки: реалізація нормативних актів Кабінету Міністрів України представляє собою процес і результат практичного втілення в правомірній поведінці суб'єктів права юридичних норм, викладених у нормативних приписах цих актів, шляхом виконання, дотримання, використання та/або застосування норм права; реалізація розпорядчих актів Кабінету Міністрів України - процес і результат практичного втілення їх розпорядчих приписів у правомірній діяльності їх адресатів за участю інших суб'єктів шляхом виконання та/або використання; реалізація правозастосовчих актів Кабінету Міністрів України - процес і результат практичного втілення індивідуально-правових приписів у правомірній діяльності їх адресатів (а в окремих випадках інших суб'єктів, уповноважених вирішувати питання, передбачених в актах) шляхом виконання та/або використання приписів.

В другому підрозділі "Механізм реалізації нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України" визначаються і досліджуються елементи механізму реалізації нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, а також їх значення для впровадження урядових актів у суспільну практику.

Обґрунтовано компонентний склад механізму реалізації нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, виходячи з наступного: 1) реалізація норм права відбувається в актах правомірної поведінки суб'єктів права; 2) у процесі реалізації юридичних норм можуть виникати, змінюватися та припинятися різні види правовідносин; 3) ці процеси забезпечуються низкою умов, за яких правомірні дії адресатів урядових актів стають об'єктивно можливими. В результаті, на думку автора, цей механізм складається з таких елементів: акти виконання, дотримання, використання і застосування норм права; правовідносини, які виникають, змінюються чи припиняються в процесі їх реалізації; заходи щодо організаційного, матеріального, нормативного, інформаційного та ідеологічного забезпечення реалізації урядових актів, а також контроль (у системі органів виконавчої влади, судовий, президентський, парламентський і соціально-правовий).

Опрацьовано найбільш розповсюджені причини невиконання (неналежного виконання) актів Кабінету Міністрів України, серед яких відзначені, зокрема, наступні: відсутність реального фінансового забезпечення реалізації актів, ще неналежне програмне забезпечення діяльності усіх органів виконавчої влади, недостатній рівень роз'яснення громадянам виданих урядових актів, невисока якість самих цих актів, недостатні важелі контролюючого впливу Кабінету Міністрів України на центральні органи виконавчої влади. Вказані причини негативно позначаються на строках виконання урядових актів, у цілому на процесах їх реалізації і призводять до зниження їх ефективності. В той же час є і чинники, які позитивно впливають на ці процеси: досить високий рівень інформаційного та ідеологічного забезпечення реалізації урядових актів; систематичний моніторинг громадської думки про видані і такі, що готуються, акти Кабінету Міністрів України, в цілому його політику; достатня громадянська компетентність людей при оцінці конституційно закріплених його повноважень і реальних здобутків.

В третьому підрозділі "Питання ефективності нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України" аналізуються види і оцінка ефективності цих актів, узагальнюються умови, які сприяють їх найбільшій ефективності.

На основі вивчення наукових поглядів щодо ефективності норм права і нормативно-правових актів зроблено висновок, що ефективність нормативних актів Кабінету Міністрів України представляє собою властивість їх потенційної і фактичної дії, у зв'язку з чим може бути прогнозованою і реальною.

Встановлено, що оцінка ефективності нормативних актів Кабінету Міністрів України - це спосіб її виміру, яка здійснюється до і після набрання цими актами чинності на базі визначених критеріїв.

У роботі обґрунтовані критерії оцінки прогнозованої і реальної ефективності урядових актів. Зокрема, критеріями оцінки прогнозованої ефективності визначено наступні: відповідність проектів урядових актів Конституції і законам України, іншим актам вищої юридичної сили; відсутність колізій між нормативними приписами самих урядових актів; рівень нормотворчої техніки; відповідність цілей урядових актів суспільним і державним потребам та інтересам; законність засобів досягнення цілей; достатність обґрунтувань видання актів; всебічність передбачення засобів, дієвих шляхів, конкретних механізмів вирішення поставленої проблеми та ін.

