Догматические и легальные подходы к определению сущностных признаков государственной службы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДОГМАТИЧЕСКИЕ И ЛЕГАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ СУЩНОСТНЫХ ПРИЗНАКОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

государство власть служба должность

Научный анализ государственной службы немыслим без определения ее сущностных признаков. Государственная служба, представляющая собой сложное комплексное явление, имеющее различные проявления и стороны, означает феномен сущностного, а значит, она подлежит исследованию при одновременном использовании богатства методологии и широты понятийного аппарата. В связи с чем, во-первых, необходимо уяснить сущность рассматриваемых понятий, тем более, что они закрепляются в правовых нормах и несут важную юридически значимую смысловую нагрузку, а во-вторых, на основе точных понятийно-категориальных конструкций определить ключевые признаки государственной службы. Обобщенный анализ теоретических подходов к уяснению сущностных признаков государственной службы позволяет констатировать их недостаточную однозначность, что служит основанием для обращения к их анализу как для целей развития теории, так и совершенствования белорусского законодательства.

Понятие «государственная служба» этимологически восходит к понятиям «служба» и «государственный». Оно близко и часто используется одновременно или в связи с такими категориями, как «публичная служба» и «гражданская служба». Исследованию перечисленных понятий и их взаимосвязям посвящено много научных трудов. Однако в каждом отдельном государстве на различных этапах его развития в зависимости от конкретно-исторических условий применяются те или иные понятия, отражающие сущность государственной службы.

Анализ имеющихся точек зрения о понятии «служба» показывает, что служба представляет собой особый вид человеческой деятельности, который может пониматься в широком и узком смысле. Широкое понимание основывается на представлении о службе как служении, верности, преданности, необходимости «делать что-нибудь для кого-чего-нибудь, выполняя чью-нибудь волю, приказания, работать в пользу чего-нибудь»1. Таким образом, это общественно полезная деятельность, осуществляемая в интересах одного, нескольких или многих членов общества. Абсолютное большинство авторов, занимавшихся исследованием проблем государственной службы, начиная с дореволюционных исследователей, базируют свои подходы в первую очередь на этом признаке.

Научный метод «от общего - к частному» выводит на узкое понимание службы как особого вида социальной, общественно полезной деятельности, возникшей в результате разделения труда, обеспечивающей другие виды социальной деятельности. Служба имеет место там, где есть организованные человеческие коллективы с взаимодействием между его членами, направленным на достижение общественно полезного результата. Она непосредственно не связана с производством материальных благ и оказанием услуг материального характера. Однако это не означает, что служба не связана с производством вообще, поскольку в ее ходе по-своему обеспечиваются указанные процессы и с ее помощью реализуются управленческие функции. Так, деятельность некоторых служащих обслуживает производственные процессы: служащие разрабатывают технические и технологические программы и механизмы, осуществляют их регистрацию и внедрение в производственный процесс. В современных условиях одни служащие непосредственно в процессе службы создают особые материальные продукты (носители информации) - компьютерные программы, схемы, графики и чертежи и т.п., другие служащие оказывают услуги, имеющие материальное воплощение: приращение интеллекта (преподаватели), привитие навыков создания предметов материального мира (преподаватели профессионального обучения), разработка договора в производственной сфере (юристы).

При наличии черт, схожих с производством материальных благ, служба как особый вид деятельности имеет существенные отличительные признаки. Так, она носит интеллектуальный, аналитический характер; связана с передачей информации, несмотря на многообразие форм ее передачи; окончательной целью деятельности служащих является оказание воздействия на поведение людей (упрощение, облегчение их труда, регулирование их деятельности, воздействие на их отношения и т.п.). Это дает ряду авторов основание полагать, что объектом службы выступает «человек, личность как социально-биологическое существо, т.е. воля личности, ее здоровье, свобода, права и интересы и т.д. Служба как вид трудовой социальной деятельности объектом своего воздействия имеет человека, личность, его основные социально-биологические качества»2. Однако утверждение о том, что в процессе службы воздействие на человека ведется прямо и непосредственно, и человек при этом - конкретный3, является, на наш взгляд, ошибочным, поскольку непосредственное воздействие на конкретного человека в процессе служебной деятельности имеет место в ограниченных случаях, а опосредованное - всегда.

