Якість нормативно-правових актів України: загальнотеоретична характеристика

Размещено на http://www.allbest.ru/

Якість нормативно-правових актів України: загальнотеоретична характеристика

Розвиток правової системи України супроводжується інтенсивною нормотворчою діяльністю на усіх рівнях нашої держави - починаючи із законотворчості Верховної Ради України і до творення локальних нормативно-правових актів органами місцевого самоврядування. Однак кількісні досягнення не завжди супроводжуються якісними характеристиками. Сьогодні в українському суспільстві і серед науковців, і серед практиків, і навіть на побутовому рівні панує думка про недостатність та недосконалість існуючої нормативно-правової бази. Одна із основних причин цього - неспроможність чинних нормативно-правових актів належним чином регулювати існуючі суспільні відносини. Тому запропонована тема вирізняється як теоретичною актуальністю, так і практичністю.

Показники рівня співвідношення зусиль держави, спрямованих на правове регулювання суспільних відносин, і результатів юридичного впливу на соціум активно досліджували вітчизняні, зокрема, П.М. Рабінович, О.М. Мельник, Н.М. Оніщенко, С.А. Скриль та зарубіжні, наприклад, В.С. Горбань, С.А. Жінкін, С.В. Поленіна, В.Ф. Прозоров вчені. В останні роки провідні правничі школи України проводять спеціальні наукові конференції на яких обговорюються питання підвищення якості права загалом і галузевого законодавства зокрема [1]. Попри значний інтерес з боку фахівців та вагомий науковий доробок низка проблемних питань, пов'язаних із забезпеченням якості правового регулювання, потребують додаткового аналізу.

Для визначення і позначення рівня відповідності чинного законодавства потребам громадян України використовується декілька термінів, вивчення яких є важливим у контексті завдання удосконалення нормативно-правових актів України. Необхідно з'ясувати, який із термінів найбільш повно відповідає вимогам і реаліям сучасного праворозуміння. Сприяти подоланню «відставання» системи законодавства України від потреб суспільства має також вирішення таких завдань:

- виділення елементів, «компонентів», показників якості нормативно-правових актів України;

- виділення критеріїв якості нормативно-правових актів України;

- пошук основних напрямів і засобів підвищення якості - вдосконалення нормативно-правових актів України.

Вироблення положень, покликаних певним чином сприяти розв'язанню зазначених завдань є також призначенням цієї статті.

Розпочнемо наше дослідження із встановлення найбільш правильного терміну для позначення рівня досконалості нормативно-правового акта. Теоретики права оперують такими термінами як ефективність закону (законодавства), якість закону (законодавства), ефективність та якість права, ефективність та якість правового регулювання. Яке змістовне навантаження несуть ці терміни і який взаємозв'язок існує між ними? З'ясуємо наявні сьогодні в літературі наукові позиції.

Ефективність закону (законодавства) розглядається як співвідношення фактичного результату дії законодавства й тих соціальних цілей для досягнення яких це законодавство було прийнято [2, с. 3-6]. Ефективність права - це його юридична ефективність, досягнення ним тих правових результатів, які передбачались правотворцем (законодавцем) при здійсненні правового регулювання [3, с. 223]. Ефективність норм права розуміється як співвідношення між фактичним результатом їх дії і тими соціальними цілями, для досягнення яких ці норми були прийняті [4, с. 116]. Таким чином має місце ототожнення розуміння змісту термінів ефективність закону, права, правової норми. З цим не погоджується С.А. Жинкін, який вважає, що ефективність права як соціально-духовного регулятора не складається з ефективності конкретних норм законодавства. Ефективність, значимість, психологічне визнання права зумовлюється цілим комплексом факторів власне юридичного, психологічного, культурного, економічного і іншого характеру [5, с. 29]. Отож, ефективність названих джерел права трактується як ступінь результативності їх дії (впливу) на суспільні відносини. А це не що інше як ефективність правового регулювання.

Ефективність правового регулювання визначають як результативну характеристику його дії, яка свідчить про здатність вирішувати відповідні соціально-правові проблеми [6, с. 12]. Ефективність юридичного регулювання характеризується співвідношенням реальних результатів здійснення цього регулювання з його метою [7, с. 202]. Правове регулювання - один із основних складових правового впливу, дії права на суспільство. Ефективність дії права це - його результативність, ступінь відповідності цілям права і його призначення у конкретно-історичних умовах [8, с. 151]. Таким чином має місце ототожнення різних за своєю сутнісною природою правових явищ - ефективності джерел права (матеріальна складова юридичного права) і ефективності правового регулювання (діяльнісна складова юридичного права).

