Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

МIНIСТЕРСТВО ОСВIТИ І НАУКИ, МОЛОДІ ТА СПОРТУ УКРАЇНИ

ДОНЕЦЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ УПРАВЛІННЯ

Кафедра «Менеджмент невиробничої сфери»

КУРСОВА РОБОТА

з дисципліни: «Основи регіонального управління»

з теми: «Апарат державного управління»

Донецьк, 2012

Зміст

Вступ

1. Визначення поняття «Апарат державного управління»

2. Поняття органів виконавчої влади

3. Класифікації органів виконавчої влади

4. Система органів виконавчої влади України

5. Місцеві органи виконавчої влади

Висновки

Вступ

Державна влада має представницький характер. Для того, щоб виконувати своє призначення - визначати загальні правила співжиття, забезпечувати порядок, контроль за виконанням законів, представницька влада утворює спеціальні державні органи. Саме ці органи реалізовують основні повноваження держави шляхом повсякденної та оперативної управлінської (владно-розпорядчої, адміністративної) діяльності. Особливого значення набуває ефективне функціонування виконавчої влади, яка є безпосереднім розпорядником усіх ресурсів держави.

Об'єктом дослідження курсової роботи є процес створення апарату державного регулювання.

Предметом дослідження курсової роботи є методи створення апарату державного регулювання.

Ціль курсовій роботи - дослідити діяльність держави щодо створення та функціонування апарату державного регулювання.

Відповідно до поставленої мети необхідно вирішити наступні завдання:

- визначити зміст поняття «апарат державного управління»;

- дати визначення поняття «органи виконавчої влади»;

- провести класифікацію органів виконавчої влади;

- проаналізувати систему органів виконавчої влади;

- розглянути місцеві органи виконавчої влади та їх повноваження.

1. Визначення поняття «Апарат державного управління»

У широкій системі виконавчої влади кількісно домінують різного роду органи, що діють у сфері державного управління (за конституційним визначенням - органи виконавчої влади), які перебувають між собою у різноманітних зв'язках і відносинах, виконуючи основні завдання та функції держави шляхом управлінської (виконавчої і розпорядчої) діяльності та надання громадянам державних (управлінських) послуг. Оскільки ці органи здійснюють управлінську (адміністративну) за своїм змістом діяльність, для їх визначення використовується термін «апарат державного управління».

Розглядаючи апарат державного управління з точки зору багатовимірних системних характеристик, можна відзначити, що цей апарат входить як складова частина до більш системного утворення - державного механізму. Зміст поняття «державний механізм» можна визначити як сукупність органів державної влади, організованих на засадах конституційного принципу поділу державної влади для реалізації цілей держави.

Апарат державного управління в політико-правовому плані може розглядатись у декількох аспектах: по-перше, як державна адміністрація - система органів виконавчої влади; по-друге, як сукупність державних службовців, тобто працівників, які перебувають на державній службі та займають певні посади в органах виконавчої влади; і по-третє, як окремо взятий орган виконавчої влади.

Отже, апарат державного управління - це система взаємопов'язаних виконавчо-розпорядчих органів (органи виконавчої влади та їх апарат), які діють від імені держави, на основі та на виконання законів, здійснюючи управління державними справами, і наділені для цього владними повноваженнями, компетенцією, певною структурою і кадрами.

Система органів виконавчої влади, або апарат державного управління - найбільш розгалужена та багато чисельна сукупність державних органів, частина державного механізму, яким згідно з Конституцією України притаманні ієрархічність побудови, зв'язки і взаємодії на основі принципів децентралізації і деконцентрації державного управління. Саме апарат державного управління є головним важелем практичного здійснення численних завдань виконавчої влади.

Специфічні ознаки апарату державного управління:

1. Сувора ієрархія побудови та діяльності управлінських ланок, їх субординація та взаємодія.

2. Велика кількість різних видів виконавчих органів з точки зору компетенції та структурно-функціональної специфіки:

- галузеві;

- міжгалузеві;

- функціональні.

3. Управлінський характер діяльності, що означає підзвітність і виконання законів та інших рішень законодавчих і представницьких органів, а також вирішення питань, що входять до його компетенції.

4. Організуючий характер.

5. Динамізм, оперативність та конкретність діяльності.

6. Професіоналізм.

Щодо складових елементів апарату державного управління, то вчені одностайні у визначенні його основного елементу - органу виконавчої влади (суб'єкта державного управління). Отже, зміст поняття «апарат державного управління» можна визначити як сукупність органів виконавчої влади, організованих у систему для реалізації цілей виконавчої влади відповідно до конституційного принципу поділу державної влади.

Головною метою діяльності апарату державного управління є реалізація функцій виконавчої влади. Відповідно система органів виконавчої влади характеризується: чітким розподілом функціональних повноважень; чітко визначеною метою управління; доцільністю форм її досягнення; здатністю діяти від імені держави. Виходячи з цього, саме чіткий розподіл функцій між органами виконавчої влади та їх структурними підрозділами забезпечує узгодженість їхніх дій в структурі державного механізму та впорядкованість взаємовідносин між ними. При цьому система виконавчої влади має адекватно відображати життєві потреби керованого об'єкта, відповідати національним інтересам. Без цього форми і методи управлінського впливу будуть вступати у конфлікт з розвитком системи управління, перетворюватися у перешкоду для подальшого її вдосконалення. Вирішення даної проблеми полягає в необхідності вдосконалення врегулювання багатоманітності органів виконавчої влади.

