Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

• Введение
• Глава 1. Общие положения осуществления государственного контроля качества продуктов животного происхождения в Российской Федерации
• 1.1 Государственный ветеринарный надзор: пробелы в нормативно-правовом регулировании и проблемы при осуществлении
• 1.2 Продовольственная безопасность регионов в контексте Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации
• Глава 2. Анализ осуществлении государственного контроля качества продуктов животного происхождения Управлением Роспотребнадзора по Челябинской области
• 2.1. Общие положения и организационная структура Управления Роспотребнадзора по Челябинской области
• 2.2. Характеристика деятельности Управления Роспотребнадзора по Челябинской области при осуществлении государственного контроля качества продуктов животного происхождения
• 2.3. Направления совершенствования деятельности Управления Роспотребнадзора по Челябинской области при осуществлении государственного контроля качества продуктов животного происхождения
• Заключение
• Список использованных источников и литературы
• Введение
• роспотребнадзор ветеринарный нормативный правовой
• Вступивший в силу 1 июля 2003 года Федеральный закон «О техническом регулировании» создал основу для проведения государственной реформы технического регулирования. Суть преобразований сводится к тому, чтобы на основе рационального сочетания свободного предпринимательства и государственного регулирования, гармонизации с международной практикой этой деятельности обеспечить безопасность продукции и повышение ее конкурентоспособности.
• Реформа предопределяет необходимость гармонизации основных элементов технического регулирования, обеспечивающих безопасность и качество продукции: технических регламентов, стандартов, процедур подтверждения соответствия, аккредитации, контроля и надзора.
• Одной из основных целей реформирования системы технического регулирования является повышение эффективности защиты рынка от опасной продукции. Для этого необходимо внедрение стандартов оценки безопасности и качества продуктов, отвечающих международным критериям.
• Идентификация сырья и продуктов животного происхождения является важным элементом в системе Государственного ветеринарного надзора. Актуальное значение при этом имеют такие критерии, как определение видовой принадлежности мяса и рыбы, определение видового состава мясных и рыбных продуктов и определение фальсифицирующих примесей, в частности, определение примесей из генетически модифицированных источников.
• Весьма чувствительными и специфичными способами идентификации продуктов животного происхождения являются методы ДНК-диагностики. Они позволяют проводить анализ термообработанных образцов.
• Решение проблем идентификации сырья и пищевых продуктов внесет определенный вклад в обеспечение гарантий качества и безопасности продукции.
• Учитывая, что Российская Федерация интегрирует в мировую экономику, можно ожидать глобального расширения каналов поступления на внутренний рынок широкого ассортимента пищевых продуктов, полученных из генетически модифицированных источников, безопасность продуктов животного происхождения является ключевым фактором, определяющим возможность их широкого использования в питании. Мнения по этому вопросу противоречивы.
• Объект работы - Управление Роспотребнадзора по Челябинской области.
• Предмет работы - деятельность Управления Роспотребнадзора по Челябинской области при осуществлении государственного контроля качества продуктов животного происхождения.
• Цель работы - проанализировать деятельность Управления Роспотребнадзора по Челябинской области при осуществлении государственного контроля качества продуктов животного происхождения и разработать рекомендаций по ее совершенствованию.

Для достижения поставленной в работе цели определены следующие задачи:

- рассмотреть государственный ветеринарный надзор: пробелы в нормативно-правовом регулировании и проблемы при осуществлении;

- проанализировать продовольственную безопасность регионов в контексте Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации;

- рассмотреть общие положения и организационную структуру Управления Роспотребнадзора по Челябинской области;

- охарактеризовать деятельность Управления Роспотребнадзора по Челябинской области при осуществлении государственного контроля качества продуктов животного происхождения;

- предложить направления совершенствования деятельности Управления Роспотребнадзора по Челябинской области при осуществлении государственного контроля качества продуктов животного происхождения.

При подготовке работы были использованы такие методы как метод анализа и синтеза, метод наблюдения и сопоставления, статистический метод.

Практическая значимость работы определяется наличием рекомендаций по совершенствованию деятельности Управления Роспотребнадзора по Челябинской области при осуществлении государственного контроля качества продуктов животного происхождения.

Структурно работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

Глава 1. Общие положения осуществления государственного контроля качества продуктов животного происхождения в Российской Федерации

1.1 Государственный ветеринарный надзор: пробелы в нормативно-правовом регулировании и проблемы при осуществлении

Государственный ветеринарный надзор Российской Федерации (далее - госветнадзор) является серьезным инструментом обеспечения эпизоотической и ветеринарно-санитарной безопасности страны, а также контроля качества и безопасности пищевых продуктов, а следовательно, охраны экономической и продовольственной составляющих национальной безопасности России. Статья 8 Закона РФ от 14.05.93 N 4979-1 "О ветеринарии" О ветеринарии: Закон РФ от 14.05.1993 N 4979-1 (ред. от 18.07.2011) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 24. Ст. 857; Собрание законодательства РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4590. (далее - Закон о ветеринарии) определяет госветнадзор как деятельность государственных ветеринарных инспекторов по предупреждению, обнаружению и пресечению нарушений законодательства Российской Федерации о ветеринарии. Задачами госветнадзора являются в том числе: надзор за проведением организациями и гражданами организационно-производственных и ветеринарно-профилактических мероприятий, за соблюдением ими действующих ветеринарных норм и правил; применение мер, направленных на пресечение нарушений законодательства Российской Федерации о ветеринарии.

Госветнадзор осуществляется в порядке, определяемом Положением о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации (далее - Положение о госветнадзоре) Об утверждении Положения о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 19.06.1994 N 706 (ред. от 16.04.2001) // Собрание законодательства РФ. 1994. N 9. Ст. 1007; Собрание законодательства РФ. 2001. N 17. Ст. 1714., утвержденным Правительством РФ.

Согласно п. 1 ст. 1 вышеуказанного Положения, государственный ветеринарный надзор в Российской Федерации представляет собой систему контроля за соблюдением:

- предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от их подчиненности и форм собственности, иностранными юридическими лицами, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, а также иностранными гражданами и лицами без гражданства (далее - предприятия, учреждения, организации и граждане) планов противоэпизоотических мероприятий (включая мероприятия по предупреждению и ликвидации болезней, общих для человека и животных), за организацией и проведением мероприятий по предупреждению и ликвидации заболеваний животных заразными и незаразными болезнями, охраной территории Российской Федерации от заноса из иностранных государств заразных болезней животных;

- ветеринарных правил при производстве, переработке, хранении и реализации продуктов животноводства, ввозе в Российскую Федерацию, транзите по ее территории и вывозе подконтрольных ветеринарной службе грузов, производстве, применении и реализации препаратов и технических средств ветеринарного назначения, при проектировании, строительстве и реконструкции животноводческих комплексов, птицефабрик, мясокомбинатов, других предприятий по производству и хранению продуктов животноводства, при организации крестьянских (фермерских) хозяйств и личных подсобных хозяйств граждан, а также за нормированием ветеринарно-санитарных показателей, характеристик и вредных факторов кормов, кормовых добавок и продуктов животноводства, обеспечивающих безопасность их для здоровья человека и животных;

- требований ветеринарных правил, норм и правил ветеринарно-санитарной экспертизы по безопасности в ветеринарном отношении пищевых продуктов и продовольственного сырья животного происхождения, условий их заготовки, подготовки к производству, изготовления, ввоза на территорию Российской Федерации, хранения, транспортировки и поставок.

Таким образом, госветнадзор - это важная деятельность, имеющая серьезное государственное и общественное значение, требующая четкого нормативно-правового регулирования.

Однако именно в нормативно-правовом регулировании госветнадзора имеются серьезные проблемы и существенные пробелы.

В настоящее время на территории России госветнадзор осуществляют две структуры: федеральный орган исполнительной власти в области ветеринарного надзора (согласно Постановлению Правительства РФ от 08.04.2004 N 201 "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору" Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору: Постановление Правительства РФ от 08.04.2004 N 201 (ред. от 14.11.2011) // Собрание законодательства РФ. 2004. N 15. Ст. 1493; Собрание законодательства РФ. 2011. N 47. Ст. 6660. (далее - Постановление N 201) таким органом является Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор)) и подведомственные ему территориальные органы, а также уполномоченные в области ветеринарии органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения. Однако если полномочия последних достаточно четко прописаны в действующем законодательстве, то у Россельхознадзора (как у гораздо более молодого органа, нежели государственные ветеринарные службы субъектов Российской Федерации, общая структура и система которых сложилась еще в советское время) с нормативным определением полномочий в сфере госветнадзора возникли и до сих пор не решены серьезные проблемы. Разберем некоторые из них.