Більш правильно, на думку окремих вчених, вести мову не стільки про ефективність, скільки про якість закону [9, с. 162-164], юридичної норми, правового регулювання. Оніщенко Н.М. вважає, що якість закону це - сукупність сутнісних характеристик і здатність закону реально задовольнити суспільні потреби та приватні інтереси [10]. Якість закону визначається також політичними, соціальними і правовими характеристиками [11. с. 9]. У літературі має місце також певне ототожнення якості права і якості правового регулювання. Це, на нашу думку, не зовсім підставно, оскільки якість правових актів (а саме їх треба брати до у ваги, коли йдеться про сучасне право [12]) - правове явище, що є змістовно іншим ніж якість правого регулювання. Якість джерел права (у нашому випадку насамперед нормативно-правових актів) відображає рівень їх техніко - технологічної досконалості, й відповідно потенційної здатності впливати на суспільні відносини. Якість здійснюваного ними правового регулювання зумовлюється водночас і політичними, і економічними, і соціальними чинниками; відображає здатність чинної нормативно-правової бази реально впливати на суспільні відносини у конкретно-історичних умовах. Так, наприклад, як можна оцінити якість українського законодавства у 2009-2010 р. в умовах існуючого на усіх рівнях правового нігілізму.

Ознайомившись із правцями теоретиків, можна зауважити, що найчастіше для позначення рівня здатності нормативно-правового акта (саме він є предметом нашого дослідження) регулювати відносини в інтересах більшості громадян сучасної держави використовуються, поряд з іншими, терміни ефективність та якість. Дані терміни, як показує наведений вище аналіз доктринальних щодо них положень, практично ототожнюються. Водночас, щодо їх співвідношення існують і інші міркування. Так, проф. В.В. Сташис зазначає, що від якості законодавства, визначеності, точності й однозначності правових норм залежить ефективність його застосування [13, с. 11]; до чинників, які негативно вливають на ефективність чинного українського законодавства відносять низьку соціально-правову якість законів [6, с. 16], тобто якість пов'язує із самим юридичним приписом, а ефективність - діяльністю по його втіленню у суспільну практику. Проф. П.М. Рабінович вважає, що якість юридичного регулювання відображається через його цінність, економність, ефективність [7, с. 202], висловлюючи таким чином думку про ефективність як елемент якості. Переваги такого підходу, видається, легко ілюструються на прикладі прийняття парламентом закону про істотне підвищення мінімальної пенсії чи мінімальної заробітної плати. Якщо розглядати ефективність закону чи правового регулювання лише як рівень досягнення мети, яку ставить законодавець, то такі акти видаються майже ідеальними - нормативно закріплюють підвищення мінімальний рівня доходів громадян України. Але, насправді, про ефективність даних актів у плані суспільно позитивної значимості можна вести мову лише у випадку їх економічності (насамперед, економічної обґрунтованості), а відповідно і цінності. Інакше підвищення виплат за рахунок друку грошових купюр спричинить лише до нового витка інфляції та погіршення становища громадян. Нормативно-правовий акт створений із порушенням вимог щодо його економічності та цінності є засадничо неякісним й не здатен здійснювати ефективний регулятивний вплив на суспільні відносини.

Виникає свого роду замкнуте коло: закон не підкріплений комплексом соціальних факторів реально не може бути якісним як регулятор суспільних відносин, неякісний закон не здатний ефективно впливати на соціум. З чого ж тоді починати, що має бути визначальним, коли йде мова про вдосконалення правового регулювання (правове реформування) в Україні - із якості права у матеріальному (вимірюється рівнем досконалості джерел права) чи діяльнісному (охоплює, насамперед, стадії правового регулювання) вимірі?

Згадуючи історію розвитку європейського права (наприклад, прийняття Французького Цивільного кодексу чи Германського цивільного уложення), історію розвитку українського права (наприклад, створення революційного для колишнього СРСР в період перебудови законодавства про кооперацію та оренду), можна зауважити, що першість має бути все таки за джерелами права. Створивши якісний нормативно-правовий акт, можна думати про ефективність його реалізації чи застосування, а не навпаки.

Отож, можна констатувати, що сьогодні у випадку, коли йде мова про удосконалення правового регулювання суспільних відносин в Україні, необхідно насамперед ставити питання про підвищення якості нормативно-правових актів як основного джерела права України. Відповідно найбільш вдалим, на нашу думку, терміном, що має позначати рівень відповідності наявної правової бази потребам правового регулювання суспільні відносини є термін якість джерел права, насамперед, якість нормативно-правових актів України.

Термін якість відноситься загалом до категорії економічних. Однак його загальна інтерпретація дещо ширша. Крім економічних визначень, якість - це внутрішня визначеність явища, яка становить специфіку, що відрізняє його від усіх інших; ступінь вартості, цінності, придатності чого-небудь для його використання за призначенням; та чи інша характерна ознака, властивість, риса кого, чого-небудь [14. с. 1647]. У такій інтерпретації якість нормативно-правових актів має розглядатись як їх визначальна риса та властивість й виражатися у відповідності нормативно закріплених правил поведінки аксіологічним установкам суспільства. Оскільки соціум завжди неоднорідний і має здатність до еволюції, якість нормативно-правової бази також є багатоаспектною. Проф. Н.М. Оніщенко виділяє два компоненти якості законодавства - соціальний, пов'язаний зі змістом права, і юридичний, пов'язаний із його формою [10].

Зазначене наштовхує на думку, що дати повне визначення якості нормативно-правових актів складно. Для цього необхідно перш за все з'ясувати сутність якості нормативно-правового акта.

Акцентуючи увагу на тому чи іншому аспекті якості нормативно-правових актів, можна припустити про наявність декількох її різновидів - політичної, соціальної, правової тощо [15, с. 107-108]. Чи правильно це буде? Радше, ні. Якщо у нормативно-правових актах не буде закладено якийсь із компонентів (наприклад, соціальний - невідповідність законодавства соціальним потребам), який визначає рівень його досконалості, то це стане причиною неякісності цього акта, своєрідною правотворчою помилкою. Термін якість має бути універсальним та загальним, що вимагає з'ясувати складові якості нормативно-правового акта.

Аналізуючи існуючи концепції стосовно якості (ефективності) права, не можна не зауважити відносний характер даного показника права. Варто підтримати думку А.І. Абрамова, що визначити ефективність (автор надає перевагу саме цьому терміну) реалізації функцій права щодо певної групи суспільних відносин, і навіть в окремо взятій конкретній ситуації досить не просто [3, с. 226]. Оцінка якості нормативно-правового акта має включати загальну й індивідуальну оцінки. А оскільки друга у значній мірі носить персоніфікований (часто суб'єктивний) характер, про її істинність говорити складно. Наприклад, як буде оцінено у світлі якості нормативно-правовий акт, що підвищує пенсійний вік.

Отож, постає необхідність визначення системи критеріїв якості нормативно - правових актів. Правова характеристика якості закону включає як правовий характер його змісту, так і його відповідність певним техніко-юридичним критеріям [12, с. 9]. Візьмемо також як орієнтир запропоновані науковцями критерії ефективності нормативно-правових актів. С.А. Жинкін, вивчаючи ефективність норм законодавства, звертає увагу на таких її аспектах: духовному, телеологічному, утилітарному, ціннісному, конфліктному, діяльнісному, психологічному, антропологічному [5, с. 61-62]. В.С. Горбань, розмірковуючи над проблемою визначення критеріїв ефективності законодавства, вказує, що даний термін можна розкрити тільки шляхом встановлення його суттєвих рис і характеристик, насамперед, істинності і правильності [16, с. 144-158], хоча вказує на їх відносність Щодо кожного із названих показників якості (ефективності) нормативно-правових актів науковцями проведено і можна проводити у подальшому окремі дослідження. В контексті існуючого наукового плюралізму постає завдання перейти від доктринальних до практичних критеріїв якості нормативно-правової бази держави. На нашу думку, необхідно розпочати із з'ясування сутності (призначення) юридичного права у сучасній державі.

Відповідно до статті 3 Конституції України: «людина, її здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави». Це і встановлює основне завдання правового регулювання суспільних відносин. Рівень забезпечення прав і свобод людини і громадянина - визначальний критерій якості нормативно-правових актів!

Беручи до уваги те, чиї інтереси та потреби покликаний забезпечувати нормативно-правовий акт, можна вести мову про три рівні його якості. Перший - загальнодержавний (в ідеалі мав би бути загальносуспільним); зумовлений необхідністю виконання державою її основних функцій. Залежить від здатності юридичних норм забезпечувати цілі держави. Другий - спеціальний, стосується певних категорій суб'єктів права та визначається рівнем відповідності нормативно-правового акта аксіологічним установкам цих суб'єктів. Третій - індивідуальний, пов'язаний із персоніфікованим суб'єктом у конкретних правовідносинах, що виникають на основі цього акта. Показовим, як на нас, у цьому плані є приклад Податкового кодексу України. Прийнятий з метою забезпечення економічних функцій держави і загалом задовільний на предмет дотримання вимог нормопроектувальної техніки, а головне, на думку українських урядовців, здатний належно виконати основне своє завдання - наповнити державний бюджет, даний правовий акт можна вважати якісним. З точки зору платників податків, судячи по їх супротиву прийняттю «податкової конституції» - ні. Для конкретного ж громадянина, який є суб'єктом оподаткування і якого притягують до відповідальності за невиконання норм податкового закону, цей документ не те що неякісний - такий, що взагалі не має права на існування.

Чи має значення такий плюралізм оцінки суспільством нормативно-правового акта і як це впливає на здійснюване ним правове регулювання суспільних відносин? Напевно, що має і це чітко простежується на наведеному прикладі. Якщо податковий кодекс не сприймається платниками податків, вони будуть робити усе можливе, щоб ухилятись від їх сплати; і як наслідок відбуватиметься подальша тінізація економіки. Матиме місце ситуація, коли загалом якісний, з погляду правників, нормативно-правовий акт, буде не здатним ефективно впливати на суспільні відносини. Як бути у таких ситуаціях і чи можна створити нормативно - правовий акт, який би виражав інтереси усіх, а, отже, був би абсолютно якісним? Радше за все ні з огляду соціальної неоднорідності сучасного суспільства. Мову, видається, треба вести про інтереси все таки більшості. Саме відповідність нормативно-правового акта інтересам та потребам більшості громадян держави - основний критерій його якості.

Досягнення даної відповідності визначальна вимога, яка ставиться до розробників проектів нормативно-правових актів; елемент нормотворчої техніки, що визначає змістовну складову цих актів. Інші засоби нормотворчої техніки сприяють юридичній досконалості нормативно-правового акта, створюють підґрунтя його належної реалізації та застосування. Так, якщо в Україні буде прийнято правовий акт про медична страхування, що буде відповідати запитам більшості її населення, він буде ефективно втілюватись у життя і визнаватись суспільством як якісний. Якщо даний документ також розроблений із дотриманням усіх інших вимог нормопроектування - це запорука його здатності належно регулювати дану категорію суспільних відносин у всьому їх багатоманітті. Отож, оптимальне використання всього арсеналу нормопроектних засобів - визначальна передумова творення якісних нормативно-правових актів. Наведені міркування дають підставу визначити якість нормативно-правового акта, як - рівень його техніко-юридичної досконалості, що забезпечує здатність регулювати суспільні відносини в інтересах більшості суспільства.

Засоби нормотворчої техніки як визначальний чинник створення якісного законодавства України, однак, інколи, є більшою мірою ідеальними аніж реальними. Фахівці можуть на етапі підготовки проекту нормативно-правового акта розробити, дотримуючись усіх правил нормопроектування, досконалий потенційно якісний та ймовірно ефективний у практиці правового регулювання юридичний акт. Однак це лише початок, перша стадія технології творення нормативних актів, насамперед законів. Дальше йде розгляд, прийняття і оприлюднення нормативно-правового акта суб'єктами правотворення. Ось тут-то й виникають, на нашу думку, найбільші проблеми [17, с. 11]. І наперед ще невідомо, що буде мати визначальний характер - інструментарій нормотворчої техніки чи суб'єктивний характер правотворчої, насамперед законодавчої процедури - нормотворчої технології. Дотримання вимог нормотворчої технології - вагомий фактор у створенні якісного нормативно-правового акта [18, с. 76-89].

Таким чином визначальною передумовою формування якісної нормативно - правової бази в Україні є дотримання системи техніко-технологічних вимог нормопроектування. Детальніший розгляд цих вимог в силу об'ємності та багатоаспектності потребує окремого теоретичного дослідження.

Список літератури

1. Теоретичні основи забезпечення якості кримінального законодавства та правозастосовчої діяльності у сфері боротьби зі злочинністю в Україні: матеріали наук. конф., 15 травня 2009 р. / ред. кол. В.І. Борисов (голов. ред.) та ін. - Х., 2009. - 304 с.

2. Оніщенко Н.М. Проблеми ефективності законодавства та сучасний розвиток // Віче. - 2007. - №12. - С. 3-6.

3. Абрамов А.И. Теоретические и практические проблемы реализации функций права. - Самара. 2008. - С. 223.

4. Общая теория государства и права. Академический курс в трех томах /отв. ред. М.Н. Марченко. - Т. 3. - М., 2007. - С. 116.

5. Жинкин С.А. Психологические проблемы еффективности права. - Санкт-Петербург, 2009. - 373 c.

6. Мельник О.М. Правове регулювання та шляхи підвищення його ефективності // Автореферат дис. на здобуття канд. юрид. наук: спеціальність 12.00.01. - К., 2004. - С. 12.

7. Рабінович П.М. Основи загальної теорії права та держави. - Львів. 2008 - С. 202.; Рабінович П.М. Ефективність юридичних гарантій законності: до методики їх виявлення // Вісник Академії правових наук України. - 2010. - №1 (60) - С. 18.

8. Общая теория права и государства / под ред. В.В. Лазарева. - М., 2002. - С. 151.

9. Сырых Е.В. Технико-юридические критерии качества закона // Проблемы юридической техники: Сборник статей /Под ред. Баранова В.М. - Нижний Новгород, 2000. - С. 162-164.

10. Оніщенко Н. Гармонізація правової системи України: основні напрями та тенденції / Юридична газета №18/78 від 28.09.2006.

нормативний акт якісний правовий

Размещено на Allbest.ru