Органы исполнительной власти ещё не утвердили в качестве стратегической линии своей деятельности защиту и охрану конституционных прав и свобод граждан. В их деятельности превалируют вопросы административно-хозяйственного и финансового характера. Практика свидетельствует, что исполнительная власть не свободна от ошибок, а нередко и от злоупотреблений при решении вопросов, касающихся прав и свобод личности. Особенно это наблюдается в сфере трудовых отношений и имущественных прав граждан. Поэтому граждане зачастую сталкиваются с неблагоприятными последствия- ми незаконных решений органов исполнительной власти, с отказами и волокитой в удовлетворении их законных требований. Нельзя игнорировать конституционное положение о том, что права и свободы граждан являются непосредственно действующими. Именно они определяют смысл, содержание и реализацию законов и в этом - ключ деятельности исполнительной власти в центре и на местах.

Социологические исследования показывают, что необходимость в праве, законности, особенно в переживаемый нами кризисный период времени, широко осознается населением. Граждане заинтересованы в режиме законности, стабильности правопорядка, защищенности своей жизни, имущества, своих законных интересов. Неотвратимое наказание вора или взяточника, строгое соблюдение трудового или административного законодательства, охрана жилищных прав, справедливое разрешение жалобы - именно на этих или подобных им фактах, касающихся конкретного лица, его родных и близких, граждане и получают представление о режиме законности, приобретают уверенность в его устойчивости либо, напротив, разочаровываются в практике его соблюдения.

Реальное состояние законности в нашей стране далеко от идеала. Для того чтобы объективно оценить это состояние, а также наметить меры, необходимые для улучшения ситуации, мы опросили экспертов в области права - докторов наук, профессоров, ученых разных специальностей. Двадцати отобранным экспертам были заданы восемь вопросов. Рассмотрим результаты этой работы.

Первый вопрос, который был задан экспертам: "Как Вы оцениваете состояние законности в сегодняшней России?" Семнадцать экспертов ответили в общем одинаково: "Отрицательно", "Очень низко", "Хуже некуда", "Крайне неудовлетворительно", "На самом низком уровне". Один выразился более сдержанно: состояние законности - "минимально необходимое для поддержания правопорядка, но совершенно недостаточное для построения правового государства" и двое признали это состояние удовлетворительным.

Второй вопрос был продолжением первого: "Считаете ли Вы, что оно улучшилось или ухудшилось по сравнению с концом 80-х годов?" 14 ответов: состояние ухудшилось; резко ухудшилось. Два ответа: "Ситуация неоднозначная, так как стало меньше зависимости гражданина от власти". Еще два ответа: "Трудно сравнивать, так как изменилась природа государства". Два ответа: "Состояние улучшилось".

Следующий вопрос: "В какой области жизни положение наиболее неблагоприятное (госаппарат, федеральные отношения, хозяйство и т.п.)?" Ответы здесь оказались более разнообразными. Большинство, 11 ответов, указали на государственный аппарат, трое - на федеральные отношения, восемь человек - на отношения в сфере хозяйства, трое - на защиту прав человека. Четверо заявили, что неблагоприятная обстановка - всюду (ответов больше 20, так как некоторые эксперты назвали по нескольку сфер).

Четвертый вопрос был связан с предыдущим: "В какой отрасли права положение с законностью наименее удовлетворительное?" Таковыми названы: конституционное право - 4 ответа, гражданское и хозяйственное - 4 ответа, права человека - 2 ответа, уголовное - 7 ответов, судебное - 2 ответа.

Пятый вопрос: "А в какой отрасли ситуация лучше?" Ответы: в гражданском праве - 6, в государственном праве - 1, в арбитражном процессе - 1, в трудовом и семейном праве - 3, в уголовном процессе - 2, "нет такой отрасли" - 2. Думается, что большой разнобой в оценке состояния законности по отраслям права объясняется разной специализацией экспертов: каждый оценивал "свою" отрасль не в качестве наилучшей.

Шестой вопрос, пожалуй, был центральным: "Чем объясняется низкий уровень соблюдения законности?" Преобладали две группы ответов: а) традиционным пренебрежением к праву в России и б) слабостью государственной власти. Кроме того, указывалось на общий кризис в стране - 4 ответа, несправедливость законов - 2 ответа, плохую профессиональную подготовку кадров в государственных органах - 2 ответа, отсутствие политической воли к исправлению положения вещей - 1 ответ.

Седьмой вопрос: "Что надо предпринять для укрепления законности в стране?" Ответы, естественно, были продолжением предыдущих: "Добиться реальной ответственности должностных лиц" - 5 ответов, "Заменить руководящий состав госаппарата" - 2 ответа, "Обеспечить законность в деятельности госаппарата" - 3 ответа, "Поставить государственную политику на почву закона" - 1 ответ. "Преодолеть злоупотребления государственной властью и ликвидировать монополизм в сфере экономики" - 2 ответа, "Добиться выполнения Конституции" - 1 ответ, "Повысить квалификацию работников правоохранительных органов" - 3 ответа.

Наконец, последний вопрос: "Что следует сделать: а) в сфере законотворчества; б) правоприменения; в) правового воспитания граждан?" Эксперты рекомендовали четко выполнять план законодательных инициатив граждан; усилить контроль за правоприменительной деятельностью со стороны государства и общества; улучшить подготовку профессионалов-юристов; восстановить систему правового воспитания граждан, существовавшую в предыдущие годы.

Видно, что в ответах экспертов начерчена достаточно объективная картина состояния законности в стране и внесены разумные предложения по ее укреплению.

Надо сказать, что дальнейшее развитие этого направления государственной деятельности тесно связано с общей задачей укрепления российской государственности. Немаловажное значение имеет и серия мероприятий, направленных на борьбу с преступностью, что в наших сор ременных условиях, вероятно, следует рассматривать как центральный аспект обеспечения законности. Остановимся на этом немного подробнее

Обеспечение законности в российском обществе и преодоление высокого уровня преступности, в том числе организованной, немыслимо без решения крупных социальных и экономических задач. Необходимо сократить огромный разрыв между богатыми и бедными слоями населения, минимизировать безработицу, обеспечить выполнение социальных программ - иначе говоря, устранить социальную почву роста преступности и нарушений законности. Но одновременно нельзя упускать из виду и обширный комплекс мер государственно-правового порядка, без которых достижение этих целей также не может быть обеспечено. Речь идёт прежде всего об укреплении российской государственности в самом широком смысле, включая решение запутанных проблем федерализма и национальных отношений, прекращение "войны законов", повышение профессионализма, демократизацию отношений с гражданами. Укреплению законности и правопорядка призвано способствовать проведение правовой реформы, которая приблизила бы нас к реализации конституционного положения в России, как демократическом правовом государстве.

Как известно, Президент РФ издал еще в 1995 году Указ "О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации". В нём названы 12 важнейших направлений правового обеспечения российской государственности, одни из них имеют прямое отношение к рассматриваемой проблеме, а другие - косвенное. К первым можно отнести три группы вопросов: а) формирование правовой базы и институционная реформа правоохранительной системы для усиления борьбы с преступностью; б) дальнейшее системное правовое обеспечение развития экономики; в) создание целостной правовой базы организации и деятельности судебной системы и органов юстиции.

Правовая база в сфере борьбы с преступностью предполагает прежде всего принятие и введение в действие трех документов: новых Уголовного, Уголовно-процессуального и Уголовно-исполнительного кодексов. Как известно, первый из них вступил в силу с 1 января 1997 года. Существуют проекты и других кодексов, правда, все еще обсуждаемые Государственной Думой. Одна из причин задержки - противоречия среди депутатов и разработчиков проектов, связанные с двумя противоположными тенденциями: демократизацией и гуманизацией институтов уголовной ответственности, с одной стороны, и необходимостью усилить борьбу с опасными формами преступной деятельности - с другой. Найти баланс между ними нелегко. Это отчетливо проявилось при подготовке нового Уголовного кодекса. Обнаружилось, например, недовольство практических работников "чрезмерно мягкими" санкциями в проекте нового УК, а теоретиков - отступлениями от Конституции и норм международного права, допущенными в проекте Закона о борьбе с организованной преступностью, которые юристы-практики хотели бы повторить и в УК. Возникли также противоречивые суждения о том, как нам следует отнестись к рекомендациям Совета Европы об отмене смертной казни: можно ли это делать в то время, когда число тяжких преступлений против жизни неуклонно растёт.