«Конкретными направлениями службы выступают управление, его обслуживание (делопроизводственное, техническое) (можно добавить - аналитическое, информационное и т.п. - О.Ч.) или социально-культурное обслуживание людей»1. Поэтому следует согласиться с мнением о том, что «в современном обществе служба имеет и выполняет многочисленные и разнообразные задачи и функции»2.

Служба как вид социальной деятельности является неотъемлемой частью любой организации. Деление организаций на два вида - государственные и негосударственные позволяет соответственно подразделить службу на государственную и негосударственную.

В свою очередь, понятие государственной службы также неоднозначно. Оно может трактоваться весьма широко как любая деятельность на благо государства, включающая также работу в негосударственных организациях, но осуществляемая в его интересах и направленная на реализацию его функций (например, работа врачей, учителей в частных организациях, деятельность частных нотариусов). Такой подход обнаруживается, например, в сочинениях Н.М.Коркунова, В.В.Ивановского, Н.К.Нелидова.

Более узкое понимание государственной службы сводится к рассмотрению ее как деятельности в любой государственной организации, не связанной с производительным трудом (труд врачей, учителей, инженеров, судей, государственных нотариусов, служащих органов государственного управления, военнослужащих и т.п.). На возможность данного подхода к государственной службе указывали некоторые ученые-административисты3. А.Н.Крамник службу в данном смысле называет службой государственного сектора4. Такое понимание государственной службы сложилось в советском государстве второй половины XX в. и сохранялось продолжительное время.

Понятие государственной службы может иметь еще более ограниченное значение. В самом узком понимании государственная служба рассматривается как деятельность в особых государственных организациях - государственных органах, определенных государством. На необходимость именно такого понимания государственной службы указывали ряд авторов еще в советское время. Это понимание разделяют и большинство современных ученых, анализирующих действующее законодательство.

Из указанного вытекает вывод о том, что место осуществления государственной службы является одним из ее определяющих признаков наряду с сущностным назначением. В положениях Закона Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь» (далее - Закон о государственной службе) оба признака также отражены1.

Место, в отличие от назначения, является наиболее конкретным признаком. Оно устанавливает границы государственной службы (сферу его правовых отношений), а фактически в законодательстве - сферу действия Закона о государственной службе. Вместе с тем место осуществления государственной службы Республики Беларусь Законом о государственной службе четко не определено. Для уяснения понятия государственной службы используется несколько отсылочных норм. Оно определяется через понятие государственной должности, замещаемой государственными служащими в государственных органах, что в совокупности определяет пределы существования государственной службы. При этом реестра государственных должностей не существует, а обширный перечень государственных органов является открытым. Так, в соответствии со ст. 3 Закона о государственной службе под государственными органами понимаются также государственные учреждения и иные государственные организации, обеспечивающие деятельность Президента Республики Беларусь или государственных органов, работники которых в соответствии с законодательными актами, закрепляющими их правовой статус, являются государственными служащими (например, Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь), а в соответствии с п. 11 ч. 1 ст. 7 этого же Закона - также иные государственные органы (например, органы по делам СНГ).

При определении в ч. 3 ст. 7 Закона о государственной службе сферы его действия законодатель не относит к предмету регулирования данного Закона отношения, связанные со служебной деятельностью военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля.

Таким образом, ни непосредственное определение государственной службы в Законе о государственной службе (ст. 2), ни содержащиеся в нем отсылочные нормы не выражают понимания государственной службы как деятельности в четко установленной системе органов, с определяющим значением данной системы, дополняемой должностями государственной службы. Определение системы органов государственной службы имеет еще одно важное значение как сущностный признак государственной службы: оно устанавливает систему государственной службы и, соответственно, пределы ее правового регулирования, что отдельно исследовано автором статьи1.

Анализ иных признаков, связанных с местом осуществления государственной службы, по крайней мере, позволяет отграничить ее от иных видов общественно полезной деятельности, близких к государственной службе, но непосредственно ею не являющихся. Подобным специальным признаком служит стаж государственной службы. Его не следует относить к сущностным признакам государственной службы, но изменение подхода к его правовому закреплению в законодательстве позволит идентифицировать государственную службу лишь как ограниченную деятельность в отдельных государственных органах и приравненных к ним организациях. Значение четкого правового регулирования стажа государственной службы выявляется исходя из анализа практики. Количество и анализ обращений, поступающих в Министерство труда и социальной защиты по вопросам государственной службы, показал, что их абсолютное большинство касается стажа государственной службы. Так, за 2009 г. юридическим управлением Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь рассмотрено 352 обращения физических лиц, 134 из которых касаются государственной службы, за 2 месяца 2010 г. - 30 обращений от организаций по вопросам государственной службы, 90 % обращений в каждой группе касались стажа государственной службы.

В настоящее время стаж определяет период деятельности, признаваемый в качестве государственной службы, что вытекает из включения в него двух различных периодов: собственно государственной службы, а также иной общественно-полезной, значимой для государства в отдельные периоды его развития деятельности, которая может засчитываться в стаж государственной службы при определенных условиях, которые перечислены в п. 8 и 9 Положения о порядке и условиях исчисления стажа государственной службы2. Однако полагаем, что стаж государственной службы должен быть связан только с работой в качестве государственного служащего. Это положение вытекает из значения стажа, определенного в части первой ст. 45 Закона о государственной службе. Он является не только основанием для получения социальных гарантий, но прежде всего интегративной основой всей государственной службы. Стаж государственной службы «пронизывает» ее единой временной характеристикой и служит источником установления равного правового статуса всех государственных служащих независимо от видов службы. Стаж государственной службы обращен именно к выполнению обязанностей государственного служащего, что вытекает из анализа абзаца первого части первой ст. 43 Закона о государственной службе: «в стаж государственной службы включается время работы государственного служащего на государственных должностях». Однако уточнение, касающееся работы на государственных должностях, является лишним, поскольку стаж как характеристика государственной службы прежде всего связан с работой в качестве государственного служащего, которым в соответствии со ст. 5 указанного Закона признается гражданин, занимающий именно государственную должность. На наш взгляд, уточнение может касаться места службы - государственного органа, что позволит исключить из ст. 45 Закона о государственной службе положения, практически повторяющие ст. 7 этого Закона в части перечисления мест осуществления государственной службы, дополненные лишь Верховным Советом. Считаем, что в подобном дублировании нет необходимости.

Действительно, стаж государственной службы напрямую связан с местом государственной службы (государственным органом государственной службы и государственной должностью). Эта связь должна быть отражена в законодательстве иным технико-юридическим решением: нормы о стаже следует располагать не в конце Закона о государственной службе, а в его начале.

Определение в Законе о государственной службе одного из приоритетных мест норм о стаже обосновывается не только логико-юридическими выводами о значимости признаков, определяющих основной объект правового регулирования, но и необходимостью четкого установления в законодательном акте сущности данного объекта. Так, стаж государственной службы должен показывать, что следует разграничивать собственно государственно-служебную деятельность и деятельность, которая к ней не относится по сути, но для достижения общих целей государственной службы и решения ее конкретных социальных задач может подлежать зачету, учитываться при определенных условиях. В соответствии с Законом о государственной службе такому зачету подлежит работа в государственных организациях на руководящих должностях, в качестве научных и научно-педагогических работников, имеющих ученые степени и звания, отдельные периоды военной службы и др., в том числе виды деятельности и периоды, не перечисленные в указанном Законе, но признаваемые такими на основании постановлений Совета Министров Республики Беларусь по согласованию с Президентом Республики Беларусь. Так, установленный в Положении о порядке и условиях исчисления стажа государственной службы, утвержденном постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 30 декабря 2003 г. № 17111, перечень подобных видов деятельности довольно обширный. Он включает в себя как некоторые виды деятельности, перечисленные в Законе о государственной службе, так и иные на отдельных должностях: в международных организациях, органах межгосударственных образований, общественных, партийных, колхозно-совхозных организациях советского периода и др. Вряд ли следует признать необходимым включение в указанный Закон конкретных положений о периодах зачета стажа в отдельных государственных органах и на отдельных должностях. Представляется, что в Законе о государственной службе следует предусмотреть лишь общее правило о возможности подобного зачета с исключением из него ст. 44. Конкретные организации, должности, порядок зачета могут устанавливаться подзаконными актами.

