Место прокуратуры в конституционно-правовой системе разделения властей: сравнительно-правовой анализ (на примере Российской Федерации, Украины, Приднестровской Молдавской Республики)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Доклад

МЕСТО ПРОКУРАТУРЫ В КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ: СРАВНИТЕЛЬНО ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ (НА ПРИМЕРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, УКРАИНЫ, ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКИ)

Более 10-ти лет тому назад многие страны - члены СНГ разработали и приняли новые конституции, что стало очередным своеобразным этапом реформирования всего механизма государственной власти данных государств. Сравнительный анализ их текстов позволяет выделить один из общих моментов - провозглашение фундаментального принципа осуществления публичной власти - принципа разделения властей. Так статья 10 Конституции Российской Федерации гласит, что государственная власть осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную [1]. Одним из основополагающих принципов Конституции Украины также является принцип осуществления государственной власти на основе её деления на законодательную, исполнительную и судебную (статья 6 Конституции Украины) [2]. По своей направленности на разграничение сфер деятельности законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти Конституция Приднестровской Молдавской Республики не стала исключением. В соответствии со статьей 6 Конституции «Государственная власть в Приднестровской Молдавской Республики осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную» [3].

Занимая ведущее место в конституционном конструировании властных структур, в распределении функций и полномочий между ними, принцип разделения властей является фундаментальной основой построения демократической государственности. Согласно правовой позиции Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики по делу о толковании статьи 6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики (Постановление от 3 июня 2003 г. № 02-П/3), данный конституционный принцип позволяет предотвратить чрезмерное усиление и возвышение над другими какой-либо одной ветви власти, не допустить захвата кем-либо власти или присвоения властных полномочий, установления диктатуры. В соответствии с этим принципом власть не может быть сосредоточена в руках одного лица или одного органа [4]. Вместе с тем практика его соблюдения в некоторых странах молодой демократии оставляет желать лучшего.

Следует отметить, что принцип разделения власти является не просто лозунгом. В государстве, которое провозгласило указанный принцип на конституционном уровне, он должен представлять собой основу построения всего механизма реализации государственной власти. Находиться же вообще вне ветвей власти и одновременно входить в систему государственных органов невозможно. В данном аспекте представляется необходимым обратить внимание на институт прокуратуры, который занимает весьма интересную структуру (позицию) в механизме разделения властей. Проблема вокруг конституционно-правовой неопределенности в вопросе её статуса породила в научно-практических кругах много споров и до сих пор не нашла своего однозначного решения.

В Конституции Российской Федерации положения об органах прокуратуры включены в главу 7 «Судебная власть». При этом согласно Конституции судебная власть в Российской Федерации занимает суверенное, независимое положение, осуществляет правосудие самостоятельно и не разделяет указанную функцию с иными государственными органами. Позиции Российских ученых и практиков, считающих, что место прокуратуры именно в системе судебной власти, несколько разделились. Одни считают необходимым в ходе правовой реформы переподчинить прокуратуру судебному ведомству, в частности, по мнению активного сторонника подчинения прокуратуры, судебному ведомству В.Н. Точиловского, прокуратура должна заниматься только уголовным преследованием и поддерживать государственное обвинение [5], то есть действовать исключительно в пределах судебной системы. Так в ряде зарубежных стран прокуроры находятся при судах или вместе с судьями образуют единую категорию магистров, или самостоятельная прокуратура обладает лишь функциями, связанными с осуществлением правосудия [6]. Другие считают, что, хотя Конституция РФ помещает статью о прокуратуре в главу «Судебная власть», этот институт является полностью независимым органом и не связан ни с одной из ветвей власти [7].

Представляется, что выделение самостоятельной, независимой ветви государственной власти - прокурорской власти, нарушает конституционный принцип разделения властей, предусмотренный статьей 10 Конституции РФ, а также не соответствует основным положениям самой теории разделения власти и мировому опыту претворения её в жизнь. Кроме того, включение статьи о прокуратуре в главу Конституции РФ «Судебная власть», то есть формальное отнесение её к судебной ветви власти не совсем соответствует правовому статусу органов прокуратуры (поскольку прокуратура не отправляет правосудия) и фактически оставило открытым вопрос о роли и месте прокуратуры в системе органов государственной власти России.

В отличие от Конституции РФ Конституция Украины 1996 года очертила сферу полномочий прокуратуры в отдельном разделе VII «Прокуратура», тем самым установив, что прокуратура Украины представляет собой единую, самостоятельную систему, отдельную и от исполнительной, и от судебной властей [8]. Таким образом, прокуратура Украины заняла специфическое место в системе органов государственной власти, при этом её цели, задачи и функции несколько изменились. Так Конституция Украины исключила из полномочий прокуратуры функции по осуществлению общего надзора (надзора за соблюдением и применением законов) и проведению предварительного следствия (статья 121). Однако, учитывая, что практическая реализация данных положений потребовала соответствующей реформы и определения механизма передачи надзорных (контрольных) функций соответствующим государственным органам, Конституция Украины в переходных положениях определила, что прокуратура Украины должна продолжать выполнять в соответствии с действующими законами функцию надзора за соблюдением и применением законов и функцию предварительного следствия - до введения в действие законов, регулирующих деятельность государственных органов по контролю за соблюдением законов, и до сформирования системы досудебного следствия и введения в действие законов, регулирующих её функционирование (пункт 9 Раздела XV) [9]. Следует отметить, что на сегодняшний день в Украине механизм такой передачи до конца еще не определен.

Таким образом, можно констатировать, что, несмотря на несколько иной по сравнению с Россией подход в вопросе определения статуса прокуратуры, законодатель Украины не смог с позиции конституционного принципа разделения властей четко определить место прокуратуры в системе органов государственной власти Украины, а также характер её взаимоотношений с законодательной, исполнительной и судебной властями. На сегодняшний день мнения ученых и практиков Украины по решению данной проблемы далеко не однозначны: прокуратура должна входить в систему исполнительной власти в структуре Министерства юстиции; место прокуратуры в системе органов судебной власти как органа уголовного преследования; необходимо создать две подсистемы прокуратур: общенадзорную - при парламенте, которая будет выполнять контрольную функцию законодательной власти, и судебную прокуратуру, возглавляемую Министром юстиции; прокуратура должна быть отнесена к законодательной власти.

Не затрагивая в рамках данной статьи более подробно вышеперечисленные позиции следует, однако, отметить, что отнесение прокуратуры к органам законодательной власти не отвечает требованиям современного этапа развития государственно-правовой системы демократического государства, так как является советской концепцией организации прокуратуры. Если обратиться к истории, то по Конституции СССР 1977 года советская прокуратура фактически являлась контрольным органом высшей законодательной власти Союза ССР, была наделена неограниченной властью, при этом у неё почти полностью отсутствовала ответственность [10]. Представляется, что с точки зрения разделения властей наиболее пристального внимания заслуживает концепция о вхождении прокуратуры в систему исполнительной власти (этому способствует административно-властный характер полномочий прокуратуры) либо прокуратура должна стать органом президентской власти, то есть тем механизмом, который бы позволял главе государства быть действенным гарантом Конституции.

В Конституции Приднестровской Молдавской Республики, как и в Конституции Украины, прокуратура и в организационном и в функциональном отношении выведена за рамки законодательной, исполнительной и судебной властей. Ей посвящена отдельная глава 6 «Прокуратура», которая, однако, также не определяет статус прокуратуры в системе органов государственной власти Приднестровской Молдавской Республики [11]. При этом в отличие от Конституции Украины, Конституция Приднестровской Молдавской Республики предоставляет право органам прокуратуры осуществлять надзор за исполнением Конституции и законов, а также проводить предварительное следствие (статья 91). В этой части представляет интерес правовая позиция Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики, высказанная в решении по делу о толковании статьи 6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики (Постановление от 3 июня 2003 года № 02-П/03). Президент Республики, обеспечивая по Конституции согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, обратился в Конституционный суд с запросом дать толкование статьи 6 Конституции в части определения положения прокуратуры в системе органов государственной власти и управления. Рассмотрев дело, Конституционный суд, основываясь на базовых конституционных принципах, в своем решении обратил внимание, как главы государства (Президента), так и законодательного органа государственной власти (Верховного Совета) на то, что прокуратура Приднестровской Молдавской Республики согласно Конституции выполняет государственные функции, но при этом не относится ни к одной из ветвей власти, что противоречит основам конституционного строя [12]. Прямое предписание на этот счет содержится в статье 15 раздела 1 «Основы конституционного строя» Конституции Приднестровской Молдавской Республики, согласно которой положения данного раздела составляют основы конституционного строя, и никакие другие положения Конституции не могут противоречить этим основам [13]. Конституционный суд также отметил, что статьи 91, 92 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, устанавливающие правовое положение прокуратуры, не могут противоречить основам конституционного строя Приднестровской Молдавской Республики, и рекомендовал Президенту и Верховному Совету совместно определить место прокуратуры в системе органов государственной власти, руководствуясь положениями раздела 1 Конституции и данным решением Конституционного суда [14], то есть с учетом конституционно закрепленного принципа разделения властей (конечно, если указанный принцип как таковой признается) совместно определиться относительно природы прокуратуры и её места в механизме осуществления государственной власти, дать реалистическую оценку действительному положению дел и найти тот конституционно-правовой путь, по которому прокуратура будет идти дальше.

Следует указать, что в Приднестровской Молдавской Республике данная проблема до сих пор не нашла своего однозначного решения. Концептуальный подход высших органов государственной власти в вопросе определения конституционного статуса прокуратуры оказался принципиально разным. Не придя к единой точке зрения с органом законодательной власти, Президент Приднестровской Молдавской Республики направил в Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики запрос о проверке конституционности отдельных положений Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики от 30 июня 2000 года «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики» (в части установления правового положения прокуратуры) и отдельных положений Закона Приднестровской Молдавской Республики «О прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики».

В конечном итоге, все обозначенные точки зрения в вопросе преобразования института прокуратуры носят дискуссионный характер и требуют дополнительных исследований. Но в целом проблема введения прокуратуры в единое правовое пространство и устранения неконституционности её статуса пока остается неразрешенной как в Российской Федерации и Украине, так и в Приднестровской Молдавской Республике. К сожалению, опыт стран СНГ по решению данной проблемы, как показывает практика, не совсем эффективен и не дает возможность в полной мере реализовать конституционный принцип организации власти в демократическом государстве - принцип разделения властей.

Литература

государственный власть исполнительный прокуратура

Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 3 / Под общей редакцией и со вступительной статьей директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Л.А. Окунькова. - М.: издательство НОРМА, 2001. - С. 19.

Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 3 / Под общей редакцией и со вступительной статьей директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Л.А. Окунькова. - М.: издательство НОРМА, 2001. - С. 311.

Конституция Приднестровской Молдавской Республики: Офиц. изд. - Тирасполь: издательство «Литера», 2000. - С. 60.

Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 3 июня 2003 года № 02-П/03 по делу о толковании статьи 6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики // Вестник Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики. 2003. - С. 17.

Точиловский В.Н. О концепции прокурорской власти // Советское государство и право. - 1990. - № 9. - С. 46.

Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. О.Е. Кутафин. - М.: Большая Российская энциклопедия. 2003. - С. 493.

Правовые системы стран мира. Энциклопедический справочник / Отв. ред. - д. ю. н., проф. А.Я. Сухарев. - 2-е изд., изм. и доп. - М.: издательство НОРМА (издательская группа НОРМА-ИНФРА М). 2001. - С. 550.

Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 3 / Под общей редакцией и со вступительной статьей директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Л.А. Окунькова. - М.: издательство НОРМА, 2001. - С. 306.

Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 3 / Под общей редакцией и со вступительной статьей директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Л.А. Окунькова. - М.: издательство НОРМА, 2001. - С. 352.

Размещено на Allbest.ru