виконавча влада правовий статус

2. Поняття органів виконавчої влади

Виконавча влада здійснюється системою спеціально створюваних суб'єктів - органами виконавчої влади різних рівнів, наділених відповідною компетенцією, відмінною від законодавчої та судової гілок влади. У новітньому українському законодавстві термін «орган виконавчої влади» вперше з'явився У Декларації про державний суверенітет України, у якій було закріплено принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову.

Органи виконавчої влади - це первинні елементи апарату державно¬о управління, які створюються державою для здійснення від її імені завдань і функцій державної виконавчої влади. Орган виконавчої влади має державно-владні повноваження, без яких він втратив би свою специфіку, не зміг би виконувати покладені на нього завдання, забезпечити своє призначення у механізмі держави.

Орган виконавчої влади - це носій виконавчої влади, що має юридичний статус такого органу, утворюється у порядку, встановленому законом, наділений державно-владними повноваженнями, певною організаційною структурою, територіальним масштабом дії, необхідними для здійснення функцій державного управління у притаманних йому організаційно-правових формах із використанням при цьому необхідних методів управління.

Із наведеного визначення випливає, що орган виконавчої влади наділений цілим рядом специфічних ознак:

а) реалізовує функції держави, виконуючи законодавчі та нормативні акти органів вищого рівня. Звідси певна «вторинність» характеру виконавчої влади;

б) орган виконавчої влади, діючи від імені й за дорученням держави, наділений відповідною компетенцією. Саме компетенція визначає предмет відання, права, обов'язки, територіальні межі діяльності кожного окремого органу, її реалізація в часі збігається із затвердженням або реєстрацією статуту (положення) про орган, його штатного розкладу;

в) управлінській діяльності органу виконавчої влади властивий «зовнішній» характер, оскільки така діяльність у вигляді юридичних актів управління спрямована на середовище;

г) управлінська діяльність органу виконавчої влади носить неперервний характер, чим відрізняється від подібної діяльності, яка лише епізодично здійснюється в органах, що репрезентують інші гілки влади;

д) органу виконавчої влади властиві трудові відносини його особового складу, коли кожен працівник включається у складну систему запрограмованих організаційних зв'язків, що є офіційно встановленою структурою статусів, алгоритмом діяльності.

Отже, кожен орган виконавчої влади, здійснюючи належні йому функції, відповідно до наділеної компетенції, таким чином реалізовує певну частину загальних цілей та завдань державного управління, У свою чергу, функції конкретних органів виконавчої влади, які випливають із завдань та цілей державного управління, вирішальною мірою впливають на внутрішню структуру як апарату державного управління, так і окремих його структурних одиниць.

Визначення правового статусу органів виконавчої влади має суттєве значення для вдосконалення правових норм, які регулюють різноманітні аспекти суспільного життя. «Правовий статус» - категорія не тільки багатоаспектна, а й багатоелементна. Цей правовий інститут складається з таких основних елементів: завдання (функції) та цілі, компетенція, відповідальність, порядок формування та процедури діяльності цих органів.

Розглядаючи дане питання, передусім необхідно визначити соціальне покликання тих чи інших органів виконавчої влади. Адже різні управлінські рівні визначають і відповідні завдання (функції) та цілі, що покладаються на ці органи. Чим вищий цей рівень, тим складніші завдання необхідно вирішувати органам виконавчої влади.

Юридичне закріплення функцій управління є необхідною умовою та засобом виникнення такого правового явища як компетенція, яка через закріплення у відповідних правових актах завдань і необхідних для їх виконання повноважень дає можливість установити місце кожного органу в загальній структурі системи виконавчої влади, створити основи їх правової відповідальності. Чітке закріплення в компетенційних актах прав і обов'язків органів виконавчої влади, їх структурних підрозділів, посадових осіб є невід'ємним чинником правового опосередкування їх управлінських функцій.

Повноваження - це закріплені за органом виконавчої влади права та обов'язки (у тому числі обов'язки нести відповідальність за наслідки виконання повноважень - так звані «юрисдикційні» обов'язки). Центральне місце і переважну частину серед повноважень органу виконавчої влади становлять державно-владні повноваження, тобто повноваження щодо прийняття обов'язкових до виконання рішень і забезпечення їх здійснення тими, кому вони адресовані. Визначення оптимальної компетенції органів виконавчої влади є головним фактором забезпечення оптимального виконання функцій, реалізації державно-управлінських рішень та їхньої ефективності.

На сучасному етапі адміністративної реформи в Україні традиційні підходи до визначення компетенції органів виконавчої влади зазнають серйозних змін. Так, У діяльності галузевих органів виконавчої влади збільшується доля міжгалузевих функцій і позавідомчих повноважень, відбувається поступовий перехід від галузевого до функціонального методу управління. Така реформа функцій має на меті оптимізувати діяльність як центральних, так і місцевих органів виконавчої влади. Йдеться про зміну суті діяльності - заміну директивного керування на надання якісних послуг громадянам і формування економічної політики.