Сохранение института зачета (засчитывания) стажа в стаж государственной службы является важным для Республики Беларусь, поскольку позволяет привлекать для прохождения государственной службы высококвалифицированных специалистов из различных отраслей и сфер. Вместе с тем государственным органам, создающим или реорганизующим свои организации, структурные подразделения, необходимо обращать внимание на четкость закрепления их правового статуса в соответствии со ст. 44 Закона о государственной службе для исключения случаев невозможности зачета стажа, имеющих распространение на практике, по причине нечеткости правового регулирования статуса организации.

Исходя из вышеизложенного, общее закрепление положений о стаже в Законе о государственной службе должно включать его понятие, располагаемое в начале базового законодательного акта о государственной службе, как периода деятельности, являющегося государственной службой, указание на его единство для всех видов государственной службы, а также установление общих правил определения данного стажа. Далее необходимо отразить практическое значение и установить порядок расчета стажа в соответствии с частями первой-третьей ст. 45 Закона о государственной службе.

Система государственных должностей как объединяющая сущностная характеристика места осуществления государственной службы в законодательстве не определена. В связи с этим перспективное правовое регулирование видится в ведении их единого реестра. Вместе с тем ключевые признаки должности закреплены в Законе о государственной службе и определяются с учетом ее многомерной организационной, правовой и социальной сущности, которую реализует государственный служащий. Более подробно теоретические выводы об этом изложены в отдельных научных работах. А.В.Гусев выделяет дополнительно функциональную составляющую государственной должности1. Организационные и правовые признаки должности, дифференцированные на отдельные блоки, А.А.Гришковцом включаются в качестве элементов ее статуса2. С позиций настоящего исследования важным является то, что, хотя должность является «базовым элементом государственного органа, нормативно и организационно обособленным»3, она напрямую связана с реализацией государственной службы в процессе возникающих правовых отношений в ее сфере и своими свойствами проявляет их сущность, что определяет ее динамику.

Второй признак, положенный в основу законодательного определения государственной службы Республики Беларусь, характеризует ее сущностное назначение: «реализация государственно-властных полномочий и (или) обеспечение выполнения функций государственных органов» (ст. 2). Аналогичные определения, которые отражают понимание государственной службы как социально-организационного явления, представляющего собой специфическую форму организации совместной деятельности лиц (государственных служащих) в особых организованных коллективах - государственных органах, содержатся также в законодательстве других постсоветских государств (например, России, Украины, Казахстана и др.). Однако в большинстве названных законов, в том числе и в белорусском Законе о государственной службе, не указывается на важный признак связи государственной службы с государством в целом, с государственной властью, что искажает ее истинное назначение и сущность. Данная связь прослеживается только в определении, закрепленном в соответствующем Законе Республики Казахстан. В Законе о государственной службе Республики Молдова, принятом в 2008 г., государственная служба определяется как деятельность в особых органах публичной власти в общественном интересе, что еще более точно раскрывает ее истинную сущность4.

Вместе с тем именно точное уяснение сущности государственной службы должно лежать в основе ее легального определения, служить ориентиром для научного поиска и установления стратегии законодательного регулирования.

Основополагающим признаком и источником определения концептуальной сущности государственной службы, в том числе определяющим многообразие ее содержательных проявлений, является ее неразрывная связь с государством, со всей государственной организацией, ее отнесение к публичному уровню и проявление в ней общественного интереса.

Особенностью ее существования является объективная закономерность. Возникновение и развитие государства повлекло возникновение и развитие государственной службы как необходимого условия его существования. Две главные стороны государства - сущностно-статическая и сущностно-динамическая - проявляются в существовании государственных органов и осуществлении в них государственной службы. Таким образом происходит реализация задач, функций государства и осуществление государственной власти. Например, анализ источников феодального конституционного права Беларуси позволяет ученым говорить о существовании в исследуемый период таких важнейших институтов служебного права, как должностного лица, высшего должностного лица, государственной должности «дзяржаўцаў», «урадаўцаў»1, которые свидетельствуют о том, что государственная служба является характерным признаком государственности, государственной власти.

Существование государственных органов, групп людей в государстве нецелесообразно без осуществления ими фактической деятельности по осуществлению государственной власти. Такая деятельность должна осуществляться в первую очередь в интересах государства. Из этого вытекает и понятие данной деятельности как государственной службы, то есть службы в угоду, для пользы государства в решении его многообразных и сложных задач и функций, что, как отмечается специалистами, определяет ее содержательную сторону. На наш взгляд, это - не просто элемент содержания, но ее сущностное назначение, которое видится в назначении государственной власти - обеспечении социального прогресса. Однако изложенное выше понимание государственной службы лишь как инструмента осуществления государственной власти является недостаточным в контексте устоявшегося мнения о выполнении государством служебной роли по отношению к обществу, социуму в целом. Нельзя не согласиться с мнением о том, что «государство призвано выявлять всеобщие, интегрированные потребности, интересы и цели жизнедеятельности своих сограждан, представлять и нормативно закреплять всеобщую роль, выражая ее в форме законов - обязательных правил поведения, ... а для реализации своих целей и функций государство создает и поддерживает в определенном состоянии аппарат (группу профессионально выделенных людей) с соответствующими ресурсами, занятых выявлением общих потребностей, интересов, целей и воли, институционным закреплением последних и проведением государственных установлений (норм) в жизнь (управлением)»1.

В реализации указанной цели государства проявляется иная сторона назначения государственной службы, которая исходит из обоснованной современной концепции взаимодействия государства и гражданского общества, а соответственно, государственной службы и гражданского общества. Основываясь на представленных концепциях, государственную службу обобщенно можно охарактеризовать «связующим звеном между государством и гражданским обществом..., своего рода социальной инфраструктурой государства, обеспечивающей всестороннюю связь государства и общества, эффективную деятельность общественной системы в целом»2, стоящим на страже интересов как отдельных граждан, в целом общества, так и государства. В основе отмеченного консолидирующего свойства государственной службы, как представляется, лежит важный принцип «двойного доверия» государства и граждан, отмеченный А.А.Головко3.

Таким образом, именно указанная двойная коррелятивная связь государства и государственной службы позволяет сформулировать общее сущностное назначение государственной службы - реализация государственной власти в интересах всего общества.

Определение общего сущностного назначения государственной службы не предполагает ограничения ее фактического назначения, которое не всегда сопряжено с властностью как подчинением воли подвластного. В реальной действительности государственная служба, в частности, при осуществлении государственного управления, может иметь своим назначением также организацию, налаживание управляемых процессов.

При этом следует учитывать, что на каждом этапе исторического развития и перед каждым отдельным государством стоят свои конкретные задачи и цели, которые могут и должны изменяться. В дореволюционный период полагали, что в сущности государства присутствуют начала силы, права и духа, соотношение которых с течением времени будет изменяться, а развитие и изменение содержания государства, определяемое исторически изменяющимися потребностями общества, будет напрямую затрагивать сущность и назначение государственной службы.

