Право собственности

Приватизация посредством продажи акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг предусмотрена ст. 22 Закона и осуществляется в соответствии с правилами, установленными организатором торговли.

Для целей продажи акций открытых акционерных обществ через организатора торговли могут привлекаться брокеры, с которыми заключается договор. Условия договора должны предусматривать продажу указанных акций по цене, которая не может быть ниже начальной цены, определенной правилами, исходящими от организаторов торговли.

Информация о продаже акций открытых акционерных обществ, равно как и информация о совершенных сделках с ними, подлежит опубликованию.

Внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ осуществляется в соответствии со ст. 25 Закона, по решению соответственно Правительства РФ, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления с целью учреждения открытых акционерных обществ либо в порядке оплаты размещаемых дополнительных акций при увеличении уставных капиталов открытых акционерных обществ.

С целью установления государственного контроля за деятельностью акционерных обществ установлено правило, в соответствии с которым доля акций открытого акционерного общества, находящихся в собственности РФ, субъекта РФ, муниципального образования в общем количестве обыкновенных акций этого акционерного общества не может составлять менее 25% плюс одна акция, если иное не установлено Президентом РФ в отношении стратегических акционерных обществ.

Впервые Законом предусмотрена приватизация посредством продажи акций открытого акционерного общества по результатам доверительного управления. В соответствии со ст. 26 Закона лицо, заключившее по результатам конкурса договор доверительного управления акциями открытого акционерного общества, приобретает эти акции в собственность после завершения срока доверительного управления, в случае исполнения условий договора доверительного управления. Следовательно, по типу аренды с правом последующего выкупа арендуемого имущества Законом предусмотрено в качестве одного из способов приватизации заключение договора доверительного управления акциями открытого акционерного общества с правом их последующего выкупа.

Преобразование государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества предполагает смену организационно-правовой формы юридического лица. Первоначально акции этих обществ обязательно остаются в собственности государства или муниципального образования. Впоследствии акции могут также полностью остаться в собственности государства или муниципальных образований или быть проданы юридическим и физическим лицам полностью или частично.

В целях обеспечения контроля за деятельностью открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, органы государственной и муниципальной власти получили возможность вводить, по своему усмотрению, специальное право «золотой акции», что дает возможность влиять на принятие решений органами управления акционерных обществ.

Для осуществления всех способов приватизации и возникновения частной собственности на объекты приватизации всегда требуется сложный юридический состав. Например, договор и решение административного органа - для возникновения права собственности на жилье; прогнозный план (программа) приватизации имущества, заявка и иные документы, предоставляемые покупателем, внесение задатка для участия в приватизации, заключение договора купли-продажи и т.д. - для возникновения права собственности на предприятие.

Таким образом, особенность отношений между субъектами и объектами собственности на федеральном уровне объясняются следующими обстоятельствами:

результаты процесса управления федеральной собственностью влияют на судьбы многих людей, определяя уровень их жизни, социальную защищенность, состояние здоровья, интеллектуальное развитие, безопасность и многие другие общепризнанные человеческие ценности;

федеральная собственность охватывает огромное число объектов, расположенных на всей территории страны и за ее пределами;

объекты федеральной собственности отличаются большим организационным и правовым многообразием, охватывают широкий спектр отраслей национального хозяйства и предназначены для использования в самых разнообразных направлениях;

реализация права государства на объекты собственности достигается через функционирование системы управления государственной собственностью, представляющей собой трехуровневую иерархическую структуру.

Государственная собственность, вероятно, сохранит свою значимость и функцию опорного звена всей хозяйственной цепи. Процесс приватизации, ведущий к расширению индивидуальной и групповой форм собственности, не означает, что государственная собственность будет полностью свернута. Есть такие отрасли народного хозяйства, которые нецелесообразно дробить на элементы.

Это относится, прежде всего, к крупным, наиболее важным комплексам, работающим в интересах всего государства. Очевидно, что в России энергетика, транспорт, производство оборонной продукции и некоторые другие отрасли должны оставаться в сфере государственной собственности. Сюда должны быть отнесены материальные ресурсы науки, особенно фундаментальной.

В рекомендациях различных авторов, доля государственной собственности должна составлять 50-30% основных производственных фондов.

Еще долгое время государственному сектору будут принадлежать значительные позиции в народном хозяйстве России, и этот сектор требует адекватной ему системы управления. По-видимому, все государственные предприятия могут быть разделены на две категории: одна - под прямым управлением государства, вторая - на полном коммерческом расчете.

Мировая практика показывает, что государственная собственность может быть эффективной, так как имеет определенные преимущества по сравнению с другими формами собственности, обусловленные ее функциями: способностью осуществлять макрорегулирование, формировать стратегию экономического развития общества в целом, оптимизировать структуру национальной экономики по критерию достижения наивысшей эффективности, ориентированной в конечном счете на человека.

Преобладание же государственной формы собственности в экономике страны (в России 90% основных производственных фондов находилось до недавнего времени в государственной собственности) ведет к возникновению государственной монополии, которая пагубна для развития экономики, для потребителя, населения и чрезвычайно выгодна производителю. Государственное предприятие выступает в качестве монополиста.

Глава 4. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

4.1 Понятие и состав муниципальной собственности

Собственность в современном обществе является ценностью, которая, безусловно, защищается различными отраслями права. Муниципальное право в данном случае не исключение.

Со времени становления российской государственности и вплоть до петровских времен управление государственными имуществами находилось в ведомстве Приказов - органов центрального управления. Реформы Петра Великого, направленные на централизацию и коллегиальность решения вопросов управления Россией, привели к созданию Сената, и в помощь ему, Коллегий, заменивших Приказы.

По вступлении на престол Император Александр 1 предпринимает ряд реформ во всех отраслях государственного управления, в том числе в области государственного хозяйства России. В 1802 году на смену Приказам приходят министерства. При учреждении министерств создание отдельного ведомства для надзора за государственными имуществами не предусматривалось. Эти функции распределялись между подразделениями Министерства внутренних дел и Министерства финансов.

Желая упорядочить управление государственными имуществами, государственными крестьянами (землями, им принадлежавшими), Александр 1 учреждает 8 декабря 1811 при Министерстве финансов особый Департамент Государственных имуществ.

Департамент явился началом сосредоточения управления государственными имуществами и государственными крестьянами, переданными из разных учреждений и ведомств.

26 декабря 1837 года вышел Указ Александра I об учреждении Министерства государственных имуществ, которому передаются дела по управлению государственными имуществами и государственными крестьянами.

В 1843 году в состав Министерства переходит из финансового ведомства Лесной департамент вместе с Корпусом лесничих. В 1845 году образуется Департамент лесного хозяйства, который в 1866 году преобразован в Департамент земледелия и сельской промышленности.

В 1894 году ведомство было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ. В мае 1905 года оно снова меняет статус - реорганизуется в Главное управление землеустройства и земледелия, в котором сосредоточилось все дело осуществления столыпинских аграрных реформ.

В октябре 1915 года Главное управление вновь преобразуется в Министерство.

Министерству государственных имуществ вверялось управление государственными имуществами (казенными землями, казенными оброчными статьями, лесами казенного ведомства); общий надзор за исполнением повелений о сбережении лесов и поощрение лесоразведения и устройства лесов на землях частных владельцев; заведование «предметами сельского хозяйства»; заведование кустарными промыслами; попечение над некоторыми категориями населения, организация управления государственными крестьянами, которое бы повысило их благосостояние. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Местное самоуправление: история и современность.-Екатеринбург: Изд-во Уральск.гос. ун-та, 1998.-С.35-37.

В современной России институт муниципальной собственности впервые получил свое закрепление в Законе «О собственности в РФ» 1990 года, Законе «О местном самоуправлении в РФ» 1991 года, Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.- 1993. № 21.- Ст.748. в Конституции РФ 1993 г. (часть 2 статьи 8). В соответствии со статьей 8 Конституции Российской Федерации признается и защищается наряду с другими формами собственности муниципальная собственность.

Статьей 132 Конституции России установлено право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью.

В настоящее время понятие муниципальной собственности, порядок ее образования, а также порядок владения, пользования и распоряжения ею определяются Гражданским Кодексом Российской Федерации, законом Российской Федерации от 06.10. 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»Собрание законодательства РФ, 06.10.2003.- № 40.- ст. 3822. (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) и другими федеральными и региональными законами.

Согласно статье 215 Гражданского Кодекса Российской Федерации: «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью».

Наличие муниципальной собственности - одно из важных условий успешного существования муниципального образования. Муниципальная собственность наряду с имуществом, находящимся в государственной собственности и переданным в управление органам местного самоуправления, составляет экономическую основу местного самоуправления.

право собственности субъектное

4.2 Объекты права муниципальной собственности

Круг объектов права муниципальной собственности законодательно ограничен. К муниципальной собственности не могут быть отнесен ряд объектов, изъятых из оборота или ограниченных в обороте, например, боевое оружие.

Объекты права муниципальной собственности, возможно классифицировать по нескольким основаниям:

1. по закреплению имущества:

а) имущество составляющее муниципальную казну;

б) имущество находящееся в оперативном управлении и хозяйственном ведении.

2. по виду имущества:

а) движимое имущество.

б) недвижимое имущество.

в) имущественные права.

Указанная классификация может быть использована для создания реестра муниципальной собственности.

Состав муниципального имущества определяется в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Согласно Федеральному закону 2003 года № 131-ФЗ, в состав муниципального имущества входит:

- имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, включая муниципальные земли и некоторые природные ресурсы;

- имущество, предназначенное для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

- имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Федеральный закон № 131-ФЗ конкретизирует состав муниципального имущества, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов. По Закону в муниципальной собственности должно находиться только имущество, необходимое для выполнения полномочий органов местного самоуправления как публичной власти. Имущество, предназначенное для коммерческого использования (извлечения прибыли), должно быть передано другим собственникам.

Муниципальное имущество, в зависимости от его назначения, может быть разделено на две основные группы: имущество, позволяющее вести хозяйственную деятельность, производить товары и оказывать услуги, и имущество, обеспечивающее выполнение управленческих и иных нехозяйственных функций местного самоуправления.

Имущество первой группы закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Оно позволяет хозяйствующим субъектам функционировать, а в ряде случаев - извлекать прибыль и платить в бюджет налоги и сборы. Имущество второй группы, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет (вместе с финансовыми средствами) казну соответствующего муниципального образования. Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление: Учеб. 2-е изд. Ростов-н/Д, 2003-. С. 123.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются, распоряжаются и управляют муниципальным имуществом. В соответствии с Законом они вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. При этом доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.

Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы.

Отдельно необходимо рассмотреть вопрос о праве муниципальной собственности на земельные участки. Если говорить о земельных участках как об элементе состава муниципального имущества, то необходимо сослаться на статью 19 Земельного кодекса РФ, которая определяет, что в муниципальной собственности находятся земельные участки:

· которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ;

· право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

· которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством.

В то же время статьи 14-17 Закона №122 - ФЗ относят к муниципальному имуществу только «земельные участки, отнесённые к муниципальной собственности в соответствии с федеральными законами». Такие же правовые нормы содержатся и в ст.50 Федерального закона №131- ФЗ. Налицо определённая правовая коллизия.

При этом необходимо иметь в виду, что Земельный кодекс также придерживается концепции «презумпции отчуждения» земли из государственной или муниципальной собственности (если сравнивать с «презумпцией отчуждения» имущества, которое не может входить в состав муниципального имущества, как это предусматривает ФЗ №131). Пункт 4 ст.28 Земельного кодекса устанавливает исчерпывающий перечень из трёх случаев, когда допускается отказ в предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства:

· изъятие земельных участков из оборота;

· установленный федеральным законом запрет на приватизацию земельных участков;

· факт резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Содержание права муниципальной собственности составляют принадлежащие собственнику правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, которые собственник осуществляет по своему усмотрению и в своем интересе.

Право муниципальной собственности, как и право собственности вообще, является элементом абсолютного правоотношения. Все лица по отношению к муниципальной собственности выступают в качестве обязанных лиц. Их обязанность состоит в том, что они не должны посягать на целостность муниципальной собственности. В свою очередь, собственник может совершать в отношении своего имущества любые действия, которые не противоречат закону и не нарушают права и охраняемые законом интересы других лиц.

Муниципальной собственности отчасти присущ властный характер, который выражается в способах ее осуществления. В то же время властное начало муниципальной собственности никак не должно сказываться на реализации права муниципальной собственности в гражданских правоотношениях.

В законах многих субъектов РФ состав муниципальной собственности дополняется такими, например, объектами, как унитарные предприятия, в том числе транспорта, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, ремонтно-строительные, жилищно-эксплуатационные, по оказанию ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, по утилизации и переработке мусора; ценные бумаги (Московская область); пакеты акций в хозяйственных обществах (Иркутская, Пермская области); объекты инженерной инфраструктуры (Республика Дагестан, Псковская, Костромская области); имущество, приобретенное в результате предпринимательской деятельности предприятиями и организациями, входящими в состав муниципальной собственности (Белгородская, Вологодская, Псковская области). Более детально состав муниципальной собственности определен в уставах муниципальных образований.

4.3 Субъекты права муниципальной собственности

Муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности. Статья 12 Конституции РФ определяет, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья 130 п. 1 Конституции гласит, что местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Гражданский кодекс РФ (ст. 215) определяет в качестве субъектов права муниципальной собственности муниципальные образования. То, что собственность принадлежит муниципальным образованиям придает ей публичный характер, так как муниципальное образование представляет собой публично-правовое явление.

Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, население непосредственно.

Органы местного самоуправления могут передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам на возмездной или безвозмездной основе, сдавать их в аренду, отчуждать. Если на территории муниципальных образований имеются незадействованные в местном хозяйственном обороте объекты, то они (образования) могут сдавать их в аренду или продавать в целях пополнения доходной части бюджета.

В настоящее время в ряде субъектов РФ приняты законы о местном референдуме, которые позволяют сообществу граждан муниципального образования непосредственно осуществлять процесс управления муниципальной собственностью. Такой закон принят и в Ставропольском крае, Закон Ставропольского края от 16.02.2004 № 9-кз «О референдуме Ставропольского края и местном референдуме» Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края, № 6 (132).- 2004.- ст. 3476.

В законах о местном самоуправлении большинства субъектов РФ относительно управления и распоряжения собственностью муниципального образования воспроизводятся нормы федерального закона.

Гражданский кодекс Российской Федерации, определяя ответственность по обязательствам муниципальных образований, устанавливает также некоторые отношения по поводу муниципальной собственности между муниципальными образованиями и созданными ими юридическими лицами при наступлении ответственности. Муниципальные образования отвечают по своим обязательствам только тем имуществом, которое не закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также не отвечают по обязательствам созданных юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом. В свою очередь, юридические лица, созданные муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам.

Учитывая особую значимость земли и других природных ресурсов, обращение взыскания на эти ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, допускается только в случаях, предусмотренных законом.

Уточним, за какими организациями и на каких правах закрепляется муниципальная собственность, не относящаяся к казне муниципального образования.

Гражданским кодексом РФ предусмотрено создание муниципальных предприятий в форме унитарных предприятий, которые не наделены правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Унитарные предприятия могут основываться на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Но на праве оперативного управления создаются только федеральные казенные предприятия, поэтому муниципальные унитарные предприятия могут быть основаны на праве хозяйственного ведения.

Владение, пользование и распоряжение имуществом, принадлежащим на праве хозяйственного ведения, ограничено правом контроля со стороны собственника (муниципального образования в лице органов местного самоуправления) за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества, правом собственника на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении созданного им предприятия, а также запретом на распоряжение имуществом без согласия собственника.

Органы местного самоуправления вправе также создавать муниципальные учреждения и закреплять за ними имущество, находящееся в муниципальной собственности. Особенности правового положения имущества, закрепленного за муниципальным учреждением состоят в следующем. При наступлении ответственности учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. Но и собственник в лице органов местного самоуправления при недостаточности денежных средств у учреждения несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения.

В соответствии со статьей 296 ГК РФ имущество принадлежит учреждению на праве оперативного управления. В связи с этим собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. В том случае, когда собственником учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.

В соответствии со статьей 66 ГК РФ органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом. Поэтому муниципальное имущество не может быть передано указанным обществам и товариществам, кроме специально оговоренных законом случаев. Но на основании той же статьи учреждения могут быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах с разрешения собственника, если иное не установлено законом. То есть, муниципальные учреждения с разрешения органов местного самоуправления вправе вносить в качестве вклада находящееся в оперативном управлении муниципальное имущество, если закон прямо не запрещает этого.

Статьи 48 и 125 ГК РФ установили, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют от своего имени самостоятельно. Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени муниципальных образований возлагается только на органы местного самоуправления. Для населения таких прав и обязанностей не предусмотрено ни в Конституции ни в ГК РФ. Но при этом собственником остается все население муниципального образования.

К числу наиболее острых проблем, на наш взгляд, относятся:

-отсутствие у местного самоуправления стимулов развивать собственное производство, поскольку с увеличением заработанных средств растут и отчисления в региональный бюджет и сокращаются установленные федеральным законом отчисления от федеральных и региональных налогов, а предусмотренные на сей счет гарантии региональным законодательством не закреплены;

-неадекватный подход к доходам муниципальных образований-доноров. Заработанные ими средства перераспределяются в интересах «бедных» территорий, а размер средств, оставляемых в их распоряжении, закладывается с общим дефицитом по муниципальным образованиям всей территории субъекта Федерации;

-отсутствие реальной компенсации местному самоуправлению на выплату федеральных льгот, предусмотренных центральной властью для различных групп населения.

Очевидно, что необходима коренная реформа, так как:

-отсутствует координация между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В этих условиях властные структуры местных сообществ нередко дестабилизируют ситуацию в peгионах;

-местные самоуправления беспомощны, большинство муниципальных образований «сидят» на дотациях, между ними нет реальных связей и взаимопомощи;

-потерян контроль государства за деятельностью местных сообществ на региональном уровне;

-муниципальные образования отдельных территорий практически неуправляемы (с учетом значительных расстояний на востоке страны).

И как итог: нужна переходная модель местной власти, государственной по своей сути, но с элементами самоуправления.

Подводя итог, можно сделать следующие выводы в отношении специфики управления муниципальной собственностью в России.

Во-первых, муниципальная собственность принадлежит всему населению муниципального образования и служит удовлетворению его основных жизненных потребностей. Следовательно, необходимо ограничить возможность совершения органами местного самоуправления действий, влекущих банкротство муниципальных образований.

Во-вторых, органы местного самоуправления являются не только субъектом хозяйствования, но и субъектом властных отношений. А это дает возможность органам местного самоуправления право принимать общеобязательные на территории муниципального образования решения, в том числе и такие, которые могут создать муниципальным предприятиям и организациям льготные условия деятельности по отношению к другим субъектам рыночных отношений.

4.4 Проблемы формирования муниципальной собственности в свете реформы местного самоуправления

Правоприменительная практика реализации Федерального закона №131- ФЗ в части формирования в соответствии с нормами закона состава имущества муниципальных образований уже на начальном этапе реформы показала спорность и конфликтность отдельных положений данного закона. В настоящий момент выявились как минимум две проблемы:

1) жёсткая привязка перечня имущества (ст.50 №131- ФЗ) к перечню вопросов местного значения муниципальных образований (ст. 14-16 этого же закона),

2) императивность требований ч.8 ст.85 №131- ФЗ и ст.154 №122- ФЗ по безвозмездной передаче имущества муниципальных образований в государственную собственность и наделению муниципального образования государственным имуществом.

Возникает вопрос, насколько данные законодательные положения отражают конституционное право муниципальной собственности и соответствуют потребностям развития местного самоуправления?

1. Привязка перечня имущества к перечню вопросов местного значения

а) Сужение возможностей развития социальных услуг на уровне муниципальных образований

Жесткая привязка перечня имущества (ст.50 Федерального закона №131- ФЗ) к перечню вопросов местного значения муниципальных образований становится барьером для социально-экономического развития Муниципальных образований. Особенно это заметно сегодня, в условиях перераспределения полномочий. Ранее муниципальные образования могли, перепрофилируя свое имущество, гибко реагировать на потребности населения в той или иной услуге.

Например, было время, когда сократилось число детей дошкольного возраста, но появилось много детей, оставшихся без попечения родителей. Здания дошкольных учреждений в этом случае могли быть перепрофилированы в т.ч. и в приюты для несовершеннолетних, оставаясь при этом среди объектов социальной инфраструктуры. Если бы реально снизилась потребность в приютах и появилась потребность в новых местах на дошкольное воспитание, органы местного самоуправления могли бы вернуть здание в систему образования. В формате нового закона эта гибкость пропадает, т.к. муниципальные образования сейчас должны будут расстаться с большим объемом муниципальной собственности, в свое время изъятой из системы образования.

К примеру, услуга по социальной поддержке населения стала полномочием субъекта РФ, и органы местного самоуправления должны будут передать все социозащитные учреждения, в т.ч. размещенные на площадях бывших дошкольных учреждений, субъекту федерации. Есть примеры, когда в зданиях бывших дошкольных учреждений размещались объекты федерального значения, например, военкоматы, которые теперь требуют сохранения за ними зданий и передачи их в федеральную собственность. В результате подобного перераспределения имущества возможность решения социальных и экономических проблем муниципального образования сокращается.

Другим примером сужения возможностей развития муниципальных услуг являются положения федерального закона №131- ФЗ, с одной стороны, разрешающего органам местного самоуправления брать на себя полномочия по решению иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований или органов государственной власти; с другой - эти полномочия органы местного самоуправления могут брать на себя только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств. Последнее условие вызывает очень много вопросов. При этом на практике может возникнуть замкнутый круг: иметь материальные ресурсы без полномочия нельзя, исполнять полномочия без ресурсов - тоже.

б) Сложность с определением пообъектного состава имущества, которое может находиться в муниципальной собственности

Закрытый перечень имущества не позволяет четко определить, имеют ли право органы местного самоуправления иметь какое-либо имущество по вопросам своего ведения, которые в Федеральном законе №131- ФЗ закреплены за ними с формулировкой «создание условий...» для осуществления той или иной деятельности. Законодатель поступает непоследовательно, т.к., в одном случае, при перечислении в ст.50 муниципального имущества, требующегося для решения вопросов с формулировкой «создание условий...», он закрепляет какое-то имущество, например, «создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры» (п. 12. ч.1 ст. 14), «обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта» (п.14.ч.1 ст.14). В этом случае позволяется иметь имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, а также имущество, предназначенное для развития физкультуры и спорта (п. 10 ст.50)

В других случаях это имущество не закрепляется, например, по полномочию «создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания» (п. 10 ч.1 ст. 14) в статье 50 нет указания на какое-либо имущество, необходимое для реализации данного полномочия.

Вместе с тем возникает вопрос, а если муниципалитет «создал условия», но в поселении не возникла частная столовая или баня, может ли муниципалитет иметь свое имущество для исполнения данных полномочий? Чтобы решить эту правовую неопределенность, субъекты РФ идут от сложившейся практики: если в поселении остались муниципальные бани или столовые, они закрепляют данные объекты в перечне имущества муниципальных образований.

Например: ст.4 закона Новосибирской области от 10.12.2004 № 239-03 «Муниципальная собственность муниципальных районов» содержит п.4: «имущество, необходимое для обеспечения населения муниципального района услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания, связи», т. е. указано как раз то имущество, которого нет в федеральном законе №131- ФЗ, в соответствии с примером, описанным выше.

Если в муниципальном образовании такого имущества нет, то вопрос остается открытым. Помимо указанных проблем, существует постоянная потребность во внесении изменений в ст.50 №131- ФЗ, вызванная расширением круга полномочий органов местного самоуправления.

Так, например, в настоящее время в связи с принятием Федерального закона от 29.12.2004 № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» СЗ РФ, 03.01.2005.- № 1 (часть 1), ст. 25. (ред. от 25.11.2008) (далее - Федеральный закон № 199 -ФЗ) необходимо внести дополнение, расширив ст.50 ФЗ №131 за счёт имущества, необходимого:

- осуществления мероприятий по гражданской обороне (ст.15 Федерального закона №199- ФЗ);

- защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций (ст. 15 Федерального закона №199- ФЗ );

- создания и организации деятельности аварийно-спасательных служб (ст. 15 Федерального закона №199- ФЗ);

- организации мероприятии по мобилизационной подготовке предприятий и учреждений (ст.15 Федерального закона №199- ФЗ);

- обеспечения безопасности людей на водах (ст. 15 Федерального закона №199- ФЗ)

- создания и развития лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения (ст.15 Федерального закона №199- ФЗ).

2. Императивность требований, установленных федеральными законами ч.8 ст.85 №131- ФЗ и п. 11 ст.154 №122- ФЗ.

Заложенная в Федеральный закон №131- ФЗ возможность «добровольно-принудительного» изъятия муниципальной собственности, в отличие от конституционных гарантий самостоятельного распоряжения муниципальной собственностью, перечисленных в первом разделе, приводит к попыткам давления на органы местного самоуправления со стороны государственных органов. В некоторых субъектах РФ вся собственность объявляется государственной (даже бывшая муниципальная), например, в Башкортостане. В иных - перечень имущества, которое муниципальные образования должны передать в государственную собственность, формируется не по предложениям органов местного самоуправления, а на основе, постановлений исполнительных органов власти субъекта РФ, например, в Якутии . Другие субъекты «выкручивают руки» муниципалитетам, ограничивая финансирование, поступающее в виде дотаций на содержание имущества которое предполагается передать в государственную собственность, вынуждая таким образом муниципальные образования «добровольно» с ним расставаться.

Возникающее ощущение несправедливости и сокращение в будущем возможностей маневрирования недвижимостью в целях социально-экономического развития вынуждает органы местного самоуправления защищаться не всегда легитимным способом: идти на сокрытие объектов муниципальной собственности, например, занятых сегодня учреждениями социальной защиты, путем перевода данных учреждений в худшие помещения и последующим перепрофилированием данных объектов собственности. Подобные действия органов местного самоуправления, безусловно, позволят им сохранить в будущем некоторый запас помещений для маневра объектами недвижимости в случае необходимости развития различных услуг, но в настоящий момент такие действия значительно ухудшают качество обслуживания населения.

Вызывают также опасение выдвигаемые на федеральном уровне предложения о еще большем ужесточении (в интерпретации сторонников ужесточения - «упрощении») процедур передачи собственности, фактически поддерживающие те субъекты РФ, которые берут на себя инициативу самостоятельного принятия решений по вопросам передачи собственности без соблюдения заявительной процедуры со стороны муниципалитетов.

На наш взгляд, схема перераспределения имущества, закреплённая в п. 11 ст.154 ФЗ №122, несправедлива по отношению к муниципальным образованиям. Они должны будут расстаться со своим имуществом, построенным или приобретённым за счёт средств местного бюджета (приюты, центры социального обслуживания, центры реабилитации, дома инвалидов и престарелых и другие объекты) в связи с утратой полномочий по оказанию социальной поддержки населения и специализированной медицинской помощи. Можно высказать и обосновать утверждение, что требования №131 - ФЗ и №122- ФЗ нарушают конституционный принцип признания и защиты в РФ муниципальной формы собственности равным образом наряду с частной и государственной.

Хотя мы понимаем, что окончательное конституционно-правовое толкование норм о принудительном перераспределении муниципального имущества может дать только Конституционный Суд РФ. Но и в отсутствие такого толкования законодателю на федеральном уровне необходимо обратить внимание на то, что ст.66, 218, 235 Гражданского кодекса РФ, ст. 13 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» не содержат порядка отчуждения муниципального имущества и прекращения права муниципальной собственности в связи с добровольной его передачей (перераспределением).

3. Практика перераспределения собственности в «пилотных» регионах, реализующих федеральный закон №131- ФЗ с января 2005 г.

В настоящее время субъекты РФ по-разному осуществляют разграничение государственного и муниципального имущества, в т.ч. между муниципальными образованиями разных типов. Так, например, опыт двух пилотных регионов (Новосибирская область и Ставропольский край), в которых с января 2005 г. на практике отрабатывается проведение реформы местного самоуправления показал, что разграничение полномочий и имущества, наряду с межбюджетными отношениями - наиболее конфликтные зоны применения положений закона.

В законе Новосибирской области от 10.12.2004 № 239-03 на 2005 год имущество разграничивается по положениям ст.6 Федерального закона от 28.08.1995 №154, не противоречащим №131- ФЗ. Именно поэтому в самом областном законе есть некоторые технические нестыковки между перечнем вопросов местного значения и перечнем имущества муниципального образования. Так, на 2005 год за поселениями не были закреплены полномочия по созданию условий для обеспечения населения услугами связи, организации освещения улиц, организации архивов поселений, а имущество, необходимое для выполнения данных полномочий, закреплено.

Однако данный порядок будет действовать до 1 января 2006 г. (или в связи с продлением переходного периода до 2009 г.), т.е. до момента полного вступления в силу нового закона, после чего можно надеяться, что данное противоречие будет устранено (при условии, что законом субъекта РФ не будет принят новый закон о разграничении полномочий и имущества на переходный период).

В концепции разграничения полномочий и имущества Новосибирской области есть и другая проблема. Сегодня областная администрация передает все имущество, находящееся в государственной собственности, на уровень муниципальных районов. Дальнейшая его передача поселениям должна осуществиться уже с районного уровня при полном отсутствии регулирования данного вопроса со стороны как федерального правительства, так и областной администрации. На наш взгляд, подобное решение, снимая головную боль с субъекта федерации, делает более субъективным и конфликтным вопрос разграничения имущества между муниципальными образованиями разных типов.

Следует сказать, что вопрос с передачей на уровень муниципальных образований объектов государственной собственности даже в этих субъектах РФ, реализующих реформу с 2005 г., решен не до конца. На момент проведения обследования в рамках мониторинга реформы местного самоуправления в Новосибирской области в государственной собственности оставались практически все объекты здравоохранении (кроме г.Новосибирска). Активно обсуждался вопрос о сохранении существующего их статуса даже в части предоставления первичной медико-санитарной помощи.

Уязвимость органов местного самоуправления в вопросах разграничения собственности показывает также пример отказа администрации Ставропольского края решить вопрос о передаче центральной районной больницы (ЦРБ) г. Будённовска в муниципальную собственность. На момент возникновения спора ЦРБ находилась в краевой собственности. Сегодня министерство здравоохранения Ставропольского края не хочет передавать больницу в муниципальную собственность несмотря на то, что данная больница предоставляет первичную медико-санитарную помощь.

Министерство переименовало ЦРБ в специализированный центр по оказанию медицинских услуг и оставило ее в государственной собственности. Таким образом, полномочия городского округа по предоставлению населению первичной медико-санитарной помощи по факту осуществляет государственное учреждение. Муниципальное образование вынуждено было апеллировать к помощи федеральных структур для решения этого вопроса, но ситуация осталась без изменений. Аргументом, выдвигаемым Минздравом Ставропольского края в пользу закрепления существующего порядка, является то, что данная больница обслуживает также часть населения муниципального района. Обобщение практики разграничения полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями /Вестник ВАС РФ, № 10.- с. 23.

Таким образом, императивность требований п. 11 ст. 154 Федерального закона №122-ФЗ об обязательной передаче объектов муниципальной собственности в государственную собственность и объектов государственной собственности, расположенных на территории муниципальных образований и предназначенных для решения вопросов местного значения, в муниципальную собственность, не снимает проблем разграничения имуществ и не защищает муниципальные образования от произвола государственных чиновников.

Реализация реформы местного самоуправления в различных регионах (в т.ч. и в Новосибирской области) выявила следующие тенденции разграничения полномочий и перераспределения собственности между муниципальными образованиями разных типов.

Происходит централизация полномочий поселений (и соответственно имущества) на уровне районов путем активной агитации поселений за подобную передачу. Так, например, возможно, правильное на начальном этапе реформы решение о передаче поселениями на договорной основе району полномочий по капитальному ремонту инфраструктуры для организации в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения; подготовке объектов бюджетной сферы к отопительному сезону, а объектов ЖКХ к работе в зимних условиях; обеспечению работы аварийно-спасательной службы может вылиться в конечном итоге в выхолащивание смысла реформы, предполагающей развитие местного самоуправления на поселенческом уровне, т.к. данные договоры часто заключаются поселениями не добровольно, а под давлением субъекта РФ. Иногда в целях сокращения времени прохождения бюджетных средств, направленных на дотацию поселениям для исполнения собственных полномочий, регионы идут по пути упрощения схемы финансирования. В случае заключения последними соглашений с муниципальными районами средства могут сразу передаваться муниципальным районам, минуя счета поселений.

III. Проблемы межмуниципального сотрудничества для совместного решения вопросов местного значения

В вопросах межмуниципального сотрудничества для решения вопросов местного значения также существует целый ряд нерешенных проблем. В соответствии с Федеральным законом №131- ФЗ органы местного самоуправления имеют право осуществлять межмуниципальное сотрудничество путем участия в закрытых акционерных обществах (ЗАО) и обществах с ограниченной ответственностью (ООО) (ст.68), некоммерческих автономных организаций (АНО) и фондов (ст.69). Иные формы межмуниципального сотрудничества законом не предусмотрены. При этом п.4 ст.7 ФЗ «Об акционерных обществах» установлено, что федеральным законом может быть предусмотрено создание муниципальными образованиями акционерных обществ только в форме открытых обществ. Налицо правовая коллизия двух федеральных законов, которую необходимо урегулировать.

Кроме того, ЗАО и ООО являются коммерческими организациями, создаваемыми для ведения предпринимательской деятельности, подразумевающей получение прибыли. Таким образом, для предоставления услуг в отраслях социальной сферы органы местногот самоуправления, по сути, могут воспользоваться только организационно-правовой формой АНО, т.к. организационно-правовая форма фонда не может использоваться в данных целях и соучредительство муниципалитетами учреждений как форма межмуниципального взаимодействия также невозможно (согласно ФЗ «Об образовании» совместное учредительство допускается только в отношении негосударственных образовательных учреждений (ст. 11 ФЗ «Об образовании»).

Вместе, с тем сегодня российское законодательство не в полной мере предусматривает регулирование отношений в организационно-правовой форме АНО, что создает для муниципалитетов дополнительные проблемы при предоставлении услуг в данной сфере. Возможно, изменение организационно-правовой формы муниципальных организаций в ходе реформ бюджетного сектора и реформы ЖКХ (приватизация и акционирование) упростит задачу и расширит возможности сотрудничества муниципальных образований при осуществлении совместной хозяйственной деятельности. При этом межмуниципальное сотрудничество в социальной сфере в условиях ограниченных финансовых ресурсов муниципалитетов и неразвитой социальной инфраструктуры на уровне сельских поселений приобретает особое значение уже сегодня.

Представленный анализ проблем разграничения имущества, находящегося в публичной собственности, позволяет сделать следующие выводы:

1. В целях снижения рисков сужения возможностей развития услуг на уровне муниципальных образований необходимо устранить противоречия, возникающие из-за жесткой привязки в ФЗ № 131 вопросов местного значения (ст. 14-16) к пообъектному составу муниципального имущества (ст.50), а также смягчить императивность требований, установленных ч.8 ст.85 ФЗ №131 и ст. 154 ФЗ №122, о передаче муниципального имущества.

2. В целях обеспечения государственных гарантий местного самоуправления и снижения рисков возникновения неплановых расходов, «наведенных» реформой местного самоуправления, необходимо предусмотреть субвенции местным бюджетам для погашения задолженности муниципальных организаций по долгам, взыскание по которым происходит по требованиям кредиторов, вызванным реорганизацией данных юридических лиц и перераспределением их имущества.

4. В целях укрепления экономических основ местного самоуправления необходимо привести в соответствие с законодательством о местном самоуправлении законодательство, регулирующее хозяйственную и социальную деятельность публично-правовых институтов, активизировать расширение законодательства об автономных некоммерческих организациях.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Сущностью отношений собственности является принадлежность материальных благ, прежде всего, средств производства. Содержание собственности составляют отношения по владению, пользованию, распоряжению принадлежащим лицу имуществом своей властью и по своему усмотрению. С появлением государства и права возникла необходимость в закреплении сложившихся в обществе отношений собственности, правовой охране интересов собственников.

Отношения собственности закрепляются и охраняются с помощью института права собственности.

Субъективное право собственности всегда принадлежит конкретному лицу на конкретное имущество. Возникает оно на основе определенных юридических фактов, например в результате наследования, дарения имущества, приобретения его на основе возмездной сделки и т.п.

Государство, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования и органы власти по своей юридической природе являются юридическими лицами публичного права, которые могут быть наделены гражданской правоспособностью.

Государство, федеральные и муниципальные образования в совокупности представляют отдельную организационно-правовую форму публично-правовых образований, «публично-территориальное образование», а по отдельности - типы данной организационно-правовой формы.

Гражданская правосубъектность публично-территориальных образований носит ограниченный характер, ввиду того, что исходя из целей создания и деятельности юридические лица данного подвида могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Названное свойство гражданской правосубъектности публично-территориальных образований, подтверждается особенностями формирования воли внутри субъектов хозяйствования данной категории. Формирование воли публично-территориального образования на реализацию гражданской правосубъектности происходит в рамках публично-правовых отношений, направленных на достижение целей создания и деятельности соответствующего публично-территориального образования и складывающихся внутри него между органами власти в рамках их компетенции.