Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Одним из актов международного права, важнейшим элементом правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации является подписанная от имени Российской Федерации 28 февраля 1996 года, ратифицированная Федеральным собранием Российской Федерации (Федеральный закон от 11.04.98 №55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления») и вступившая в силу для Российской Федерации с 01 сентября 1998 года Европейская хартия местного самоуправления, разработанная и принятая Советом Европы 15 октября 1985 года.

Европейская хартия местного самоуправления - это конечный результат целого ряда инициатив и многолетней работы в рамках Совета Европы. Защита и укрепление местной экономики в Европе с помощью документа, провозглашающего принципы, которых придерживаются все демократические государства - это давняя цель европейских органов местного самоуправления. Более того, было признано, что такой документ должен обеспечить присоединение тех участников, действия которых вызывают наибольшие споры при защите местных автономий.

Объект работы - Европейская Хартия.

Предмет - особенности Европейской Хартии как источника местного самоуправления.

Цель: изучить и проанализировать особенности Европейской Хартии местного самоуправления.

Задачи:

- рассмотреть историю принятия и общую характеристику Хартии;

- изучить особенности Европейской Хартии местного самоуправления;

- проанализировать правовых актов органов местного самоуправления: Европейская Хартия местного самоуправления, Конституция РФ, федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, акты органов местного самоуправления.

1. История принятия и общая характеристика Хартии

Совет Европы в 1957 году проявил свое понимание местных органов власти, учредив для них представительный орган на европейском уровне - Конференция местных и региональных органов власти Европы (CLRAE). Именно CLRAE в своей 64-й резолюции (1968 г.) предложила декларацию о принципах местной автономии и призвала Комитет министров Совета Европы принять ее. Эту инициативу поддержала консультативная Ассамблея, которая в своей рекомендации №615 (1970 г.) представила Комитету министров текст, очень близкий к тексту документа CLRAE и разработанный этими органами совместно. Однако декларация имела настолько общий характер, что на ее основе было невозможно предпринимать какие-либо определенные действия.

Поэтому новая инициатива CLRAE в 1981 г. была основана на более гибком подходе. Документ должен быть гибким и учитывать различия между национальными конституционными системами и административными традициями путем предоставления правительствам определенного предела выбора положений, которые они бы считали обязательными.

В 1981 г. CLRAE представила Кабинету министров в резолюции №126 проект Европейской Хартии местного самоуправления с предложением принять ее со статусом европейской конвенции. Кабинет министров решил передать предложение CLRAE в организационный комитет по региональным и муниципальным вопросам (CDRM) для их последующего обсуждения на 5-й конференции европейских министров, ответственных за местное самоуправление. Рассмотрев предложенный проект, министры признали, что проект Хартии представляет собой важный шаг в выработке определения принципов местного самоуправления и предложили CLRAE внести необходимые изменения в проект в соответствии с замечаниями, сделанными в ходе конференции.

Текст пересмотренного Комитетом CDRM проекта Хартии был представлен 6-й конференции европейских министров, ответственных за местное самоуправление, которая проходила в Риме 6-8 ноября 1984 г. Изучив текста, министры единогласно выразили свое согласие с содержавшимися в нем принципами. Что касается юридической формы Хартии, большинство министров высказались в пользу конвенции. Комитет министров Совета Европы принял Европейскую хартию местного самоуправления в форме конвенции в июне 1985 г. и открыл ее для подписания 15 октября 1985 г. В последующие годы большинство государств - членов Совета Европы (41 из 46 стран) ратифицировали конвенцию.

Целью Европейской хартии местного самоуправления является восполнение отсутствия общеевропейских нормативов определения и защиты прав местных органов власти, которые ближе всего к гражданам предоставляют их возможность активно участвовать в принятии решений, затрагивающих их повседневную жизнь. Хартия обязывает своих участников применять основные правовые нормы, гарантирующие политическую, административную и финансовую независимость местных властей. Именно местное самоуправление позволяет гражданам участвовать в принятии решений, касающихся их повседневной жизни. Более того, соблюдение и гарантии этого права позволяют обеспечивать и реализацию иных прав.

Европейская хартия местного самоуправления - это первый многосторонний юридический акт, который определяет и защищает принципы местной автономии, одной из опор демократии, которую Совет Европы обязался защищать и развивать в духе общеевропейских ценностей. В основу его положен классический принцип субсидиарности, утвердившийся в европейской социальной философии еще в средние века. Согласно этому принципу, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх. Местным сообществам нужно доверять как можно больше управленческих задач, а вмешательство государства допускается лишь там, где без него не обойтись.

2. Особенности Европейской Хартии местного самоуправления

Европейская Хартия местного самоуправления в настоящее время является одним из главных источников муниципального права европейских государств, намечающим пути развития местного самоуправления в Европе. В основу его положен классический принцип субсидиарности, согласно которой, как было отмечено ранее, можно решать те вопросы местного значения на низовых уровнях управления, которые нет смысла передавать наверх.

Местным сообществам нужно доверять как можно больше управленческих задач, а вмешательство государства допускается лишь там, где без него не обойтись. Говоря словами самой Хартии, осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам.

Анализ принципов, заложенных в Хартии, свидетельствует о том, что современная Европа видит в местном самоуправлении важнейший элемент демократии. Сводя роль государства к необходимому минимуму, устраивая свою повседневную жизнь без назиданий и одергиваний со стороны чиновников, люди приобщаются к ценностям народовластия. Навыки самоуправления воспитывают у населения чувство гражданской ответственности: в случае необходимости граждане, прошедшие подобную школу, способны дать отпор чрезмерным притязаниям государственной власти и предостеречь ее от тиранических замашек.

Хартия обязывает государства, входящие в Совет Европы, беречь и укреплять политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ. Тем самым принцип самостоятельности органов местного самоуправления закрепляется на высоком международно-правовом уровне, а его соблюдение расценивается как один из основных критериев подлинной демократии.

Хартия содержит положения, направленные на обеспечение административной, политической и финансовой независимости местного самоуправления, демократического порядка формирования соответствующих органов. Европейская Хартия за каждым правительством оставляет право выбора минимального набора общих принципов, которые оно обязуется закрепить в законодательстве и соблюдать во взаимоотношениях с местным самоуправлением.

Хартия состоит из преамбулы и трех частей.

В преамбуле обозначены цели Совета Европы, а также констатируется, что местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя, обеспечивая эффективное и, что самое главное, приближенное к гражданам управление, и что право на местное самоуправление - одно из важнейших гражданских прав, и что подлинное народовластие надо искать не там, где власть централизована, а там, где она рассредоточена и передана на места.

Первая часть Хартии раскрывает понятие местного самоуправления, определяет сферу его компетенции, гарантии и механизмы правовой защиты, способы контроля за его деятельностью и источники финансирования. Согласно п. 1 ст. 3 Хартии, «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения». Важно отметить, что настоящее самоуправление немыслимо без свободных выборов - не случайно оно «осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования». В ряду прочих тут предусмотрено право местных сообществ на собственные территориальные границы; на самостоятельное определение своих внутренних административных структур, отвечающих местным потребностям и обеспечивающих эффективное управление; на взимание налогов.

Во второй части содержатся положения, касающиеся объема обязательств, которые участники могут взять на себя. В соотношении с намерением обеспечить реальное равновесие между защитой основных принципов и гибкостью, необходимой для учета правовых и организационных особенностей разных государств - членов Совета Европы, допускаются исключение участниками определенных положений Хартии из числа тех, которые они считают обязательными для себя.

В Хартии не установлен порядок контроля за ее применением, за исключением требования о том, чтобы ее участники представляли всю необходимую информацию о законодательных и других мерах, предпринятых с целью выполнения Хартии.

В третьей части текста Хартии содержатся положения, соответствующие обычно включаемые в конвенции, которые разрабатываются под эгидой Совета Европы, то есть она носит чисто технический характер - в ней разъясняется, как Хартия подписывается, ратифицируется и вступает в силу. Российское законодательство учло практически все принципы, закрепленные в Хартии.

В Хартии предусмотрено право местных сообществ на собственные территориальные границы; на самостоятельное определение своих административных структур, отвечающих местным потребностям и обеспечивающих эффективное управление; на взимание налогов. Хартия предусматривает разнообразие моделей местного самоуправления с учетом особенностей каждого члена Совета Европы. Самое важное в данном разделе Хартии - это определение основных принципов, на которых должно строиться местное самоуправление в европейских странах.

Проблемы местного самоуправления в послевоенной Европе вышли на первый план. По мере стремления к политическому, финансовому, культурному объединению роль коммунальных, самоуправленческих начал наверняка будет возрастать: громадное административное и экономическое целое, в которое постепенно превращается Европейский союз, требует все более мощных ограничителей и противовесов. А создать их способны только местные самоуправляющиеся общины.

Таким образом, Европейская Хартия, будучи невеликой по объему, тем не менее, закрепляет набор базовых принципов, соблюдение которых в данной стране позволяет сделать вывод о наличии, отсутствии или степени развития местного самоуправления.

3. Европейская Хартия местного самоуправления. Конституция России, федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, акты органов местного самоуправления

- устанавливает и закрепляет общепризнанные принципы существования местного самоуправления в политико-правовой системе государств;

- определяет минимальные гарантии местного самоуправления, требуемые от органов государственной власти;

- имеет приоритет перед национальным правом.

Для решения международно-правовых проблем развития местного самоуправления в Европе создан Конгресс местных и региональных органов, который входит в структуру органов Совета Европы. Конгресс состоит из двух палат: Палаты местных органов власти и Палаты регионов. Заседания Конгресса проводятся один раз в год во Дворце Европы в Страсбурге. Конгресс является совещательным органом, а его решения носят рекомендательный характер. Российская Федерация является членом Совета Европы с 1996 г. и с этого же времени принимает участие в работе Конгресса местных и региональных органов власти Европы.

Хартия была ратифицирована Россией в 1998 г. и в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ стала составной частью правовой системы Российской Федерации. Вместе с тем следует иметь в виду, что Конституция РФ и федеральные законы закрепляют более высокий, чем предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления.

Конституция РФ, закрепившая право населения на местное самоуправление и местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, в гл. 8 «Местное самоуправление» регулирует главнейшие требования к его построению и функционированию.

Местное самоуправление рассматривается в главе 8 Конституции в обобщенном виде как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, на владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130 ч. 1) в городских, сельских поселениях, на иных территориях (ст. 131 ч. 1), осуществляемое непосредственно или через органы местного самоуправления (ст. 130 ч. 2). Данное общее право включает в себя более конкретные права населения, граждан и органов местного самоуправления:

- право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (ст. 131 ч. 1 предлож. 2);

- право населения на выражение мнения, подлежащего обязательному учету, по вопросу изменения границ территорий местного самоуправления (ст. 131 ч. 2);

- право на судебную защиту (ст. 133), конкретизированное в Федеральном законе о местном самоуправлении как право граждан, проживающих на территории муниципального образования, и органов (должностных лиц) местного самоуправления (ст. 46);

- право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133).

Одновременно Конституцией РФ установлены и другие основополагающие принципы местного самоуправления, в частности, обязанность органов местного самоуправления соблюдать Конституцию РФ и законы; смысл деятельности местного самоуправления - содействие осуществлению и реализации прав и свобод человека и гражданина; отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти.

Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция выступила в качестве важнейшей правовой основы дальнейшего процесса становления и развития новой системы местного самоуправления. Тем самым на конституционном уровне впервые закреплено существование независимой от государства системы власти народа для решения вопросов местного значения.

Таким образом, на основании проанализированных конституционных норм можно сделать вывод о том, что право на местное самоуправление является конституционным правом граждан и населения, хотя в его обобщенном виде и не закрепляется во второй главе Конституции Российской Федерации.

Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской федерации и органов местного самоуправления.

Тем самым, Конституция определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую основу самоуправления - муниципальную собственность равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ. Кроме того, данная норма является еще одним подтверждением тезиса о том, что местное самоуправление является одной из форм власти народа России: из данной нормы следует, что в совокупности лица, в той или иной форме осуществляющие местное самоуправление, составляют народ Российской Федерации.

В систему законодательного обеспечения местного самоуправления входят федеральные конституционные законы, Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ и иные федеральные законы.

В развитие положения об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» зафиксировал возможность существования различных муниципальных образований - городских, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения, а также установил компетенцию каждого из них.

Вместе с тем Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» внес существенные коррективы в сложившуюся организационно-территориальную структуру местного самоуправления, установив:

а) единообразную территориальную организацию местного самоуправления во всех субъектах Федерации (за исключением городов федерального значения);

б) дифференциацию предметов ведения, объектов муниципальной собственности муниципальных образований в зависимости от их вида и статуса;

в) перечень обязательных органов местного самоуправления, формируемых в каждом муниципальном образовании;

г) формы межмуниципального сотрудничества и т.д.

Для экономической основы местного самоуправления особое значение имеют Налоговый, Бюджетный, Гражданский кодексы РФ.

Гражданский кодекс содержит положения о муниципальной собственности и др.; Налоговый кодекс содержит положения о местных налогах и др.; Бюджетный кодекс содержит положения о бюджетном процессе в муниципальных образованиях и др.; Земельный кодекс определяет полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений и др.

Достаточно широкой компетенцией в сфере местного самоуправления обладают субъекты РФ. Основные вопросы местного самоуправления регулируются ими в конституциях и уставах. Поскольку детализация таких положений в названных актах невозможна и (или) неодинакова по субъектам РФ, то немалая «нагрузка» правового регулирования приходится на законы субъектов РФ. В значительной степени это касается вопросов экономической основы местного самоуправления, которая в настоящий момент недостаточна для самостоятельного функционирования.

Уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты также составляют правовую основу местного самоуправления.

Среди локальных нормативных актов, являющихся источниками муниципального права, на первом месте стоит Устав муниципального образования.

Устав - это документ комплексного характера, наиболее полно отражающий правовой статус муниципальных образований. Устав имеет сложную юридическую природу. Устав муниципального образования принимается на референдуме непосредственно населением или выборным представительным органом местного самоуправления. Устав проходит государственную регистрацию либо в органах юстиции, либо в высшем законодательном органе субъекта федерации.

В зависимости от своих юридических свойств правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления подразделяются на нормативные акты, т.е. содержащие общие правила поведения и индивидуальные акты.

Правовые акты представительных органов местного самоуправления именуются решениями. Порядок их принятия и вступления в силу устанавливаются в уставе муниципального образования.

Руководитель исполнительного органа местного самоуправления, а также глава муниципального образования в пределах своих полномочий издают постановления и распоряжения.

В форме постановления издаются акты, имеющие нормативное содержание, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также связанные с решением крупных вопросов экономического и социального развития, охраны общественного порядка, использованием муниципальной собственности и финансовых ресурсов.

Правовые акты иных органов и должностных лиц местного самоуправления определяются, как правило, соответствующими положениями об этих органах. Обычно руководители структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления (администрации) издают по вопросам своего ведения приказы. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены этими органами и должностными лицами либо признаны недействительными по решению суда.

Заключение

Рассматриваемый документ обязывает государства, входящие в Совет Европы, беречь и укреплять политическую, административную и финансовую состоятельность местных сообществ. Тем самым принцип самостоятельности органов местного самоуправления закрепляется на весьма высоком международном уровне, а его соблюдение расценивается как один из основных критериев подлинной демократии.

Положения Хартии оказали заметное влияние на развитие российского законодательства. Идеи Хартии были использованы при разработке федерального законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Отечественная модель включила в себя такие принципы, как признание местного самоуправления на конституционном уровне, свобода действий органов местного самоуправления в пределах их полномочий, самостоятельность местного самоуправления при определении своих внутренних структур.

Таким образом, Европейская хартия местного самоуправления, являясь базовым элементом правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливает не только основные принципы и положения правового регулирования местного самоуправления, но и минимально необходимые рамки по составу и содержанию остальных элементов правовой основы: Конституции Российской Федерации, федеральных о местном самоуправлении и др.

Список литературы

хартия самоуправление конституция устав

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосование 12.12.1993. // Российская газета №237, 25.12.1993.

2. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ (в ред. Федерального закона от 10.06.2008 №77-ФЗ).

3. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: МГУ, 2009. 288 с.

4. Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. М.: ЗАО Юстициформ, 2008. 848 с.

5. Европейская хартия местного самоуправления. // «Бюллетень международных договоров», №11, 1998.

6. Ивашкин В.А. Компетенция органов местного самоуправления. // Журнал «Местная власть». 2008. №4. С. 22-24.

7. Игнатюк Н.А. Муниципальное право Российской Федерации: учебное пособие. М.: Юстициформ, 2007. 312 с.

8. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. 3-е изд. М.: Изд-во Проспект, 2010. 335 с.

9. Постовой Н.В. Муниципальное право России. М.: Новый юрист, 2008. 350 с.

10. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: Проспект-Велби, 2010. 432 с.

Размещено на Allbest.ru