Рішення суб’єкта владних повноважень як предмет публічно-правового спору

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рішення суб'єкта владних повноважень як предмет публічно-правового спору

Проблематика визначення предмета публічно-правового спору є актуальною не тільки з огляду на необхідність більш глибокого дослідження сутності публічно-правового спору, а й має чітку практичну “місію”. Визначення предмета правового спору може служити одним із чинників, які сприятимуть розмежуванню публічно-правових та приватноправових спорів, та окресленню меж юрисдикції адміністративного суду, крім того сприятиме вдосконаленню реалізації окремих процесуальних механізмів, які закріплені у КАС України [1]. Зокрема, йдеться про право та можливість третіх осіб у справі заявляти, або не заявляти самостійні вимоги на предмет спору. Так, відповідно до статті 53 КАС України, законодавець виділяє види третіх осіб та диференціює їх процесуальний статус, визначає їх права та обов'язки в залежності від того, чи заявляють вони самостійні вимоги на предмет спору. Це зумовлює необхідність чіткішого виокремлення предмета спору, що виникає з публічно-правових відносин, його ознак та видів. Крім того, предмет публічно-правового спору може служити одним із критеріїв для класифікаційної характеристики широкого кола публічно-правових спорів, які віднесені до юрисдикції адміністративного суду.

Для визначення предмету публічно-правового спору визначальне значення мають положення Розділу І КАС України. Так, згідно з положеннями ст. 6 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. Це гарантується ч. 2. ст. 2 КАС України.

Таким чином, під предметом публічно-правового спору необхідно розуміти рішення, дії, бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а також адміністративні договори. У випадках прямо передбачених КАС України, а також іншими законами України, предметом публічно-правового спору можуть бути дії чи бездіяльність фізичних, юридичних осіб.

Цікаво у контексті дослідження акта як предмета публічно-правового спору, проаналізувати Рекомендації Ради Європи в галузі адміністративного судочинства та адміністративного права. На нашу думку, вони мають визначальне значення для вирішення багатьох теоретичних дискусій, вдосконалення окремих положень нормативних актів, та вдосконалення юридичної практики.

Резолюція (77) 31 Комітету Міністрів про захист особи стосовно актів адміністративних органів влади від 28 вересня 1977 року [2] стосуються захисту осіб - чи то фізичних, чи юридичних - в адміністративних процедурах стосовно тих чи інших індивідуальних заходів або рішень (адміністративних актів), які вжито/прийнято в рамках реалізації владних повноважень і які, з огляду на свій характер, безпосередньо впливають на права, свободи або інтереси цих осіб. Під актом у Резолюції мається на увазі такий, що прийнято/вжито в рамках реалізації владних повноважень адміністративного органу.

У Рекомендації № К(84) 15 Комітету Міністрів державам-членам стосовно публічно-правової відповідальності за причинену шкоду [3], термін “акт” розуміється як будь-який захід або невжиття заходу/заходів, що, з огляду на свій характер, безпосередньо впливає на права, свободи чи інтереси осіб. До актів, належать: 1) нормативні акти, прийняті при здійсненні регуляторних повноважень;

2) адміністративні акти, які не є регуляторними; 3) фізичні дії.

Варто відзначити, що в цілому юридична формула “рішення (нормативно-правові актів чи правові акти індивідуальної дії), дії чи бездіяльність) суб'єктів владних повноважень” відповідає положенням, викладеним у зазначених Рекомендаціях. Проте, окремі труднощі виникають зі змістовним наповненням цієї нормативної конструкції.

У наступних положеннях Кодексу законодавець конкретизує, що саме розуміється під рішеннями суб'єкта владних повноважень. Так, відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Отже, в розуміння КАС України рішеннями суб'єкта владних повноважень є нормативно-правові акти та правові акти індивідуальної дії). При цьому, нормативно-правовими актами є рішення, дія яких поширюється на невизначене або визначене загальним ознаками коло осіб і які призначені для неодноразового застосування щодо цього кола осіб. Правові акти індивідуальної дії - рішення, які є актами одноразового застосування норм права і дію яких поширено на конкретних осіб або які стосуються конкретної ситуації.

Законодавче визначення нормативно-правового акта міститься у Наказі Міністерства юстиції України “Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів” від 12.04.2005 р. № 34/5 [4]. Так, нормативно-правовий акт - офіційний письмовий документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, спрямований на регулювання суспільних відносин, що містить норми права, має неперсоніфікований характер і розрахований на неодноразове застосування.

Визначення акта індивідуальної дії на нормативному рівні не закріплено. Треба також відзначити, що і в теорії адміністративного права точаться дискусії з цього приводу, які спричинені оновленням змісту фундаментальних категорій адміністративного права, в тому числі сутності та ролі управління у діяльності публічної адміністрації. Досі в теорії переважно використовується термін “індивідуальний акт управління”. Проте, все переконливішими є аргументи, які вказують на доцільність використання терміна “адміністративний акт” [5, с. 107; 6, с. 16]. Така позиція не тільки співзвучна із практикою європейських країн, а й повному обсязі відображає оновлену доктрину адміністративного права, спрямовану на утвердження прав людини та концепції служіння держави людині.

Варто також відзначити, що КАС України не використовує термін “адміністративний акт”. Хоча у проекті КАС України, який первинно був поданий на розгляд Верховної Ради України містилось визначення поняття адміністративного акта. Проте, вже під час обговорення це положення було вилучене з тексту КАС. Така позиція обґрунтовувалась тим, що теорія адміністративного акта не відповідає сучасному розвитку науки, а також суперечить нормам чинного законодавства. На нашу думку, такий крок законотворця був необґрунтований. Адже, закріплення у КАС поняття “адміністративного акта”, сприяло б не тільки активізації наукових досліджень у цій сфері, а наблизило б вітчизняне адміністративне право до європейських стандартів та забезпечило б єдність практики у сфері захисту прав, свобод та інтересів фізичних, юридичних осіб.

Хоча, для справедливості все ж варто відзначити, що в ідеалі визначення поняття адміністративного акта мало б бути закріпленим у Адміністративно- процедурному кодексі України, який, на жаль, і досі не ухвалений. Проект цього акта безнадійно “похований” у парламентських комітетах.

У проекті Адміністративно-процедурного кодексу [7] під адміністративними актами необхідно розуміти рішення (правові акти) індивідуальної дії, прийняті адміністративними органами за результатами розгляду адміністративної справи, спрямовані на набуття, зміну чи припинення прав та обов'язків фізичних, юридичних осіб.

Поняття адміністративного акта у КАС України, а також у судовій практиці має розглядатись у розумінні, узгодженому з проектом Адміністративно- процедурного кодексу України. Про доцільність прийняття Адміністративно- процедурного кодексу вже достатньо багато сказано в науковій літературі. Необхідність прийняття цього фундаментального законодавчого акту для реалізації прав, свобод та інтересів у відносинах з органами публічної адміністрації однозначно не підлягає сумнівам. Адже, Адміністративно-процедурний кодекс покликаний, через адміністративні процедури, забезпечити реалізацію прав фізичних та юридичних осіб, в той час як Кодекс адміністративного судочинства покликаний захищати права громадян, які порушені цими органами, в тому числі і через недотримання адміністративних процедур. З огляду на це, важливо щоб науково-доктринальні положення, які лягли в основу цих кодексів не тільки не мали протиріч, суперечливих тверджень, а й забезпечили формування єдиного понятійно-категоріального апарату з однаковим змістовним навантаженням.

В більшості європейських країн нормо-проектна робота по врегулюванню адміністративних процедур, здійснювалась або синхронно з запровадженням адміністративного судочинства, або їй передувала. Адже, складно вирішувати справи, пов'язані із захистом прав приватних осіб від порушень з боку публічної адміністрації, коли самі стандарти та процедури відносин між ними нормативно не визначені. І лише в Україні, адміністративне судочинство “успішно” функціонує без наявності врегульованих адміністративних процедур.

Визнання змісту та обсягу юридичної формули “рішення суб'єктів владних повноважень”, яка позначає предмет публічно-правового спору має чітку мету, яка полягає у необхідності забезпечення єдності судової практики, а також ефективності захисту прав приватних осіб від порушень, що можуть бути заподіяні їм прийняттям протиправних актів публічної адміністрації. Адже, так само як і жодні правовідносини в державі не виключені з-під юрисдикції судів, так і жоден правовий акт не може бути виведений з-під контролю судів щодо його конституційності, законності, або його відповідності правовому акту вищої юридичної сили. Також, саме у гарантованій можливості для фізичних, юридичних осіб оскаржити будь-яке рішення адміністративного органу, яке на її думку порушує її права, свободи інтереси у повній мірі проявляється завдання адміністративного судочинства.

Проте, у практиці адміністративного судочинства виникає з цього приводу багато непростих запитань. Наприклад, чи можна оскаржити до адміністративного суду податкові консультації? З цього приводу, Міністерство юстиції України у Листі від 22.04.2011 р. № 6785-0-26-11-8.2 [8] посилаючись на п. 41.1.1 п. 41.1 ст. 41 а також на ст. 52 та 53 Податкового кодексу України [9], зазначило що платник податків може оскаржити до суду податкову консультацію контролюючого органу, викладену в письмовій формі, яка, на думку такого платника податків, суперечить нормам або змісту відповідного податку чи збору як правовий акт індивідуальної дії. Таким чином податкову консультацію було прирівняно до актів індивідуальної дії публічної адміністрації.

В обґрунтування цієї позиції, зазначено, що податкова консультація має індивідуальний характер і може використовуватися виключно платником податків, якому надано таку консультацію. За вибором платника податків консультація надається в усній або письмовій формі. Консультації надаються органом державної податкової служби або митним органом, в якому платник податків перебуває на обліку, або вищим органом державної податкової служби або вищим митним органом, якому такий орган адміністративно підпорядкований, а також центральним органом державної податкової служби або спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі митної справи. Контролюючі органи мають право надавати консультації виключно з тих питань, що належать до їх повноважень. Не може бути притягнуто до відповідальності платника податків, який діяв відповідно до податкової консультації, наданої у письмовій формі, зокрема, на підставі того, що у майбутньому така податкова консультація була змінена або скасована.

Крім того, визнання судом такої податкової консультації недійсною є підставою для надання нової податкової консультації з урахуванням висновків суду.

Також, у вказаному Листі містяться посилання на положення частини 1 та 2 ст. 124 Конституції України, відповідно до якої правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються. Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Саме з огляду на вказані положення, Міністерство юстиції України прийшло до такого висновку.

Водночас у даному листі підкреслюється, що листи міністерств, інших центральних органів влади - це службова кореспонденція, вони не є нормативно- правовими актами, а мають лише роз'яснювальний характер і не повинні містити нових правових норм, які зачіпають права, свободи та законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер. У разі встановлення листами нових правових норм, вони підлягають відкликанню з місць застосування органом, що їх видав, та скасуванню.

Щодо юридичної оцінки даного роз'яснення варто відзначити таке. З погляду теорії права, позиція, відповідно до якої податкова консультація визнається як правовий акт індивідуальної дії не є цілком бездоганною і має певні недоліки. Так, за визначенням, яке міститься в Податковому кодексі України, податкова консультація - це допомога контролюючого органу конкретному платнику податків стосовно практичного використання конкретної норми закону або нормативно-правового акта з питань адміністрування податків чи зборів, контроль за справлянням яких покладено на такий контролюючий орган. Як бачимо, Податковий кодекс не тільки чітко не визначає юридичну природу такої консультації, а й не містить вказівки на те, що така консультація є правовим актом. Зрештою дане визначення не відповідає тим ознакам індивідуальних актів, які нами приведені вище. А, той факт, що платника податків не може бути притягнуто до відповідальності якщо він діяв відповідно до податкової консультації, наданої у письмовій формі, зокрема, на підставі того, що у майбутньому така податкова консультація була змінена або скасована, не впливає на правову природу податкової консультації.

Така консультація, як випливає з норм Податкового кодексу, за своєю суттю є роз'ясненням стосовно практичного застосування конкретної норми права. Варто відзначити, що Кодекс адміністративного судочинства України не передбачає можливості оскарження такого виду правових актів.

Крім того, Податковий кодекс не встановлює обов'язковість таких роз'яснень для суб'єктів, яким вони надані. А отже, платник податків може керуватись податковою консультацією, але може і не брати її до уваги, якщо вважає, що вона суперечить чинному законодавству або змісту відповідного податку чи збору. Законодавством також не передбачено відповідальності за невикористання у практиці наданої платнику податків податкової консультації.

Таке роз'яснення, на нашу думку, явно виходить за межі компетенції Міністерства юстиції України, оскільки у ньому здійснена спроба не роз'яснити чинне законодавство, а встановити нові правові норми. Зрештою, зазначена позиція Міністерства юстиції України ставить у нерівне становище платників податків, адже надає можливість оскаржувати лише письмові податкові консультації. А як же тоді бути платникам податків, які отримали усні податкові консультації? Адже, як свідчить практика значна частина податкових консультацій надається платникам податків саме в усній формі.

Виходячи з вищезазначеного, на нашу думку, немає достатніх підстав для віднесення податкової консультації до правових актів індивідуальної дії та визначення її як самостійного предмету оскарження в адміністративному суді.

Підсумовуючи варто відзначити, що прийняття рішень є найбільш поширеною формою діяльності публічної адміністрації. З огляду на це, публічно-правові спори, предметом яких виступають саме рішення суб'єкта владних повноважень є однією з найчисельніших категорій справ, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства. З огляду на це, законодавча практика має забезпечити умови за яких жоден правовий акт не може бути виведений з-під контролю судів щодо його конституційності, законності, або його відповідності правовому акту вищої юридичної сили. Проте, це не означає, що можна без достатніх підстав визнавати будь-які форми діяльності публічної адміністрації визнавати правовими актами. Насамперед, має вестись робота по вдосконаленню та уніфікації змісту правових категорій на рівні законів, а не підзаконних нормативних актів, а тим більше на рівні роз'яснень окремих органів публічної адміністрації. Для цього законодавець має знову і знову звертатись до оновленої доктрини адміністративного права.

Список використаної літератури

рішення публічний спор повноваження

1. Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 р. // Офіційний вісник України - 2005. - № 32. - Ст. 1918.

2. Резолюція (77) 31 про захист особи від актів адміністративних органів, прийнята Комітетом Міністрів Ради Європи 28 вересня 1977 року.

3. Рекомендація № К(84) 15 Комітету Міністрів державам-членам стосовно публічно-правової відповідальності за причинену шкоду, прийнята Комітетом Міністрів 11 вересня 1984 року.

4. Наказ Міністерства юстиції України “Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів” від 12.04.2005 р. № 34/5 // Голос України. - 1992 (10) - № 192.

5. Школик А.М. Порівняльне адміністративне право: навч. посібник для юридичних факультетів та факультетів міжнародних відносин. - Львів: ЗУКЦ, 2007. - 308 с.

6. Тимощук В.П. Адміністративні акти: процедура прийняття та припинення дії: монографія. - К.: “Конус-Ю”, 2010. - 296 с.

7. Проект Адміністративно-процедурного кодексу України від 18.07.2008 р. № 2789

8. Лист Міністерства юстиції України від 22.04.2011 р. № 6785-0-26-11-8.2

9. Податковий кодекс України від 02.12.2010 р. // Офіційний вісник України. - 2010. - № 92. - Ст. 3248.

Размещено на Allbest.ru