Думается, что, усиливая нажим на преступников, в том числе и путем повышения мер наказания, никак нельзя пренебрегать демократическими институтами, выработанными в сфере уголовной юстиции мировой практикой. Нельзя отступать от идеи законности даже в "мелочах". Это касается не только уголовно-правовых принципов, которые мелочами не назовешь, но и таких конкретных процессуальных норм, как, например, сроки задержания подозреваемого до предъявления обвинения, процедура проведения обысков и осмотров помещений, права оперативных работников, органов дознания и следователей и т.п. У практических работников проявляется стремление упростить юридические процедуры и расширить свои права. Теоретики, напротив, предостерегают против процессуального упрощенчества, справедливо связывая подобный путь с возможными нарушениями законности и, как следствие, с наказанием невиновных людей. Выход из этой коллизии видится в двух направлениях: первое - тщательная отработка новых законодательных актов, при которой возможен и разумный компромисс теоретиков и практиков, но, конечно, в рамках Конституции РФ и принципов правового государства; второе (и, вероятно, главное) - повышение профессионализма практических работников МВД, ФСБ, прокуратуры и суда, которым надо научиться бороться с опасными преступниками в условиях демократии и уважения к правам личности. Несомненно и то, что органам уголовной юстиции нужна современная материальная и техническая база. Важно иметь в виду, что борьба с преступностью - не разовая и кратковременная кампания, а длительная и сложная работа, которую одним натиском не осуществишь.

Указ Президента от 6 июля 1995 года предусматривает системное правовое обеспечение развития экономики. Эта линия законодательной деятельности, казалось бы, выходит за рамки интересов соблюдения законности и усиления борьбы с преступностью, но на самом деле очень важна и в рассматриваемом аспекте. Для того чтобы закрыть пути незаконного обогащения в сфере бизнеса, мошеннических операций с населением, "отмывания" грязных денег, оттока награбленных капиталов за рубеж, необходимо совершенствовать финансовое, банковское, налоговое, таможенное законодательство, поддерживать честное предпринимательство и ставить заслоны преступным махинациям, усилить государственный контроль за экономической сферой в целом. Ни в одном цивилизованном государстве рынок не является бесконтрольной стихией, а у нас пока что дело обстоит именно так.

Развитие экономического законодательства также встречает немалые препоны на своем пути, только здесь спор происходит не между юристами-теоретиками и практиками, а по иной линии: между государственными чиновниками, стремящимися контролировать экономическую сферу (в том числе и небескорыстно), и предпринимателями, которые заинтересованы в большей свободе экономических отношений (и тоже не без выгоды для себя). Это, конечно, показатель неразвитости системы экономики и ее правового регулирования, потому что в конечном счёте совершенное, эффективное законодательство в этой сфере могло бы приносить выгоду и тем, и другим, а заодно и государству. Однако наш рынок пока еще остается "диким", а законы достаточно примитивными и ненадежными. Как известно, это существенно препятствует и иностранным инвестициям в российское хозяйство.

Правовая реформа в экономической области требует четкого разграничения полномочий между центром и регионами в финансовой, налоговой, хозяйственной, экологической политике. Такое разграничение еще не достигнуто; оно упирается в нерешенность общей задачи, поставленной в президентском Указе: "конкретизация основ федерализма в Российской Федерации". Юристам-государствоведам предстоит большая работа, но главное все же зависит не от них, а от высших органов законодательной и исполнительной власти, на работе которых непосредственно отражаются различия интересов Москвы и периферии. И здесь тоже достаточно противоречий.

Третье направление правовой реформы, непосредственно связанное с соблюдением законности, - это создание обновленной правовой базы организации и деятельности судов и органов юстиции. Эти два элемента правоохранительной системы у нас традиционно считаются менее значимыми по сравнению с оперативными подразделениями МВД и прокуратуры. Во всем цивилизованном мире соотношение другое. Суд является центром принятая решений о судьбе правонарушителя и ему принадлежит главная роль в формировании уголовной политики государства. В наших условиях до этого еще далеко, хотя определенные позитивные изменения происходят: укреплена независимость судей, заработал суд присяжных, получила развитие практика судебного контроля за законностью и обоснованностью ареста как меры пресечения; наконец, существует и работает Конституционный суд. Необходимо реально создать институт мировых судей, расширить применение суда присяжных. Но и здесь мешают противоречия между регионами и федеральной властью. Они связаны со статусом областных (краевых), республиканских, городских, районных судов и с проблемами финансирования судебных учреждений.

Как видно, почти во всех направлениях проведения правовой реформы существуют трудности и противоречия, которые во многом объясняются несовпадающими интересами разных социальных и региональных групп. Так, в общем, и должно быть в демократическом обществе с его плюрализмом интересов и мнений. Однако особенность нашего плюрализма по сравнению с развитыми демократиями состоит в том, что у нас еще не сложились правовые формы согласования разных интересов. Движение в этом направлении идет: имеется Совет по судебной реформе при Президенте РФ; Государственной Думой и Советом Федерации неоднократно созывались согласительные комиссии по подготовке проектов законов; есть и Политический консультативный совет при Президенте РФ. Но все эти институты не имеют эффективных механизмов для проведения решений в жизнь, они лишь предлагают свои рекомендации органам власти, в которых борьба интересов и мнений возобновляется с новой силой.

Остановимся теперь вкратце на других аспектах правовой реформы. В Указе Президента названы такие ее направления: законодательное обеспечение системы прав человека; упрочение и защита конституционного строя; реформирование системы государственного управления; координация нормотворческой деятельности Федерации и ее субъектов; реформа местного самоуправления; развитие системы правового воспитания, образования и юридической науки; организация правовой экспертизы; создание широко доступной базы нормативных актов, в том числе в электронном виде.

Нетрудно заметить, что все эти направления в совокупности способствуют укреплению правопорядка и законности в стране, совершенствованию деятельности государственных учреждений и органов местного самоуправления, защите прав и законных интересов граждан. Это, в частности, составляет надежную базу для ограничения и сокращения преступной активности, в первую очередь - деятельности преступных организаций. Ведь разрастание в последние годы организованной преступности тесно связано не только с экономическим кризисом, но и с развалом государственной организации в целом (ослабление власти центральных органов, бессилие МВД и прокуратуры, сепаратизм регионов, пренебрежение к законам, коррумпированность чиновников и т.д.). Если государство постепенно восстановит свои властные, контрольные, организаторские и охранительные функции, то это, хотя и не сразу, скажется позитивно и на состоянии правопорядка и законности. Борьба с преступностью не может быть оторвана от общей работы по укреплению демократического правового государства и является ее неотъемлемой частью.

При ознакомлении с названными направлениями правовой реформы обращает на себя внимание то обстоятельство, что большинство из них не являются новыми для нашей юридической системы; многое существовало уже 10-15 лет тому назад. Достаточно указать, например, на правовое воспитание, образование, поддержку юридической науки. Но, разрушая тоталитаризм, посчитали, что можно ликвидировать и такие учреждения, которые играли в обществе позитивную роль, приучая население хотя бы к основам права (например, так называемые правовые университеты, работавшие на общественных началах). Теперь все это придется создавать заново, а средств для такой работы уже нет. В бедственном состоянии находятся наука и образование. Что касается правового воспитания населения, то, можно сказать, ею попросту нет.

Еще в 70-е годы власть активно работала по созданию информационных систем в области права. Она окончилась созданием изолированных баз данных в отдельных министерствах и ведомствах (МВД, МЮ, Прокуратура), а общероссийской системы как не было, так и нет. И это в то время, когда страна включилась в мировую информационную сеть "Интернет", а все европейские страны, США, Канада и Япония соединены, кроме того, юридическими каналами связи, обеспечивающими мгновенный доступ к законодательству и судебным решениям этих государств. Передовой опыт наших ученых в сфере правовой кибернетики, накопленный еще в 70-е годы, так и не был реализован советскими, а теперь и российскими чиновниками.

Для разработки концепции правовой реформы были намечены краткие сроки - 1996 год. Эта концепция практически готова. Но для ее реализации опять-таки нужны средства, а главное - необходимо реальное желание юридических министерств и ведомств, Федерального Собрания и Правительства заниматься ею, а не политической борьбой. Как и прежде многие относятся к юридической области как к чему-то неважному, второстепенному, без чего можно обойтись. Но время существенно изменилось, и правовые реалии неизбежно возьмут свое. Неблагополучие с состоянием правопорядка и законности в стране служит в этом отношении достаточно серьезным предупреждением.

Государственное управление всегда отражает наиболее динамичную и многообразную деятельность государства. Оно осуществляется преимущественно органами исполнительной власти, но включает в свою орбиту и другие государственные органы, а также учреждения, организации и предприятия. Государственное управление - регулирующее, оперативное, распорядительное, контрольно-надзорное - должно строиться на основе норм разных отраслей права и особенно административного права. Само предназначение управления и всей исполнительной власти - действовать на основе и во исполнение закона. Такова незыблемая конституционная доминанта любого вида государственной деятельности.

К сожалению, государственное управление пока грешит забвением закона, а его субъекты часто превышают меру легально разрешенного и дозволенного, то игнорируются и нарушаются положения Конституции и уставов, то обостряется противоборство исполнительных органов с представительными органами и местным самоуправлением, то подзаконный акт "подавляет" нормы закона, то самоуправство и произвол государственных служащих вызывают резкое недовольство граждан. Одна из причин в том, что в статутных законах и положениях о министерствах и иных органах задачи обеспечения законности и соответствующие средства выделяются редко и очень скупо.

Президент Российской Федерации в посланиях Федеральному Собранию, в своих выступлениях не раз обращал внимание на плохую работу органов исполнительной власти, порождающую правонарушения и преступность. Выдвинутая формула "управление на основе закона" должна стать основой для всех видов государственной деятельности. И ее последовательное применение служит обеспечению строгой законности в управлении и повышению его эффективности.

Пока же уровень законности в сфере государственного управления очень низок. Причины правонарушений здесь весьма разнообразны, но их можно в укрупненном виде выразить следующим образом: а) слабая правовая урегулированность управления, б) низкая управленческая квалификация и правовая культура должностных лиц, служащих, в) коррумпированность части государственных служащих и "сращение" некоторых государственных структур с преступными группами, г) боязнь новых решений и перестраховка, бездействие, д) противопоставление законности и целесообразности в процессе деятельности, принятия решений, оценка ситуаций и функциональных поступков работников, е) преувеличенная роль административного усмотрения сверх рамок закона и легально установленной компетенции органа, должностного лица, служащего.

Названные причины являются довольно устойчивыми и не исчезают в ходе больших и малых административных перестроек. Поэтому их нужно хорошо знать, вовремя выявлять и умело предотвращать. Многообразные и динамичные управленческие ситуации не должны скрывать подобные причины, поскольку их игнорирование ведет к отклоняющемуся "управленческому поведению".

Разумеется, в государственном управлении решающим является человеческий фактор, т.е. служащие, знающие свои задачи и полномочия, и умело их выполняющие. И сколь бы ни были полезны четкие нормы процедуры, именно от работников управления зависят отношение к ним и объём и характер применения. Показательны в этом смысле оценки ориентации служащих регионального уровня, полученные в результате социологических опросов. Так, 24,4 % чиновников ориентированы исключительно на власть, 7,6 % - на граждан, 52,2 % - на обе цели, 16,8 % - затруднились ответить, 26,5 % опрошенных признали, что не имеют четкой стратегии, 23,9 % - считают главными процедурные вопросы, 89,6 % сообщили, что знают об установлении их должностных обязанностей, но 21,3 % не знакомы с их содержанием. Лишь 60,4 % считают, что решения принимаются вовремя. Как видно, есть резервы для упорядочения и стимулирования труда служащих.

В сфере государственного управления важнейшим вопросом ее правового обеспечения является правильное установление компетенции государственных органов и ее строгое соблюдение. Первое - необходимо, прежде всего, в специальных законах и Положениях определить статус каждого органа - его задачи, функции, полномочия, взаимодействие, ответственность. Пока это делается не всегда.

Второе - объединение в понятие "полномочие" прав и обязанностей исполнительного органа диктуется тем, что он не может не реализовать

свои права и обязанности, и наделен легальными средствами для исполнения возложенных на него задач. Ведь госорган является "правообязанным" не только перед государством и перед обществом, но и перед гражданином.

Как этого добиться? Можно рекомендовать. На каждую сферу (экономическую с ее отраслями, участками, социальную, политическую и др.) как на объект деятельности органов исполнительной власти "наложить" соответствующую функцию, каждая из которых состоит из общих и специальных полномочий. Предложим следующую классификацию:

1) руководящие функции - полномочия "руководит", "направляет", "решает", "определяет", "утверждает";

2) регулирующие функции - полномочия "регулирует", "устанавливает", "обеспечивает";

3) расчетно-аналитические функции - полномочия "изучает", "разрабатывает", "подготавливает", "рассматривает", "оценивает";

4) организационные функции - полномочия "организует", "координирует", "согласовывает", "инструктирует", "содействует";

5) контрольные функции - "проверяет", "заслушивает", "контролирует".

Каждое полномочие в свою очередь может быть дифференцировано. Например, полномочие "решает" можно выразить как решение, принимаемое "самостоятельно", "по согласованию", "совместно", "предварительно".

По способу юридического закрепления полномочий можно различать "компетенционно-рамочный", "закрытый" перечень, "открытый перечень", "перечень с допущением других нормативно установленных полномочий". Для органов общей компетенции (Правительства, администрации и др.) более целесообразно сочетание первого и четвертого способов, для органов специальной компетенции (министерств, комитетов, отделов и др.) лучше применять первый и второй способы, для публичных корпораций и государственных акционерных обществ - первый. Для однородных органов комбинация полномочий меняется сверху вниз.

Третье - весьма противоречиво протекает процесс осуществления компетенции государственных органов. Это выражается в следующих нарушениях законности: а) вмешательство в сферу деятельности других органов и должностных лиц, б) подмена и присвоение функций других органов, в) неисполнение государственных функций, г) ошибки в принятии правовых актов, д) препятствие в осуществлении законных действий, е) необеспеченность действий госорганов и должностных лиц легальными средствами.

Изучение практики государственного управления свидетельствует о многочисленных компетенционных нарушениях положений Конституции, законов, актов Президента и Правительства, губернаторов. Но есть немало отступлений от "правовых параметров" и в деятельности федеральных органов и в их взаимоотношениях с государственными органами субъектов Российской Федерации, а также в отношениях последних с органами местного самоуправления. Например, в Ступинском районе Московской области были ликвидированы выборные поселковые и сельские органы. Возникающие вследствие этого "сбои" резко снижают эффективность деятельности государственного аппарата. И жаль, что они часто остаются безнаказанными.

С сожалением приходится отмечать слабое и эпизодическое "включение" государственных органов, учреждений и предприятий в процесс выполнения законов. Чаще всего они ориентируются на последующие и запоздалые реакции, на обнаружившиеся нарушения законности. Государственные служащие следуют не столько принципу законности, сколько принципу исполнения распоряжений начальства. Редко принимаются программы реализации одного или пакета взаимосвязанных законов, хотя их составление в прошлые годы рядом министерств СССР себя вполне оправдало. Правительство, администрация, министерства, департаменты и службы - на уровне Федерации и на уровне ее субъектов - от случая к случаю принимают решения о мерах по выполнению отдельных законов, притом чаще в случаях прямого указания закона. Так, Федеральное Правительство приняло 1 ноября 1997 г. постановление "О мерах по реализации Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Но это - редкий случай.

Между тем, гораздо полезнее иной механизм обеспечения законности в государственном управлении. Речь идет, во-первых, о комплексе взаимосвязанных мер в виде долгосрочной целевой ориентации, программы, плана мероприятий, во-вторых, о систематической и последовательной деятельности в русле закона; в-третьих, об издании правовых актов "во исполнение закона", как указанных, так и предполагаемых, об изменении и отмене устаревших актов и норм; в-четвертых, о перестройке функций и структуры органов и организаций, их взаимоотношений в новом легальном режиме; в-пятых, о высокой юридической квалификации кадров руководителей и специалистов, когда она рассматривается в качестве обязательного требования к любой должности ("правовой стандарт").

Реализация названных элементов, несомненно будет способствовать более высокой эффективности государственного управления путем повышения уровня законности.

Первостепенное значение имеет стабильный порядок подготовки, принятия и выполнения правовых актов. Введение их официальной и устойчивой классификации затруднено из-за задержки принятия Федерального закона "О нормативных правовых актах". В ряде республик и областей приняты подобные законы, но в них немало путаницы в нормативной характеристике видов актов, оснований их принятия, способов толкования, механизмов разрешения юридических коллизий. На федеральном уровне полезны "Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной уласти и их государственной реализации". Отступления от них в виде выбора произвольной формы актов, нарушений норм законов, процедур согласования, требований к оформлению часто таят в себе ограничения прав граждан и юридических лиц. И это побуждает Министерство юстиции РФ требовать корректировки таких актов.

Полезные правила подготовки, принятия и выполнения решений (правовых актов) подготовлены Институтом законодательства и сравнительного правоведения и одобрены администрациями Тверской, Воронежской и других областей, а также Министерством топлива и энергетики.

Приходится преодолевать устойчивые противоречия между законом и подзаконным актом. Назовем ряд требований к подзаконным актам, которые необходимо неукоснительно соблюдать:

а) подзаконные акты издаются строго в пределах компетенции (полномочий), установленных законом. Рамки компетенции служат как нормативным ориентиром, так и юридическим ограничителем;

б) подзаконные акты по своей форме должны соответствовать тем видам, которые определены в законе для данного органа или вида деятельности;

в) органы исполнительной власти обязаны принять те виды актов, которые точно и конкретно названы в законе, или в положении об органе;

г) подзаконные акты издаются для решения тех вопросов, которые определены в законе, в виде типологии или перечня вопросов;

д) подзаконные акты должны быть изменены или отменены в соответствии с законом.

Равным образом требуют преодоления допускаемые превышения меры договорного регулирования, когда договоры и соглашения между Федерацией и ее субъектами, между их органами исполнительной власти либо дублируют законы и положения об органах, либо нарушают нормы конституций и законов. И жаль, что договорной "бум" по-прежнему поддерживается на разных уровнях.

Законность органически связана с государственной дисциплиной. Пока не в полной мере применяются положения Указа Президента РФ от 6 июня 1996 г "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы". В нем установлено, что однократным грубым нарушением дисциплины является нарушение, неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов и решений судов. Виновные в этом не подлежат в течение года премированию, представлению и награждению, повышению в должности и т.п., они могут быть понижены в должности и направлены на внеочередную переаттестацию.

И отрадно, что Главное Контрольное Управление Президента РФ за первое полугодие 1997 г. проверило исполнение 673 указов и 1820 содержащихся в них поручений. По итогам проверок освобождены от занимаемых должностей 25 руководителей исполнительных органов, возбуждено 25 уголовных дел. Возвращены в бюджеты 29,3 млрд. рублей. В этом нужно видеть не только систему административных санкций. Важно, чтобы уполномоченные органы и должностные лица строго соблюдали основания и процедуры их применения. Пока здесь немало злоупотреблений и нарушений прав граждан.

Укреплению законности в сфере государственного управления способствует реализация Закона Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 1993 г. Подчеркнем в данной связи ряд его положений. Во-первых, гражданами могут быть обжалованы в суд любые действия (решения) государственных органов, учреждений, предприятий и организаций. Кроме случаев, предусматривающих иной порядок субъектного обжалования. Во-вторых, круг государственных органов не ограничен. Это органы, образуемые в соответствии с Конституцией Федерации или ее субъекта, законодательными органами. В-третьих, могут быть обжалованы как единоличные, так и коллегиальные действия решения государственных органов, учреждений, организаций. В-четвертых, установлены основные критерии обращения граждан - нарушение их прав и свобод, создание препятствий для осуществления прав и свобод, незаконное возложение на гражданина какой-либо обязанности либо незаконное привлечение его к ответственности.

Судебный контроль становится элементом правообеспечения любой деятельности. Приведем некоторые факты. Все чаще на действия и решения должностных лиц, государственных органов, организаций и органов местного самоуправления подаются жалобы в суд.

Довольно часто министерства и ведомства не реагируют на положения закона и не издают актов для их исполнения. Например, доверенность на получение пенсии или вклада можно удостоверить не у нотариуса, а в отделении связи или банке, к тому же бесплатно (ст.185 ГК). Однако Министерство труда и социального развития, Министерство связи ничего не сделали, чтобы их низовые структуры действовали в соответствии с нормой закона. А те ждут. указаний сверху и изменений инструкций. Волокита чиновников, поборы, взятки и нарушения прав граждан порой достигает страшных масштабов. Нормы таможенного кодекса, иные правила бесцеремонно попираются на таможнях, а таможенные управления и государственный таможенный комитет не пресекают беззаконий. Сигналы прессы и письма граждан остаются без внимания.

Такую ситуацию должно исправить постепенное формирование в стране административной юстиции. Как известно, согласно п.2 ст.118 Конституции РФ одной из форм осуществления судебной власти является административное судопроизводство. Даже обновленный КоАП, чем занимаются юристы в последние годы, не позволяет решить данной задачи. Во-первых, требуется обновление КоАП. Во-вторых, необходимо приступить к подготовке Федерального закона об административной юстиции. Постепенное введение его в действие означает, что сначала могут создаваться административные коллегии в крупных регионах или Верховных, областных судах. Другой вариант - Высший Административный суд может пока работать по "польской модели" "выездными составами" в регионах. Лишь через несколько лет будут созданы предпосылки для формирования системы административных судов.

В-третьих, к моменту создания системы административных судов нужно подготовить Кодекс административного судопроизводства. Он без труда "впишется" в основы административно-процессуального законодательства, а именно в ту часть "федерального регулирования", которая требует единообразного регулирования.

Конечно, нельзя исключать того, что положения действующего Закона о судебном обжаловании вполне могут быть использованы. Не исключены также коррекции подведомственности дел, отнесенных к арбитражному судопроизводству. Главное же состоит в планомерном формировании административной юстиции, которая сможет способствовать решению двух задач - обеспечению прав граждан в управлении, в отношениях с госорганами и публичными службами, и разрешение споров о компетенции органов исполнительной власти.

Обеспечению законности в сфере государственного управления способствует и общий надзор органов прокуратуры. Правда, в отличие от прошлых лет эта функция оказалась довольно ограниченной, с чем никак нельзя согласиться. Отказ или сужение общенадзорной деятельности ввиду якобы универсальности судебного контроля не отражают российских исторических традиций и реальных потребностей практики.

Поэтому закрепленную в ст.2 Федерального закона "О Прокуратуре Российской Федерации" функцию надзора за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами высшего управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов нужно осуществлять в полном объеме и эффективно. Принесение протестов, представление прокурора, участие в правотворческой деятельности, рассмотрение и разрешение заявлений и жалоб граждан служат реализации этих функций. Важно, чтобы действие органов прокуратуры не игнорировались, а получали бы легальную поддержку со стороны государственных органов, учреждений, предприятий и должностных лиц.

Заключение

1. Законность - это определённый режим общественной жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов, как государственными органами, так и самими гражданами.

2. Дисциплина - сознательное, инициативное, строгое выполнение гражданами, должностными лицами, органами и организациями своих обязанностей, долга, правомочий на основе материальных, духовных и организационных факторов, обеспечивающих высокую культуру поведения в обществе.

3. Общественный порядок - вся совокупная система общественных отношений, которая складывается в результате реализации социальных норм: норм права, норм морали, норм общественных организаций, норм неправовых обычаев, традиций и ритуалов. Правопорядок - состояние общественных отношений, при котором обеспечивается соблюдение закона и иных правовых норм, одна из составных частей общественного порядка.

4. К сожалению, исполнительные органы действуют не всегда в соответствии с законом, часто выше закона ставится авторитет начальника, а правопорядок нарушается лишь тогда, когда задеты интересы власть имущих.

В целом же предстоит как расширять сферы общего надзора, так и менять отношение к нему со стороны властей и должностных лиц.

Выводы: