Размещено на http://www.allbest.ru/

Конституционно-правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев и проблемы его реализации в субъектах Российской Федерации, расположенных на территории Южного федерального округа

Специальность 12.00.02 - Конституционное право; муниципальное право.

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

На правах рукописи

Аванесова Анна Артемовна

Москва - 2009

Работа выполнена на кафедре государственного и международного права ГОУ ВПО "Ставропольский государственный университет"

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Мухачев Игорь Владимирович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Габричидзе Борис Николаевич

кандидат юридических наук

Григорьев Илья Борисович

Ведущая организация: ФГОУ ВПО "Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации"

Защита состоится " " 2009 года в часов на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 при ННОУ "Московский гуманитарный университет" по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д.

5/1, учебный корпус №3, ауд.511.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ННОУ

"Московский гуманитарный университет".

Автореферат разослан " " 2009 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент Е.В. Белоусова

Общая характеристика работы

1. В общем виде конституционно-правовой статус беженца и вынужденного переселенца представляет собой конструкцию, состоящую из прав и обязанностей беженцев и вынужденных переселенцев, гарантий и ответственности.

1.1 Конституционно-правовой статус беженца - это совокупность прав и обязанностей иностранного гражданина и лица без гражданства (апатрида), который был вынужден покинуть место своего постоянного проживания и прибыть на территорию Российской Федераций из-за при - чин, перечисленных в ст.1 п.1 ФЗ "О беженцах" от 19.02.1993 г.

1.2 Статус вынужденного переселенца - это совокупность прав и обязанностей российского гражданина и дополнительные гарантии, данные законодателем лицу, признанному вынужденным переселенцем. Гарантии являются определяющей частью статуса вынужденного переселенца и беженца и напрямую зависят от наличия или отсутствия российского гражданства.

2. В работе дается авторская периодизация развития законодательства о беженцах и вынужденных переселенцах:

I этап: с 1914 по 1938 гг. - период становления, где формировались основные понятия и принципы;

II этап: с 1938 по 1951 гг. - период развития, который совпал с началом Второй мировой войны и окончился принятием Конвенции 1951г. Это период появления Организации Объединенных Наций и основного, на сегодняшний день, международного акта о статусе беженцев - Конвенции 1951 г;

III этап: с 1951г. по настоящее время - современный, который характеризуется постоянными изменениями и дополнениями в законодательстве в сфере вынужденной миграции.

3. Предложить привести в соответствие с Конвенцией 1951 г. подпункт 1 п.1 ст.9 Закона " О беженцах", и изложить его в следующей редакции: лицо утрачивает статус беженца после приобретения гражданства Российской Федерации.

4. Внести изменение в законодательство, гарантирующее предоставление вынужденным переселенцам, получившим компенсацию за утраченное жилье и имущество в соответствии с Постановлением Правительства РФ №510, но не приобретшим жилья, другой вид государственной помощи, который заключался бы в предоставлении жилого помещения или выплате денежной суммы, соответствующей средней стоимости жилья в конкретном регионе.

5. Сравнительный анализ законодательства о вынужденных переселенцах и беженцах в Российской Федерации показал, что вынужденные переселенцы имеют больше социальных гарантий по сравнению с беженцами. Например, обеспечение постоянным жильем вынужденных переселенцев, помимо ФЗ "О вынужденных переселенцах" прописано и в ряде других нормативных актах, между тем как для беженцев законодателем не предусмотрено вообще понятие "обеспечение постоянным жильем". Таким образом, считаем, что отсутствие в законодательстве норм, регулирующих право на предоставление постоянного жилья беженцам, существенно нарушает их права в Российской Федерации.

6. В настоящее время процесс постановки на миграционный учет граждан бывшего СССР, длительное время проживающих на территории Российской Федерации, но по какой-либо причине не получивших гражданство, происходит после их обращения в суд с установлением факта проживания на территории Российской Федерации. Досудебная процедура, связанная с обращением в территориальные органы, сбором необходимых доказательств также занимает длительное время. В связи с этим считаем, что необходимо внести в законодательство соответствующие изменения, предусматривающие решение данной проблемы.