Важливим елементом правового статусу є відповідальність органу виконавчої влади. Адже будь-яка влада повинна нести відповідальність за свої дії чи бездіяльність. Там, де є влада, виникає й відповідальність. Чим вищий ієрархічний рівень суб'єкта управління, тим вищим є й ступінь його відповідальності. Відповідальність (політична) Кабінету Міністрів України - конституційне встановлений обов'язок уряду скласти свої повноваження за встановлених Основним Законом умов. Відповідальність (крім політичної) органів виконавчої влади - певний стан (режим) організаційних відносин між органами, за яким певний орган (посадова, службова особа) має право застосовувати заходи дисциплінарної (службової) відповідальності до інших органів (посадових, службових осіб).

Наступним елементом правового статусу органів виконавчої влади е порядок формування цих органів і процедури їх діяльності. Він розкривається шляхом визначення підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності, а також з'ясуванням переліку актів, які видає той чи інший орган у процесі своєї діяльності з метою здійснення встановлених повноважень.

Підпорядкованість - це поняття характеризує, як правило, найвищу організаційну залежність органу нижчого рівня від органу вищого рівня. У той же час підпорядкованість може мати різні ступені повноти - повну і часткову.

Повна підпорядкованість (підлеглість) передбачає наявність у вищого органу всіх або переважної більшості важелів керуючого впливу, включаючи вирішення щодо підлеглого органу: установчих питань; визначення правового статусу; кадрових питань; здійснення контролюючих функцій; отримання звітності; застосування заходів відповідальності.

Часткова - це підпорядкованість, коли в організаційних відносинах наявні лише деякі із зазначених вище важелів.

Підзвітність і підконтрольність органів виконавчої влади - це певний стан (режим) організаційних відносин між органами виконавчої влади, за яким один орган має право перевіряти діяльність іншого, включаючи право скасовувати чи зупиняти дію його актів, а той зобов'язаний надавати необхідні можливості для таких перевірок і звітувати про свою діяльність. За змістом «підконтрольність» дещо ширша ніж «підзвітність», у свою чергу, підзвітність може застосовуватись окремо від здійснення в повному обсязі функції контролю.

Підсумовуючи, зазначимо, що конституційна регламентація засад організації виконавчої влади є, за повнотою і конкретністю нерівномірною щодо різних органів та аспектів їх функціонування. Якщо питання статусу та діяльності Президента України регулюються Основним Законом майже вичерпно, то стосовно Кабінету Міністрів найбільш повно висвітлюються питання його формування та процедури взаємовідносин із Верховною Радою. Дається також перелік повноважень уряду, а інші питання передбачається врегулювати спеціальним законом. У цьому є певний сенс, оскільки детальна регламентація цих положень Конституцією значно ускладнила б процес оперативного реагування на життєво необхідні зміни в організації та діяльності уряду, його стосунках з главою держави. При існуючому механізмі правового регулювання є можливість без перешкод підтримувати динамічність урядової структури та її функціональних напрямів діяльності. Тобто більш конкретні питання компетенції, організації та порядку діяльності Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади визначаються (чи мають бути визначені) окремими законодавчими актами. Наприклад, Закон «Про місцеві державні адміністрації» визначає організацію, повноваження та порядок діяльності обласних і районних державних адміністрацій; особливості здійснення виконавчої влади у місті Києві визначаються Законом «Про столицю України - місто-герой Київ»; юридичний статус, завдання, функції, повноваження і принципи організації Національного банку визначаються Законом «Про Національний банк України».

Отже, органи виконавчої влади - це самостійний вид органів державної влади, які у відповідності з конституційним принципом поділу державної влади покликані здійснювати функції, покладені на виконавчу гілку влади, надавати громадянам державні послуги та наділені для цього відповідною компетенцією.

Особливе місце в системі виконавчої влади належить уряду - одному з вищих органів держави. Його компетенція лише умовно може бути зведена до виконання законів, здійснення завдань у сфері управління. Адже уряду належить виконавча політична влада, яка за своєю суттю є чи не найважливішою в державі. Функціонально уряд у переважній більшості країн разом із президентом і парламентом виробляє державну політику і безпосередньо втілює її в життя. Важелями такої реалізації є наявність адміністративних підрозділів на місцях та можливість розподілу бюджетних коштів.

Конституція України встановила, що Кабінет Міністрів України е вищим органом у системі органів виконавчої влади держави. В Основному Законі його статус визначено у п'ятьох статтях. Отже, Кабінет Міністрів очолює систему виконавчої влади, будучи її центром в організації виконавчо-розпорядчої діяльності.

Отже, уряд - це вищий орган у системі виконавчої влади держави, підпорядкований парламенту і главі держави, який здійснює державне управління суспільними справами, впроваджує в життя рішення законодавчої влади та забезпечує дотримання встановлених у державі законів, наділений для цього політичною виконавчою владою.

Основними функціями уряду є:

а) функція загального керівництва й управління справами в державі («розпорядча» чи «управлінська» функція) - забезпечення прав і свобод людини та громадянина, здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності й національної безпеки, громадського порядку, боротьби зі злочинністю, здійснення керівництва підпорядкованими секторами, галузями державного управління, об'єктами державної власності, складання та забезпечення виконання державного бюджету, здійснення зовнішньої і внутрішньої політики держави, проведення фінансової, цінової, інвестиційної, податкової, зовнішньоекономічної політики держави, застосування, поряд з методами переконання і засобів державного примусу, виконання контрольних функцій як відомчого, так і позавідомчого характеру;

б) функція виконання законів - організація виконання актів законодавчої влади та інших нормативних актів, яка становить сутність усієї діяльності виконавчої влади;

в) для виконання законів уряд від імені держави та з відповідними повноваженнями наділяється правом видавати власні підзаконні акти загального характеру, тобто він здійснює нормотворчу функцію. Вона забезпечує здійснення управлінського впливу уряду на всю систему органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України у межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання для всіх об'єктів державного управління на всій території держави;

г) законотворча діяльність, яка на конституційному рівні фіксується як право законодавчої ініціативи. Основний Закон України передбачає серед суб'єктів законодавчої ініціативи Кабінет Міністрів, якому відводиться третя позиція, після Президента та народних депутатів (стаття 93);

д) уряд не лише здійснює виконання законів, прийнятих парламентом а й сам має право розробляти та реалізовувати різноманітні загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціально-культурного розвитку. Це право уряду фіксується на конституційному рівні (пункт 4 статті 116 Конституції України).

Основною діючою особою уряду є його глава. Найбільш часто його називають прем'єр-міністром, хоча існують і деякі інші титули: голова ради міністрів, голова державної ради, канцлер, президент тощо. Глава уряду - це політичний діяч, який очолює один із вищих органів держави, наділений особливими, самостійними повноваженнями для здійснення керівництва суспільними справами у сфері виконавчої влади.

3. Класифікації органів виконавчої влади

Наукова класифікація органів виконавчої влади є чітко обґрунтоване розмежування їх на види і групи, які відображають різноманітність зв'язків між органами, встановлюють критерії їх утворення та ознаки, що визначають їх різновиди. Класифікація органів виконавчої влади має велике наукове і практичне значення, оскільки дає можливість уникнути суб'єктивізму в побудові та діяльності органів, попередити зайве ускладнення їх організаційних зв'язків.

Основу класифікації органів виконавчої влади складають чотири однорідних критерії:

- спосіб утворення, реорганізації та ліквідації органу, призначення на посаду та звільнення з посади його керівників;

- територіальні масштаби діяльності;

- характер, обсяг компетенції та зміст функцій органу;

- порядок прийняття управлінських рішень.

1. За ознакою «спосіб утворення, реорганізації та ліквідації органу, призначення на посаду та звільнення з посади його керівників» органи виконавчої влади можна поділити на такі види:

а) органи, які утворюються Верховною Радою України, Президентом України, представницькими органами влади. До цього виду відносяться:

- Кабінет Міністрів України, персональний склад якого призначається Президентом, а згоду на призначення Прем'єр-міністра дає Верховна Рада;

- міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, які утворюються, реорганізовуються та ліквідовуються Президентом України;

- Рада міністрів Автономної Республіки Крим, яка призначається Верховною Радою Автономної Республіки Крим;

- міністерства і республіканські комітети Автономної Республіки Крим, які утворюються і ліквідовуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим;

- місцеві державні адміністрації, голови яких призначаються на посади і звільняються з посад Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України;

б) органи, керівники яких призначаються та звільняються з посад особливим порядком. Відповідно до Конституції України така особлива процедура призначення передбачена стосовно голів Антимонопольного комітету України, Фонду державного майна України, Державного комітету телебачення і радіомовлення України, які призначаються на посади та звільняються з д Президентом за згодою Верховної Ради України. Сюди можна віднести і Голову Національного банку України, який призначається та звільняється з посади Верховною Радою України за поданням Президента України;

в) органи, що утворюються міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями.

Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади утворюють свої структурні підрозділи в областях, містах Києві, Севастополі, районах. Обласні та районні державні адміністрації створюють свої управління, відділи та інші структурні підрозділи.

2. За ознакою «територіальні масштаби діяльності» органи виконавчої влади можна розподілити на;

а) центральні - Кабінет Міністрів України, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади (державні комітети, адміністрації, служби, фонди, агентства, департаменти тощо), діяльність яких розповсюджується на територію всієї держави;

б) республіканські - Рада міністрів Автономної Республіки Крим, міністерства, республіканські комітети АРК, діяльність яких здійснюється в межах Автономної Республіки Крим;

в) місцеві - здійснюють свою діяльність на території певної адміністративно-територіальної одиниці (область, місто, район, район у місті). Ними є обласні, Київська і Севастопольська міські, районні та районні у містах державні адміністрації;

г) між територіальні - охоплюють своєю діяльністю територію держави, яка не збігається з кордонами адміністративно-територіальних одиниць. Наприклад, митниці, військові оперативні командування, управління залізниць, регіональні відділення Національної служби посередництва і примирення; на районному рівні - міжрайонні відділення податкових інспекцій, СБУ тощо.

