В 2000 году Государственной Думой созыва 1999--2003 гг. были приняты два подготовленных в короткие сроки законопроекта, один из которых дополнял статью 4, а второй вносил изменения в статью 41 Закона о СМИ. Эти поправки касались о распространении в средствах массовой информации, а также в компьютерных сетях сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических средств, психотропных веществ, преимуществ в использовании отдельных наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов.

В конце 2000 года в Государственной Думе шла работа по подготовке нового, всеобъемлющего законопроекта, создающего новую редакцию Закона о СМИ. Желание существенно “обновить” Закон неоднократно изъявляло Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций; а на пленарных заседаниях Совета Федерации не раз давалось поручение Комитету по культуре, курирующему вопросы СМИ, разработать позицию верхней палаты о том, какие поправки следовало бы внести в Закон о СМИ. Очевидно, что и в самой Государственной Думе может возникнуть несколько законопроектов о поправках.

В 2001 году новой редакции Закона не появилось, однако была внесена достаточно важная поправка к статье 19: было запрещено иностранным лицам и компаниям выступать в качестве учредителя средства массовой информации. Данная поправка, хоть и является ограничивающей, но служит развитию отечественного рынка СМИ.

Богатым на поправки выдался и 2002 год, однако все поправки были связаны с усовершенствованием действующего законодательства РФ, и не имеют особой значимости в рамках данного исследования. В 2003 году статья 16 о выборах была дополнена пунктом о приостановлении выпуска средства массовой информации за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах. Данная мера пресечения, по нашему мнению, является действенной, если будет налажен механизм ее применения, так как сами СМИ отлично понимают, что читатели, подписчики или зрители не будут ждать полгода, следовательно, это означает фактическое прекращение деятельности данного СМИ. Также были дополнены статьи 34, 49, 59 и 60.

В 2004-2008 годы было принято достаточное количество исправлений Закона, касающихся упоминания об экстремистской деятельности, порядке проведения репортажей о контртеррористических операциях, наркотических веществах и скрытых приемах влияния на слушателя или зрителя. В том числе, в 2008 году было установлено, что учредителем СМИ может выступать орган местного самоуправления.

17 июня 2011 г. «Российская газета» опубликовала Федеральный закон Российской Федерации от 14 июня 2011 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования в сфере средств массовой информации", которым были внесены изменения и дополнения в закон «О СМИ». На этот раз изменения носят принципиальный характер, так как отражают реализацию концепции информатизации России и переход на современные цифровые стандарты телевещания. Данные поправки вступают в силу 10 ноября 2011 г.

Так как «Закон “О СМИ”» был принят в 1991 г., он не учитывал грядущий рост информационных технологий и распространения информации в сети Интернет, и поэтому не существовало законодательно установленных критериев, в соответствии с которыми информация, распространяемая через Интернет признавалась бы продукцией СМИ, а сайты регистрировались в качестве средств массовой информации.

Вместе с тем, как указывает А. Титов, попытки признания интернет-сайта средством массовой информации на практике случались: в 2006 г. мировой судья г. Абакан признал интернет-сайт средством массовой информации и наложил взыскание на его владельца в виде штрафа и конфискации за отсутствие регистрации сайта в качестве СМИ. В 2007 г. аналогичная ситуация сложилась в Сыктывкаре, когда за отсутствие регистрации сайта в качестве СМИ была оштрафована на 20 тыс. рублей компания, владеющая информационным сайтом, не зарегистрированным в качестве СМИ.

Несмотря на Постановление Верховного суда Российской Федерации от 15 июня 2010 г., в котором было указано, что поскольку при распространении массовой информации через интернет-сайты отсутствует продукция СМИ, то по действующему законодательству эти сайты не подлежат обязательной регистрации как СМИ, на практике регистрация интернет-сайтов в качестве СМИ проводилась уже довольно длительное время. Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций осуществляла их регистрацию в форме электронных периодических изданий, формально не предусмотренной законом.

Практика последних лет показывала ежегодный рост регистрации таких изданий. По информации компании ООО “Ларкона Глобал”, осуществляющей профессиональную регистрацию СМИ, объем регистрации электронных изданий превышает половину от общего объема зарегистрированных компанией СМИ.

В результате нововведений в законе “О СМИ” в ст. 2 под сетевым изданием понимается «сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, зарегистрированный в качестве средства массовой информации в соответствии с настоящим законом; под продукцией СМИ понимается отдельный выпуск либо обновление сетевого издания, под распространением продукции СМИ - предоставление доступа к сетевому изданию.»

Таким образом, интернет-сайт признается средством массовой информации, продукция которого распространяется в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Вместе с тем, принцип добровольности регистрации сайта в качестве СМИ сохранился. Сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, не зарегистрированный в качестве СМИ, средством массовой информации не является.

Изменения коснулись и необходимости указания в заявлении о регистрации сетевого издания ссылки на доменное имя данного издания, что ранее не практиковалось. При изменении доменного имени сетевого издания учредитель СМИ будет обязан в месячный срок уведомить регистрирующий орган о таком изменении.

Закон «О СМИ» включает также и примечание, которое уже касается всех без исключения средств массовой информации. Ст. 10 закона «О СМИ» дополнена указанием на необходимость предоставления документов, подтверждающих соблюдение заявителем при учреждении СМИ требований, установленных настоящим законом. Перечень таких документов утверждается Правительством Российской Федерации. Это принципиально новое положение закона. Ранее для регистрации СМИ требовалось предоставить только заявление и документ, подтверждающий оплату государственной пошлины. Ст. 10 закона указывала на прямой запрет требовать от учредителя СМИ иных документов.

Оценивая изменения законодательства в целом можно сказать об их положительном значении для медийной отрасли, так как формализация статуса электронных изданий дает дополнительные правовые гарантии их деятельности, а следовательно привлечет новые инвестиции в сферу интернет-технологий. В то же время можно указать на такой существенный недостаток изменений, как отсутствие на законодательном уровне определений “Интернет” и “доменное имя”. Изменения обошли вниманием и вопросы, касающиеся специфики указания выходных данных сетевого издания, предоставления его обязательного экземпляра и организации хранения материалов издания в сети Интернет.

Кроме того, неясен вопрос о необходимости перерегистрации ранее зарегистрированных электронных периодических изданий в сетевые издания и сохранения их статуса без такой перерегистрации.

Нововведения в лицензировании предоставляют вещателю возможность получения универсальной лицензии, дающей право распространения теле- или радиоканала на всей территории Российской Федерации в любых средах вещания, в том числе осуществления наземного эфирного вещания, спутникового вещания, кабельного вещания.

Универсальная лицензия выдается в том случае, если сам вещатель является редакцией теле- или радиоканала. Ограниченная лицензия выдается в случае вещания теле- или радиоканала сторонней редакцией в пределах прав, определенных договором с такой редакцией. В данном случае вещатель вправе осуществлять распространение теле- или радиоканала на территории Российской Федерации в среде или средах вещания, определенных редакцией теле- или радиоканала.

В законе «О СМИ» установлен также срок, на который выдается лицензия. Если ранее он составлял пять лет, то сейчас вещательная лицензия будет выдаваться на десять лет, если о меньшем сроке действия лицензии не заявит сам вещатель. Кроме того, в законе затронуты вопросы переоформления и продления лицензии, лицензионного контроля, порядка приостановления, возобновления, прекращения действия и аннулирования лицензии.

Изменения коснулись и продукции зарубежных теле- и радиоканалов. Согласно ст. 54 распространение зарубежного теле- или радиоканала на территории Российской Федерации допускается после его регистрации в соответствии с требованиями настоящего закона.

Правда, данная норма вступает в прямое противоречие со ст. 19.1 закона, запрещающей иностранным компаниям учреждать на территории России теле- и радиоканалы. Иной процедуры регистрации СМИ, кроме как по заявлению учредителя, закон не предусматривает.

В законе “О СМИ” имеются и другие недоработки. Так, ч. 7 ст.31, регулирующая случаи переоформления лицензии при использовании радиочастот, отсылает (в части порядка такого переоформления) к ст. 31.4, касающейся вопросов продления лицензии, несмотря на то, что вопросы переоформления лицензии определены в ст.31.3.

Не решены и вопросы одновременного вещания по лицензии продукции нескольких теле- или радиоканалов, что на практике скорее всего будет распространено. По смыслу закона все лицензии должны выдаваться на всю территорию России, хотя закон и допускает регистрацию теле- или радиоканала с ограничением территории распространения одним или несколькими регионами.

Кроме того, не совсем понятно, нужно ли дополнительно регистрировать ранее зарегистрированные теле- и радиопрограммы в теле- и радиоканалы. По всей видимости, эти вопросы частично будут решаться на законодательном уровне, а частично - в процессе лицензирования.

Глава 2. Современное состояние Закона. Необходимость принятия нового законодательства

За прошедшие с принятия Закона о СМИ годы некоторые использованные в нем термины устарели и перестали соответствовать терминологии, используемой в современном российском законодательстве. С другой стороны, за это время в юридический оборот были введены понятия, на момент принятия Закона не существовавшие и поэтому в него не вошедшие.

Примером архаичной терминологии Закона о СМИ является подпункт 4 части 1 статьи 57, устанавливающей случаи освобождения журналиста, главного редактора и редакции от ответственности за распространение не соответствующих действительности сведений, порочащих честь, достоинство и деловую репутацию граждан и организаций. Одним из случаев, когда наступает такое освобождение от ответственности, является дословное воспроизведение фрагментов этих самых “выступлений народных депутатов на съездах и сессиях Советов народных депутатов”. Понятие “народный депутат Съезда народных депутатов” в последние годы экстраполируется на понятия “депутат Государственной Думы” и “член Совета Федерации”, а термины “съезд” и “сессия” были приравнены к термину “пленарное заседание”. Однако, нельзя считать, что подобная экстраполяция полностью снимает проблему. Необходимо или заменить упомянутые выше устаревшие понятия на современные, или просто исключить их.

В Законе о СМИ немало и других норм, содержащих те или иные термины, вышедшие из современного юридического лексикона и серьезно осложняющие применение этих норм. Как, в частности, часть 1 статьи 4 Закона. Исключительная важность этой статьи заключается в том, что ее и только ее нарушение является основанием для прекращения деятельности любого СМИ. Содержащийся в ней перечень деяний, признаваемых злоупотреблением свободой массовой информацией, во многом перекликается с различными статьями Уголовного кодекса РФ, но, так как термины в этих документах применяются разные, толкований определений данных терминов, а соответственно, и применения нормы, может быть множество, что затрудняет применение законов на практике.

Но в Законе немало и других норм, по понятным причинам не содержащих тех или иных терминов, введенных в юридический лексикон после принятия Закона о СМИ. Например, статья 39 Закона о СМИ предусматривает право редакции запрашивать информацию “о деятельности государственных органов и организаций”, не упоминая при этом муниципальные органы. Фундамент системы муниципальных органов был заложен Конституцией РФ 1993 года, на два года позже принятия Закона о СМИ. В результате средства массовой информации оказались лишенными возможности направлять запросы информации в городские законодательные собрания, мэрии, районные управы, сельсоветы и т.д. и т.п. Очевидно, что короткая поправка в эти статьи, дополняющая список органами местного самоуправления, была бы эффективна и необходима.

Статья 9 Закона о СМИ содержит чрезвычайно правильную идею -- однажды зарегистрированное средство массовой информации не может быть зарегистрировано повторно. Однако реализация этой идеи в правовую норму оказалась неэффективной. Дело в том, что в Законе не содержится четкого определения или признаков “повторно регистрируемого” средства массовой информации, позволяющих отличить его от СМИ, регистрирующегося впервые. Таким образом, наиболее строгое наказание средства массовой информации -- прекращение его деятельности в соответствии со статьей 16 Закона о СМИ -- превращается в профанацию, поскольку учредители закрытого СМИ имеют возможность легко зарегистрировать “новое” средство массовой информации, для закрытия которого Минпечати вновь нужно в течение 12 месяцев вынести минимум два письменных предупреждения о нарушении статьи 4 Закона, подать в суд иск и выиграть дело о закрытии этого СМИ. Но и после этого данный процесс может быть многократно повторен. Последствия этого чрезвычайно негативны: вместо того, чтобы применять легальные методы закрытия СМИ, злоупотребляющего свободой массовой информации, государственным органам приходится применять “полулегальные” методы, например, закрытие его по результатам противопожарных, санитарно-эпидемиологических или налоговых проверок. Этого можно было бы избежать, если бы Закон позволял закрывать СМИ, действительно злоупотребляющие свободой массовой информации.

Не совсем удачным образом решена в Законе о СМИ и проблема регулирования распространения средств массовой информации в транснациональных телекоммуникационных сетях, в том числе, в Интернете. Статья 24 Закона говорит о двух видах “иных средств массовой информации”: это, во-первых, “тексты, созданные с помощью компьютеров и (или) хранящиеся в их банках и базах данных” -- для которых установлены правила, аналогичные периодическим печатным изданиям; и, во-вторых, “распространение массовой информации через… телекоммуникационные сети” -- к которым должны применяться правила, установленные для радио- и телепрограмм. Проблема заключается в том, что Законом о СМИ оказались непредусмотренными тексты и иные изображения, созданные с помощью компьютеров и хранящиеся в их памяти, но одновременно, и распространяемые через телекоммуникационные сети. Закон не позволяет объединить оба признака, а заставляет выбирать: или первое со статусом печатного СМИ, или второе со статусом телерадиопрограммы. В результате, Интернет-СМИ оказались между этими двумя совершенно разными правовыми статусами.

Если применить первый, то каждый выпуск Интренет-страницы должен иметь свой порядковый номер (по аналогии с номерами выпусков газет) и тираж, определить который чрезвычайно сложно. Применение к той же странице второго статуса влечет необходимость ее лицензирования, поскольку распространение теле- или радиопрограмм есть соответственно теле- или радиовещание. Каждая из этих ситуаций является тупиковой.

Среди не до конца продуманных норм Закона свое достойное место занимает статья 17, которая устанавливает, что “права и обязанности учредителя и редакции, предусмотренные настоящим Законом, возникают с момента регистрации средства массовой информации”. Из этой нормы следует, что на учредителей и редакцию незарегистрированного средства массовой информации требования Закона не распространяются. Такое, санкционированное самим Законом существование СМИ “вне закона” чревато серьезными злоупотреблениями со стороны редакций, уклоняющихся от регистрации выпускаемых ими средств массовой информации, а также средств массовой информации, издаваемых тиражом менее 1000 экземпляров, которые в силу статьи 12 Закона освобождены от обязательной регистрации.

Еще одним слабым местом Закона оказалась его неприспособленность к регулированию вторичного рынка средств массовой информации. Уже несколько лет в результате рыночных изменений газеты и телерадиокомпании меняют своих собственников, но в Законе норм регулирования перепродажи СМИ не существует. В результате, доли участников в юридических лицах, являющихся учредителями, редакциями или издателями средств массовой информации, меняются по правилам, установленным гражданским законодательством, никак не согласуясь с изменениями в структуре этих участников правоотношений, регулируемых законодательством о СМИ.

Подводя итог сказанному, подчеркнем, что наличие "распыленных" норм нельзя однозначно оценить как недостаток, хотя они, конечно, свидетельствуют об относительной неразвитости законодательства о СМИ. Основная оценка должна зависеть от того, насколько та или иная норма вписывается в общую идеологию данной отрасли законодательства.

Нельзя не признать, что законодательство о СМИ развивается довольно хаотично. Во-первых, существующая ныне практика законотворчества в значительной степени характеризуется бессистемным поточным производством пробельных и противоречивых нормативных актов, конъюнктурных по содержанию и не приспособленных для правоприменения. Такая практика лишь усиливает разбалансированность правовой системы, и без того переживающей трудный, хотя и естественный период адаптации к новой конституционной базе.

Во-вторых, известный еще с досоветского периода правовой нигилизм ныне стал тотальным явлением, охватившим как властные структуры, так и общество в целом. Власть и подвластные в равной мере игнорируют законодательные установления, подчиняясь лишь праву силы, денег или хитрости. В такой ситуации всякие новые законы лишь увеличивают энтропию правовой системы.

В-третьих, существующие планы законопроектных работ отражают подчас лишь степень личной заинтересованности отдельных групп депутатов.

Было бы наивным полагать, что, издание новых законов - ключ к решению острейших проблем сферы массовой информации. Вовсе не факт, что переделывая старые законы и в массовом порядке принимая новые, мы быстро добьемся перехода количества в качество и создадим правовое государство. Не все так просто. Полезным может быть только юридически качественный закон. Но и этого мало: закон должен быть правовым. А это и есть самое сложное, ибо требует перестройки всех отношений в обществе и его политической системе, радикального изменения ментальности законодателей и правоприменителей.

2.2 Проект нового закона о СМИ