7. Миграционные органы Российской Федерации, опираясь на зарубежный опыт должны:

а) не допускать нарушения принципа невысылки, проверяя, не было ли возбуждено преследование в отношении данного лица,

б) учитывать не только непосредственное получение статуса беженца кем-либо из членов семьи ходатайствующего, но и сам факт обращения за получением статуса, что даст возможность еще раз более детально исследовать все обстоятельства исхода;

в) учитывать опыт развитых стран во многих из которых существует специальный апелляционный орган, рассматривающий жалобы на отказ миграционных органов в признании беженцем. По мнению автора, целесообразно создать подобный орган и в Российской Федерации.

8. Считаем, что в пунктах миграционного контроля необходимо более детально изучать причины, по которым то или иное лицо покинуло место своего прежнего проживания. Совместная деятельность общественных организаций и государственных органов позволила бы существенно снизить риск нарушения прав мигрантов уже при въезде. Приказ №466 от 28.08.2007 года УФМС СК об утверждении общественно-консультативного совета при Управлении Федеральной миграционной службе по Ставропольскому краю, целью которого является эффективное взаимодействие УФМС России по Ставропольскому краю с общественными, научными организациями и представителями бизнеса при реализации миграционной политики, является положительной тенденцией в данном направлении.

9. Дополнительной гарантией вынужденным переселенцам от возможного нарушения их прав уполномоченным миграционным органом будет включение в законодательство России положения о том, что решение об утрате или лишении статуса как беженца так и вынужденного переселенца должно быть принято не территориальным миграционным органом, а только по решению суда.

10. Признать необходимым установить в законодательстве ответственность лиц, получивших статус беженца и вынужденного переселенца, либо ходатайствующих о получении данного статуса за сообщение заведомо ложных сведений или предоставлении подложных документов. В связи с тем, что сообщение ложных сведений этими лицами препятствует работе миграционных органов в осуществлении этой процедуры.

11. В связи с тем, что значительная часть вынужденных переселенцев утратила статус именно за счет несвоевременного обращения в миграционные органы, не имея на то уважительных причин, установить в законодательстве ответственность вынужденным переселенцам за несвоевременное обращение в миграционный орган за продлением статуса. Одновременно считаем необходимым ввести в обязанность миграционного органа уведомлять в письменной форме вынужденных переселенцев за месяц до истечения срока действия статуса о последствиях несвоевременного продления статуса.

12. В связи с тем, что Южный федеральный округ по сравнению с другими регионами принял наибольшее количество вынужденных переселенцев, считаем необходимым ввести в законодательство изменения предусматривающие в рамках федеральных целевых программ увеличения объема финансирования по предоставлению жилья вынужденным переселенцам. По действующему законодательству вынужденные переселенцы состоят на учете в органах местного самоуправления, и им предоставляется жилье в соответствии с Постановлением Правительства №153. Но сроки получения жилья для них не определены, хотя до этого они состояли дли - тельное время на учете в миграционной службе.

Практическая значимость результатов работы. В данном научном исследовании были синтезированы все возможные практические способы защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев. Положения, выводы и рекомендации могут быть использованы в законодательной и правоприменительной практике. Представленную работу можно использовать в преподавании курса Конституционного права, Международного права, специального курса "Права человека", "Право Совета Европы".

Апробация исследования. Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного и международного права Ставропольского государственного университета. Некоторые из основных положений работы были изложены на научно-практических конференциях: научно-методическая конференция "Университетская наука - региону" - Ставрополь, 2000 г; научно-практическая конференция "Университетская наука - региону" - Ставрополь, 2003 г; международная научно-практическая конференция "Проблемы беженцев и вынужденных переселенцев на Северном Кавказе" - Ставрополь, 2003 г; научно-методическая конференция "Университетская наука - региону" - Ставрополь, 2004 г.; международная научно-практическая конференция "Актуальные проблемы юридической науки" - Ставрополь, 2004 г.; научно-практическая конференция "Перспективы развития науки и общества в начале третьего тысячелетия" - Ставрополь, 2006 г.; международная научно-практическая конференция "Миграционные процессы в условиях глобализации общества" - Ставрополь, 2007 г. Результаты исследования были опубликованы в научных статьях, в том числе в издании, рекомендованном Высшей аттестационной комиссией. Ряд положений и выводов были применены на практике в правозащитной деятельности Ставропольского краевого отделения

Российского детского фонда (2000-2008 г.), Аппарата уполномоченного по правам человека Ставропольского края (2005-2008 г.). Материалы диссертации использовались также в учебном процессе при проведении лекционных и семинарских занятий по учебным дисциплинам "Конституционное право" и "Административного право" в Ставропольском государственном университете.

Структура и содержание работы. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативно-правовых актов и научной литературы.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается выбор темы, ее актуальность а также степень ее разработанности. Определяются объект и предмет, основная цель и задачи исследования, излагается содержание научной новизны в изучении данной темы и формулируются основные положения, выносимые на защиту. Кроме того во введении обозначены научно-практическая значимость работы, а также возможности научно-практического использования результатов исследования.

Глава первая - "Теоретические основы и история становления конституционно-правового статуса беженца и вынужденного переселенца в России и в мире" - посвящена анализу исторических условий становления конституционно-правового статуса беженца и вынужденного переселенца в Российской Федерации и в мире.

В параграфе первом - "Становление и развитие конституционно-правового статуса беженца и вынужденного переселенца в России и мире" - рассматривается процесс становления и развития конституционно-правового статуса беженца и вынужденного переселенца в России и в мире, путем анализа международно-правовых актов о статусе беженца, как имеющих историческое значение, так и действующих в настоящее время, законодательства Российской Федерации, научных идей и взглядов, посвященных проблеме конституционно-правового статуса беженца и вынужденного переселенца.

Автор обращает внимание на то, что миграционные процессы тесно связаны с развитием цивилизации. С развитием общества возникла необходимость в регулировании миграции и выработке правовых и этических норм. Автор анализирует в историческом аспекте такие понятия как "убежище", "беженец" с древнейших времен до появления первых нормативных актов, регулирующих статус беженца. В данном параграфе сделан вывод о том, что в связи с отсутствием объективных причин для принятия каких-либо масштабных решений политика государств в отношении беженцев до Первой мировой войны носила индивидуальный характер.

Важным этапом становления законодательства, регулирующего статус беженца стал период с 1914 по 1938 гг., который совпал с началом Первой мировой войны. В это время принимаются такие важные акты как Соглашение о правовом статусе русских и армянских беженцев, принятое 30 июня 1928 г., где впервые было указано, что национальность беженца и отсутствие защиты со стороны государства - происхождения являются главными критериями признания лица беженцем, Конвенция о международном статусе беженцев от 28 октября 1933 г., где впервые закрепляются принципы невыдачи и невысылки беженцев.10 февраля 1938 г. была принята Конвенция о статусе беженцев из Германии, разработанная на базе Конвенции 1933 г., однако в ней отсутствовал принцип невысылки. Вывод автора о международных актах, принятых в период между двумя мировыми войнами, указывает на то, что они носили достаточно несовершенный характер. Поворотным этапом в развитии законодательства о беженцах автор считает принятие Конвенции 1951 г." О статусе беженца", в которой дается понятие "беженец", определяются основные права и обязанности беженцев. В данном параграфе автор рассматривает также историю становления статуса вынужденного переселенца, анализируя историю вынужденной внутренней миграции в Российской Федерации на примере Ставропольского края. Автор обращает внимание на то, что данная проблема стала наиболее актуальна для нашей страны в период с 1993 г. Данный период характеризуется активным нормотворчеством, появлением основных понятий и терминов.

В параграфе втором - "Современное понятие конституционно-правового статуса беженца и вынужденного переселенца в Российской Федерации" - рассматривается современное понятие конституционно-правового статуса беженца и вынужденного переселенца с позиций конституционного права Российской Федерации. В данном параграфе уделяется большое внимание понятию конституционно-правового статуса в современном Конституционном праве Российской Федерации. Автор, про - анализировав различные точки зрения в науке о структуре статуса, о его составных элементах, пришел к выводу, что конституционно-правовой статус личности это правовая связь между личностью и государством, характеризующаяся совокупностью прав и свобод, обязанностей и гарантий. В параграфе даны определения статуса беженца и статуса вынужденного переселенца с позиций российского и международного законодательства, проанализированы мнения ученых о статусе беженца и вынужденного переселенца и основных различий между данными понятиями. Так, большинство авторов приходит к мнению, что определяющим фактором, для разделения этих терминов является наличие либо отсутствие российского гражданства при условии, что критерии определения лица беженцем или вынужденным переселенцем во многом совпадают. В параграфе указано, что подробно такие элементы конституционно-правового статуса как права и обязанности беженцев и вынужденных переселенцев будут рассмотрены в отдельном параграфе. При рассмотрении данных элементов статуса беженца и вынужденного переселенца, автор пришел к выводу о необходимости введения дополнительных видов гарантий, которые должны быть связаны с соответствующими изменениями в законодательстве.

Дополнительным элементом в структуру статуса автор включил такую категорию как ответственность. С учетом вышеизложенного автор считает, что конституционно-правовой статус беженца и вынужденного переселенца представляет собой конструкцию, состоящую из:

1) прав,

2) обязанностей,

3) гарантий,

4) ответственности.

В параграфе третьем - "Особенности статуса беженца в зарубежных странах и основные направления использования зарубежного опыта в рассмотрении законодательства" - исследуются особенности статуса беженца в некоторых зарубежных странах и основные направления использования зарубежного опыта в рассмотрении законодательства.

В данном параграфе автор обращает внимание на то, что определение понятия "беженец", данное в Конвенции о статусе беженца 1951 года в настоящее время инкорпорировалось в национальное право многих государств. Правовой статус беженца носит международный характер, причем отрицательное решение какого-либо государства о признании человека беженцем не освобождает другое государство, к которому он обращается, от рассмотрения просьбы о признании.

Подробно исследовав особенности предоставления статуса беженца в выводу, что значительно чаще, чем статус беженца, в данных государствах предоставляется временное убежище или так называемый протекционный статус. Это связано с тем, что на всей территории ЕС действуют достаточно жесткие иммиграционные правила по отношению к беженцам и лицам, ищущим убежище, происходит процесс формирования общей процедуры признания статуса беженца и принимаются общеевропейские меры по борьбе с незаконной миграцией и ее предотвращению. С учетом вышеизложенного автор приходит к выводу об ужесточении мер по предоставлению статуса беженца в Европе.

Рассмотрев предоставление статуса беженца в США, автор отмечает, что, помимо конвенционного определения статуса беженца, жертвой преследования по признаку политических убеждений признается лицо, которое было вынуждено совершить аборт или пройти принудительную стерилизацию или которое стало жертвой преследования вследствие непрохождения такой процедуры.

В параграфе было уделено внимание развитию законодательства о беженцах в Африке и Латинской Америке.

Так Конвенция организации Африканского единства 1969 по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке дополняет определение, данное в Конвенции 1951 г., тем, что применяет термин "беженец" к любому лицу, которое вынуждено покинуть место своего обычного проживания вследствие внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок. Данное дополнение явилось новаторским и в полной мере учитывало специфику региона.

Подводя итоги, автор обращает внимание на то, что в современной иммиграционной практике существуют тенденции к игнорированию базовых норм Конвенции 1951 г. о статусе беженцев. Ограничение контингента потенциальных беженцев, отказ от оценки реальных обстоятельств исхода (концепция безопасной страны), стремление к соглашениям о реадмиссии лиц, ищущих убежище на территории транзитных для них стран - все это свидетельствует о примате региональных механизмов и узкоеевропейских интересов по отношению к универсальным международно-правововым стандартам прав человека.

Глава вторая - "Проблемы реализации конституционно-правового статуса беженца и вынужденного переселенца в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа" - посвящена анализу основных международно-правовых норм, федеральных и региональных законодательных актов, регулирующих правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев и проблемам реализации конституционно-правового статуса беженца и вынужденного переселенца в субъектах Российской Федерации, находящихся на территории Южного федерального округа.

В параграфе первом - "Конституционно-правовое регулирование правового положения беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации" - исследуется конституционно-правовое регулирование правового положения беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации. Исследовав основные международные нормы, федеральные и законодательные акты, регулирующие правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев, автор пришел к следующему выводу. Международные нормы делятся на две группы: общие, регулирующие права человека в целом и специальные, касающиеся непосредственно прав беженцев и вынужденных переселенцев. К общим относятся: Всеобщая декларация прав человека, международные пакты, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. К специальным можно отнести: Конвенцию ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протокол к Конвенции 1967 г., Дубинскую конвенцию 1990 г., Руководящие принципы ООН о внутри перемещенных лицах. На уровне Российской Федерации права беженцев и вынужденных переселенцев регулируются Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами и подзаконными актами.

Большое внимание было уделено практике Европейского Суда по правам человека и применению норм Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод по отношению к беженцам и лицам, ищущих убежище. Автор отмечает, что практика Европейского суда по правам человека сложилась таким образом, что некоторые положения Конвенции, не будучи специально предусмотренными для защиты прав беженцев, стали толковаться Европейским Судом как запрещающие в определенных условиях высылку иностранцев с территории государства - участника Конвенции.

В работе был проведен сравнительный анализ Руководящих принципов ООН по внутри перемещенным лицам и нормативных актов Российской Федерации, в результате чего был сделан вывод о несоответствии некоторых положений ФЗ "О вынужденных переселенцах" Руководящим принципам ООН по внутри перемещенным лицам.

В параграфе втором - "Права и обязанности беженцев и вынужденных переселенцев в России" - исследуются права и обязанности беженцев и вынужденных переселенцев в параграфе рассматриваются права и обязанности беженцев и вынужденных переселенцев, с позиций Российского законодательства и международных актов. Автор согласился с мнением ряда исследователей относительно того, что права и обязанности вынужденных переселенцев и беженцев делятся на общие и специальные. Общие - это те права и обязанности, которые закреплены в Конституции, а к специальным относятся те специфические права и обязанности, которые характерны только для беженцев и вынужденных переселенцев. Эти специфические права и обязанности закреплены в международных и национальных законодательных актах, регулирующих права и обязанности исключительно беженцев и вынужденных переселенцев. Автор отмечает, что с принятием Постановления Правительства №153 от 21.03.2006 г. миграционные органы были лишены ряда полномочий по обеспечению жильем вынужденных переселенцев. Эти полномочия были переданы в органы местного самоуправления, что по мнению автора существенно ограничило права вынужденных переселенцев на приобретение жилья.

В параграфе было рассмотрено такое понятие как "правовой режим беженцев", который включает в себя совокупность субъективных прав и обязанностей беженцев и подчеркивает не только временный характер проблемы, но и отличает беженца от других категорий субъектов международного права.

При исследовании прав и обязанностей беженцев и вынужденных переселенцев автор исходил из того, что беженцы это иностранные граждане, тогда как вынужденные переселенцы являются вынужденными переселенцами. И именно исходя из того, что вынужденные переселенцы являются гражданами России, законодатель усиливает их социальную защищенность по сравнению с беженцами.

В параграфе третьем - Правовая защита прав и свобод беженцев и вынужденных переселенцев в субъектах РФ, расположенных на территории Южного федерального округа - исследуется правовая защита прав и свобод беженцев и вынужденных переселенцев в субъектах Российской Федерации, расположенных на территории Южного федерального округа.

Значительная часть параграфа посвящена судебной защите прав беженцев и вынужденных переселенцев. В работе автором были выделены в отдельные группы наиболее часто встречающиеся категории дел, с которыми вынужденные переселенцы и беженцы обращались в суды общей юрисдикции на примере судебной практики Ставропольского края. В связи с тем, что законодательно не урегулировано ряд проблем, препятствующих реализации прав вынужденных переселенцев и беженцев, автор подтверждает в своем исследовании, что судебная защита является наиболее эффективным способом защиты прав граждан. В работе была рассмотрена ситуация в субъектах Южного федерального округа, складывающаяся по беженцам и вынужденным переселенцам. Основные правовые проблемы вынужденных мигрантов и позиции государственных органов в их решении в рассмотренных субъектах. Также в параграфе были рассмотрены деятельность Уполномоченного по правам человека, прокурорский надзор и деятельность некоммерческих организаций в аспекте правовой защиты прав вынужденных мигрантов.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются основные выводы и приводятся рекомендации по исследуемой теме.

Диссертацию завершает библиографический список используемой литературы.

Литература

Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях:

Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией:

1. Аванесова А.А. Особенности предоставления статуса беженца в зарубежных странах и международное право // Северо-Кавказский юридический вестник. 2007. - №3. С.62-65 - 0,5 п. л.

Работы, опубликованные в иных рецензируемых изданиях:

2. Аванесова А.А. Интеллектуальная миграция на примере Ставропольского края // Проблемы совершенствования Российского законодательства: Материалы 45 научно-методической конференции "Университетская наука - региону" (апрель 2000) и Межрегиональной конференции

"Проблемы формирования регионального законодательства" (май 2000) - Ставрополь: Издательство Ставропольского государственного университета, 2000. С.12-15 - 0,18 п. л. современном мире // Российское законодательство XXI века: проблемы теории и практики применения: Материалы 48 научно-практической конференции: "Университетская наука - региону" (11 апреля 2003 г.) - Ставрополь: Ставропольсервисшкола, 2003. С.10-15 - 0, 25 п. л.

4. Аванесова А.А. Практика Европейского суда в отношении лиц, Ищущих убежище // Проблемы беженцев и вынужденных переселенцев на Северном Кавказе: Материалы международной научно-практической конференции (5декабря 2003г.) - Ставрополь: Ставропольсервисшкола, 2003 - С.158-161 - 0,16 п. л.

5. Аванесова А.А. Проблема обустройства вынужденных переселенцев. Обзор Федерального законодательства // Проблемы понимания и тенденции развития государства и права в XXI веке: Сборник научных трудов по материалам 49 научно-методической конференции "Университетская наука - региону" (23 апреля 2004 г.) - Ставрополь: Ставрпольсервисшкола, 2004. С 3-5 - 0,15 п. л.

6. Аванесова А.А. Статус вынужденных переселенцев и статус беженцев: сравнительно-правовой анализ // Актуальные проблемы юридической науки: Материалы международной научно-практической конференции (17 сентября 2004 г.) - Ставрополь. Ставропольсервисшкола, 2004. С. 3-6 - 0,18 п. л.

7. Аванесова А.А. Имущественные и личные неимущественные права беженцев и лиц, ищущих убежище в Швейцарии // Перспективы развития науки и общества в начале третьего тысячелетия: Материалы научно-практической конференции (3 мая 2006г.) - Ставрополь. Издательство Ставропольского института им. В.Д. Чурсина, 2006. С.10-12 - 0,25 п. л.

8. Аванесова А.А. Способы реализации прав вынужденных мигрантов // Миграционные процессы в условиях глобализации общества: Материалы международной научно-практической конференции (6-7 июня 2007)

Размещено на Allbest.ru