3. За ознакою «характер, обсяг компетенції та зміст функцій» органи виконавчої влади поділяються на такі види:

а) загальної компетенції - органи, що за своїм статусом і функціональним призначенням здійснюють державне управління всім комплексом відносин (у політико-адміністративній, соціально-економічній, культурно-освітній, екологічній сферах), що виникають на загальнодержавному рівні, чи на рівні окремої адміністративно-територіальної одиниці. Такими органами є; Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АРК, обласні, Київська і Севастопольська міські, районні державні адміністрації;

б) спеціальної компетенції, які у свою чергу поділяються на галузеву та функціональну групи органів виконавчої влади:

- галузевої компетенції - органи, предметом компетенції яких є окрема галузь чи сфера народногосподарських чи соціально-економічних відносин, врегулювати і управляти якими уповноважуються ці спеціально створені органи виконавчої влади. Компетенція та права таких органів, по-перше, обмежуються певною галуззю, по-друге, не можуть виходити за межі тих завдань, які на них покладені. Вони поєднують об'єкти управління під керівництвом відповідного органу виконавчої влади за ознаками виробничої єдності незалежно від їх територіального розташування. Органами галузевої компетенції є міністерства, державні комітети, департаменти, управління і відділи держадміністрацій, що мають у своєму підпорядкуванні підприємства, установи, інші структури, здійснюючи таким чином управління певною галуззю. Це, наприклад, міністерства оборони, освіти і науки, охорони здоров'я, культури і мистецтв, державний комітет лісового господарства тощо;

- функціональної компетенції - органи, що створюються для виконання функцій державного управління міжгалузевого чи між секторного характеру. Для цієї групи органів виконавчої влади практично неможливо чітко встановити одну основну чи декілька можливих галузей, у яких вони реалізовують свої повноваження, оскільки йдеться про певні соціально-економічні чи гуманітарні відносини, що врегульовуються завдяки цілому комплексу заходів загального, а не галузевого характеру. Головною ознакою, яка обумовлює права і повноваження цієї групи органів, є не безпосередня структура об'єкта їх управління, а певна функція державного управління.

Такими спеціалізованими органами, функціонально-управлінський вплив яких поширюється на будь-які сектори державного управління, є:

міністерства економіки, юстиції, фінансів, праці та соціальної політики, державний комітет статистики, фонд державного майна, антимонопольний комітет тощо.

4. За критерієм «порядок прийняття управлінських рішень», органи виконавчої влади поділяються на такі види:

а) колегіальні - це органи виконавчої влади загальної компетенції, у яких управлінський процес здійснюється колективно, але з керівником на чолі. Такий колегіальний спосіб керівництва знайшов своє вираження у самій назві цих органів - рада, кабінет, колегія, комітет тощо. Кожен член даного органу володіє певними владними повноваженнями, і його думка враховується при ухваленні рішення, яке приймається лише за наявності необхідно встановленого кворуму і виражається у формі юридичних актів - постановах, рішеннях, наказах.

До колегіальних органів відносяться Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, урядові комітети, різні державні комісії тощо.

б) єдиноначальні - передбачають вирішення всіх важливих питань, що перебувають у компетенції цих органів, однією особою - керівником (міністром, головою державного комітету, головою місцевої державної адміністрації), відповідальним за діяльність органу в цілому. Однак і в Єдиноначальних органах можуть утворюватися допоміжні колегіальні органи з дорадчими, консультативними функціями - колегії, комісії, комітети, ради, штаби тощо. Кожне питання попередньо опрацьовується у відділах, управліннях, департаментах і на підставі доповіді вирішується керівником. даного виду відносяться міністерства, державні комітети, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації та їх структурні підрозділи.

Отже, науково обґрунтована класифікація органів виконавчої влади набуває в сучасний період великого значення. Її правильне використання сприяє подальшому вдосконаленню апарату державного управління, дає можливість запобігти плутанині у визначенні функцій органів виконавчої і, форм та обсягів повноважень, характеру їх взаємодії.

4. Система органів виконавчої влади України

Конституція України закріпила модель організації виконавчої влади яка випливає із наведених вище аспектів розуміння системи органів виконавчої влади. Так, перший з них пов'язаний з відокремленістю органів виконавчої влади від інших видів державних органів законодавчої та судової влади (ст. 6). Виконавча влада здійснюється системою спеціально створюваних суб'єктів - органами виконавчої влади різних рівнів, наділених виконавчо-розпорядчою компетенцією, що не властива органам законодавчої і судової влади. За посередництва цих органів здійснюється державне управління - виконавча і розпорядча діяльність. Органи виконавчої влади мають певні особливості відносно органів законодавчої і судової влади, зумовлені своєрідністю характеру та специфікою функцій виконавчої влади.

Конституційна модель побудови системи органів виконавчої влади України. Основний Закон установив три організаційно-правові рівні органів виконавчої влади - вищий, центральний, місцевий.

Відповідно визначені й види органів виконавчої влади: 1) вищий орган у системі органів виконавчої влади; 2) центральні органи виконавчої влади; 3) місцеві органи виконавчої влади.

Згідно зі статтею 113 Основного Закону, Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. До цієї системи, крім уряду, входять міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Відповідно до статті 118 Конституції виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.

До системи органів виконавчої влади можна також віднести й Раду міністрів Автономної Республіки Крим, яка, згідно зі статтею 35 Конституції Автономної Республіки Крим, виконує також державні виконавчі функції і повноваження, делеговані законами України відповідно до Конституції України.

Крім того, управління місцевими справами здійснюють органи місцевого самоврядування - відповідні ради та їх виконавчі органи (виконавчі комітети сільських, селищних і міських рад), які вони самостійно формують. Ці органи не є державними, але відповідно до статті 143 Основного Закону органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади.

Отже, система органів виконавчої влади України - не просто спільність однорідних одиниць, а цілісна система, тобто така сукупність органів, у якій всі складові частини взаємопов'язані і водночас становлять самостійні підсистеми органів зі своїми особливостями завдань, організаційної структури, функцій, компетенції та з певною і автономією кожного окремого органу.

Система державних органів виконавчої влади в Україні організована відповідно до існуючого адміністративно-територіального поділу країни і включає в себе чотири рівні:

- центральний (державний);

- республіканський в Автономній Республіці Крим;

- обласний, міський у містах Києві та Севастополі;

- районний, районний у містах Києві та Севастополі.

Центральний (державний) рівень складають Кабінет Міністрів України - вищий орган у системі виконавчої влади, міністерства, державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади.

Республіканський рівень - Рада міністрів Автономної Республіки Крим, яка виконує державні виконавчі функції і повноваження, делеговані законами України відповідно до Конституції України. З питань виконання державних функцій і повноважень Рада міністрів, її Голова, заступники, керівники відповідних міністерств і республіканських комітетів підзвітні та підконтрольні Кабінету Міністрів України.

На обласному, міському в містах Києві та Севастополі рівні функціонують обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, які є складовою частиною єдиної системи органів виконавчої влади України.

На районному рівні, районному в містах Києві та Севастополі діють районні державні адміністрації. Вони також входять до єдиної системи виконавчої влади і підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня: районні - обласним державним адміністраціям, а районні в містах Києві та Севастополі - відповідно міським державним адміністраціям. Через механізм призначення і звільнення на посаду, голови районних державних адміністрацій підпорядковані Президентові України та Кабінету Міністрів України.

На найнижчому рівні адміністративно-територіального устрою - місті, селищі, селі - державні органи виконавчої влади не утворюються. Управління на зазначених територіях здійснюють органи місцевого самоврядування. Проте, згідно з Конституцією (ст. 143) та законодавством їм можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади. У такому випадку органи місцевого самоврядування є підконтрольні відповідним органам виконавчої влади в частині делегованих повноважень.

5. Місцеві органи виконавчої влади

Виконавчу владу на місцевому територіальному рівні, тобто в областях, містах Києві та Севастополі, районах здійснюють обласні, Київська та Севастопольська міські, районні державні адміністрації. Місцеві (територіальні) органи (підрозділи) міністерств та інших центральних органів виконавчої влади також здійснюють визначені законодавством функції виконавчої влади. Правовою основою організації та діяльності місцевих органів виконавчої влади є положення статей 118 і 119 Конституції України, а також відповідні положення Закону України «Про місцеві державні адміністрації», прийнятого 9 квітня 1999 року.

Обласна державна адміністрація

Обласні державні адміністрації (ОДА) є ключовою ланкою в реалізації функцій виконавчої влади на територіальному рівні. Відповідно до статті 133 Конституції України міста Київ і Севастополь мають спеціальний статус міст державного підпорядкування. Міські державні адміністрації, які в них утворюються, за обсягом своїх повноважень прирівняні до статусу обласних державних адміністрацій.

Державні адміністрації у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують:

1) виконання Конституції, законів, актів Президента, Кабінету Міністрів, інших органів виконавчої влади вищого рівня;

2) законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян;

3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також їх національно-культурного розвитку;

4) підготовку та виконання відповідних бюджетів;

5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;

6) взаємодію з органами місцевого самоврядування;

7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Місцеві державні адміністрації наділені повноваженнями в таких основних галузях:

- соціально-економічного розвитку;

- бюджету та фінансів;

- управління майном, приватизації та підприємництва;

- містобудування, житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку;

- використання та охорони земель, природних ресурсів та охорони довкілля;

- науки, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім'ї та молоді;

- соціального забезпечення та соціального захисту населення;

- зайнятості населення, праці та заробітної плати;

- забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян;

- міжнародних та зовнішньоекономічних відносин;

- оборонної роботи.

Державні адміністрації діють на засадах: відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність; верховенства права; законності; пріоритетності прав людини; гласності; поєднання державних і місцевих інтересів.

Державні адміністрації є єдиноначальними органами виконавчої влади загальної компетенції, повноваження яких реалізуються одноособово їх керівниками - головами державних адміністрацій. Вони призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом за поданням Кабінету Міністрів на строк повноважень глави держави. Кандидатури на посади голів обласних державних адміністрацій на розгляд уряду вносяться Прем'єр-міністром. При здійсненні своїх повноважень голови державних адміністрацій відповідальні перед главою держави та КМУ. У разі обрання нового Президента України голови державних адміністрацій продовжують здійснювати свої повноваження до призначення в установленому порядку нових голів держадміністрацій.

Голова державної адміністрації формує її структуру та склад. Структура обласної державної адміністрації е такою: керівництво (голова, перший заступник голови, заступники голови); апарат ОДА; головні управління, управління, відділи та інші структурні підрозділи ОДА.

Перший заступник і заступники голови ОДА виконують обов'язки, визначені головами, і несуть персональну відповідальність за стан справ у дорученій їм ділянці роботи. Перший заступник голови облдержадміністрації призначається на посаду головою обласної держадміністрації за згодою Прем'єр-міністра. Заступники голови призначаються на посаду головою за погодженням з відповідним віце-прем'єр-міністром.

Керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів державних адміністрацій очолюють відповідні підрозділи і несуть персональну відповідальність перед головами відповідних держадміністрацій за виконання покладених на ці підрозділи завдань. Вони призначаються на посаду та звільняються з посади головами держадміністрацій за погодженням з органами виконавчої влади вищого рівня в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України.

Законом установлені певні обмеження щодо зайняття посад у місцевих державних адміністраціях. Зокрема, голови, їх заступники, керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів адміністрацій не можуть бути народними депутатами України, суміщати свою службову діяльність з іншою, у тому числі на громадських засадах, крім викладацької, наукової та творчої діяльності у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства чи іншої організації, що має на меті одержання прибутку.

Для правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності обласної державної адміністрації, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріалів, систематичної перевірки виконання актів законодавства та розпоряджень голови ОДА, надання методичної та іншої практичної допомоги місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування головою облдержадміністрації утворюється апарат облдержадміністрації в межах виділених бюджетних коштів, який підпорядковується голові даної адміністрації. До структури апарату обласної державної адміністрації входять такі відділи:

організаційний; загальний; кадрової роботи та з питань державної служби;

юридичний; роботи зі зверненнями громадян; контролю; бухгалтерського обліку; господарський; взаємодії з правоохоронними органами; з питань оборонної та мобілізаційної роботи; інформаційно-комп'ютерного забезпечення; з питань режимно-секретної роботи.

Апарат у процесі виконання покладених на нього завдань взаємодіє з управліннями, іншими структурними підрозділами облдержадміністрації, районними держадміністраціями, органами місцевого самоврядування, а також з підприємствами, установами, організаціями, об'єднаннями громадян.

Основними структурними підрозділами ОДА є головні управління, управління і відділи. У структурі ОДА функціонують також служби, інспекції та архіви. Перелік структурних підрозділів визначає голова облдержадміністрації на основі примірного переліку, затвердженого Кабінетом Міністрів України. При формуванні структур ОДА необхідно дотримуватися таких вимог: до складу головного управління повинні входити не менше двох управлінь; в управлінні має працювати не менше 9 осіб, у відділах у складі управлінь - не менше 4, у самостійних відділах - не менше 6.

Місцеві державні адміністрації при здійсненні своїх повноважень у сфері державного управління взаємодіють з відповідними міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади. Відносини між ними є переважно партнерськими. Голови держадміністрацій координують діяльність територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади та сприяють їм у виконанні функцій державного управління.

Управління, відділи та інші структурні підрозділи облдержадміністрацій підзвітні та підконтрольні відповідним міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади. Голови держадміністрацій координують діяльність територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади та сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань.

Обласні держадміністрації у межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю. Голови облдержадміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам, рішенням Конституційного Суду, актам Президента, Кабінету Міністрів, голів облдержадміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Обласні державні адміністрації не мають права втручатись у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень. Для здійснення спільних програм обласні державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації.

Особливу увагу держадміністрації повинні приділяти відносинам з об'єднаннями громадян та стосункам з громадянами, які проживають на відповідних територіях. З цією метою вони взаємодіють з політичними партіями, громадськими і релігійними організаціями для забезпечення прав і свобод громадян, задоволення їхніх політичних, екологічних, соціальних, культурних та інших інтересів з урахуванням загальнодержавних і місцевих інтересів, сприяють виконанню статутних завдань та забезпечують додержання законних прав цих об'єднань громадян.

Районна державна адміністрація

Вертикаль виконавчої влади в Україні завершується на рівні районних державних адміністрацій (РДА). Вже на рівні територіальних громад функціонують органи місцевого самоврядування.

Саме тому можна сказати, що району як територіальній одиниці, належить дуже важливе місце в системі адміністративно-територіального поділу держави, а районна державна адміністрація є базовим рівнем у системі виконавчої влади України.

По-перше, район перебуває в центрі системи публічної влади поміж вищим рівнем (держава, область, міста обласного підпорядкування) та нижчим (міста районного підпорядкування, селища і села). По-друге, саме в районах зосереджена велика кількість об'єктів власності різних форм, на їх території мешкає велика кількість населення, тут створюються значні матеріальні та інші цінності, від наявності яких безпосередньо залежить доля виконання всіх без винятку державних програм.

Основною функцією райдержадміністрації є виконавча, оскільки діяльність цього органу безпосередньо пов'язана з практичною реалізацією виконавчої влади. Вона покликана захищати права і законні інтереси громадян та держави, забезпечувати комплексний соціально-економічний розвиток району та реалізацію державної політики у відповідних секторах державного управління, надавати громадянам якісні управлінські послуги.

Очолює районну державну адміністрацію, як і облдержадміністрацію, голова, який призначається на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень глави держави. Кандидатури на посади голів райдержадміністрацій на розгляд Кабінету Міністрів України вносяться головами відповідних обласних держадміністрацій. Голови районних держадміністрацій регулярно інформують про свою діяльність голів обласних державних адміністрацій, щорічно та на вимогу звітують перед ними. Голови районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим призначаються на посаду і звільняються з посад Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України, погодженим із Головою Верховної Ради АРК і Головою Ради міністрів АРК, Постійним Представником Президента України в АРК.

Перші заступники та заступники голів районних держадміністрацій призначаються на посади головами райдержадміністрацій за погодженням з відповідними заступниками голів обласних держадміністрацій.

Для правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності районної державної адміністрації, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріалів, систематичної перевірки виконання акті в законодавства та розпоряджень держадміністрації, надання методичної та іншої практичної допомоги органам місцевого самоврядування головою райдержадміністрації утворюється апарат РДА у межах виділених бюджетних коштів, який підпорядковується голові цієї адміністрації. До структури апарату районної державної адміністрації входять такі відділи та інші підрозділи: відділ організаційної і кадрової роботи та з питань нагород; відділ внутрішньої політики; загальний відділ; господарсько-фінансовий відділ. Апарат у процесі виконання покладених на нього завдань взаємодіє з управліннями, іншими структурними підрозділами райдержадміністрації, органами місцевого самоврядування, а також з підприємствами, установами, організаціями, об'єднаннями громадян.

Апарат очолює керівник, який призначається на посаду головою держадміністрації. Голова також затверджує положення та визначає структуру апарату, призначає на посади і звільняє з посад керівників та інших працівників структурних підрозділів апарату.

Районна державна адміністрація складається з апарату, управлінь, відділів та інших структурних підрозділів РДА. Відповідно з Примірним переліком управлінь, відділів та інших структурних підрозділів у районних державних адміністраціях утворюються такі структурні підрозділи:

а) управління економіки; управління сільського господарства і продовольства; фінансове управління; управління праці та соціального захисту населення; управління державної ветеринарної медицини;

б) відділ містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства; відділ з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення; відділ освіти; відділ культури; відділ у справах сім'ї, молоді та спорту; відділ з питань внутрішньої політики; архівний відділ;

в) служба у справах неповнолітніх.

Районні держадміністрації є підзвітними районним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних бюджетів. Райдержадміністрації можуть здійснювати повноваження, делеговані їм районними радами з метою забезпечення місцевих інтересів населення району і несуть відповідальність за їх реалізацію. Вони у частині здійснення делегованих повноважень підзвітні та підконтрольні районним радам.

Райдержадміністрації на відповідній території взаємодіють із сільськими, селищними і міськими радами, їх головами і виконавчими органами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування, контролюють виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядають та враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Разом з тим районні державні адміністрації не мають права втручатись у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.

Районна державна адміністрація утримується за рахунок коштів Державного бюджету України. Фонд оплати праці службовців і видатки на утримання районної державної адміністрації встановлюються головами відповідно обласної, Київської, Севастопольської міських державних адміністрацій.

Структуру і штатний розклад апарату райдержадміністрації, а також граничну чисельність, фонд оплати праці працівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів районної державної адміністрації, у межах виділених асигнувань, визначає голова районної державної адміністрації.

Структуру і штатний розклад управлінь, відділів та інших структурних підрозділів районної державної адміністрації затверджують їх керівники у межах встановленої граничної чисельності та фонду оплати праці.

Органи місцевого самоврядування та виконавча влада

Характеризуючи систему органів виконавчої влади України, ми не можемо оминути місцевого самоврядування - соціально-політичного інституту, який повністю ігнорувався радянською системою управління за часів тоталітарного політичного режиму та командно-адміністративної системи.

Хоча місцеве самоврядування не належить до системи державних органів влади, будучи самостійним видом публічної влади, воно у певних визначених законодавством межах здійснює функції органів виконавчої влади.

З прийняттям Конституції України місцеве самоврядування отримало конституційний статус, стало однією із засад конституційного ладу нашої держави. Практичне застосування самоврядного механізму стало можливим з прийняттям у 1997 році Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Згідно зі статтею 143 Конституції України органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади.

Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Інститут делегування (передачі) повноважень почав застосовуватися у практиці державного управління ще до прийняття нового Основного Закону. Президент України Указом від 30 грудня 1995 року «Про делегування повноважень державної виконавчої влади головам та очолюваним ними виконавчим комітетам сільських, селищних і міських Рад» делегував значний обсяг повноважень органів виконавчої влади, які були викладені у сорока двох позиціях цього Указу.

Місцеві державні адміністрації на відповідній території взаємодіють з сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та головами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування. Згідно зі статтею 35 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» сільські, селищні і міські ради, їх виконавчі органи та голови з питань здійснення ними наданих законом повноважень органів виконавчої влади підконтрольні місцевим державним адміністраціям.

З метою здійснення спільних програм органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації. Органи виконавчої влади повинні сприяти становленню та розвитку місцевого самоврядування на основі його чіткого функціонального розмежування з повноваженнями виконавчої влади.

У ході адміністративної реформи в Україні передбачається здійснити ряд заходів, спрямованих на якісне поліпшення організації публічної влади на місцевому рівні. Метою цього реформування є оптимізація структури управління на регіональному рівні, прийняття управлінських рішень, максимально наближених до реальних потреб населення, удосконалення механізму взаємодії між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями.