Размещено на http://www.allbest.ru/

Зарубежный опыт организации местного самоуправления: США

Оглавление

Введение

1. Правовое регулирование организации местного самоуправления в США

2. Формирование и полномочия местных органов управления

3. Органы муниципального управления США

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

местный самоуправление муниципальный

Мировая практика дает огромное разнообразие организационных и экономических решений в области местного самоуправления. Это разнообразие принципиально важно. Если ряд органов местного самоуправления примет неверные решения, в условиях демократии и свободного обмена опытом общая «цена ошибки» все равно меньше, а устойчивость системы выше, чем если государство, пытаясь централизованно решать вопросы местного значения, допускает одну маленькую ошибку.

Среди актуальных проблем развития современной России особое место занимает становление местного самоуправления как важнейшего института в сложившихся демократических обществах. Россия не единственное государство в мире, ведущее поиск форм и методов разумного соединения интересов государства и его территориальных сообществ. В США накоплен огромный опыт организации местного самоуправления, и он может быть использован в России. Сущностные черты для всех муниципальных систем, развивающихся в условиях демократии, - сохранение и развитие разнообразия форм местного самоуправления. Это справедливо и для тех стран, которые уделяют особое внимание соблюдению единых стандартов уровня жизни для жителей разных территорий.

Объект работы - организация местного самоуправления. Предмет работы - зарубежный опыт США организации местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели были решены следующие задачи:

1. рассмотреть особенности правого регулирования местного самоуправлении в США

2. Изучить формирования и полномочия местных органов управления в США

3. Исследовать органы муниципального управления США

4. Сформулировать выводы об организации местного самоуправления в США

1. Правовое регулирование организации местного самоуправления в США

В США существует только один уровень конституционного закрепления статуса муниципальных органов - штатный, т.к. регулирование вопросов организации и деятельности местных подразделений не входит в компетенцию союза, а следовательно составляет исключительную компетенцию субъектов федерации (10-я поправка к федеральной конституции предусматривает, что все полномочия, специально не переданные национальному правительству, резервируются за штатами; т.к. конституция не упоминает о местном управлении, следовательно эта сфера находится в юрисдикции штатов).

Местное управление - подразделение штата, формируемое и осуществляющее свои полномочия в рамках правовой системы штата. Каждый штат самостоятельно определяет систему, структуру, полномочия местных органов, что на практике приводит к многообразию подходов к решению вопросов местного управления в различных штатах, разнообразию правового статуса муниципальных единиц. Старцев. Я.Ю. Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах. М., 2007. С.97.

Правовую базу организации и деятельности местного самоуправления в общем составляют три группы нормативных актов (на примере штата Виргиния):

Федеральные акты - Конституция США, решения Верховного Суда, акты Конгресса Национальной Лиги Городов.

Штатные акты - Конституция Виргинии (1971г.), решения Верховного Суда, акты Генеральной Ассамблеи Виргинии (эти акты, касающиеся организации местного управления, полномочий местных органов и т.п., публикуются как Кодекс Виргинии).

Местные акты - местные хартии.

Приоритет в системе нормативных актов, регулирующих деятельность муниципалитетов, принадлежит конституциям штатов. Между штатами нет единообразия в степени детальности конституционного регулирования вопросов муниципального управления. Конституции одних штатов ограничиваются установлением запретов, определением границ деятельности муниципальных органов, конституции других штатов более детально регулируют вопросы их структуры и компетенции.

Законодательные органы штатов, кроме того, принимают еще два вида актов, регулирующих деятельность местных органов: комплексные законодательные акты, касающиеся определенного звена местного самоуправления (например, законы о таунах); и законы, касающиеся отдельных отраслей государственной деятельности.

В системе законов, регулирующих статус муниципалитетов, особое место занимают частные акты, адресованные конкретному, указанному в законе органу муниципального управления. Формально местное управление в США всегда было под властью штата, лишь в результате реформ, начиная с середины 19 века, в конституции штатов были включены ограничения против законодательного вмешательства в местные дела. В результате этих мер многим штатным легислатурам было запрещено осуществлять специальное законодательство, предназначенное исключительно для особо обозначенных местных территорий. Таким образом, штаты могли осуществлять только общее законодательство, обращенное в равной мере ко всем местным единицам. Шумилов В.М. Правовая система США. М., 2009. С. 136.

Несмотря на формальное запрещение в подавляющем большинстве штатов, частные акты продолжают играть важную роль в определении правового статуса муниципалитетов, являясь одним из средств вмешательства власти штатов в дела местного значения.

Большинство муниципалитетов имеют собственные хартии, разработанные на основе законодательства штата. Хартию определяют как основной закон корпорации, который устанавливает и контролирует муниципальные полномочия, права, обязанности и привилегии. Законодательные органы штата вправе принимать, изменять и отменять эти хартии, если нет соответствующих ограничений в конституции. Нередко принятие хартий связано с действием принципа «home rule».

Штат может предоставить муниципалитетам право осуществлять свои полномочия на основе принципа самоуправления (home rule).Тем самым местным органам предоставляется право самостоятельно, без вмешательства штата: 1) разрабатывать, принимать и вносить поправки в свою хартию самоуправления; 2) осуществлять все полномочия местного самоуправления, помимо ограничений, которые могут быть установлены конституцией штата или обычным законом. Однако, поскольку до сих пор в штатах четко не определены критерии отнесения тех или иных вопросов к делам местного значения, степень самостоятельности муниципалитетов довольно условна и обычно зависит от усмотрения суда (и чаще всего суды решают споры не в пользу муниципалитетов).

Таким образом, предоставление права на самоуправление в большинстве штатов связано с принятием муниципалитетом хартии самоуправления, хотя в других принятие хартии не является обязательным и муниципалитеты могут действовать на основе общих законов штатов.

Особое место среди правовых средств регулирования муниципальной деятельности отводится судебным доктринам и прецедентам (это обусловлено традиционно американской ролью судов в толковании конституции и законов и местом, которое занимают судебные решения в системе источников права). Суды, как правило, осуществляют жесткое толкование законов при определении пределов муниципальных полномочий, отдавая приоритет центру.

Несмотря на то, что федерация не вправе вмешиваться в деятельность местного уровня организации власти, федеральные органы фактически оказывают воздействие на местное управление с помощью так называемых федеральных программ, предусматривающих предоставление финансовой помощи в качестве платы за проведение федеральных мероприятий и принятие установленных федеральной властью управленческих и иных стандартов.

2. Формирование и полномочия местных органов управления

Поскольку единицы местного управления являются подразделениями штатов, то штат устанавливает общие рамки организации и функционирования местной власти.

По мнению Национальной Муниципальной Лиги, легислатура штата должна решать 6 основных задач при формировании своего местного управления:

1) обеспечивать регистрацию местных единиц;

2) определять полномочия местных властей;

3) обеспечивать альтернативные формы для местного управления через общий закон и местные хартии;

4) предписывать способы изменения границ местного управления;

5) разрешать объединение соседствующих (смежных) местных единиц;

6) выносить постановления о роспуске или реорганизации. Старцев. Я.Ю. Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах. М., 2007. С.99.

1. Формирование муниципалитетов. Местные единицы обычно соответствуют статусу муниципальных, или публичных корпораций и квази-корпораций (о чем ранее нами уже было сказано). Муниципальные корпорации могут быть созданы только по инициативе и с согласия лиц, проживающих на территории, которая предлагается к инкорпорированию.

Характер и объем полномочий местных единиц зависит от того, являются ли они инкорпорированными или неинкорпорированными, а соответственно, распространяется на них «Правило Диллона” или “home rule». Классическим воплощением американской теории муниципальных полномочий является принцип, получивший название «Правило Диллона» (Dillon's Rule). Такое название он получил по имени своего автора - судьи Верховного Суда штата Айова Диллона, опубликовавшего первый текст по праву местного управления.

В соответствии с «правилом Диллона» бесспорным считается, что муниципальные корпорации владеют и могут осуществлять только следующие полномочия и никакие другие:

- во-первых, те, которые предоставлены законом в четко выраженных словах;

- во-вторых, те, которые необходимо и справедливо подразумеваются и присущи полномочиям, прямо предоставленным законом;

- в-третьих, те, которые существенно важны для достижения провозглашенных целей корпорации - не просто удобные, но необходимые.

Значительная часть функций, осуществляемых местным управлением, лежит в так называемой «сумеречной зоне», и в одних штатах относятся к управленческим, в других - к частным. Конституционное закрепление во многих штатах положений «home rule» было вызвано необходимостью предоставить местному управлению большей самостоятельности в определении и осуществлении своих полномочий. Эти конституционные положения были призваны делегировать местным властям право автономии посредством конституционного дарования независимости от законодательной деятельности штата.

3. Органы муниципального управления США

Муниципальным статусом обладают различные территориальные единицы, и в настоящее время в США существует 6 групп органов муниципального управления: графства, города, бороу, виллиджи, тауны и тауншипы.

Поскольку три четверти американских граждан живут в городах, рассмотрим прежде всего городское управление.

а) Городское управление. Приблизительно сто городов имеют больше, чем стотысячное население. Огромные размеры американских городов делают задачу городского управления достаточно сложной. Например, лишь семь штатов в США имеют население, превышающее по численности население Нью-Йорка. Часто говорят, что после Президента страны самый сложный и ответственный пост занимает мэр Нью-Йорка.

Объем работы органов городского самоуправления растет быстрее, чем растут сами города. Это объясняется двумя основными причинами:

1) вводятся новые виды обслуживания, потребность в которых возникает у населения;

2) перенаселенность городов и увеличение их размеров требуют возрастания затрат на развитие скоростного городского транспорта, развитие санитарного надзора, строительство школ и т.д.

Существуют три основных вида городского управления:

1) состоящее из городского совета и мэра;

2) коллегиальное (или комиссионное);

3) состоящее из совета и управляющего (менеджера). Шумилов В.М. Правовая система США. М., 2009. С. 132.

Старейшей формой городского управления является система «Мэр - совет». Она применялась почти во всех американских городах до начала нынешнего века. По своей структуре она напоминает организацию федеральной и штатной власти: в качестве законодательной власти выступают выборные члены совета, представляющие различные районы города; в качестве главы исполнительной власти выбирается мэр.

Мэр назначает глав городских отделов и других должностных лиц (иногда для этого требуется одобрение совета); имеет право наложить вето на решения муниципального совета; часто в его ведении находится составление городского бюджета.

Муниципальный совет принимает постановления (городские законы), устанавливает размеры налогов, распределяет финансы среди различных городских отделов и т.д.

Данная форма городского управления имеет две модификации: со слабым мэром и с сильным мэром.

Система «слабый мэр - сильный совет» характеризуется следующими основными чертами: «сильный» совет достаточно многочисленный - от 5 до 50 членов и более. В рамках совета обычно создаются комитеты по отдельным направлениям городского управления. На один из комитетов возлагаются полномочия по подготовке муниципального бюджета. Предложения комитетов, как правило, принимаются без обсуждения. Совет осуществляет не только нормотворческие полномочия, общее руководство и контроль за деятельностью исполнительного аппарата, но и занимается многими оперативными вопросами управления. Ему принадлежит право назначать чиновников на наиболее важные посты в муниципальном аппарате.

«Слабый» мэр избирается советом и наделяется некоторыми полномочиями (например, правом вето). Но у него отсутствуют широкие права в административных вопросах. Он может назначать только второстепенных чиновников исполнительного аппарата и имеет ограниченные полномочия по контролю за деятельностью этого аппарата. Позиции мэра ограничивает и то, что наряду с ним избирается еще ряд должностных лиц, которые наделяются определенными административными полномочиями, но формально независимы от мэра и совета. «Слабый» мэр председательствует в совете, осуществляет представительские и контрольные функции. Для этой системы характерна загрузка муниципальных советов «административной вермишелью», т.е. большим количеством текущих вопросов.

Сейчас система «слабый мэр - сильный совет» существует в основном в мелких поселениях. На практике узкие полномочия «слабого» мэра нередко компенсируются его политическим влиянием, если он является видным партийным деятелем. Таким образом, «слабый» в соответствии с действующей системой мэр фактически может являться местным диктатором, контролирующим через возглавляемый им партийный аппарат избрание советников и основную массу назначений на муниципальные должности.

Более характерной для городского управления является система «Сильный мэр - слабый совет». Совет при этой системе немногочисленный - 7-9 человек. Он играет, по существу, вспомогательную роль при мэре. Совету отводится пассивная роль критика, а в некоторых случаях - механического одобрения проектов, исходящих от администрации.

«Сильный» мэр, как правило, избирается непосредственно населением. Он сосредоточивает в своих руках почти весь контроль над исполнительным аппаратом. Единолично назначает и освобождает от должности руководителей департаментов и служб муниципалитетов, составляет проект бюджета и организует его исполнение. Налагает труднопреодолимое вето на решения совета. Официально является политическим лидером и юридическим главой муниципальной администрации, влияет на формирование политической позиции муниципалитета. Избираемые наряду с мэром другие должностные лица имеют меньшее влияние, чем при системе со «слабым» мэром.

Главным недостатком этой системы считается то, что большая концентрация власти (полномочий) у мэра создает основу для напряженных отношений между мэром и советом.

Система «Совет - управляющий» была впервые испробована в 1908 году в городе Стаунтон, в штате Виргиния. Сейчас более 40% городов с населением более 25 тыс.человек (т.е. средних городов) приняли эту систему.

За последние десятилетия сложность городских проблем настолько возросла, что во многих случаях выборным лицам не хватает знаний и опыта для решения этих проблем. Выход нашли в передаче большей части исполнительных полномочий высокообразованному и опытному профессиональному администратору города: немногочисленный выборный совет вырабатывает постановления и городскую политику, а для проведения своих решений в жизнь нанимает администратора.

б) Другие виды местного управления. Для тех граждан, которые проживают за пределами городов, основной формой местного управления является графство. Графства остались почти неизменными с колониальных времен, в них сильны древние традиции, население достаточно консервативно, что свойственно любой провинции, а потому местное управление имеет свои особенности.

Хотя графства являются наиболее традиционной и универсальной единицей американского местного управления и существуют почти во всех штатах, отношение к ним в штатах различно. Так, в Новой Англии графское управление находится в тени таунов, в то время как на юге страны графство как, тип местной единицы, доминирует. В Род-Айленде графства никогда не существовали, в Коннектикуте были упразднены в 1960 году, просуществовав около 300 лет; на Аляске графств нет, но существующие бороу являются единицами, очень схожими с графствами по своим функциям. Штат Техас насчитывает более 250 графств, в то время как многие другие штаты - не более 20. Зарубежный опыт территориальной организации местного самоуправления http://www.ime.kolyma.ru/Dime/ (Дата обращения 12 января 2012)

В настоящее время графства, предполагается, играют 3 главные роли:

во-первых, административного района штата, выполняя определенные функции, включая избирательные и судебные;

во-вторых, единицы местного управления. Графство все шире признается более муниципальной, чем квази-муниципальной единицей, и осуществляет как управленческие, так и собственнические функции;

в-третьих, координирующих агентств по определенным программам и функциям местного управления в таких сферах, как планирование, кадровая политика, библиотечные службы, районирование и др. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М., 2005. С. 213.

Делами графства ведает совет, в составе которого обычно бывает меньше десяти человек. Председателем совета может быть, например, судья графства. Многие должности в графстве заняты любителями, работающими не полный день и преимущественно без оплаты.

В функции графства входит регистрация сделок о купле-продаже недвижимого имущества, браков и всего, что требует общественной записи, а также строительство дорог, участие в штатных и национальных выборах, поддержание порядка, содержание тюрьмы и т.п., но самое главное, пожалуй,- выступать звеном судебной системы. Очень часто по любым вопросам графства обращаются за помощью к штатам и федеральному правительству.

Первичными подразделениями местного самоуправления в сельских местностях являются «тауны». Основа самоуправления в них - собрания граждан, на которых они избирают «выборных» для ведения общественных дел, взимают налоги, принимают решения по вопросам ремонта дорог, благоустройства и т.д. В ряде северных штатов тауны подразделяются на «тауншипы» - нечто среднее между графством и тауном.

в) Школьные и специальные округа. Достаточно многочисленными среди единиц местного управления являются школьные и специальные округа, которые, в отличие от остальных муниципальных органов, имеют узкую отраслевую специализацию (образование, дороги, санитария и др.). Однако могут создаваться округа и с более широкой компетенцией, выполняющие две и более функций, но они составляют небольшую долю в местном самоуправлении: так, в 1977 году более 93% округов составляли однофункциональные, и лишь 6,6% - многофункциональные округа. Границы округов могут не совпадать с границами административно-территориальных единиц, а также пересекаться с границами других округов.

Специальные округа обладают признаками, свойственными самоуправляющимся единицам: они являются юридическими лицами, обладают гражданской правосубъектностью, действуют на основе самофинансирования и т.д. Наиболее распространенными округами являются: школьные, пожарные, водоснабжения, жилищного строительства, санитарные и др.Число специальных округов быстро растет и распространение они получили во всех штатах.

В соответствии с проведенной в 2008 году переписью, соотношение числа единиц местного управления в США является следующим:

Графства - 3.042

Муниципалитеты - 18.862

Тауншипы - 16.822

Школьные округа - 15.174

Специальные округа - 25.962

Всего - 79.913 Павлов А.И, Муниципальные системы зарубежных стран. http://www.dvgups.ru/METDOC (Дата обращения 12 января 2012)

Как видно из приведенных данных, больше половины всех единиц местного управления в США составляют школьные и специальные округа.

Заключение

По итогам проведенного исследовании были сделаны следующие выводы. Местное управление в США характеризуется широкой децентрализацией, определенной независимостью муниципалитетов от центрального правительства и даже от штатов, отсутствием прямого подчинения органов местного управления государственной власти.

Опыт США свидетельствует о том, что местное самоуправление оказывает влияние на федеративные отношения преимущественно через партийный механизм, а также через группы давления, представляющие интересы местных властей на федеральном уровне и в законодательных органах штатов. В США, как и в большинстве иных демократических государств, местное самоуправление как группа давления хорошо организовано в национальном масштабе. Достаточно большим политическим весом обладают ассоциации графств, муниципалитетов, мэров и т.п., имеющие свои представительства в Вашингтоне. В США, начальная стадия местного самоуправления основывается на нескольких фундаментальных составляющих:

1) Обязательство государства по обеспечению самоуправляемости местных сообществ, на которую они имеют политическое право. Практически это означает, что большинство проблем, если не все, должны решаться людьми, с ними столкнувшимися. Решение местных вопросов при таком подходе, возможно, является единственно эффективным.

2) Для полного использования политического права на самоуправление необходимо наличие сильной законодательной базы. Закон должен обеспечить высокую степень местной автономии, демократическое участие населения в процессе принятия решений на местах и прочную финансовую основу.

3) В США существуют 5 основных форм местного управления, объединяют их именно вышеуказанные фундаментальные составные. Эти 5 форм отражают опыт страны в достижении демократии на местном уровне и необходимость сделать так, чтобы демократия на местах обеспечивала действенное местное управление.

Проблемы, с которыми приходится сталкиваться органам местного управления США, во многом схожи с проблемами, стоящими перед муниципалитетами других стран: к их числу относятся и недостаточная собственная финансовая база, несовершенная организация системы органов муниципального управления, раздробленность, сложные отношения богатых пригородных муниципалитетов и находящихся в постоянном финансовом кризисе городов.

Список использованных источников и литературы

1. Зарубежный опыт территориальной организации местного самоуправления http://www.ime.kolyma.ru/Dime/ (Дата обращения 12 января 2012)

2. Павлов А.И, Муниципальные системы зарубежных стран. http://www.dvgups.ru/METDOC (Дата обращения 12 января 2012)

3. Старцев. Я.Ю. Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах. М.: Приор, 2007. 237с.

4. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. - 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2005. 352с.

5. Шумилов В.М. Правовая система США. М.: ООО «ДеКА», 2009. 216с.

Размещено на Allbest.ru