Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Особую актуальность изучению территориальных основ местного самоуправления придает принятый Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым было осуществлено их реформирование. Результатом этой реформы стала унификация территориальной организации местного самоуправления, увеличение более чем вдвое количества муниципальных образований, разделение их на типы, определяющие различный статус муниципальных образований, а также детализация процедур участия населения в определении территориальной организации местного самоуправления.

Анализ предпосылок принятия указанного Федерального закона и проблем его реализации необходим не только для идентификации проводимого реформирования в качестве процесса, результатом которого может стать решение обозначенных глобальных проблем, но и для определения предложений, позволяющих преодолеть сложности, возникающие в ходе реформы, а также для осуществления дальнейшего совершенствования территориальных основ местного самоуправления.

Объект - территориальные основы местного самоуправления.

Предмет - понятие, виды, особенности территориальных основ местного самоуправления.

Цель работы изучить и проанализировать территориальные основы местного самоуправления.

Задачи:

- рассмотреть понятие территориальных основ в системе местного самоуправления;

- проанализировать виды и особенности территориальных основ местного самоуправления.

1. Понятие территориальных основ в системе местного самоуправления

За время, прошедшее с момента закрепления института местного самоуправления, его система неоднократно претерпевала различные изменения, законодательство о местном самоуправлении совершенствовалось, но, тем не менее, многие проблемы до сих пор так и остались нерешенными. Среди этих проблем особое место занимает проблема совершенствования территориальной организации местного самоуправления. Это связано с тем, что институт территориальных основ местного самоуправления - один из базовых институтов муниципального права и поэтому проблемы территориальной организации местного самоуправления предопределяют возникновение или наоборот разрешение проблем в иных сферах организации и функционирования местного самоуправления. Правильное определение взаимосвязей и взаимозависимостей между территориальными и другими основами местного самоуправления необходимо для корректировки правового регулирования общих принципов его организации.

Территориальная организация местного самоуправления представляет собой форму устройства муниципальной власти. Правовой формой устройства муниципальной власти являются муниципальные образования. Как таковые в законодательстве Российской Федерации определяются городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения. Данные муниципальные образования системно связаны. В целом они составляют децентрализованную территориальную структуру местного самоуправления в Российской Федерации. На основе территориальной организации местного самоуправления формируется система муниципального правления.

В Федеральном законе №131-ФЗ система правления отражается в понятиях «структура органов местного самоуправления» и «формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления». Органы местного самоуправления и прямые формы осуществления населением муниципальных образований публичной власти составляют организационно-функциональную структуру муниципальной власти, посредством которой достигается решение вопросов местного значения.

Форма территориального устройства муниципальной власти и формы муниципального правления есть основные элементы целостности организации местного самоуправления. Характеристики целостности организации местного самоуправления в юридической литературе мало изучены, хотя список научных работ, связанных, например, с изучением отдельных элементов организационно-функциональной структуры, достаточно велик. Но все они касаются отдельных сторон этого комплексного явления.

В Федеральном законе №131-ФЗ термин «территориальные основы местного самоуправления» не используется, а закрепляется понятие «территориальная организация местного самоуправления».

Соотношение между территориальной организацией местного самоуправления и территориальными основами местного самоуправления состоит в следующем. Понятие территориальной организации местного самоуправления является более узким и используется для обозначения сложившейся системы муниципальных образований и существующих между ними взаимосвязей, а содержание понятия территориальные основы местного самоуправления включает в себя не только территориальную организацию местного самоуправления, но и существующие правила ее определения.

Все институты местного самоуправления тесно взаимосвязаны. Территориальные основы местного самоуправления, во многом, будучи обусловленными потребностью оптимального осуществления полномочий на определенной территории в зависимости от характера этих полномочий, в свою очередь повлияли на дальнейшее развитие компетенционных основ, а также правовых, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления.

самоуправление местный власть территориальный

2. Территориальные основы местного самоуправления: понятие, виды и их особенности

Конституция Российской Федерации называет два типа муниципальных образований - городские поселения и сельские поселения. Представляется, что на разных территориях местное самоуправление не может функционировать одинаково, оттенки социального назначения придают особенности каждой из форм местного самоуправления.

Определение территориальной основы местного самоуправления практически одинаково у исследователей этого вопроса. Так, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев указывают, что «территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения».

Территориальная основа местного самоуправления как институт муниципального права представляет собой систему правовых норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления. К числу наиболее важных относятся следующие вопросы:

- формирование муниципального образования;

- состав территории муниципального образования;

- границы муниципального образования;

- изменение состава территории муниципального образования;

- упразднение муниципального образования.

Нормы Федерального закона 2003 г. указывают, что муниципальное образование - это городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения. По новым правилам, для того чтобы понять, является ли то или иное поселение муниципалитетом, необходимо выяснить, обладает ли оно статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения.

Территориальные пределы муниципального образования до сих пор определялись лишь в самом общем виде. Даже указание на городское, сельское поселение (как особую территориальную единицу) не могло считаться императивным, поскольку в границах нескольких городских и сельских поселений, объединенных общей территорией, могло создаваться единое муниципальное образование - объединение поселений (район, сельсовет, сельский округ, город с прилегающими поселениями и др.) в целях более эффективного осуществления местного самоуправления и с учетом мнения населения каждого из входящих в муниципальное образование поселений.

С принятием нового Закона такая ситуация изменилась. Для каждого типа муниципального образования введены специальные требования. В соответствии с ними, можно выделить своего рода муниципалитеты первого и второго уровней. Так, муниципальное образование первого типа - это городское поселение, каковым согласно нормам нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является поселение, в составе территории которого имеются один город или поселок городского типа с прилегающей территорией. При этом в составе территории городского поселения также может находиться один или несколько сельских населенных пунктов, не являющихся самостоятельными поселениями и не имеющими статуса самостоятельных муниципальных образований.

Муниципальное образование - сельское поселение - это также поселение первого уровня, в составе его территории имеется один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов. В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) или объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, должен входить в состав городского или сельского поселения.

Муниципальным образованием второго уровня следует считать муниципальный район. Он включает в себя несколько поселений, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления, которые также осуществляют отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Помимо названных типов муниципальных образований, новый Закон выделяет и «особые» типы муниципалитетов. К этим типам относятся городской округ и внутригородская территория города федерального значения.

Все типы муниципальных образований должны удовлетворять поселенческому или территориальному принципу организации местного самоуправления, т.е. каждое муниципальное образование должно являться поселением или объединением поселений. Под поселением следует понимать город, поселок, сельский населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, в границах которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Последовательный подход к определению территориальных пределов муниципальных образований, несомненно, требует введения ряда специальных критериев, на которых должны быть основаны принципы формирования муниципальных образований, изложенные в ст. 12 нового Федерального закона. Наиболее очевидными такими критериями являются:

- численность населения территории;

- обеспеченность муниципального образования земельными ресурсами;

- социально-экономический потенциал территории, обеспечивающий реальную возможность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения;

- мнение населения соответствующей территории также необходимо учитывать, поскольку именно оно - главный субъект самоуправления на соответствующей территории.

В общем, в состав территории муниципального образования входят:

- земли городских, сельских поселений;

- земли общего пользования;

- рекреационные зоны;

- земли, необходимые для развития поселений;

- другие земли в границах муниципального образования, обеспечивающие жизнедеятельность населения;

- водные и иные объекты.

Важным критерием для определения территориальных пределов муниципального образования является определение средней численности населения, проживающего в том или ином регионе. Федеральный закон выделяет:

- территории с низкой плотностью населения;

- территории с высокой плотностью населения;

- межселенные территории.

К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

К территориям с высокой плотностью населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации.

В целом границы муниципального образования должны устанавливаться или изменяться на основе следующих принципов:

- эффективности местного самоуправления;

- приближенности органов местного самоуправления к населению;

- гарантированности прав местного самоуправления;

- самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения;

- учета административно-территориальных границ территорий субъекта Российской Федерации;

- учета исторических и иных местных традиций.

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации, но эти законы должны приниматься на основе требований Федерального закона, наиболее важным из которых является принцип осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Это означает, что вся территория субъекта Российской Федерации должна быть разграничена между муниципальными образованиями.

Помимо этого, Федеральный закон устанавливает ряд требований в отношении установления и изменения границ муниципальных образований. В частности, к числу таких требований относятся:

- включение всех муниципальных образований-поселений в границы муниципальных районов;

- учет исторических особенностей населенных пунктов и прилегающих к ним территорий;

- определение размеров территории поселения с учетом численности его населения.

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации. Инициатива такого изменения может принадлежать следующим субъектам:

- населению;

- органам местного самоуправления;

- органам государственной власти субъекта Российской Федерации;

- федеральным органам государственной власти.

Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления или органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Невозможность решения основных вопросов местного значения в предлагаемых границах может явиться основанием для проведения согласительных процедур, связанных с определением оптимальных границ муниципального образования. В этом случае должны быть выработаны согласованные предложения по установлению иных границ муниципального образования.

Заключение

С принятием Федерального закона №131-ФЗ начата реформа местного самоуправления, целью которой было существенное улучшение качества оказания услуг органами публичной власти населению через следующие механизмы: обеспечение четкого разграничения полномочий и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления, создание баланса власти внутри регионов, прекращение практики «нефинансируемых мандатов», осуществление конституционного права граждан на местное самоуправление.

В Российской Федерации построена современная унифицированная модель территориальной организации местного самоуправления с разными видами муниципальных образований, которая реализуется в городских и сельских поселениях, муниципальных районах. Проведено разграничение полномочий Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления - с одновременной передачей большей части функций в сфере социально-экономического развития на региональный и местный уровень, определены финансовая и материальная основа местного самоуправления, а также единые принципы его функционирования, упорядочено территориальное устройство.

Территориальные основы местного самоуправления, во многом, будучи обусловленными потребностью оптимального осуществления полномочий на определенной территории в зависимости от характера этих полномочий, в свою очередь повлияли на дальнейшее развитие компетенционных основ, а также правовых, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления.

Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Процесс территориальных изменений затронул не только существующие муниципальные образования, но и сказался на сложившейся системе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с федеральными территориальными органами исполнительной власти.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 26.01.2009, №4, ст. 445.

2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ // Российская газета. №202 - 08.10.2003.

3. О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 04.07.2003 №95-ФЗ (ред. от 22.07.2008, с изм. от 05.04.2009) // «Собрание законодательства РФ», 07.07.2003, №27 (ч. 2), ст. 2709.

4. О местном самоуправлении в Российской Федерации: Закон РФ от 06.07.1991 №1550-1 // «Ведомости СНД и ВС РСФСР», 18.07.1991, №29, ст. 1010.

5. Выдрин И.В. Муниципальное право России: Учебник для вузов. М.: Инфо, 2007. 334 с.

6. Ревенко Л.А. Территориальные основы местного самоуправления. М.: АСТ, 2007. С. 97-98.

7. Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации. М.:АСТ, 2010. 128 с.

Размещено на Allbest.ru