Виклики становлення законодавства про адміністративну процедуру на сучасному етапі

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВИКЛИКИ СТАНОВЛЕННЯ ЗАКОНОДАВСТВА ПРО АДМІНІСТРАТИВНУ ПРОЦЕДУРУ НА СУЧАСНОМУ ЕТАПІ

В статті аналізуються тенденції та проблеми становлення законодавства про адміністративну процедуру протягом останніх років. Стверджується, що для уникнення майбутніх колізій між нормативно-правовим актами необхідно системно, на базі відповідної концепції розвивати це законодавство в Україні.

Ключові слова: адміністративна процедура, публічна адміністрація, вдосконалення законодавства.

Національне законодавство повинно бути системою, тобто, одні його складові частини повинні узгоджуватись з іншими. Відповідно, вдосконалення цього законодавства має враховувати вимогу системності. Передусім, при прийнятті нових нормативно-правових актів як законодавчого, так і підзаконного рівня необхідно враховувати наявність уже існуючих актів. Крім того, суб'єкти нормотворення у разі концептуального оновлення правової бази тієї чи іншої сфери суспільних відносин повинні мати загальне бачення майбутнього регулювання та чітке співвідношення між нормативно-правовими актами у цій сфері.

У цьому контексті стан розвитку національного законодавства про адміністративну процедуру викликає ряд застережень. Незважаючи на кілька спроб розгляду у Верховній Раді України (2004 та 2008 роки) проекту Адміністративно- процедурного кодексу, до цього часу його не прийнято. В результаті Україна, на відміну від переважної більшості держав - членів Європейського Союзу (крім Французької Республіки), а також і держав колишнього Радянського Союзу (крім Російської Федерації) [1, с. 9-10] до цього часу немає загального закону про адміністративну процедуру. Поряд з цим, приймаються інші нормативно-правові акти, тою чи іншою мірою дотичні до регулювання адміністративної процедури.

Розпочнемо з прийняття у 2005 році основоположного для сфери адміністративної юстиції Кодексу адміністративного судочинства і формування відокремленої підсистеми адміністративних судів. Основним завданням цих судів є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування (пункт 1 статті 2 КАС України). Відповідно, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті цими органами рішення чи дії на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Словосполучення “у спосіб” і означає відповідність прийнятих рішень та вчинених дій певного органу встановленому правовими актами порядку діяльності цього органу, тобто, адміністративній процедурі. В Україні, як ми уже згадували, правове регулювання адміністративної процедури існує, але не на рівні загального закону чи кодексу, а спеціальних нормативно-правових актів. Таким чином, адміністративні суди перевіряють законність процедури діяльності органів публічної адміністрації, яка врегульована достатньо розрізнено у нормах спеціальних законів, а нерідко й підзаконних нормативно-правових актів. На нашу думку, порядок функціонування адміністративних судів, які контролюють діяльність органів публічної адміністрації мав би бути врегульований після прийняття Адміністративно-процедурного кодексу, або, принаймні, в одному пакеті з ним. Адже судовий контроль публічної адміністрації є уже наступною стадією та відбувається після прийняття незаконного, на погляд фізичної чи юридичної особи, рішення відповідного органу публічної адміністрації або ж його бездіяльності.

Ця теза не заперечує доцільності існування відокремленого адміністративного судочинства. Однак, за такого, не надто послідовного прийняття законодавчих актів розробники Кодексу адміністративного судочинства змушені були закласти основні принципи законодавства про адміністративну процедуру в пункт 3 статті 2 цього Кодексу, де визначені критерії, за якими адміністративні суди перевіряють діяльність суб'єктів владних повноважень. Зазначені критерії за змістом відповідають усталеним в зарубіжних кодексах (законах) принципам адміністративної процедури.

Таким чином, адміністративні суди повинні перевіряти, чи діяли органи публічної адміністрації у спосіб, передбачений законодавством за двома напрямами: на відповідність згаданим критеріям та нормам спеціального законодавства, що визначає порядок функціонування та прийняття рішень органами публічної адміністрації. Зазначене спеціальне законодавство, що містить адміністративно-процедурні норми, за відсутності загального закону, розвивалось доволі інтенсивно.

В першу чергу, тут варто назвати прийняття кількох рамкових законів у сфері господарської діяльності, котрі загалом покращили правове забезпечення адміністративної процедури в частині правовідносин органів публічної адміністрації з суб'єктами господарювання: закони “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності” від 6 вересня 2005 року [2] та “Про основні засади державного контролю (нагляду) у сфері господарської діяльності” від 5 квітня 2007 року [3]. Обидва закони становлять добрий приклад, оскільки є рамковими в двох основних напрямах функціонування публічної адміністрації: у сфері надання адміністративних послуг (видача дозволів) та здійсненні контрольно-наглядової (інспекційної) діяльності. І один і другий закони включають норми про адміністративну процедуру: перший встановлює порядок діяльності дозвільних органів та державних адміністраторів, а другий - порядок здійснення державного контролю (нагляду) у сфері господарської діяльності. Загалом зазначені закони, на думку експертів, покращують правове регулювання адміністративної процедури у відповідній сфері [4, c. 5].

Однак, якщо проаналізувати сферу дії обох законів та їх місце у правовому забезпеченні діяльності публічної адміністрації, впадає у вічі не надто широке коло правовідносин, що регулюється ними. По-перше, обидва закони, як випливає із назви та змісту, врегульовують взаємовідносини органів публічної адміністрації виключно з суб'єктами господарювання, якими є юридичні особи або фізичні особи-підприємці. Тобто, фізичні особи, які не займаються підприємницькою діяльністю не підпадають під покращене названими законами правове регулювання. По-друге, в обох законах визначено цілий ряд сфер, на які ці закони не поширюються, навіть у відповідних сферах діяльності публічної адміністрації: видачі документів дозвільного характеру чи здійсненні державного контролю (нагляду). Зокрема, необхідно відзначити, що відповідно до частини 2 статті 2 закону “Про основні засади державного контролю (нагляду) у сфері господарської діяльності”, дія закону не поширюються на відносини, що виникають під час здійснення контролю (нагляду) у майже двадцяти сферах. Мова тут йде як про достатньо широкі сфери, наприклад, податкового чи митного контролю (проведення контрольних заходів у яких забезпечується окремими Кодексами), так і про досить вузькі, наприклад, державного нагляду (контролю) за дотриманням ліцензійних умов транспортування газу трубопроводами та його розподілу.

В результаті такого розвитку законодавства ми можемо отримати стан, коли кількість винятків із дії загального рамкового закону може перевищувати кількість сфер, для яких він буде чинним. Більше того, у випадку прийняття Адміністративно-процедурного кодексу, в якому,в свою чергу, передбачаються ряд сфер, на які цей законодавчий акт не поширюватиме свою дію, правове регулювання ще більше ускладнюється. Адже норми, що закріплюють порядок діяльності органів публічної адміністрації (адміністративну процедуру) будуть розміщені на трьох рівнях:

- спеціальних законів та підзаконних нормативно-правових актів (наприклад, закон “Про державну допомогу сім'ям з дітьми”);

- рамкових законів у тій чи іншій сфері діяльності публічної адміністрації (зокрема, крім двох вище названих законів у сфері господарської діяльності на розгляді у Верховній Раді перебуває законопроект “Про адміністративні послуги”) [5];

- загального Адміністративно-процедурного кодексу.

Така трирівнева система правового забезпечення діяльності публічної адміністрації видається доволі складною і може викликати колізії у практиці правозастосування. Тобто, традиційна проблема визначення співвідношення норм загальних та спеціальних нормативно-правових актів в Україні доповнюється додаванням третього, проміжного рівня рамкових законодавчих актів, який необхідно узгоджувати як із спеціальними, так і загальним актом, що містять адміністративно-процедурні норми. Саме тому розвиток адміністративно- процедурного законодавства повинен відбуватись системно, із врахуванням необхідності закріплення чіткого співвідношення між нормами правових актів усіх рівнів правового забезпечення діяльності публічної адміністрації.

Подібна ситуація із багаторівневістю зазначеного правового забезпечення спостерігаємо не лише в Україні, але й у наших сусідів - Російської Федерації. Як вказує відомий російський професор Т.Я. Хабрієва, відсутність системного підходу до регулювання адміністративних процедур призводить до того, що багато з них починають діяти неефективно або перероджуються в адміністративні бар'єри, які перешкоджають реалізації прав і свобод особи і вирішенню соціально-економічних та політичних за дач, що стоять перед державою і суспільством [6, с. 96.]. Хоча й при цьому варто нагадати, що Росія є федерацією і у них стан правового забезпечення об'єктивно ускладнений федеративним устроєм та наявністю як федерального законодавства, так і законодавства суб'єктів федерації. Україна ж є унітарною державою, відповідно до пункту 12 статті 92 Конституції діяльність органів виконавчої влади визначається виключно законами України і, відповідно правове забезпечення порядку діяльності органів виконавчої влади повинно бути здійснене лише на законодавчому рівні.

Таким чином, в частині системності формування національного законодавства про адміністративну процедуру приходимо, принаймні, до двох висновків.

По-перше, правове регулювання порядку діяльності органів публічної адміністрації не повинно здійснюватись на рівні підзаконних нормативно-правових актів. З огляду на важливість реалізації прав фізичних та юридичних осіб та виконання ними своїх обов'язків у відносинах з публічною адміністрацією видається недоцільним правове регулювання адміністративної процедури не лише Кабінетом Міністрів України та центральними органами виконавчої влади, але й органами місцевого самоврядування. Адже об'єктивно відмінності в різних адміністративно-територіальних одиницях не є настільки великими, щоб виправдати відмінне правове регулювання адміністративної процедури у різних регіонах.

По-друге, законодавцю необхідно максимально чітко визначити співвідношення спеціального та рамкового законодавства, що містить адміністративно-процедурні норми. У випадку ж прийняття загального Адміністративно-процедурного кодексу - також максимально чітко закріпити, який законодавчий акт: спеціальний, рамковий чи загальний діятиме у випадку виникнення колізій. Адже відсутність такого врегулювання сприятиме ситуаціям, коли буде застосовуватись найвигідніший для певного суб'єкта правовідносин законодавчий акт і, відповідно, збільшиться можливість для зловживань в діяльності органів публічної адміністрації. Питання пріоритету спеціального, рамкового чи загального закону, що містить адміністративно-процедурні норми по- різному закріплюється у законодавстві зарубіжних державах. В Україні ж цю проблему треба вирішити із врахуванням наявності уже достатньо складної системи нормативно-правових актів, що визначають порядок функціонування органів публічної адміністрації. В протилежному випадку ми не досягнемо мети правового регулювання адміністративної процедури - покращення реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у їх відносинах з публічною адміністрацією [7].

Підсумовуючи, законодавство про адміністративну процедуру в Україні, яке перебуває до цього часу на етапі становлення, повинно розвиватись системно.

Необхідною видається на цьому етапі є розробка Концепції розвитку адміністративно-процедурного законодавства та схвалення її на загально- державному рівні. Продовження ж часткового удосконалення нормативно-правової бази у цій дуже широкій і важливій сфері правового регулювання нагадуватиме швидше “ямковий” ремонт дороги місцевого значення. Навпаки ж, системний підхід дозволить створити правову базу, яка працюватиме тривалий час і задовольнятиме потреби громадян, суспільства та держави.

законодавство адміністративний процедура

Список використаної літератури

1. Куйбіда Р.О., Тимощук В.П. Розвиток адміністративної юстиції в країнах колишнього

Радянського Союзу. - К.: Книги для бізнесу, 2010. - 144 с.

2. Офіційний вісник України. - 2005. - № 39. - Ст. 2429.

3. Офіційний вісник України. - 2007. - № 44. - Ст. 1771.

4. Див., напр.: Отримання дозволів у підприємницькій діяльності / Лиско Г.О., Сало Л.Б.,

Хлібороб Н.Є., Школик А.М. - Львів, 2011. - 150 с.

5. Проект закону № 6199 від 16.03.2010 р. “Про адміністративні послуги”

http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=37296.

6. Хабриева Т.Я. Административные процедуры и административные барьеры: в поисках оптимальной модели соотношения / Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта. - М.: Статут, 2011. - 320 с.

7. Преамбула проекту Адміністративного процедурного кодексу № 2789 від 18.07.2008 р. http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=33073

Размещено на Allbest.ru