Міжнародні стандарти територіальної організації, їх запровадження та реалізація на регіональному рівні в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Міжнародні стандарти територіальної організації, їх запровадження та реалізація на регіональному рівні в Україні

Вже майже 20 років Україна, як незалежна держава, проводить чітку інтеграційну політику в сторону Європейської співдружності держав позиціонуючи себе невід'ємною та важливою складовою Європи. У 1995 році наша держава стала членом Ради Європи, що в свою чергу підтвердило напрям інтеграційного вектору України та одночасно зобов'язало новостворену пострадянську державу до проведення глобальних реформ у відповідність до європейських стандартів. Поряд з визначенням напрямків реформуванням інституту захисту прав людини, судової реформи мова велася про зміни адміністративно-територіального устрою в Україні. Європейський досвід і стандарти в сфері адміністративно-територіального устрою, а відтак організації державної та муніципальної влади є надзвичайно важливим і корисними для України. Щоправда за 16 років членства радикальних реформ в сфері адміністративно-територіального так і не було проведено, чи то виходячи з небажання вірогідних ініціаторів таких реформ брати на себе тягар відповідальності за результати реформування, чи то із-за небажання виділяти колосальні кошти на реалізацію глобальних і дуже важливих для держави змін. Тому, нажаль, більшість обов'язків стосовно реформування регулювання тої чи іншої сфери суспільних відносин зводиться лише до ратифікації Верховною Радою України необхідних міжнародно-правових актів чи прийняття до уваги відповідних рекомендацій певних міжнародних органів. Таку тенденцію, звісно, потрібно змінювати шляхом розробки та подання на обговорення таких пропозицій реформування, які б поряд з максимальним досягненням мети реформи потребували мінімального використання бюджетних коштів, а ще краще, допомагали б їх заощаджувати в умовах глобальних економічних проблем, які існують на даному етапі розвитку всіх країн світу. При цьому необхідно, щоб реформи було побудовано з урахуванням європейських стандартів, що суттєво допомогло б Україні позиціонувати себе повноцінною, сучасною, європейською державою.

Визначальне значення для реалізації та підвищення ефективності суспільної діяльності в країні відіграє правильно побудована, економічно збалансована внутрішня територіальна організація держави. Як зазначав академік В.Ф. Погорілко територіальний устрій - передбачена законами територіальна організація держави з метою забезпечення найоптимальнішого вирішення завдань та здійснення функцій суспільства. Здійснюється, як правило, шляхом поділу території держави на частини - територіальні одиниці, які є просторовою основою для утворення та діяльності відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Розрізняють два основні види територіального устрою:

1) політико-територіальний устрій, який є розмежуванням територій між державними утвореннями всередині держави, що характерно здебільшого для федеративних держав; 2) адміністративно-територіальний устрій, який є внутрішнім поділом території держави на частини, що характерно для Української держави [1 ст. 882].