Первая проблема. Как мы уже определились, одним из органов госветнадзора (федеральным) является Россельхознадзор. Повторим, что Закон о ветеринарии определяет госветнадзор как деятельность государственных ветеринарных инспекторов по предупреждению, обнаружению и пресечению нарушений законодательства Российской Федерации о ветеринарии, что госветнадзор осуществляется главным государственным ветеринарным инспектором Российской Федерации, главными государственными ветеринарными инспекторами субъектов Российской Федерации, а также другими лицами в порядке, определяемом Положением о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утверждаемым Правительством Российской Федерации.

Таким образом, госветнадзор - это деятельность прежде всего государственных ветеринарных инспекторов, акцент сделан не на органах, а именно на должностных лицах. Перечень должностных лиц госветслужбы субъектов Российской Федерации подробно прописан в ст. 9 Закона о ветеринарии и п. 3 Положения о госветнадзоре. Там же прописан устаревший перечень должностных лиц зональных управлений государственного ветеринарного надзора на государственной границе и транспорте, которые с 2005 года ликвидированы, а их полномочия по госветнадзору на границе и транспорте переданы территориальным Управлениям Россельхознадзора. Проанализировав вышеуказанные Закон о ветеринарии, Постановление N 201, а также другие нормативно-правовые акты в данной области, в том числе Положение о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, можно сделать вывод, что в нормативных правовых актах прописано только одно должностное лицо Россельхознадзора, прямо уполномоченное на осуществление госветнадзора - заместитель руководителя Россельхознадзора, являющийся одновременно главным государственным ветеринарным инспектором Российской Федерации. Полномочия всех остальных должностных лиц Россельхознадзора и его территориальных управлений как государственных ветеринарных инспекторов, фактически осуществляющих госветнадзор, нигде в полном объеме не прописаны, кроме как во внутренних локальных актах.

Возможно, некоторую ясность в этом вопросе внесет ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 21.11.2011) // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249; Собрание законодательства РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4590. (далее - Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля), в которой понятие "государственный контроль (надзор)" определяется именно как деятельность уполномоченных органов государственной власти.

Вторая проблема тесно связана с первой и также затрагивает вопрос полномочий должностных лиц Россельхознадзора, осуществляющих госветнадзор. Одна из задач государственного контроля и надзора вообще и госветнадзора в частности - это пресечение нарушений действующего законодательства и привлечение лиц, виновных в совершении нарушений, к ответственности. Данная задача неразрывно связана с возбуждением дел об административных правонарушениях и производством по этим делам. И если с полномочиями по возбуждению дел все ясно, так как уполномоченный федеральный орган исполнительной власти самостоятельно устанавливает перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях (ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 16.11.2011) // Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1; Собрание законодательства РФ. 2011. N 47. Ст. 6602.), то вопрос о полномочиях по рассмотрению дел требует более детального изучения.

В КоАП РФ полномочиям по рассмотрению дел, связанных с нарушением ветеринарного законодательства, посвящена ст. 23.14. В первой ее части без конкретизации указаны органы, осуществляющие госветнадзор, а значит, и Россельхознадзор с его территориальными управлениями. Однако во второй части этой статьи, где дается перечень должностных лиц, непосредственно правомочных рассматривать дела от имени органов госветнадзора, и которая не изменялась с самого момента принятия КоАП РФ, указаны должностные лица применительно к устаревшей структуре государственной ветеринарной службы. Ни одного должностного лица Россельхознадзора, за исключением главного государственного ветеринарного инспектора Российской Федерации, в ней нет. Каким же образом Россельхознадзору, и особенно его территориальным управлениям, реализовывать полномочия по пресечению нарушений ветеринарного законодательства?

К сожалению, единой позиции в этом вопросе нет. Часть территориальных управлений пошла по пути передачи дел соответствующей категории на рассмотрение судьям (ст. 23.1 КоАП РФ). Однако в связи с тем, что административные органы, возбуждающие дела об административных правонарушениях, согласно главе 25 КоАП РФ не являются полноправными участниками административного процесса и лишены возможности в полной мере доказывать свою правоту, в судах возможен высокий процент прекращения таких дел по, прямо скажем, надуманным основаниям. Большинство территориальных управлений Россельхознадзора избрало путь использования п. 2 ч. 1 ст. 22.2 КоАП РФ, где прописаны руководители территориальных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их заместители. Таким образом, в территориальных управлениях Россельхознадзора рассматривать дела об административных правонарушениях в сфере ветеринарии вправе руководители управлений и их заместители.