Критеріями оцінки реальної ефективності названо такі: відповідність виданих актів суспільним і державним потребам та інтересам; рівень правового та організаційного забезпечення процесів їх реалізації; затрати часу і коштів, що витрачатимуться на впровадження актів (іноді - економічність таких затрат); ступінь відповідності практичних результатів дії актів прогнозованим; рівень правосвідомості громадян та інших суб'єктів, на яких поширюються вимоги урядових актів; якість правозастосовчої діяльності.

Здійснено аналіз умов ефективності нормативних актів Кабінету Міністрів України, розкрито зміст кожної умови.

ВИСНОВКИ

У дисертації проведено теоретичне узагальнення та пропонується нове вирішення наукового завдання щодо теоретичних засад видання та реалізації актів Кабінету Міністрів України. Автором відповідно до поставленої мети надано визначення поняттям постанов, розпоряджень і декретів Кабінету Міністрів України; здійснено їх класифікацію; встановлено місце в системі джерел адміністративного права України; визначено принципи і стадії видання, сформульовано пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання цієї діяльності; розкрито сутність механізму реалізації нормативних актів Кабінету Міністрів України; проаналізовано оцінку та умови їх ефективності.

Зокрема, на основі проведеного дослідження сформульовані наступні висновки:

Актами Кабінету Міністрів України є постанови і розпорядження, які є правовими, підзаконними, офіційно-владними, обов'язковими до виконання актами на території України, а також чинні декрети, які є законодавчими актами, виданими в період реалізації Кабінетом Міністрів України делегованих йому Верховною Радою України повноважень у сфері законодавчого регулювання передбачених законом питань.

Постанови Кабінету Міністрів України - це правові акти вищого органу в системі органів виконавчої влади України, які видаються у межах його компетенції, з питань нормативного характеру, а також інших питань державного управління найбільш важливого чи загального значення, колегіально і з додержанням визначеної у законодавстві процедури на основі та на виконання Конституції і законів України, постанов Верховної Ради України, актів Президента України, а також відповідно до чинних декретів Кабінету Міністрів України.

Розпорядження Кабінету Міністрів України - це правові акти вищого органу в системі органів виконавчої влади України, які видаються у межах його компетенції і колегіальним шляхом оформлюють рішення з оперативних, організаційно-розпорядчих та інших поточних питань його керівництва.

Декрети Кабінету Міністрів України - це законодавчі акти, видані у період реалізації делегованих йому Верховною Радою України повноважень у сфері законодавчого регулювання питань, передбачених законом і пов'язаних із здійсненням ринкової реформи в Україні, з метою тимчасового оперативного їх вирішення.

В результаті проведеного аналізу постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України встановлено, що зміст окремих з цих актів не завжди відповідає передбаченій для них формі. У зв'язку з цим автором наголошено на потребі законодавчо забезпечити регламентацію юридичних властивостей урядових актів, прийнявши Закон України "Про Кабінет Міністрів України".

Практика видання урядових актів дозволяє класифікувати їх на види за наступними критеріями: 1) юридична форма (постанови, розпорядження, декрети); 2) юридична сила (підзаконні, законодавчі); 3) характер повноважень Кабінету Міністрів України (видані на основі постійних повноважень, видані на основі тимчасових повноважень - делегованих повноважень Кабінету Міністрів України). У свою чергу постанови Кабінету Міністрів України класифікуються на види за критеріями: 1) юридичні властивості (нормативні, розпорядчі, індивідуальні, змішані); 2) правотворче призначення (нормовстановлюючі, нормативно-допоміжні); 3) функціональне призначення (програмно-цільові, регламентаційні, статутні, правонаділяючі); 4) предмет правового регулювання (з питань оподаткування, витрачання фінансових та матеріальних ресурсів; з питань митного регулювання; захисту конкуренції; охорони прав інтелектуальної власності; регулювання підприємницької діяльності - регуляторні акти; оплати праці, грошового утримання, пенсійного забезпечення тощо); розпорядження Кабінету Міністрів України - за критеріями: 1) юридичні властивості (нормативні, розпорядчі, індивідуальні); 2) спрямованість змісту (з кадрових питань; щодо організації і проведення засідань Кабінету Міністрів України; схвалення проектів міжурядових угод; організації планування його нормотворчої діяльності тощо); чинні декрети Кабінету Міністрів України - за критеріями: 1) юридичні властивості (нормативні, змішані), 2) предмет правового регулювання (з питань валютного регулювання, справляння обов'язкових платежів до бюджетів, стандартизації і сертифікації тощо).

У системі джерел адміністративного права України, представлених найбільш численної їх групою - нормативними актами, нормативні акти Кабінету Міністрів України займають дворівневе положення: декрети включаються до підсистеми законодавчих актів, нормативні постанови і розпорядження - до підсистеми підзаконних актів. Нормативні акти Кабінету Міністрів України включаються й до системи адміністративного законодавства України, але в разі віднесені їх законодавцем до цієї системи і регулювання відповідної адміністративно-правової сфери входить до компетенції Кабінету Міністрів України.

Видання постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України є процедурою, так як відображає динаміку цієї діяльності, здійснюється у певному порядку, має цільову спрямованість на досягнення чітко визначеного правового результату, потребує специфічного регулювання за допомогою процесуальних норм. Ця процедура здійснюється в межах двох процедурних проваджень: 1) щодо видання постанов і 2) щодо видання розпоряджень Кабінету Міністрів України, та характеризується такими стадіями, як: 1) підготовка і подання проекту акта до Кабінету Міністрів України; 2) підготовка проекту акта у Секретаріаті Кабінету Міністрів України; 3) розгляд проекту акта в Урядовому комітеті; 4) прийняття акта на засіданні Кабінету Міністрів України; 5) введення акта в дію. Відзначено, що видання урядових актів повинно здійснюватися на основі принципів верховенства права, законності, обґрунтованості, рівності учасників процедури перед законом, гласності, науковості, системності, планування, узгодження, колегіальності, відповідальності.

Сучасний стан правового регулювання видання актів Кабінету Міністрів України характеризується розгалуженою системою нормативно-правових актів підзаконного рівня. Такий стан правового регулювання потребує вдосконалення. Спеціальне законодавче вирішення цього питання доцільно передбачити в Законі України "Про процедури видання нормативно-правових актів органів виконавчої влади", що забезпечить реалізацію конституційного положення про функціонування органів державної влади, їх посадових осіб на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Водночас слід запровадити нову процедуру голосування, за якої урядові постанови прийматимуться більшістю голосів членів Кабінету Міністрів України від їх загальної чисельності; а також набрання нормативними актами Кабінету Міністрів України чинності не раніше дня їх офіційного оприлюднення.

Механізм реалізації нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України представляє собою систему наступних взаємопов'язаних елементів: акти виконання, дотримання, використання і застосування норм права; правовідносини, які виникають, змінюються чи припиняються в процесі їх реалізації; заходи організаційного, матеріального, нормативного, інформаційного та ідеологічного забезпечення реалізації урядових актів, а також контроль (у системі органів виконавчої влади, судовий, президентський, парламентський і соціально-правовий).

Сучасна практика здійснення оцінки ефективності нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України дозволяє класифікувати її на види за наступними критеріями: 1) час проведення (попередня і наступна), 2) суб'єкти здійснення (соціальна, наукова, правова, фахова). Умовами найбільшої ефективності нормативних актів Кабінету Міністрів України є: їх якість; наявність реально визначених об'ємів і джерел матеріально-фінансового забезпечення, реального механізму юридичного забезпечення впровадження актів у повсякденну практику; висока організація і професійна кваліфікація спеціалістів, які здійснюють контроль за виконанням актів, а також безпосередніх їх виконавців у системі органів виконавчої влади; постійно діючий соціологічний моніторинг громадської думки щодо виданих актів Кабінету Міністрів України; якість правозастосовчої діяльності та правомірність поведінки безпосередніх учасників урегульованих суспільних відносин; високий рівень правової культури громадян, колективних суб'єктів, суспільства в цілому.