Необхідність вирішення питання адміністративного устрою в кожній країні не викликає сумніву - це одні з основних, найбільш важливих суспільних відносин, які є предметом регулювання конституційного права. Від якості побудови адміністративного устрою держави залежить стан забезпечення соціальних, економічних, культурних прав громадян. З прийняттям у 1996 році Конституції України було врегульовано основні питання адміністративно-територіального устрою України. Не зважаючи на те, що від дати ухвалення нової Конституції України у 1996 році пройшло уже понад 14 років, в Україні не ухвалено базового закону про адміністративно-територіальний устрій, а питання адміністративно-територіального устрою продовжуються вирішуватись відповідно до Указу Президії Верховної Ради Української РСР “Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР” від 12 березня 1981 року. Тому, у грудні 2010 року Міністерством регіонального розвитку та будівництва України, був запропонований громадськості проект Закону України “Про адміністративно-територіальний устрій України”. Як зазначається в пояснювальній записці до проекту Закону України “Про адміністративно-територіальний устрій України” Конституція України визначає найбільш важливі питання адміністративно-територіального устрою і передбачає, що виключно законами України визначається територіальний устрій, одним з видів якого є адміністративно-територіальний устрій. До цього часу цей конституційний припис не реалізовано, в Україні відсутній закон, який би врегульовував поняття та засади адміністративно-територіального устрою України, порядок вирішення питань у цій сфері, що створює суттєві проблеми при вирішенні відповідних питань [2]. Як зазначає голова Інституту громадянського суспільства А. Ткачук, у статті присвяченій аналізу проекту Закону України “Про адміністративно-територіальний устрій України”, прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України давно назріло. Причому не тільки із формальних причин, приведення у відповідність до конституції законодавства у цій сфері, яке залишилось із часів СРСР, а в першу чергу для здійснення реальної реформи системи публічної влади на регіональному та місцевому рівнях, усунення розпорошення ресурсів на управління, формування територіальних громад, які здатні до економічного розвитку та здатні забезпечувати людей необхідними публічними послугами. До того ж нова система адміністративно-територіального устрою має певним чином гармонізуватись із принципами щодо адміністративно-територіального устрою, що застосовуються у ЄС (система NATS). Отже новий закон має вирішити принаймні такі першочергові проблеми: встановити уніфіковані вимоги до адміністративно-територіальних одиниць кожного рівня; визначити процедури утворення та припинення адміністративно-територіальних одиниць, а також порядок встановлення та зміни їх меж, адміністративних центрів, тощо; запровадити систему та порядок державної реєстрації адміністративно-територіальних одиниць; встановити просту три ланкову систему адміністративно-територіального устрою, яка в основному відповідала вимогам NUTS [3]. Якщо звертатися до європейського досвіду та пошуку європейських стандартів у сфері територіальної організації то можна побачити, що кожна держава виходячи зі своїх соціальних, економічних, національно-етнічних, історичних, географічних особливостей встановлює свій регіональний поділ і свою систему органів державної влади та місцевого самоврядування. Однак, з метою формування єдиних критеріїв збирання статис- тичної інформації в державах з різними моделями адміністративно- територіального устрою в Європі у 1988 році було запроваджено систему класифікації NUTS (фр.: Nomenclature d'Unites Territoriales Statistiques) номенклатурно-територіальних одиниць для цілей статистики. Основне призначення єдиної статистичної системи полягає в тому, що вона дає змогу забезпечити чіткий статистичний моніторинг економічних, соціальних характеристик окремого рівня регіону з метою можливої необхідності підтримки з боку держави. Аналізуючи положення проекту Закону України “Про адміністративно-територіальний устрій України” розробленого Міністерством регіонального розвитку та будівництва України ми прийшли до висновку, що такий нормативно-правовий акт надзвичайно потрібний державі, його норми є реальними до реалізації в сучасних економічних умовах в Україні, тому що суттєво не змінюють межі адміністративно-територіальних одиниць, а лише визначають їх, змінюють назви, конкретизуючи ознаки, яким повинні відповідати ті чи інші адміністративно-територіальні одиниці. До таких критеріїв можна віднести: особливий правовий статус адміністративно-територіальних одиниць визначений Конституцією України (Автономна Республіка Крим, області, міста Київ та Севастополь), критерій кількості населення, критерій значимості адміністративно-територіальної одиниці для держави, автономії, області, району, критерій щільності проживання населення, умов проживання та інші. Відповідно до інформації, яку подає європейська комісія Eurostat в основі формування європейської статистичної системи лежать такі критерії як: перший, і на мою думку основний, - кількість населення, наступний критерій полягає у максимальній можливій відповідності адміністративно-територіальній одиниці держави і географічні особливості того чи іншого регіону. [4] Згідно п. 2 ст. 2 Постанови Європейського Парламенту і Ради Європейського Союзу (ЄС) № 1059/2003 “Про створення загальної класифікації територіальних одиниць в цілях статистики” класифікація NUTS є ієрархічною : всі держави-члени поділяються на рівень територіальних одиниць NUTS-1, кожна з яких підрозділяється на NUTS-2 рівня, кожна з яких в свою чергу поділяється на останній третій рівень територіальних одиниць - NUTS-3. [5] Необхідно зазначити, що подекуди вітчизняні науковці у своїх працях виділяють ще дві номенклатурно-територіальні одиниці: NUTS-4 та NUTS-5. Це не є до кінця вірно, так як європейська комісія у своїх публікаціях зазначає, що більш дрібні за NUTS-3 адміністративні одиниці є так званими “локальними адміністративними одиницями” (LAU), які не підлягають регулюванню положеннями, які регулюють діяльність NUTS. [6, с. 10] Можливість впровадження європейської системи статистики в Україні вітчизняними науковцями малодосліджена, але спроби вже мали місце. Так, О.Г. Кучабський одним із перших запропонував модель впровадження такої системи в нашій державі. Науковець не ставить у залежність процес впровадження NUTS від реалізації адміністративно-територіальної реформи обґрунтовуючи це тим, що по-перше, ЄС допускає внесення змін у NUTS. Наприклад, деякі нові члени ЄС вже зустрілися з необхідністю удосконалення існуючих вітчизняних систем NUTS. По-друге, реформування адміністративно-територіального устрою в Україні може відбуватися паралельно або навіть після впровадження системи NUTS, що лише сприятиме комплексному розв'язанню проблем регіонального розвитку та формування дієздатних територіальних одиниць. [7, с. 2-3] На наш погляд, під час впровадження єдиної статистичної системи в Україні потрібно зробити максимально все, щоб синхронізувати її з майбутньою адміністративно-територіальною реформою. Як зазначалось вище, прив'язка до адміністративно-територіальних одиниць є одним із обов'язкових критеріїв визначення відповідного рівня NUTS. Тому, якщо інтеграційні тенденції нашої держави радикально не зміняться і задля того, щоб не робити в майбутньому однієї реформи двічі, потрібно врахувати критерії запровадження європейських стандартів в сфері регіональної статистики при розробці та впровадженні адміністративно-територіальної реформи в Україні. Варто погодитись з твердженням про те, що систему NUTS можна запровадити в Україні перед впровадженням адміністративно-територіальної реформи, але лише в рамках експерименту та за умов існування конкретного проекту такої реформи готового до реалізації.

Основну увагу зараз хотілось би звернути на сучасний районний регіональний рівень України, про реформування якого давно ведеться мова при розробці адміністративно-територіальної реформи та ролі районних рад, як органу місцевого самоврядування на вторинному регіональному рівні, що представляє спільні інтереси територіальних громад. Найбільш важливим та, погоджуючись із вітчизняними науковцями, найбільш складним для України буде визначення одиниць NUTS-3. Важливість даного регіонального рівня полягає в тому, що більшу частину інформації про економічне та соціальне становище отримується саме в цих регіонах і відповідно на цей регіональний рівень виділяються необхідні цільові інвестиції для вирішення тих чи інших регіональних проблем. Окрім цього дивлячись на структуру рівнів номенклатурно-територіальних одиниць для статистики в ЄС можна побачити, що саме цей, третій рівень, є найбільш поширеним для застосування. Лише найменші за площею країни Євросоюзу, такі як Кіпр та Люксембург, не виділяють регіонального рівня NUTS-3. Складність впровадження цього рівня в нашій державі полягає в тому, що ЄС пропонує критерій чисельності населення для NUTS-3 від 150 до 800 тис. осіб.

О.Г. Кучабський зазначає, що для вирішення цієї проблеми колектив українських науковців на чолі з В. Яцубою вбачає у формуванні проміжної (між обласною та районною) ланки систем розселення. Ці утворення, як правило, складаються з одного чи кількох міст державного, республіканського або обласного значення і груп прилеглих районів та мають населення не менше від 150-200 тис. осіб, площу території переважно 3-5 тис. км2, традиційні зв'язки, спільні економічні інтереси тощо. За вказаними параметрами ці міжрайонні системи збігаються з прийнятими в ЄС територіально-статистичними одиницями NUTS-3. Внаслідок втілення цієї пропозиції на практиці в Україні мало б з'явитися 80-100 одиниць NUTS-3. Цей рівень вважається оптимальним для реалізації комплексних соціально-економічних, спеціальних програм міжрегіонального співробітництва. При цьому науковцями пропонується до рівня NUTS-4 (локальних адміністративних одиниць, які не мають в ЄС такого визначального економічного значення для ефективної реалізації регіональної політики як третій рівень територіальної статистичної системи) віднести адміністративні райони (490 територіальних одиниць), райони у містах з районним поділом (118) та міста обласного значення без районного поділу (153). Всього кількість одиниць NUTS-4 мала б становити 761. [7, с. 5]

На наш погляд формування проміжної (між обласною та районною) ланки систем розселення в сучасних українських реаліях буде дуже важким тягарем як для осіб, які візьмуть на себе зобов'язання реформаторів, так і для слабкого державного бюджету нашої країни. Окрім того, ідея прив'язки таких новостворених регіонів до міст державного, республіканського або обласного значення і груп прилеглих районів меншою мірою буде відповідати принципам організації публічної влади на місцях: децентралізації та деконцентрації. Така невідповідність буде проявлятися в тому, що в містах державного, республіканського або обласного значення наразі немає компетентних представницьких та відповідно виконавчих органів, які б змогли якісно та в повній мірі розподілити кошти для регіону. Створення таких органів на базі великих міст, які б представляли інтереси великого регіону є реальною ідеєю але, на нашу думку, занадто вартісною для України в цілому. Керуючись положеннями, які зазначені в найновіший на даний час науково-практичній публікації європейської комісії Eurostat “European Regional and Urban Statistics Reference Guide” є кілька етапів впровадження територіально-статистичних одиниць у країнах-учасницях. Спершу, аналізується адміністративно-територіальний устрій держави. В подальшому визначається чи статистичні дані збираються і обробляються відповідно до цього поділу держави. Після цього проводиться дослідження в сфері визначення якому з рівнів NUTS ці адміністративно-територіальні