Третья проблема заключается в том, что при существующей двухступенчатой структуре госветслужбы, наличии федерального и региональных органов госветнадзора между ними нет четкого разграничения полномочий в этой области, и особенно разграничения перечня объектов, поднадзорных каждому органу. Перечень объектов госветнадзора отражен в Законе о ветеринарии (предприятия, учреждения, организации и граждане - владельцы животных и продуктов животноводства, в том числе осуществляющие производство, заготовку, переработку, хранение, перевозку и реализацию продуктов животноводства) и более полно - в Положении о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, так как именно этим документом в настоящее время определяется порядок осуществления госветнадзора в Российской Федерации. К таким объектам относятся: предприятия по производству, переработке и хранению продуктов животноводства, а также предприятия по их заготовке и торговле; суда рыбопромыслового флота, рыбоперерабатывающие предприятия; предприятия по производству, хранению и реализации препаратов и технических средств ветеринарного назначения; предприятия по производству кормов и кормовых добавок; специально оборудованные места для пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, животных и продуктов животноводства; внутригосударственные направления перевозки животных и продуктов животноводства и др. Однако этим же Положением органами и должностными лицами, осуществляющими госветнадзор, определяются только органы и должностные лица субъектов Российской Федерации. Касательно Россельхознадзора, исходя из Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Типового положения о территориальном органе этой службы О Типовом положении о территориальном органе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору: Приказ Минсельхоза РФ от 13.06.2006 N 171 (ред. от 17.08.2009) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. N 32. 2006. четко определены полномочия только по госветнадзору на государственной границе Российской Федерации и транспорте и проблема имеется в объектах так называемого внутреннего ветеринарного надзора. (При этом, забегая немного вперед, скажу, что полномочия Россельхознадзора и его территориальных органов в отношении именно этих объектов хотя четко не определены, но и особо ничем и никак не ограничены.)

Фактически в настоящий момент сложилась ситуация, когда и федеральный, и региональные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление госветнадзора, проводят проверки организаций и предпринимателей, занятых производством и оборотом продукции животного происхождения, по одним и тем же основаниям. Вместе с тем п. 5 ст. 3 Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля четко указано на недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований. В пункте 10 этой же статьи содержится требование о разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, в том числе федеральных и региональных. Однако в сфере ветеринарии такого разграничения до сих пор нет.

Из этого вытекает четвертая проблема: отсутствие четкого нормативного определения полномочий органов Россельхознадзора в области госветнадзора. Причем вопрос стоит остро именно для госветнадзора внутри страны. Для анализа этой проблемы рассмотрим основные нормативные документы, регламентирующие деятельность Россельхознадзора.

В Постановлении N 201 сказано, что Россельхознадзор осуществляет надзор за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами законодательства Российской Федерации в закрепленной сфере деятельности (а значит, и в сфере ветеринарии), в том числе: надзор за выполнением ветеринарно-санитарных требований по безопасности продукции животного происхождения; надзор за соблюдением ветеринарного законодательства Российской Федерации при организации строительства (реконструкции, модернизации) объектов по производству и хранению животноводческой продукции, а также при вводе их в эксплуатацию; ветеринарный надзор за производственной деятельностью в морских рыбных портах и на судах рыбопромыслового флота; надзор за безопасностью лекарственных средств для животных, кормов и кормовых добавок (в том числе изготовленных из генно-инженерно-модифицированных организмов) на всех стадиях производства и обращения. Однако Положение о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, которое по идее должно было развивать положения Постановления N 201, является основным нормативным актом, регламентирующим деятельность Россельхознадзора. В подпункте 5.1.1 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору сказано, что Россельхознадзор осуществляет надзор в установленных законодательством Российской Федерации случаях за юридическими и физическими лицами, проводящими экспертизы, обследования, исследования, испытания, оценку, отбор проб, образцов, досмотр и осмотр, посещение подконтрольных субъектов и объектов, выдачу заключений, а также иные работы в установленной сфере деятельности. Кроме того, в Положении о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору есть п. 5.13, согласно которому Россельхознадзор осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации. В Типовом положении о территориальных органах Россельхознадзора есть сходные по содержанию пункты 8.1.1 и 8.18.

Все это очень туманно, тем более, что в Положении о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору нет ни слова о полномочиях Россельхознадзора в области госветнадзора, если не брать во внимание исключительно границу и транспорт.

Каким же образом трактовать содержание подп. 5.1.1 Положения о Россельхознадзоре? К сожалению, единого мнения, в том числе оформленного самой службой, здесь нет. Наиболее распространены два варианта толкования. Первый - в узком смысле, его приверженцы считают, что органы Россельхознадзора вправе надзирать только за организациями и специалистами, занятыми ветеринарной деятельностью в соответствии со ст. 4 Закона о ветеринарии. Второй вариант толкования, более широкий, предполагает надзор со стороны органов Россельхознадзора за всеми лицами, которые по роду своей деятельности обязаны постоянно руководствоваться ветеринарным законодательством и соблюдать его, в том числе организации и граждане, осуществляющие производство и оборот продукции животного происхождения (хотя из текста подп. 5.1.1 это слабо видно). Этот вариант толкования более распространен, но фактически за несколько лет деятельности органов Россельхознадзора его пришлось многократно подтверждать судебной практикой, в том числе Высшего Арбитражного Суда РФ В передаче дела по заявлению о признании незаконными действий должностных лиц уполномоченного органа по проведению внеплановой проверки и осмотра помещения здания, принадлежащего предпринимателю, для пересмотра в порядке надзора судебных актов отказано, так как должностными лицами не нарушены требования Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)": Определение ВАС РФ от 18.03.2009 N 2486/09 по делу N А-32-24819/2007-5/96 // Документ не опубликован..

С надзором за оборотом продуктов животного происхождения и за лицами, им занятыми, тесно связана такая функция, напрямую влияющая также на продовольственную, эпизоотическую и ветеринарно-санитарную безопасность страны, как государственный надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов. Статья 13 Федерального закона от 02.01.2000 N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" О качестве и безопасности пищевых продуктов: Федеральный закон от 02.01.2000 N 29-ФЗ (ред. от 19.07.2011) // Собрание законодательства РФ. 2000. N 2. Ст. 150; Собрание законодательства РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4596. (далее - Закон о качестве и безопасности пищевых продуктов) одним из органов по надзору за качеством и безопасностью пищевых продуктов определила федеральный орган исполнительной власти в области государственного ветеринарного надзора Российской Федерации, т.е. Россельхознадзор. Однако данный Закон не конкретизирует полномочия Россельхознадзора в данной области, не разделяет их с полномочиями других контролирующих органов. Конкретные полномочия должны быть установлены Правительством РФ, но на деле упоминание о такой функции Россельхознадзора содержится только в подп. "д" п. 6 Постановления N 201 без четкой конкретизации. Как конкретно должен осуществляться надзор в этой области, непонятно. Например, возможно ли применять органам госветнадзора в своей деятельности в полном объеме и напрямую Закон о качестве и безопасности пищевых продуктов, привлекать виновных лиц за нарушения только этого Закона, без дополнительных ссылок на подзаконные акты (ветеринарно-санитарные правила), вообще, относится ли данный Закон к системе ветеринарного законодательства?

С вопросом качества и безопасности пищевых продуктов тесно связана такая деятельность, как ветеринарно-санитарная экспертиза, т.е. проверка конкретных партий продуктов животного происхождения (а также кормов и кормовых добавок и продукции растительного происхождения непромышленного изготовления) на соответствие требованиям качества и ветеринарно-санитарной безопасности, требованиям и нормам ветеринарного законодательства Российской Федерации, действующим правилам ветеринарно-санитарной экспертизы; в целях пригодности их использования на пищевые и иные цели (определение достаточно вольное, так как ни один нормативный акт четкого определения ветеринарно-санитарной экспертизы не дает). Согласно ст. 21 Закона о ветеринарии проведение ветеринарно-санитарной экспертизы организует федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии (Россельхознадзор). Из текста статьи непонятно, каким образом должна проходить организация проведения ветеринарно-санитарной экспертизы Россельхознадзором, никаких подзаконных актов, уточняющих эти полномочия Россельхознадзора, нет. Если же взглянуть на фактическое положение дел, то Россельхознадзор проводит в основном ветеринарно-санитарную экспертизу продуктов, перемещаемых через государственную границу РФ, а также (далеко не во всех случаях) перевозимых на транспорте. Внутри страны ветеринарно-санитарную экспертизу проводят специалисты и подразделения учреждений, подведомственные уполномоченным в области ветеринарии органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, тем более что подразделения госветнадзора на предприятиях по переработке и хранению продуктов животноводства Положение о Подразделении государственного ветеринарного надзора на предприятиях по переработке и хранению продуктов животноводства: утв. Госкомсанэпиднадзором РФ 14.10.1994 N 13-7-2/173 // Российские вести. N 5. 12 января 1995 года., лаборатории ветеринарно-санитарной экспертизы на рынках (ранее действующее Положение о которых отменено, а нового до сих пор нет) и отделы ветеринарно-санитарной экспертизы являются структурными подразделениями этих учреждений (как уже говорилось, структура государственной ветеринарной службы субъектов Российской Федерации практически не менялась), хотя в ст. 21 Закона о ветеринарии о государственной ветеринарной службе субъектов Российской Федерации в свете ветеринарно-санитарной экспертизы вообще ничего не сказано. Таким образом, механизм реализации данного полномочия Россельхознадзора в полном объеме также не ясен. Следует отметить, что ветеринарно-санитарная экспертиза является фактически ветеринарной услугой, которая оказывается учреждениями государственной ветеринарной службы субъектов Российской Федерации на возмездной основе. При этом согласно Положению о госветнадзоре данные учреждения являются также надзорными органами, право на совмещение ими надзорной и возмездной деятельности подтверждено. Для федеральных же органов исполнительной власти (в том числе Россельхознадзора) совмещение деятельности по государственному контролю и надзору и деятельности по оказанию государственных услуг на платной основе недопустимо.

Именно недопустимость совмещения данных видов деятельности позволяет органам Россельхознадзора выполнять надзорные функции гораздо эффективнее, чем уполномоченным в области ветеринарии органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Так, в Краснодарском крае только путем системных действий Управления Россельхознадзора решены вопросы, которые ранее не поддавались решению. Например, обеспечено функционирование птицефабрик и свиноферм в режиме предприятий закрытого типа, налажен надзор за ранее бесконтрольной деятельностью большинства рыбоводных хозяйств, а также морских рыбных портов, в законодательстве Краснодарского края восстановлена норма об ответственности за стихийную торговлю, инициирован вопрос о проблеме с утилизацией биологических отходов, серьезные надзорные мероприятия проведены на крупных предприятиях, занятых производством и оборотом продуктов животного происхождения. Кроме того, количество и суммы штрафов, наложенные Управлением Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея, намного выше, чем наложенные госветслужбой Краснодарского края. Выше и количество изымаемой из оборота, утилизируемой и уничтожаемой некачественной и опасной продукции животного происхождения.

Таким образом, эффективность деятельности органов Россельхознадзора в области госветнадзора весьма высока и является важным инструментом по обеспечению эпизоотической, ветеринарно-санитарной и продовольственной безопасности государства. Однако данная деятельность слабо регламентирована существующим законодательством и требует намного более четкого и серьезного регулирования в нормативно-правовом отношении, в том числе определения полномочий, объектов и порядка надзора.

На совещании, прошедшем в конце октября 2011 года в Ставропольском крае под председательством первого заместителя Председателя Правительства РФ В.А. Зубкова, Минсельхозу России были даны поручения проанализировать законодательство в области ветеринарии и представить в Правительство предложения по внесению необходимых изменений; совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти ускорить доработку и согласование проекта изменений в Закон о ветеринарии и представить документы на рассмотрение в Правительство РФ (в месячный срок); совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации разработать проект типового соглашения по координации деятельности Россельхознадзора и его территориальных органов и уполномоченных в области ветеринарии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам осуществления госветнадзора и представить его на рассмотрение (в 3-недельный срок); обеспечить заключение упомянутого соглашения (в месячный срок после его рассмотрения). Будем надеяться, что вышеуказанные меры приведут к должному эффекту и наконец-то поспособствуют выстраиванию четкой системы ветеринарного законодательства, состоящей из глубоко проработанных нормативных актов, в полной мере и правильно регулирующих все вопросы в сфере ветеринарии и госветнадзора.

1.2 Продовольственная безопасность регионов в контексте Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации

Состояние продовольственной безопасности как составной части экономической безопасности регионов России все больше привлекает к себе внимание населения и общественных организаций. Острота проблемы связана с резким ухудшением качества продовольствия, его биологической полноценности и безопасности для здоровья людей.

Продовольственная безопасность государства - важнейшая часть экономической и национальной безопасности страны, подразумевающая такое состояние экономики и АПК страны, которое при сохранении и улучшении среды обитания без уменьшения государственного продовольственного резерва, независимо от внешних и внутренних условий, при бесперебойном поступлении продуктов питания в места их потребления обеспечивает население страны по доступным ценам экологически чистыми и полезными для здоровья продуктами питания отечественного производства в объеме не ниже 80%, энергетическая полезность которых не ниже 75% от научно обоснованных норм. Продовольственная безопасность определяется аграрной политикой государства во всех ее направлениях, включая финансовую поддержку производителей, защиту их интересов, развитие материально-технической базы, что в совокупности закрепляется в Конституции Российской Федерации, в других законодательных и нормативных актах государства.

В свете очевидного понимания, что решение проблемы качества и безопасности продовольственных товаров на потребительском рынке России, ее субъектов требует объединения усилий органов государственной власти, производителей и продавцов продовольственных товаров, органов правоохранительной системы и государственных контрольно-надзорных органов, общественных организаций, утверждение Президентом РФ 30 января 2010 г. Доктрины продовольственной безопасности Указ Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. N 120 "Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации" // Российская газета. 2010. 3 февраля. является важным шагом.

Само понятие продовольственной безопасности определено Доктриной как одно из главных направлений обеспечения национальной безопасности страны в среднесрочной перспективе, фактор сохранения ее государственности и суверенитета, важнейшая составляющая демографической политики, необходимое условие реализации стратегического национального приоритета - повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования высоких стандартов жизнеобеспечения. При этом система обеспечения продовольственной безопасности определяется федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, а также решениями Совета Безопасности Российской Федерации.

Доктрина развивает положения Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 // Российская газета. 2009. 19 мая., касающиеся продовольственной безопасности Российской Федерации, учитывает нормы Морской доктрины Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной Президентом Российской Федерации 27 июля 2001 г., и другие нормативные правовые акты Российской Федерации в этой области.

Остановимся на удельном весе отечественной сельскохозяйственной, рыбной продукции и продовольствия в общем объеме товарных ресурсов внутреннего рынка соответствующих продуктов. По оценкам экспертов, для продовольственной безопасности достаточно производить около 80 процентов продовольствия, а остальное можно завозить. Критерии, установленные Доктриной, во многом превышают этот показатель: удельный вес зерна - не менее 95 процентов; мяса и мясопродуктов - не менее 85 процентов; молока и молокопродуктов - не менее 90 процентов; картофеля - не менее 95 процентов; соли пищевой - не менее 85 процентов. Для сравнения: в Соединенных Штатах Америки, во Франции уровень самообеспечения продовольствием - 100 процентов, в Германии - 93 процента, в Италии - 78 процентов.

Угрозами обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации в Доктрине названы:

- низкий уровень платежеспособного спроса населения на пищевые продукты;

- недостаточный уровень развития инфраструктуры внутреннего рынка;

- ценовые диспропорции на рынках сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия, с одной стороны, и материально-технических ресурсов - с другой;

- недостаточный уровень инновационной и инвестиционной активности в сфере производства сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия;

- сокращение национальных генетических ресурсов животных и растений;

- дефицит квалифицированных кадров;

- различия в уровне жизни городского и сельского населения;

- искусственные конкурентные преимущества зарубежной продукции, формируемые за счет различных мер государственной поддержки производства пищевых продуктов в зарубежных странах.

Доктрина определяет следующие задачи в области организации и управления обеспечением продовольственной безопасности:

- совершенствование нормативной правовой базы функционирования агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов, исходя из основных направлений и механизмов реализации положений Доктрины;

- осуществление мониторинга, прогнозирования и контроля состояния продовольственной безопасности;

- оценка устойчивости экономики страны к изменениям на мировых рынках продовольствия и изменениям природно-климатического характера;

- оценивание устойчивости продовольственного снабжения городов и регионов, зависимых от внешних поставок пищевых продуктов;

- формирование государственных информационных ресурсов в сфере обеспечения продовольственной безопасности.

В сфере повышения экономической доступности пищевых продуктов для всех групп населения предстоит особое внимание уделить осуществлению мер, направленных на снижение уровня бедности, обеспечение приоритетной поддержки наиболее нуждающихся слоев населения, не имеющих достаточных средств для организации здорового питания, а также на организацию здорового питания беременных и кормящих женщин, детей раннего, дошкольного и школьного возраста, здорового питания в учреждениях социальной сферы (далее - социальное питание).

В части физической доступности пищевых продуктов предстоит развивать межрегиональную интеграцию в сфере продовольственных рынков и продовольственного обеспечения, более эффективно использовать механизмы поддержки регионов, находящихся в зонах недостаточного производства пищевых продуктов или оказавшихся в экстремальных ситуациях, повысить транспортную доступность отдаленных регионов для гарантированного и относительно равномерного по времени продовольственного снабжения их населения, создать условия для увеличения числа объектов торговой инфраструктуры и общественного питания различных типов.

Очевидно, что принятая Доктрина положит начало нормотворчеству в анализируемой сфере общественных отношений, поскольку является основой для разработки нормативных правовых актов в сфере обеспечения продовольственной безопасности, развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов. В соответствии с Доктриной органы государственной власти субъектов Российской Федерации во взаимодействии с федеральными органами государственной власти:

- реализуют с учетом региональных особенностей единую государственную экономическую политику в области обеспечения продовольственной безопасности;

- разрабатывают и принимают нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по вопросам обеспечения продовольственной безопасности;

- формируют и поддерживают необходимые запасы и резервы продовольствия в субъектах Российской Федерации;

- обеспечивают ведение мониторинга состояния продовольственной безопасности на территории субъектов Российской Федерации.

Необходимо отметить, что в ряде регионов уже до принятия Доктрины приняты и действуют соответствующие законы, например Закон Челябинской области от 26 мая 2008 г. N 317-4-ЗО "О продовольственной безопасности Челябинской области" О продовольственной безопасности Челябинской области: Закон Челябинской области от 26 мая 2008 г. N 317-4-ЗО // Южноуральская панорама. 2008. 28 мая.. Данный Закон определяет основные направления деятельности органов государственной власти по обеспечению продовольственной безопасности Челябинской области, регулирует отношения в области формирования и гарантированного обеспечения населения Челябинской области пищевыми продуктами, не оказывающими вредного воздействия на здоровье человека и среду обитания.

В анализируемом Законе четко разграничены полномочия представительных и исполнительных органов власти региона в сфере обеспечения продовольственной безопасности. Так, к полномочиям Законодательного собрания Челябинской области относятся:

1) принятие законов области в сфере продовольственной безопасности и осуществление контроля за их исполнением;

2) утверждение областных целевых программ в сфере продовольственной безопасности;

3) рассмотрение и утверждение расходов областного бюджета, необходимых для формирования, размещения и исполнения областного государственного заказа на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для областных нужд;

4) осуществление иных полномочий в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Челябинской области.

Определяемые Законом полномочия администрации Челябинской области в сфере продовольственной безопасности также достаточно широки, к ним относятся:

1) разработка и реализация областных целевых программ в сфере продовольственной безопасности, развития конкуренции на продовольственном рынке Челябинской области;

2) координация деятельности государственных органов, обеспечивающих продовольственную безопасность на территории Челябинской области;

3) обеспечение необходимого уровня производства продовольствия для Челябинской области;

4) обеспечение закупок и поставок необходимого объема сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для областных нужд;

5) определение до начала года квот для сельскохозяйственных товаропроизводителей (поставщиков) на закупку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для областных нужд по гарантированным ценам;

6) установление предельных размеров торговых надбавок к ценам на продукцию, поставляемую из регионального продовольственного фонда, с учетом безубыточной реализации готовой продукции;

7) разработка комплекса мер, направленных на помощь малоимущим гражданам, проживающим в Челябинской области, в приобретении продуктов питания первой необходимости;

8) введение системы специальных мер, временное установление особых режимов обеспечения продовольствием населения Челябинской области в случае возникновения продовольственного кризиса;

9) содействие формированию рыночных структур, выходу организаций на рынки сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия иных субъектов Российской Федерации, а также привлечению покупателей на рынок Челябинской области. Закупка и ввоз тех видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для областных нужд, потребность в которых удовлетворяется сельскохозяйственными товаропроизводителями Челябинской области, не производятся за счет средств областного бюджета;

Кроме того, Законом Челябинской области "О продовольственной безопасности Челябинской области" предусмотрено создание регионального продовольственного фонда, который создается для удовлетворения потребностей Челябинской области в сельскохозяйственной продукции, сырье и продовольствии и включает в себя оптимальный объем зерна и зернопродуктов для удовлетворения потребностей населения области в хлебе и хлебобулочных изделиях, отдельные виды социально значимых продуктов, а также продукты питания для обеспечения учреждений социальной сферы, финансируемых из областного бюджета.

Очевидно, что в ближайшее время и в других регионах активизируется нормотворческая деятельность в данном направлении, поскольку в третьем пункте своего Указа Президент постановил как федеральным органам государственной власти, так и органам государственной власти субъектов Российской Федерации руководствоваться положениями Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации в практической деятельности и при разработке нормативных правовых актов, касающихся обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации.

Глава 2. Анализ осуществлении государственного контроля качества продуктов животного происхождения Управлением Роспотребнадзора по Челябинской области