Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

• Введение
• Глава 1. Общая характеристика положения прокурора в уголовном судопроизводстве
• 1.1 Обеспечение прав человека в уголовном судопроизводстве средствами уголовного надзора
• 1.2 Прокурор в системе уголовного судопроизводства
• Глава 2. Проблемные аспекты деятельности прокурора в уголовном судопроизводстве
• 2.1 Проблемы правового положение прокурора в уголовном судопроизводстве
• 2.2 Проблемы роли прокурора в уголовном судопроизводстве
• 2.3 Прокурор в апелляционной стадии производства дел
• Заключение
• Список использованных источников и литературы

Введение

В истории России прослеживаются периоды, когда прокуратура претерпевала значительные изменения своих задач, функций, полномочий, круг и содержание которых обусловливались конкретными историческими условиями развития нашего государства на поворотных этапах его развития. Основной задачей созданной в 1722 году Петром I прокуратуры являлось осуществление надзора за деятельностью государственных органов, в том числе судов. В дальнейшем усиливается роль прокуроров в расследовании преступлений. В результате судебной реформы 1864 года прокуратура была лишена надзорной функции за государственными органами и судами. На неё возложили обязанности руководства расследованием и осуществления уголовного преследования (поддержание государственного обвинения в судах).

Будучи упразднённой Декретом советской власти № 1 от 24 ноября 1917 г., прокуратура была воссоздана в 1922 г. с новыми широкими полномочиями, как в досудебных, так и судебных стадиях. Кроме уголовного преследования она стала осуществлять так называемый общий надзор, а затем и надзор за деятельностью судов. В настоящее время на фоне радикальных политических, экономических и социальных перемен в России актуализировался вопрос о реформировании правоохранительной и судебной систем, в том числе прокуратуры. Вопросы о месте прокуратуры в государственном механизме, назначении и функциях прокурора в уголовном судопроизводстве и т.д. стали предметом острой полемики в научных, общественных кругах и властных структурах. В одобренной 24 октября 1991 г. Верховным Советом РСФСР Концепции судебной реформы в Российской Федерации предусматривается сохранить в уголовном судопроизводстве за прокуратурой три функции надзорную, уголовного преследования и процессуального руководстварасследованием.

Прокуроры проделывают значительный объём работы по укреплению законности при производстве по уголовным делам. Они пытаются противостоять росту преступности, сокрытию от учёта преступлений, обеспечению прав и свобод участников уголовного судопроизводства, принимают меры к быстрому и качественному расследованию уголовных дел.

Решение законодателя об отнесении прокурора к участникам уголовного судопроизводства со стороны обвинения недостаточно полно характеризует, а порой ограничивает деятельность прокурора в уголовном процессе, которая является многофункциональной, включающей выполнение и иных функций, осуществляемых на практике, но не имеющих чёткого закрепления в законе. Например, недооценка прокурорами необходимости обеспечения прав и свобод человека приводит к тому, что осуществление правозащитной функции нередко рассматривается ими как помеха в деле реализации функции уголовного преследования.

Действующее уголовно-процессуальное законодательство не даёт легитимного разграничения функций и полномочий прокурора, как уголовно-процессуальных категорий. В научной литературе нет единства по вопросам понятия функций прокурора, их системы и содержания. В основном исследовались уголовно-процессуальные функции. Это порождает представления о несовместимости прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования с функцией уголовного преследования и основанные на них предложения о полной замене прокурорского надзора судебным контролем. Между тем деятельность прокурора в уголовном процессе представляется вполне самодостаточной, способной осуществлять от имени государства уголовное преследование лиц, совершивших преступление, надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования и руководство этой деятельностью, а также соблюдение и защиту прав и свобод граждан, вовлеченных в сферу уголовно-процессуальныхправоотношений, что согласуется с Концепцией судебной реформы.

Объект исследования - нормы права регулирующие правовое положение прокурора в уголовном судопроизводстве.

Предмет работы - правоотношения возникающие у прокурора в уголовном судопроизводстве.

Цель работы - анализ правового регулирования положения прокурора в уголовном судопроизводстве.

Для достижения указанной цели ставились следующие задачи:

- проанализировать обеспечение прав человека в уголовном судопроизводстве средствами уголовного надзора;

- рассмотреть место прокурора в системе уголовного судопроизводства;

- выявить проблемы правового положение прокурора в уголовном судопроизводстве;

- проанализировать проблемы роли прокурора в уголовном судопроизводстве;

- рассмотреть место прокурора в апелляционной стадии производства дел.

Методология исследования. В основу исследования положен диалектический метод познания социальных и правовых явлений и понятий в их развитии и взаимообусловленности. Наряду с ним применялись такие общенаучные и частные научные методы исследования, как исторический, сравнительно-правовой, системно-структурный, конкретно-социологический, статистический, логический и иные современные методы исследования.

Теоретической базой исследования явились труды ученых юристов, а также практиков, касающиеся темы работы: С.Н. Алексеева, Ф. Багаутдинова, В.И. Баскова, В.П. Божьева, А.Д. Бойкова, B.В. Вандышева, Ю.Е. Винокурова, М.М. Выдри, Б.А. Галкина и др.

Эмпирическую базу исследования составили постановления и определения Конституционного Суда РФ, постановления Пленумов Верховного Суда СССР, РСФСР и РФ, официальные статистические данные Генеральной прокуратуры РФ об участии прокуроров в уголовном судопроизводстве, статистические данные Судебного департамента при Верховном Суде РФ.

Работа состоит из введения, двух глав, включающих 3 параграфа, заключения, списка использованных источников и литературы.

Глава 1. Общая характеристика положения прокурора в уголовном судопроизводстве

1.1 Обеспечение прав человека в уголовном судопроизводстве средствами уголовного надзора

прокурор уголовное судопроизводство

Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, закрепленные Конституцией РФ в качестве приоритетной государственной обязанности (ст. 2, ч. 1 ст. 45) Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года) // Российская газета. 1993. 25 декабря., обусловливают необходимость создания эффективного государственного механизма ее надлежащего исполнения. В уголовном процессе, где выявление и расследование преступлений, изобличение и назначение наказания лицам, виновным в их совершении, достигаются посредством использования специальных средств и методов, сопряженных, как правило, с ограничением прав и свобод лиц, вовлеченных в сферу уголовного судопроизводства, такие механизмы должны исключать возможность незаконного и необоснованного, несоразмерного фактическим обстоятельствам дела и личности участников процесса ущемления их прав и свобод, одновременно предусматривая эффективные средства защиты и восстановления нарушенных прав и свобод, которые позволяли бы выявлять, пресекать и устранять допущенные нарушения в минимально короткие сроки.

Однако, к сожалению, в настоящее время в сфере уголовного судопроизводства нарушения прав и свобод личности продолжают носить весьма распространенный характер. Россия остается в числе лидеров среди государств, выступающих ответчиком в Европейском суде по защите прав человека по жалобам граждан в связи с нарушениями положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Европейский суд по защите прав человека неоднократно констатировал нарушение Россией прав на свободу и личную неприкосновенность, на справедливое судебное разбирательство в разумный срок. Это обусловливает необходимость дальнейшего совершенствования как уголовно-процессуального законодательства в части обеспечения прав и свобод участников процесса, так и практики его применения. При этом необходимо учитывать и исторический опыт России, и социальные реалии сегодняшнего дня, и национальный менталитет, и уровень правовой культуры и образования как профессиональных, так и непрофессиональных участников уголовного судопроизводства.

В этой связи представляется оправданным еще раз обратиться к вопросу о прокурорском надзоре и его значении для обеспечения законности уголовного судопроизводства, принимая во внимание, что законодатель в последнее время весьма непоследователен в правовом регулировании этого вопроса: максимально сократив надзорные полномочия прокурора в 2007 г., в 2010 г. признал необходимость их расширения, уполномочив прокурора отменять незаконные и необоснованные постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, о приостановлении предварительного следствия и о прекращении уголовного дела.

Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 21.11.2011) "О прокуратуре Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.", предусмотрев в качестве предмета надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, закрепил прокуратуру в качестве важного элемента правозащитного механизма государства в сфере уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 1, ст. 29). Для выступающего в уголовном процессе от имени государства прокурора "нет других интересов, кроме обеспечения верховенства закона, формирования обстановки, необходимой для единообразного и точного применения законов, активного противодействия любым попыткам исказить смысл закона, дать ему истолкование, выгодное тому или иному субъекту правоприменения" Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М.: Городец, 2007. С. 10..

Часть 1 ст. 11 УПК РФ Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ (ред. от 01.03.2012) // Собрание законодательства РФ. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4921. возложила на прокурора обязанность не только разъяснять участникам уголовного судопроизводства их права, обязанности и ответственность, но и обеспечить возможность их осуществления. Выступая от имени государства, прокурор при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия должен обеспечить охрану прав и свобод всех участников уголовного процесса - и со стороны обвинения, и со стороны защиты, и иных участников уголовного судопроизводства - лиц, содействующих предварительному расследованию.

Полагаем, что надлежащая реализация указанной обязанности возможна при наличии взаимосвязанной, взаимообусловленной и гармонично сбалансированной четкой системы, включающей:

1) средства выявления нарушений закона;

2) средства (акты) прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона и их обязательность для исполнения должностными лицами, которым они адресованы;

3) ответственность за нарушение требований прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного расследования.

Однако, как справедливо отмечает Е. Ергашев, недостатком действующего законодательства является как нормативная неурегулированность понятий и видов правовых средств, применяемых прокурором при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, так и отсутствие четкой системы актов прокурорского реагирования, используемых в уголовном процессе Ергашев Е. Проблемы правового статуса прокурора в досудебном производстве по уголовному делу // Уголовное право. 2010. N 4. С. 89..

Традиционно процессуальным средством выявления допущенных нарушений закона, прав и свобод участников уголовного судопроизводства является прокурорская проверка.

Закон уполномочивает прокурора:

проводить проверку исполнения требований федерального законодательства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);

истребовать и проверять законность решений следователя, руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела (п. 5.1 ч. 2 ст. 37, ч. 4 ст. 146, ч. 6 ст. 148 УПК РФ);

по письменному мотивированному запросу знакомиться с материалами, находящимися в производстве уголовного дела (ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ);

проверять поступившее с обвинительным заключением (обвинительным актом) уголовное дело (ст. 221, 226 УПК РФ);

проверять доказательства путем сопоставления их с другими доказательствами, имеющимися в уголовном деле, установления их источников, получения иных доказательств (ст. 87 УПК РФ);

проверять жалобы на действия (бездействие) и (или) решения органа дознания, дознавателя, начальника подразделения дознания, следователя, руководителя следственного органа, истребуя в случае необходимости дополнительные материалы и принимая иные меры (ч. 1 ст. 124 УПК РФ).

Анализ указанных норм УПК РФ показывает, что уголовно-процессуальный закон в этой части нуждается в совершенствовании, поскольку оставляет без надлежащего правового регулирования ряд важных вопросов.

Анализ п. 9 и 56 ст. 5, ч. 1 ст. 37 УПК позволяет сделать вывод о том, что на прокурора возложено осуществление надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия в ходе досудебного производства, т.е. с момента получения сообщения о преступлении до направления прокурором уголовного дела в суд для рассмотрения по существу. Более того, п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ возлагает на него обязанность по проверке исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. Однако УПК РФ не содержит перечень конкретных проверочных действий, которые при этом уполномочен совершать прокурор. Часть 2.1 ст. 37 УПК РФ устанавливает право прокурора знакомиться только с материалами находящегося в производстве уголовного дела, не упоминая материалы проверки сообщения о преступлении.

Из содержания п. 1, 5.1 ч. 2 ст. 37, ч. 3 ст. 144, ч. 6 ст. 148 УПК РФ, по нашему мнению, следует логический вывод о том, что прокурор вправе истребовать материалы проверки сообщений о преступлениях, как те, по которым приняты решения об отказе в возбуждении уголовного дела, так и находящиеся в производстве. Однако в ходе правоприменительной практики толкование указанных норм закона, к сожалению, не всегда носит столь однозначный характер.

Вместе с тем при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях допускается значительное число нарушений прав граждан. Так, по данным Генеральной прокуратуры РФ, около 80% из всех выявляемых нарушений органов дознания и предварительного следствия допускаются именно в стадии возбуждения уголовного дела Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2009 год: Информ.-аналитич. доклад / Под общ. ред. ректора Академии Генеральной прокуратуры РФ И.Э. Звечаровского. М., 2010. С. 285.. Отказ в приеме и регистрации сообщения о преступлении, принятие незаконных и необоснованных решений, нарушение установленных законом сроков проверки, - вот только часть нарушений, которые допускаются в стадии возбуждения уголовного дела и существенно затрудняют, а порой создают непреодолимые препятствия для реализации конституционного права на судебную защиту и доступ к правосудию.

В связи с изложенным полагаем, что в УПК РФ необходимо внести дополнения, прямо закрепив право прокурора истребовать и проверять материалы проверки сообщения о преступлении, в том числе те, по которым проверка еще не завершена, одновременно предусмотрев обязанность органов предварительного расследования исполнять такое требование прокурора в установленный им срок. Это создаст надлежащие правовые условия для контроля за законностью и обоснованностью действий следователя по проверке сообщения о преступлении, продлению сроков такой проверки (до 10 и 30 суток), принятого решения, а в случае выявления нарушений закона и прав граждан - для незамедлительного принятия мер для их устранения.

Следует обратить внимание и на формулировку ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ, устанавливающую право прокурора ознакомиться только с материалами уголовного дела, находящегося в производстве. Об уголовных делах, производство по которым приостановлено и прекращено, закон не упоминает. УПК РФ возлагает на следователя обязанность по направлению прокурору только копии соответствующего постановления (ч. 2 ст. 208 и ч. 1 ст. 213 УПК РФ). И лишь путем логического толкования норм, содержащихся в ч. 1.1 ст. 211 и ч. 4 ст. 214 УПК РФ, можно прийти к выводу, что прокурор вправе истребовать уголовные дела, приостановленные и прекращенные производством, а следователь обязан представить прокурору такое дело по его требованию.

Приказ Генерального прокурора РФ от 2 июня 2011 г. N 162 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия" Приказ Генпрокуратуры РФ от 02.06.2011 N 162 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия" // Законность. N 11. 2011. предписывает, в частности, подчиненным прокурорам при проверке законности постановлений о приостановлении предварительного следствия применять комплексный подход при изучении материалов уголовных дел (п. 1.10), а при осуществлении надзора за законностью прекращения уголовного дела проверять, были ли фактически обеспечены гарантированные Конституцией РФ права участников уголовного судопроизводства, в частности, при прекращении уголовного дела в связи с истечением срока давности право подозреваемого, обвиняемого при несогласии с прекращением уголовного дела, - на доступ к правосудию (судебное исследование уголовного дела), и потерпевшего - на компенсацию причиненного преступлением ущерба (п. 1.11). Но Приказ Генерального прокурора РФ обязателен для исполнения всеми подчиненными прокурорами, но не имеет юридической силы для органов предварительного следствия. И сегодня, в период реформирования следственного аппарата, особенно важно четкое законодательное регулирование вопросов, касающихся процессуальных прав и обязанностей прокурора и поднадзорных следственных органов. И право прокурора истребовать материалы уголовных дел, приостановленных и оконченных производством, необходимо, по нашему мнению, прямо закрепить в законе.

На основании изложенного предлагаем внести в УПК РФ следующие изменения и дополнения:

пункт 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ изложить в следующей редакции: "истребовать материалы проверки сообщения о преступлении и материалы уголовных дел, приостановленных и оконченных производством, и проверять законность решений следователя, руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела";

часть 2.1 ст. 37 УПК РФ изложить в следующей редакции: "по письменному запросу знакомиться с материалами проверки сообщения о преступлении и материалами находящегося в производстве уголовного дела".

Статья 87 УПК РФ закрепляет за прокурором право проверять доказательства "путем сопоставления их с другими доказательствами, имеющимися в уголовном деле, а также установления их источников, получения иных доказательств". Представляется, что такая проверка возможна либо при изучении материалов уголовного дела, поступившего с обвинительным заключением (обвинительным актом), либо приостановленного или прекращенного производством, либо при рассмотрении поступившей жалобы. И если такие проверочные действия, как сопоставление доказательств друг с другом и установление их источников, не вызывают каких-либо вопросов, поскольку их осуществление возможно путем изучения письменных материалов уголовного дела и имеющихся вещественных доказательств, то возможность получения прокурором новых доказательств в досудебном производстве вызывает сомнение, несмотря на то что ч. 1 ст. 86 УПК РФ также указывает прокурора в числе должностных лиц, уполномоченных собирать доказательства путем производства следственных и иных процессуальных действий.

В соответствии со ст. 74 УПК РФ сведения об обстоятельствах, подлежащих доказыванию по уголовному делу, могут быть признаны доказательствами только в случае соблюдения процессуальной формы их получения, т.е. путем производства следственных и иных процессуальных действий в порядке, предусмотренном законом. Однако в ст. 37 УПК РФ не предусмотрено не только право прокурора лично производить следственные действия в ходе досудебного производства по делу, но право участвовать при их производстве следователем, дознавателем. Не предусматривают такого права и другие нормы УПК РФ, регламентирующие порядок производства следственных и иных процессуальных действий, за исключением указанных выше ч. 1 ст. 86 и ст. 87 УПК РФ. В ходе судебного производства по делу прокурор вправе заявить соответствующее ходатайство, однако все процессуально значимые решения и действия принимает и выполняет суд (судья). Более того, закон устанавливает, что дополнительные материалы, которые вправе представить прокурор в суд кассационной инстанции, не могут быть получены путем производства следственных действий (ч. 6 ст. 377 УПК РФ).

Очевидно, что существующая коллизия между нормами УПК РФ должна быть устранена. И решение этого вопроса не столь однозначно, как может показаться на первый взгляд. Очевидно лишь, что решение должно обеспечивать достижение назначения уголовного судопроизводства, отвечать интересам потерпевших и гарантировать соблюдение прав лиц, в отношении которых осуществляется уголовное преследование, учитывать процессуальную самостоятельность следователя как должностного лица, на которое возложена персональная ответственность за ход и результаты расследования, и процессуальный статус прокурора, на которого возложено осуществление и надзора, и уголовного преследования.

Еще один важный, по нашему мнению, момент, на котором следует остановиться. Выявление нарушений прав и свобод участников уголовного судопроизводства осуществляется и в результате проверок жалоб на действия (бездействие) и (или) решения органов предварительного расследования (ч. 1 ст. 124 УПК РФ). В то же время, уполномочивая прокурора на проверку жалоб, законодатель не счел необходимым подробно регламентировать способы ее проведения. Закон говорит лишь о возможности истребования дополнительных материалов и принятии иных мер. При этом вопрос о том, какие это меры, оставлен на разрешение правоприменителя. И, к сожалению, он нередко по-разному решается прокурорами и должностными лицами следственных органов. Учитывая, что в уголовном судопроизводстве для должностных лиц и государственных органов действует принцип "разрешено то, что прямо закреплено в законе", такая неконкретная формулировка, как "иные меры", представляется не совсем удачной. Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" также не содержит перечня проверочных действий, посредством которых прокурор вправе проводить проверки исполнения законов органами предварительного расследования. Статья 30 данного Закона содержит отсылочную норму, предусматривающую, что полномочия прокурора устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и иными федеральными законами.

Полагаем, что во избежание споров об объеме полномочий прокурора по осуществлению проверок (в том числе и по жалобам участников уголовного судопроизводства) в УПК РФ целесообразно предусмотреть перечень проверочных действий, которые вправе осуществлять прокурор при проведении проверки. В их числе, по нашему мнению, следует указать право вызывать должностных лиц органов предварительного расследования и граждан; право требовать от руководителей следственных органов, начальников органов дознания, начальников подразделений дознания представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; право по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения органов дознания и органов предварительного следствия, иметь доступ к их документам и материалам.

Как уже было отмечено, второй важный момент, который необходимо учитывать, рассматривая вопрос о роли прокурора в обеспечении прав участников уголовного судопроизводства, - это акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона.

Полагаем, что УПК РФ позволяет говорить о таких средствах (актах) прокурорского реагирования, как постановление (п. 2 ч. 2 ст. 37, 124, ч. 4 ст. 146, ч. 6 ст. 148 УПК РФ) и письменное указание (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

В соответствии с п. 25 ст. 5 УПК РФ постановлением является любое решение прокурора, вынесенное при производстве предварительного расследования. Полагаем, что в случае, когда основанием для его вынесения являются выявленные прокурором нарушения закона и оно направлено на их устранение, можно говорить об акте прокурорского реагирования. Это постановления:

- об отмене постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, о возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела и о приостановлении предварительного следствия;

- об отмене иных незаконных или необоснованных постановлений дознавателя;

- об освобождении лица, незаконно задержанного или лишенного свободы, незаконно помещенного в медицинский или психиатрический стационар, содержащегося под стражей свыше срока, предусмотренного УПК РФ;

- об изъятии уголовного дела или материалов проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передаче их следователю Следственного комитета РФ;

- о возвращении уголовного дела для производства дополнительного расследования, изменения объема обвинения или квалификации действий обвиняемых либо пересоставления обвинительного заключения (обвинительного акта);

- о признании доказательства недопустимым;

- об отстранении дознавателя от дальнейшего производства дознания.

Основанием для их вынесения являются допущенные в ходе предварительного расследования нарушения закона. Они носят для органов предварительного расследования императивный характер, обязательны для исполнения. УПК РФ предусматривает лишь возможность обжалования вышестоящему прокурору решений об отмене постановления о возбуждении уголовного дела, о возвращении уголовного дела для дополнительного расследования, изменения объема обвинения или квалификации действий обвиняемых либо пересоставления обвинительного заключения (п. 5 ч. 2 ст. 38 УПК РФ).

К числу актов прокурорского реагирования следует отнести и постановление прокурора о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Поскольку оно отвечает указанным выше требованиям - основанием для его вынесения являются выявленные нарушения уголовного законодательства, то в обязательном порядке влечет проведение соответствующей проверки и принятие процессуального решения о возбуждении либо об отказе в возбуждении уголовного дела.

Таких актов прокурорского реагирования, как протест, представление, предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 23, 24, 25.1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"), УПК РФ не знает. И это позволяет говорить о том, что в уголовном судопроизводстве их использование недопустимо Соколов А. Проблемы и практика применения прокурором требования об устранении нарушений федерального законодательства в уголовном процессе // Уголовное право. 2009. N 2. С. 124..

Признавая, что законодатель практически не предоставил контраргументов против такой позиции (за исключением указания в ст. 30 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" на то, что полномочия прокурора по надзору за деятельностью органов дознания и предварительного следствия устанавливаются не только уголовным процессуальным, но и иным законодательством, что позволяет все же предполагать, что в сфере уголовного судопроизводства могут применяться и нормы данного Закона без какого-либо иного специального на то указания), следует все же отметить, что такое законодательное решение вряд ли можно признать удачным, поскольку лишает прокурора серьезных апробированных временем и практикой прокурорского надзора актов прокурорского реагирования. В связи с этим заслуживает поддержки предложение Е. Ергашева о необходимости дополнения Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" нормами, разрешающими и регламентирующими применение перечисленных актов прокурорского реагирования при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия Ергашев Е. Указ. соч. С. 91..

Пункт 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ закрепил право прокурора требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания и предварительного следствия. Закон не закрепил ни название нового акта прокурорского реагирования, ни его содержание. Но в практике прокурорского надзора сформировался новый, до 2007 г. неизвестный акт прокурорского реагирования - требование об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия. И в настоящее время прокуроры весьма активно используют его в своей надзорной деятельности, ежегодно направляя более 250 тыс. таких требований органам предварительного расследования, из которых более 95% признаются обоснованными и удовлетворяются Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2009 год: Информ.-аналитич. доклад / Под общ. ред. ректора Академии Генеральной прокуратуры РФ И.Э. Звечаровского. М., 2010. С. 286.. Однако практика его применения выявила ряд спорных вопросов. Так, по мнению А. Соколова, требование может применяться только по возбужденному уголовному делу, а не по материалу проверки сообщения о преступлении. Автор предлагает направлять в следственные органы письма с анализом нарушений, допущенных в стадии возбуждения уголовного дела, в том числе по фактам нарушения учетно-регистрационной дисциплины.

Признавая, что законодатель оставил в данном случае без надлежащего внимания стадию возбуждения уголовного дела, следует все же критически отнестись к предложению о направлении в следственные органы писем с анализом допущенных нарушений закона. Предметом требования как акта прокурорского реагирования, как справедливо отмечает Е. Ергашев, являются нарушения федерального законодательства, которые не могут быть устранены посредством вынесения постановления Ергашев Е. Требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания и предварительного следствия, как новый вид актов прокурорского реагирования // Уголовное право. 2007. N 6. С. 83.. В стадии возбуждения уголовного дела таковыми являются постановления об отмене постановлений о возбуждении уголовного дела и постановление об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Но как следует реагировать прокурору на иные нарушения закона, например на нарушения сроков проверки сообщения о преступлении? Очевидно, что направление писем, содержащих анализ допущенных нарушений, не приведет к быстрому и полному устранению нарушений и восстановлению нарушенных прав граждан. Теория и практика прокурорского надзора не знает такого акта прокурорского реагирования, как письмо, и у органов предварительного расследования нет обязанности по его рассмотрению и принятию по нему соответствующего решения.

Полагаем, что в целях устранения сложившейся ситуации необходимо внесение изменений в п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. Указанную норму закона, по нашему мнению, следует изложить в следующей редакции: "требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе досудебного производства по уголовному делу". Такая формулировка закрепит право прокурора вносить требования об устранении нарушений закона и в стадии возбуждения уголовного дела.

В соответствии с ч. 3 ст. 38, ч. 4 ст. 39 УПК РФ требование прокурора обязательно для рассмотрения руководителем следственного органа в 5-суточный срок, но необязательно для исполнения. Оно может быть отклонено, что оформляется соответствующим мотивированным постановлением руководителя следственного органа.

При отклонении требования прокурор вправе обратиться к руководителю вышестоящего следственного органа, а в случае несогласия последнего - к Председателю Следственного комитета РФ (руководителю следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти)), а затем - к Генеральному прокурору РФ, решение которого является окончательным (ч. 6 ст. 37 УПК РФ).

Таким образом, УПК РФ устанавливает особую форму реагирования прокурора на неисполнение следователем и руководителем следственного органа его требования об устранении нарушений закона - обращение к вышестоящему руководителю следственного органа, а затем к Генеральному прокурору РФ и не предусматривает какой-либо ответственности следователя, руководителя следственного органа за неисполнение требований прокурора. Единственной процессуальной формой реагирования прокурора на нарушение закона и неисполнение его требований может быть принятие в соответствии с п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ решения об изъятии уголовного дела (материалов проверки сообщения о преступлении) у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передаче их следователю Следственного комитета РФ. Иным образом решен этот вопрос применительно к дознавателю, который может быть отстранен прокурором от производства расследования в связи с нарушением требований УПК РФ (п. 10 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

Заслуживает, по нашему мнению, внимания и еще одно обстоятельство. Под требованием прокурора в уголовном судопроизводстве понимается не только акт прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, но и просьба прокурора о выполнении следователем, руководителем следственного органа определенного действия. Например, требование о предоставлении возможности ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела, об ознакомлении с материалами об отказе в возбуждении уголовного дела, о предоставлении в связи с проверкой поступившей жалобы каких-либо дополнительных материалов либо выполнении каких-либо иных действий (например, о явке и даче объяснений должностными лицами органов предварительного следствия, решения и (или) действия (бездействие) которых обжалуются). Такое требование является составной частью проводимой прокурором проверки законности процессуальной деятельности органов предварительного расследования и обязательно для исполнения либо в силу прямого указания в конкретной норме УПК РФ (ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ), либо исходя из содержания норм УПК РФ, предусматривающих полномочия прокурора, в их совокупности и взаимосвязи с нормами Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (ч. 1 ст. 6, ст. 30).

В то же время следует отметить, что УПК РФ не предусматривает алгоритма действий прокурора в случае невыполнения указанных требований. Вопрос о возможности применения иных правовых механизмов, чем предусматривает УПК РФ, в частности предусмотренных Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", остается неразрешенным, вызывая многочисленные споры. По нашему мнению, в этом случае действия прокурора также должны регламентироваться нормами УПК РФ - специального закона, регламентирующего отношения в сфере уголовного судопроизводства. Такая позиция представляется логичной, основанной на нормах закона. Однако следует признать, что сегодня уголовно-процессуальный закон таких механизмов не содержит.

Учитывая сущность общественных отношений в сфере уголовного судопроизводства, процессуальное положение прокурора, сложившуюся правоприменительную практику по рассмотрению требований прокурора, полагаем необходимым внести изменения в действующее уголовно-процессуальное законодательство, установив, что требования прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в досудебном производстве по делу, подлежат исполнению, но могут быть обжалованы следователем, руководителем следственного органа в установленном уголовно-процессуальном законодательством порядке, т.е. вышестоящему прокурору.

1.2 Прокурор в системе уголовного судопроизводства

Среди представителей государственной власти в уголовном судопроизводстве ведущую роль законодатель отводит прокурору. Так, согласно еще Указу Петра I от 7 апреля 1722 г. "О должности генерал-прокурора" последний именовался "оком государевым", "стряпчим о делах государственных" Позднякова Е.В., Воробьева Ю.В. Экскурс в историю развития органов прокуратуры в России // Правоохранительная деятельность Российского государства: законодательство и практика: Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 10-летию кафедры теории права, государства и организации правоохранительных органов юридического факультета КурскГТУ. Курск, 2008. С. 424.. Согласно Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 6 октября 2000 г. N R (2000) 19 "Комитет министров - государствам-членам о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия" во всех системах правосудия прокуроры являются представителями государственной власти, которые от имени общества и в государственных интересах участвуют в применении права, если правонарушение влечет уголовное наказание. Подобный статус прокуратуры присущ и отечественному законодательству.

Несмотря на то что прокуратура является органом государственной власти, в настоящее время ее место в организации власти отечественного государства четко не определено. В Конституции Российской Федерации статья о прокуратуре (ст. 129) помещена в главу, посвященную судебной власти. Данное положение вызывает немало споров среди юристов. Не вдаваясь в критический анализ представленных в литературе суждений, отметим, что, на наш взгляд, прокуратура не должна структурно входить ни в одну из имеющихся ветвей государственной власти. Она по своему статусу должна действовать в интересах всех властей, а скорее, выступать инструментом контроля за деятельностью государственных органов и принимать меры по устранению любых нарушений закона, от кого бы такие нарушения ни исходили.

Согласно ч. 1 ст. 37 УПК РФ только прокурор уполномочен осуществлять уголовное преследование от имени государства на протяжении всего уголовного судопроизводства. В отличие от него иные должностные лица реализуют указанную функцию лишь в рамках определенных процессуальных форм, ограниченных досудебным производством по делу. В таком подходе видится первоочередное значение и организующая роль прокуратуры в системе всего уголовного преследования. Не случайно в Приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 5 июля 2002 г. N 39 "Об организации прокурорского надзора за законностью уголовного преследования в стадии досудебного производства" прокурор назван руководителем уголовного преследования. В стадии же судебного разбирательства прокурор согласно ч. 2 ст. 35 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон) выступает в качестве государственного обвинителя, где, исходя из ч. 3. ст. 37 УПК, поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность. Таким образом, участием прокурора обеспечивается как досудебное, так и судебное производство по уголовному делу. Последнее позволяет отнести прокурора к центральной фигуре в системе государственных органов уголовного преследования.

Законодатель в УПК под понятием "прокурор" как носитель функции уголовного преследования использует следующее значение: Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры, их заместители и иные должностные лица органов прокуратуры, участвующие в уголовном судопроизводстве и наделенные соответствующими полномочиями Федеральным законом о прокуратуре (п. 31 ст. 5). В данном случае мы сталкиваемся с бланкетной нормой, отсылающей нас к Закону, согласно ст. 54 которого в качестве прокурора, кроме должностных лиц органов прокуратуры, указанных в уголовно-процессуальном законодательстве, выступают старшие помощники и помощники прокуроров - руководителей всех уровней, а также старшие прокуроры и прокуроры соответствующих отделов и управлений. На первый взгляд определение статуса прокурора в уголовном судопроизводстве необходимо искать в Законе. Однако, следуя ч. 2 ст. 1 Закона, прокуроры реализуют уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными УПК. В самом общем виде такие полномочия очерчены ст. 37 УПК, согласно п. 16 ч. 2 которой круг и возможное расширение указанных полномочий допускается только в пределах уголовно-процессуального законодательства.

Возникает вопрос, от какого нормативного акта следует отталкиваться при определении статуса и полномочий прокурора в уголовном судопроизводстве?

Если исходить из содержания норм УПК, то согласно ч. 5 ст. 37 полномочия прокурора осуществляются исключительно прокурорами района, города, их заместителями, приравненными к ним прокурорами и вышестоящими прокурорами. Представляется, что подобная формулировка фактически исключает из участия в уголовном судопроизводстве "иных должностных лиц органов прокуратуры", к котором, в частности, относятся: помощники прокуроров и прокуроры отделов и управлений, указанные в ст. 54 Закона. По отношению к прокурору города, района вышестоящими являются прокурор субъекта Российской Федерации и его заместитель, генеральный прокурор Российской Федерации и его заместитель. Прокурор же отдела или управления прокуратуры субъекта Федерации не может являться "вышестоящим" прокурором по отношению к прокурору города или района, поскольку, как отмечается в литературе, не имеет полномочий отменять решения последнего (это вправе сделать лишь прокурор субъекта Российской Федерации и его заместитель) Сопин В. Вправе ли помощник прокурора поддерживать государственное обвинение? // Российская юстиция. 2003. N 10. С. 33.. В связи с этим помощники прокуроров городов (районов), прокуроры и старшие прокуроры отделов и управлений прокуратур субъектов Российской Федерации под действие ч. 5 ст. 37 не подпадают. Помимо этого согласно ст. 1 УПК порядок уголовного судопроизводства, установленный в УПК, обязателен для всех участников, в том числе и прокуратуры. Поэтому термин "подчиненные ему прокуроры", употребляемый в п. 31 ст. 5 УПК, применительно к ст. 37 Кодекса расширительному толкованию не подлежит.

Таким образом, при сопоставительном анализе содержания положений УПК и Закона обнаруживаются существенные противоречия в определении прокурора как участника уголовного процесса. Данное обстоятельство породило немало дискуссий в литературе. Особенно остро подобное несоответствие норм закона выражается в вопросе о возможности участия помощников прокуроров в судебном производстве в статусе государственных обвинителей. Одни авторы склоняются к мнению, что под прокурором в уголовном процессе в соответствии со ст. 54 Закона и п. 31 ст. 5 УПК понимаются и помощники Королев Г. Пора внести ясность: помощник прокурора - государственный обвинитель // Законность. 2003. N 9. С. 10., другие же относят к ним только тех прокуроров, которые перечислены в ч. 5 ст. 37 УПК РФ Исаенко В. Процессуальные полномочия прокурора-криминалиста // Законность. 2010. N 7. С. 17..

На наш взгляд, имеющиеся на данный момент несоответствия в вопросах процессуального статуса прокурора могут быть устранены путем внесения соответствующих изменений в УПК с учетом сложившейся практики работы органов прокуратуры.

Во-первых, необходимо четко обозначить уголовно-процессуальное положение прокурора как участника судопроизводства. Для этого, на наш взгляд, следует изменить формулировку п. 31 ст. 5 УПК, заменив выражение "полномочиями Федеральным законом о прокуратуре" словами "полномочиями в соответствии с настоящим Кодексом". Подобный подход позволит избежать двойного толкования статуса прокурора в уголовном судопроизводстве.

Во-вторых, следует привести в соответствие уголовно-процессуальные нормы, регламентирующие участие прокурора в судопроизводстве. Одни авторы в целях устранения имеющихся противоречий предлагают исключить ч. 5 из ст. 37 УПК Там же.. Другие высказываются за необходимость дополнить ст. 37 ч. 7, которая бы предусматривала, что полномочия прокурора, предусмотренные ч. ч. 3, 4 данной статьи, "осуществляются помощниками генерального прокурора, прокурора субъекта Федерации, прокурора района, города, приравненных к ним прокуроров, а равно начальниками и прокурорами отделов (управлений) прокуратуры" Аликперов Х. О процессуальной фигуре государственного обвинителя // Российская юстиция. 2003. N 3. С. 47..

На наш взгляд, в данном случае необходимо учитывать специфику прокурора как субъекта уголовно-процессуальных отношений. Очевидно, что прокурор и государственный обвинитель - это самостоятельные (последний не связан выводами обвинительного заключения) участники судопроизводства, наделенные разными полномочиями, реализация которых требует наличия определенных знаний, опыта и статуса. Так, полномочия, предусмотренные ч. 2 ст. 37 УПК, носят в основном властный, распорядительный характер, и их осуществление требует значительного опыта, которым, как отмечается в литературе, помощники прокурора района (города) зачастую не обладают Королев Г. Указ. соч. С. 8 - 9.. В данном ракурсе исключать ч. 5 ст. 37 УПК, равно как и расширять ее рамки за счет включения в имеющийся перечень должностных лиц прокуратуры помощников прокуроров, представляется нецелесообразным. Законодатель целенаправленно исходит из позиции закрепления наиболее значимых полномочий за руководящими работниками прокуратуры, и это, на наш взгляд, является вполне оправданным. Подобный подход вытекает из того, что, во-первых, в ходе предварительного расследования наиболее интенсивно затрагиваются права и свободы граждан, что требует более строгого контроля за их соблюдением, а во-вторых, предварительное следствие является тем базисом, на котором строится дальнейшая обвинительная деятельность прокуратуры, и допущенные в процессе расследования ошибки (процессуальные и тактические) существенно снижают эффективность поддержания государственного обвинения в ходе судебного производства по уголовному делу. Поэтому полномочия, предусмотренные ч. 2 ст. 37 УПК, вполне справедливо возложены на прокуроров района, города и их заместителей.

В рамках анализируемого аспекта справедливо будет и другое замечание, согласно которому функцию государственного обвинителя могут выполнять также далеко не все сотрудники органов уголовного преследования, поскольку "это особый вид деятельности в юриспруденции, который сродни искусству, овладеть всеми тонкостями которого дано не каждому юристу" Аликперов Х. О процессуальной фигуре государственного обвинителя // Российская юстиция. 2009. N 3. С. 17.. Как свидетельствует практика, непосредственно прокуроры и их заместители не способны физически обеспечить поддержание государственного обвинения по всем делам. Решение данного вопроса всецело ложится на плечи помощников. Согласно п. 1.3 Приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 20 ноября 2007 г. N 185 "Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства" Приказ Генпрокуратуры РФ от 20.11.2007 N 185 (ред. от 26.05.2008) "Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства" // Законность. N 1. 2008. государственных обвинителей назначают руководители соответствующих прокуратур. Кроме того, уголовно-процессуальное законодательство связывает понятие государственного обвинителя не с конкретным лицом, а с определенным кругом должностных лиц органа прокуратуры (п. 6 ст. 5 УПК), к которым, следуя ст. 54 Закона, относятся и помощники прокуроров всех уровней. Подтверждением этого является и содержание ч. 4 ст. 246 УПК, согласно которой государственное обвинение могут поддерживать несколько прокуроров. Вполне очевидно, что речь в данном случае идет не только о руководящем составе органов прокуратуры.

В-третьих, прокуратура составляет единую федеральную централизованную систему органов и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим. Так, следуя п. 1.6 Приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 20 ноября 2007 г. N 185 "Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства", поручения о поддержании государственного обвинения подчиненным прокурорам даются в письменной форме (с передачей надзорного производства). Такой порядок позволяет, во-первых, руководителю прокуратуры регулировать нагрузку подчиненных им работников, а во-вторых, своевременно решать вопрос о замене государственного обвинителя. Помимо этого, согласно п. 1.3 Приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 20 ноября 2007 г. N 185 "Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства" при назначении государственных обвинителей учитываются характер, объем и сложность дела, квалификация и опыт работы прокурора. Данное положение допускает реализовывать элемент специализации в деятельности отдельных прокурорских работников, которым поручается поддержание обвинения в суде.

Таким образом, можно отметить, что только руководители прокуратур и их заместители обладают процессуальными полномочиями прокурора как участника уголовного судопроизводства. Другие прокурорские работники участвуют в судопроизводстве по поручению прокурора или заместителя прокурора.

Представляется, что подобный порядок должен найти соответствующее закрепление в уголовно-процессуальном законодательстве. На наш взгляд, ч. 3 ст. 37 УПК необходимо изложить в следующей редакции: "В ходе судебного производства по уголовному делу прокурор, а по письменному поручению прокурора иные должностные лица органа прокуратуры поддерживают государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность".