За последнее десятилетие незаконная заготовка лома цветных и черных металлов превратилась в общенациональную проблему. "Только в 2010 г. сотрудниками Министерства внутренних дел России (МВД) было выявлено 70 преступных групп, связанных с незаконной заготовкой и реализацией цветного лома за рубежом. Ущерб от их деятельности, по приблизительным оценкам, превысил 1 млрд. долл., что составляет 0,21% российского ВВП". Буданов И.А. Роль рынка металлолома в решении ресурсных проблем металлургии // Проблемы прогнозирования. 2002. № 2.С. 47.

На рынке металлолома 60% предприятий работают нелегально. Ими с помощью обширной сети небольших заготовительных контор, без оформления документов, за наличный расчет закупается лом у населения. В подобные приемные пункты несут все, что удается найти или похитить. По данным ряда областных управлений внутренних дел, линии электропередач срезаются километрами, алюминиевые провода тоннами выносят со складов электростанций. Разбирают котельные, лесопилки, сельскохозяйственную технику и железнодорожные пути. Специалисты ряда областных УВД отмечают, что уже давно практически нет лома цветных металлов, а есть изуродованные предметы обихода граждан, снятые с линий электропередач провода, уничтоженное оборудование жизнеобеспечивающих объектов.

Их хищение, кроме экономического ущерба, создает реальную предпосылку к авариям техногенного характера, последствия которых могут быть весьма серьезными.

Правительство РФ предпринимало попытки решить проблему путем введения соответствующих норм в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", лицензирования этих видов деятельности, принятия Правил обращения с отходами. Это позволило добиться определенных положительных сдвигов. Так, по данным ряда областных административных органов, положительное влияние оказывает лицензирование этих видов деятельности. Например, "в Челябинской области на 1 января 2011 г. организаций, получивших лицензии на право заниматься деятельностью по заготовке, переработке и реализации лома цветных металлов, было всего 32.

В ходе проверок на этих организациях цветного металла, находящегося в незаконном обороте, найдено не было. В то же время сотрудниками Челябинского областного УВД в 2010 году было выявлено 269 незаконных пунктов приема лома черных и цветных металлов, где основным сырьем являлся незаконно добытый лом". Охотники за цветным металлом // Милиция. 2010.С. 58.

Принятые меры пока не позволяют полностью искоренить данное явление. Преступные действия стимулируются низким уровнем жизни населения и постоянным ростом цен на цветные металлы на внутреннем и мировом рынках. В сложившихся условиях ряд субъектов РФ выступает в настоящее время за ужесточение наказаний за правонарушения в сфере оборота лома цветных и черных металлов. С законодательными инициативами в этой сфере выступили Костромская и Новгородская областные думы. Они предложили внести изменения не только в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, но и в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы Российской Федерации. За хищение технологического оборудования, изготовленного из цветных металлов, предлагается ввести наказание в виде лишения свободы от 3 до 5 лет, а если оно совершенно повторно или группой, то до 7 лет с конфискацией имущества. Их инициативы нашли поддержку в ряде законодательных (представительных) органов других субъектов РФ (Московская областная Дума и др.).

Характеризуя социально-экономическую актуальность проблемы, следует отметить и еще одно важное обстоятельство. В последние годы утилизация металлических отходов потеряла свою значимость для государства как экологическая проблема. Между тем "в 2004-2010 гг. наблюдалось непрерывное накопление неутилизированных отходов. Их количество сейчас превышает 225 млн. тонн, что ставит Россию на грань экологической катастрофы и выдвигает эту проблему в число приоритетных для правового регулирования". Дудовцев А.О. Вторичный металл - на первом месте // ЭКО: Экономика и организация промышленного производства. 2009. № 6.С. 42.

Объектом исследования является - Министерство экономического развития Челябинской области.

Предмет исследования - деятельность Министерства экономического развития Челябинской области по регулированию заготовки, переработки и реализации лома цветных и черных металлов.

Цель работы - на основе анализа практики деятельности Министерства экономического развития Челябинской области по регулированию заготовки, переработки и реализации лома цветных и черных металлов выявить проблемы и предложить рекомендации по их устранению.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

дать понятие государственного управления в области заготовки, переработки и реализации лома цветных и черных металлов;

проанализировать правовое регулирование государственного управления в области заготовки, переработки и реализации лома цветных и черных металлов;

рассмотреть структуру управления Министерства экономического развития Челябинской области ;

охарактеризовать деятельность Министерства экономического развития Челябинской области в указанной сфере;

выявить проблемы в деятельности Министерства экономического развития Челябинской области в указанной сфере.

Исследование проведено на основе методов диалектического, исторического, комплексного, системно-структурного анализа, а также способов толкования норм и категорий в праве, в частности посредством формальной логики и сравнительного правоведения.

Методологической основой исследования послужили такие методы исследования, как специально-юридический, сравнительно-правовой, исторический и другие приемы обобщения научного материала и практического опыта.

Теоретическую основу исследования составили научные труды, монографии и статьи ученых, юристов и журналистов, таких как: Буданов И.А., Васильев М.Е., Дудовцев А.О., Зыкова Т., Мытарев В.П., Иванов Д.И., Арсюхин Е.С., Кашина Е.С., Киц А.В., Лозовская М.А., Макаров А.А., Новичков С.Б., Рогачев С.Б., Оганесян Т.Ф., Осипова Ю.П., Павлович А.В., Скудутис М.В., Титова Е.Г., Чаплыгина Т.А. и др.

Автором использована информация, содержащаяся в печатных изданиях, интернет-ресурсах, технических нормативных документах, материалах правоохранительных органов по теме исследования.

С учетом многообразия и сложности существующих проблем в данной области автор не стремился к постановке, анализу и разрешению всех вопросов по теме, а исследовал лишь те из них, которые представляют, по его мнению, наибольшее теоретико-практическое значение.

Практическая значимость заключается в том, что разработанные автором предложения, направлены на улучшение деятельности Министерства экономического развития Челябинской области в решении вопросов государственного управления в области заготовки, переработки и реализации лома цветных и черных металлов.

Структура работы включает в себя: введение, основное содержание, состоящее из двух глав, заключения, список использованных источников и литературы.

Глава 1. Государственное регулирование заготовки, переработки и реализации лома цветных и черных металлов

1.1 К истории вопроса

1.1.1 Регулирование утилизации металлических отходов в советский период

Проблеме правового регулирования оборота металлических отходов в советский период уделялось большое внимание. Первичной задачей государственного управления оборотом металлических отходов и лома была их утилизация, а обеспечение отечественной металлургии товарным ломом - вторичной задачей.

Государство, осознавая важность проблемы утилизации металлических отходов, создавало правовые, экономические и организационные условия для функционирования подотрасли по утилизации металлических отходов.

На нормативном уровне имело место четкое разделение понятий металлические отходы и товарный лом, продукция, сырье для металлургии. Был создан и периодически актуализировался Единый Государственный стандарт на лом и отходы: Государственный Стандарт Союза ССР. Металлы Черные Вторичные. Общие технические условия. ГОСТ 2787-75. Этот стандарт однозначно регламентировал технические условия на виды лома и был обязателен к исполнению как металлургическими, так и предприятиями по утилизации металлических отходов. В соответствии с этим стандартом существовал Прейскурант 01-03. Оптовые цены на лом и отходы черных металлов, в котором определялись закупочные цены на металлические отходы.

Объемы сдачи металлических отходов, объемы их утилизации определялись в рамках существовавшей в СССР плановой экономики.

Для эффективного научно-инженерного сопровождения системы утилизации металлических отходов функционировал специализированный Всероссийский институт вторичных ресурсов. С 1961 года научно-техническое сопровождение подотрасли осуществлял Всесоюзный научно-исследовательский и проектный институт по вторичным черным металлам (г. Липецк).

"Государственный комитет по статистике до 1996 года осуществлял сбор данных по формам: 14-СН Отчет об образовании, использовании и поставке вторичного сырья; 9-СН Исполнительный баланс лома и отходов черных металлов; 17-СН Исполнительный баланс лома и отходов цветных металлов;

2-лом Отчет о заготовке лома и отходов цветных металлов; 3-лом Отчет о поставке лома и отходов черных и цветных металлов". Чаплыгина Т.А. Против лома нет закона // Новые известия. 2005. № 114.

На основе статистических данных и методик расчета образования металлических отходов все предприятия, организации получали соответствующие указания на сдачу установленных объемов металлических отходов для утилизации. За своевременным и полным исполнением указаний устанавливался жесткий контроль. Таким образом, на государственном уровне были установлены требования к предприятиям, на которых образовывались металлические отходы, осуществлялся контроль за исполнением этих требований,

Правительство СССР стремилось обеспечить профессиональный подход к утилизации металлических отходов. Для того, чтобы исключить факты ненадлежащей утилизации металлических отходов, пресечь попытки несанкционированных выбросов металлических отходов, любых не санкционированных операций с металлическими отходами была создана специальная структура по выявлению и переработке металлических отходов - производственное объединение Союзвторчермет Министерства металлургии СССР. В это объединение входили областные и городские предприятия Вторчермет с сетями приемных пунктов. Работа Вторчерметов, ломообразующих организаций, контролировалась заместителями руководителей районных и областных партийных комитетов.

Предприятия Вторчермета представляли собой специализированные организации, оснащенные техникой для переработки металлических отходов, контрольно-измерительной техникой. На таких предприятиях работал квалифицированный персонал, способный профессионально использовать специализированную технику.

Все металлические отходы, кроме оборотного лома металлургических предприятий, поставлялись на эти предприятия, где производилась их утилизация. В подавляющем большинстве случаев металлические отходы доставлялись на предприятия Вторчермет теми организациями, у которых они образовывались, так как предприятия Вторчермет не располагали техникой для самостоятельного вывоза металлических отходов с мест их образования. После утилизации металлические отходы становились готовой сырьевой продукцией для металлургического производства. Металлургические предприятия в СССР закупали товарную сырьевую продукцию, а не металлические отходы.

Существовало два рынка: рынок утилизации металлических отходов и рынок торговых операций с товарным ломом. Рынок утилизации металлических отходов решал государственную задачу полной и комплексной утилизации металлических отходов. Результатом его работы являлась утилизация металлических отходов и производство готовой сырьевой продукции - товарного лома.

Второй рынок осуществлял торговые операций с товарным ломом, часть которого отправлялась на экспорт.

На этом этапе развития системы утилизации металлических отходов физические лица самостоятельными участниками процесса утилизации металлических отходов и операций с готовой сырьевой продукцией не являлись. Они не могли сдавать металлические отходы и получать наличные деньги кроме как отходы бытового происхождения. Плановые, технологические и организационные процессы утилизации металлических отходов участия физических лиц также не предусматривали.

1.1.2 Развитие системы утилизации металлических отходов в 1991-2010 гг.

В развитии системы утилизации металлических отходов в 1991-2005 годах можно выделить два этапа.

1991 - 1996 годы: разрушение системы утилизации металлических отходов.

В 1991-1996 годах в результате упразднения системы управления плановой экономикой, отсутствия единого координирующего центра происходит разрушение системы утилизации металлических отходов, выстроенной в предыдущий период времени.

Во-первых, было прекращено государственное регулирование планирования и контроля утилизации металлических отходов. Производственные предприятия, на которых образовывались металлические отходы, не были экономически заинтересованы в их сдаче на предприятия Вторчермета. Регулирующих инструментов, которые бы вынуждали металлургические предприятия утилизировать свои собственные металлические отходы, в это время не было, а предприятия производственного объединения Союзвторчермет, не имея собственного парка специализированного автотранспорта, не могли забирать металлические отходы с мест их образования.

Во-вторых, прекратилось государственное финансирование предприятий по утилизации металлических отходов. Металлургические предприятия, как и предприятия по утилизации отходов оказались фактически неплатежеспособными.

В результате произошло значительное снижение объема утилизации металлических отходов.

"В наиболее кризисные для подотрасли 1994 - 1996 гг. объем утилизации отходов черных металлов сократился более чем в 2,7 раза по сравнению с 1987 г. - до 12 млн. тонн. Это привело к затяжному и прогрессирующему финансовому кризису на предприятиях бывшей системы Союзвторчермет. Предприятия теряли квалифицированный персонал, производственные фонды не обновлялись, имевшиеся в советское время хозяйственные связи были утеряны". Макаров А.А. Перерабатывающие отрасли под напряжением // Экономика России: XXI век. 2009.
№ 3.С. 107.

Утилизация металлических отходов перестала быть государственной задачей. Фактически перестали выполняться требования государственных стандартов СССР, прейскуранта 01-03.

1996-2005 годы: формирование и развитие спекулятивной структуры рынка.

В 1996-1997 гг. спрос на лом формируется главным образом со стороны внешних, зарубежных потребителей лома. Отечественная металлургия в это время находится в кризисном состоянии и не способна закупать товарный лом. Объем поставок металлических отходов и товарного лома на отечественные предприятия сократился до 7 млн. тонн в 1997 году.

На рынке появляются новые участники - посредники, цель которых - максимальное извлечение прибыли. Этих участников можно разбить на следующие группы:

1. Фирмы, осуществляющие посреднические операции по перепродаже металлических отходов и товарного лома непосредственно зарубежным компаниям. Они располагаются в основном в российских портах, скупают металлические отходы, формально отвечающие требованиям международных стандартов. Металлические отходы, затратные в утилизации или даже частичной переработке, такими фирмами не закупаются.

2. Фирмы, осуществляющие скупку металлических отходов для дальнейшей их перепродажи на внутреннем рынке России. Формируется многоярусная система посредников. Эти фирмы также не осуществляют утилизацию металлических отходов, а скупают наименее затратные металлические отходы.

3. Физические лица, осуществляющие фактически не санкционированный сбор металлических отходов и доставку его либо на площадки фирм перекупщиков, либо, что реже - на площадку предприятий Вторчермет.

Предприятия Вторчермет окончательно теряют свое рыночное положение, они не способны конкурировать с новыми участниками рынка. Себестоимость утилизации металлических отходов на таких предприятиях значительна, себестоимость же спекулятивных операций у новых участников в несколько раз ниже.

Основной продукцией становятся частично отсортированные металлические отходы, качество которых не контролируемо. В результате теряют смысл понятия готовая сырьевая продукция, товарный лом. На рынок выбрасываются партии металлических отходов непонятного происхождения и качества. Подобные металлические отходы нельзя назвать готовой сырьевой продукцией - товарным ломом, так как они не прошли утилизации. При этом металлические отходы практически перестают утилизироваться, так как для этого требуются значительные затраты и профессиональная деятельность специалистов.

В итоге произошло смешение узкоспециализированного, высокотехнологичного и высокозатратного рынка утилизации металлических отходов и рынка коммерческих операций с товарным ломом, а также недопустимое слияние понятий металлических отходов - с одной стороны, и товарного лома, товарной сырьевой продукции - с другой. В 1998-2010 гг. отмеченные тенденции получили свое дальнейшее развитие.

"В итоге в настоящее время объем утилизации отходов и операций с товарным ломом только черных металлов в 2010 г. составил 32,6 млн. тонн, что примерно соответствует уровню 1985-1989 гг.

Следует отметить, что 75-80% от всего внутреннего потребления лома черных металлов приходится на 11 крупнейших металлургических предприятий". Зыкова Т., Мытарев В.П. Лом цветных и черных металлов // Российская газета. 2011. № 98.С. 18.

Одной из тенденций последних лет стал рост поставок лома черных и цветных металлов на внешние рынки. "Общий объем экспорта лома черных металлов увеличился с 6,7 млн. тонн в 2002 г. до 12 млн. тонн в 2010 г. Его объем сейчас почти сравнялся с объемом внутреннего потребления". Новичков С.Б., Рогачев С.Б. О некоторых правовых возможностях ведения нелегальной деятельности в цветной металлургии // Цветная металлургия. 2008. № 3.С. 51.

"Неконтролируемый вывоз лома цветных металлов из Российской Федерации в конце 90-х годов создал его дефицит для национальных продуцентов вторичных металлов. Он снизился после того, как для решения этой проблемы в конце декабря 2000 г. на период до 1 января 2011 г. была введена 50% пошлина на экспорт лома и отходов цветных металлов (алюминий, медь, никель). Однако наблюдаемая динамика экспорта показывает, что принятые меры не смогли остановить рост экспорта лома цветных металлов из России. После введения пошлины объем экспорта первичного цветного металлолома снизился, но возросли объемы вывоза металлопродукции, получаемой путем переплава лома. Только в прошлом году из России вывезено 354 тысячи тонн меди, 366 тысяч тонн алюминия, 6 тысяч тонн никеля". Оганесян Т.Ф. Власть над отходами // Эксперт. 2008. № 38.С. 177.

В итоге развития отмеченных тенденций в настоящее время на рынке товарного лома черных и цветных металлов действуют 4 категории участников.

Во-первых, физические лица, которые осуществляют сбор и вывоз лома с мест его образования на места утилизации/погрузки в железнодорожные вагоны. В процесс сбора металлического лома в настоящее время вовлечено до 1,5-2 млн. частников. Ими вовлекается в оборот, по различным оценкам, 75-80% металлических отходов. Институт частных сборщиков лома в значительной степени нелегитимен и сильно криминализирован. Число совершаемых хищений изделий из цветных металлов за последнее десятилетие возросло более чем в 20 раз.

Во-вторых, организации - посредники, являющиеся формальными держателями лицензий (их число оценивается в 1 000-1 500). Эти фирмы занимаются скупкой металлического лома у физических лиц и отправкой его потребителю. На них приходится 40-45% оборота металлических отходов. Ими скупаются только металлические отходы, требующие минимальных затрат при подгонке к требуемой геометрии. Из-за отсутствия специализированных производственных фондов для утилизации отходов и минимизации переработки они обеспечивают низкую себестоимость операций с металлическим ломом и высокую рентабельность (20-23%), т.к. не имеют ни технической базы, ни кадров для профессиональной утилизации, чтобы обеспечить качество лома. Поэтому металлические отходы, требующие профессиональной утилизации, ими не закупаются.

В-третьих, организации, осуществляющие профессиональную утилизацию металлических отходов. Эта категория участников рынка представлена бывшими Вторчерметами, а также рядом частных предприятий. Ими утилизируется 35-45% от всего оборота металлических отходов. Рентабельность этих организаций порядка 5%.

В-четвертых, организации-экпортеры металлического лома, которые располагаются главным образом в портах и монополизировали к настоящему времени практически все имеющиеся портовые мощности по перевалке металлических отходов на экспорт. Находясь в приоритетном положении к остальным участникам рынка, эти предприятия не занимаются переработкой отходов и осуществляют только спекулятивные операции по купле-продаже лома, являются, как и организации второй категории, формальными держателями лицензий.

Таким образом, сформировалась экспортно-направленная система обращения металлических отходов; резко увеличилось число участников рынка спекулятивных посреднических операций с металлическими отходами, не развивающих свое производство (его у них просто нет), не интересующихся происхождением отходов; сформировался нелегитимный по своему существу институт частных сборщиков лома; полностью потеряли свою значимость предприятия, профессионально утилизирующие металлические отходы; государство устранилось от решения проблемы профессиональной утилизации металлических отходов.

Как следствие произошло слияние рынка профессиональной утилизации металлических отходов и рынка посреднических операций. Если металлический отход попадает на профессиональное предприятие по утилизации, то он утилизируется и становится готовой сырьевой продукцией - товарным ломом, после чего отправляется на металлургическое предприятие. Если же этот металлический отход попадает к фирме - посреднику, то фирма-посредник его не утилизирует, а перепродает на металлургическое предприятие.

В итоге образовался рынок спекулятивных операций с металлическими отходами.

С учетом вышесказанного можно констатировать следующие основные недостатки системы утилизации металлических отходов в России.

В советский период государство уделяло этому вопросу большое внимание. Государство, осознавая важность проблемы утилизации металлических отходов, создавало правовые, экономические и организационные условия для функционирования подотрасли по утилизации металлических отходов.

Первичной задачей государственного управления оборотом металлических отходов была полная утилизация, а вторичной - обеспечение металлургии.

Существовало два сектора: сектор утилизации металлических отходов и сектор торговых операций с продукцией - металлическими отходами, прошедшими переработку в соответствии с государственными стандартами. Все торговые операций осуществлялись только с продукцией, соответствующей ГОСТам.

Начиная с 90-х годов происходит разрушение существовавшей системы утилизации металлических отходов. Сегодня эта деятельность не рассматривается как имеющая государственное значение и обуславливающая экологическую, социальную безопасность общества, а представлена как работа коммерческих организаций по переработке и поставке металлических отходов на отечественный и зарубежный рынок.

При оценке нынешнего состояния утилизации металлических отходов необходимо учитывать, что работы по утилизации металлических отходов осуществляются исключительно благодаря постоянному спросу на металлические отходы и полученную из него продукцию, но спрос не охватывает весь перечень металлических отходов. Не утилизируются в полном объеме отходы нержавеющих металлов, марганцовистых сталей и т.д.

Трудности утилизации металлических отходов не так очевидны как проблемы с переработкой бытовых, пищевых отходов. Металлические отходы, кроме неликвидных видов, не лежат на улице, их можно сдать в приемный пункт и получить наличные деньги.

Деятельностью по сбору металлических отходов, причем на нелегальной основе, в России занимается более миллиона человек. Основная доля металлических отходов, поступающих на специализированные предприятия, сдается именно физическими лицами.

Присутствие нелегальных сборщиков обусловлено тем, что специализированные предприятия не могут осуществлять аналогичную деятельность по следующим причинам:

1. Физические лица, мелкие фирмы-сборщики, работают без лицензий, фактически осуществляя противоправную деятельность. Они мобильны и бесконтрольны.

2. Отсутствует упрощенный механизм вовлечения в оборот бесхозяйных, брошенных металлических отходов. Сегодня этот процесс забюрократизирован и весьма растянут во времени.

3. Отсутствует возможность оперативного сбора металлических отходов при выявлении их несанкционированного размещения на территории не предусмотренных для таких целей.

4. Отсутствует действенный государственный контроль за объемом образования металлических отходов. Нет четкого регламента взаимоотношений специализированных предприятий и отходообразующих субъектов.

5. Низкие ставки штрафных санкций за несогласованное размещение металлических отходов, размещение на несоответствующих территориях.

6. Отсутствие четкого законодательного определения металлических отходов и регламента вовлечения их в оборот. Множество металлоконструкций, брошенной техники, которые уже не могут использоваться по прямому назначению, фактически являются отходом. Но специализированные предприятия не могут их утилизировать в упрощенном порядке, в то же время это делают нелегальные участники рынка.

В итоге, проблема утилизации решается частично, незаконным, нецивилизованным путем.

Недостаточен уровень государственного регулирования. Сегодня государственные органы не имеют полноценного статистического инструментария, соответственно и не могут представлять масштабность возможных проблем.

Отсутствует представление о реальном состоянии этого рынка, направлениях реформирования, регулирования. Предпринимаются различные попытки урегулировать рынок, но отсутствие понимания его специфики приводит к неэффективным решениям.

1.2 Нормативно-правовая база