одиниці можуть відповідати. Європейська комісія бачить два способи впровадження системи NUTS в країні-учасниці: 1) Впровадити рівні територіально-статистичних одиниць на основі адміністративно-територіальних одиниць, які більшою мірою будуть відповідати вимогам, які ставляться до відповідних рівнів; 2) Впровадити не адміністративну структуру, тобто запровадити рівні NUTS не прив'язуючись до адміністративно-територіального поділу держави. [8, с. 8] Тому, одним із можливих способів вирішення проблеми запровадження NUTS-3 в Україні є укрупнення районного рівня нашої держави та покладення функцій по здійсненню та реалізації статистичних, а відповідно економічних та соціальних функцій на реформовані районні ради, які б представляли інтереси усіх територіальних громад певної новоствореної регіональної одиниці. Як зазначає у своєму монографічному дослідженні Заяць І.Я. район як адміністративно-територіальна одиниця виник в Україні на початку 1923 р. в результаті реформи адміністративно-територіального устрою. Його утворення мотивувалось необхідністю розв'язання ряду важливих питань у сфері державного будівництва. Зокрема, було зроблено наголос на спрощенні й поліпшенні діяльності державного апарату, створенні умов для участі в роботі органів влади населення, розвитку місцевої ініціативи тощо. Однією з основних переваг районів перед колишніми волостями, як зазначає автор, було те, що райони утворювались здебільшого відповідно до принципів економічного розвитку країни. [9, с. 209-210] Таким чином, практично 90 років тому при формуванні районного поділу держави тогочасні реформатори керувалися двома основними критеріями: поліпшення діяльності державного апарату (на той час в інтересах централізації), та економічним критерієм. На сьогоднішній день не викликає сумнівів потреба проведення реформування районного рівня дотримуючись вже чотирьох критеріїв, принципів: децентралізації, субсидіарності, виходячи з економічних інтересів та в умовах глобалізації здійснювати реформування з врахуванням міжнародних стандартів. Згідно з останніми демографічними статистичними даними середня кількість населення в районі становить 52 тисячі осіб при середній площі району в 1200 кмІ. Для досягнення критерію мінімального рівня населення для третього європейського регіонального статистичного рівня буде необхідно об'єднати в середньому три сучасні українські райони. Також, буде дотримано другого визначального критерію при організації та формуванні NUTS-3 в Україні - це максимальна прив'язка до адміністративно-територіальної одиниці, та на даному рівні буде діяти колегіальний представницький орган місцевого самоврядування, який зможе взяти на себе виконання функцій пов'язаних з діяльністю третього рівня NUTS. Існує розуміння, що укрупнення районів в Україні є серйозним і нелегким завдання для реалізації, але в умовах глобальної урбанізації та зменшення кількості населення в селах це вимушений крок для здійснення ефективної регіональної, економічної, соціальної політики та одночасної економії державних та місцевих фінансів на утримання управлінського та представницького апарату в районах. Водночас, держава повинна буде розробити та забезпечити належну систему надання адміністративних послуг населенню сільської місцевості згідно європейського принципу субсидіарності. Зрозуміло, що впровадити такі зміни: реалізувати адміністративно-територіальну реформу дуже важко, але необхідно і в найближчому майбутньому. Розроблений Міністерством регіонального розвитку та будівництва України проект Закону України “Про адміністративно-територіальний устрій України” є актуальним, реальними до реалізації в сучасних економічних умовах в Україні, таким що не потребує значних бюджетних затрат. Але мети стосовно побудови три ланкової системи територіального устрою України, яка б відповідала стандартам Європейського Союзу (NUTS) цим проектом неможливо досягти так як районний рівень за кількістю населення не відповідає вимогам NUTS-3.

територіальна організація регіональна

Список використаної літератури

1. Великий енциклопедичний юридичний словник / за редакцією акад. НАН України Ю.С. Шемшученка. - К.: ТОВ “Видавництво “Юридична думка”, 2007. - 992 с.

2. Проект Закону України “Про адміністративно-територіальний устрій України” від 22 грудня 2010 року [Електронний ресурс]. - Режим доступу:

http://www.minregionbud.gov.ua/uk/publish/article/71304

3. Тимощук А. Аналіз проекту Закону України “Про адміністративно-територіальний устрій України” / Ін-т громадян. суспільства [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.csi.org.ua/www/?p=1472

4. Принципи та характеристика Номенклатурних територіальних одиниць: інформ. з офіційної сторінки європ. комісії “Eurostat”. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://epp.eurostat.ec.europa.eu

5. Regulation (EC) No 1059/2003 of the Europian Parliament and of the Concil of 26 May 2003 on the establishment of a common classification of territorial units for statistics (NUTS) // Official Journal of the European Union L 154/1. 21.6.2003

6. Regions in the European Union: Nomenclature of territorial units for statistics // Luxembourg: Office for Official Publications of the EC, 2007 - 153 pp.

7. Кучабський О.Г. Перспективи впровадження статистичної системи NUTS в Україні в контексті адміністративно-територіальної реформи // Державне управління: теорія та практика: елек. фахове наукове видання. - К. Вид-во НАДУ при Президентові України, 2006 № 2.

8. European Commission: European Regional and Urban Statistics Reference Guide. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2010 - 258 pp.

9. Заяць І.Я., Куйбіда В.С. Ґенеза територіальної організації України: конституційно-правові аспекти. - Харків: Книжковий “Клуб Сімейного дозвілля”, 2010. - 480 с.

Размещено на Allbest.ru