В настоящее время перед Республикой Беларусь, как и перед другими государствами, стоят сложные задачи, определенные общенациональными ценностями, приоритетами, которые определяют цель существования и задачи государственной службы, исходящие из ее назначения в государстве и обществе.

Основные векторы развития государства, общие цели, стоящие перед государством и обществом, закреплены в Конституции Республики Беларусь, основные положения и принципы которой определяют общенациональные ценности, являются ориентиром для формулировки целей и задач государственной службы.

Согласно Конституции Республика Беларусь провозглашена демократическим социальным правовым государством, высшей ценностью и целью которого выступают человек, его права, свободы и гарантии их реализации (ст. 2). Претворение в жизнь этих конституционных положений и есть главная цель государственной службы, которая в общем виде может быть сформулирована как реализация конституционных положений о необходимости построения и укрепления основ демократического социального правового государства.

Развивая теорию и практику государственной службы, важно не сместить акценты в формулировке цели и назначения государственной службы в сторону ее понимания лишь как элемента механизма реализации интересов граждан. В связи с этим уместно отметить рекомендации Комитета министров Совета Европы по правилам поведения государственных служащих, сочетающие в одной норме как принцип верности государству и учета его интересов при осуществлении государственной службы, так и принцип служения интересам граждан1, которые должны быть оптимально сбалансированы в законодательстве.

Сформулированные таким образом назначение и цель государственной службы, по нашему мнению, должны быть положены в основу сущностного понимания государственной службы Республики Беларусь. Определение государственной службы, содержащееся в ст. 2 Закона о государственной службе, в недостаточной мере ориентировано на эффективную деятельность государственных служащих, не выражая истинного назначения государственной службы. Провозглашается деятельность ради деятельности: наличие государственных полномочий требует их реализации, а существование органов - поддержания их существования. Реализация полномочий ставится во главу существования всей государственной службы. Более того, круг обязанностей по соответствующей государственной должности согласно положениям Закона о государственной службе направлен не только на исполнение, но и на обеспечение полномочий государственного органа (ч. 1 ст. 4). Однако главное в государственной службе - не обеспечить дальнейшее существование государственных органов, не реализовать государственно-властные полномочия безотносительно к цели их реализации, а осуществлять деятельность ради существования сильного, эффективного государства, создающего условия для развития каждого индивида и общества в целом.

Таким образом, определение государственной службы должно базироваться на ее сущностном понимании как особой деятельности по реализации государственной власти в интересах общества с целью построения и укрепления основ демократического социального правового государства.

В юридической литературе часто встречается предложение об определении понятия государственной службы как деятельности по реализации задач и функций государства. Данное определение не является неверным, а выступает производным от сформулированного автором настоящей статьи, поскольку признание назначением государственной службы реализации государственной власти приводит к выводу о том, что практически при ее осуществлении реализуются задачи и функции государства.

Признавая публичность основополагающим признаком государственной службы, целесообразно отметить присущие ей элементы частного интереса, которые также находят закрепление в праве, а в Законе Украины о государственной службе даже вынесены в преамбулу в качестве основы, очерчивающей сферу его правового регулирования, что является важнейшим аргументом украинских ученых в пользу трудоправовой концепции государственной службы1.

Поскольку государственная служба относится к разновидности социальной деятельности, то в качестве иной ее основы выступает личный интерес: свобода выбора рода занятий, сферы деятельности, профессии, возможности участия в управлении делами государства, и в конечном итоге - возможности реализации своего конституционного права на труд. Государственная деятельность в этом смысле выступает как частная, свободная деятельность независимых граждан. Однако ее важная особенность заключается в том, что все вышеназванные права, ключевым из которых выступает право на труд, реализуются в специально созданных публичных организациях - государственных органах. Деятельность в них, являющаяся по своей сути трудовой (а иных форм взаимодействия людей в рамках организованных коллективов для достижения общего социально значимого результата не существует), цель и назначение которой a priori состоит в реализации частного интереса, по своему основному сущностному назначению является публичной, государственно-властной, что выражается в используемых административных правовых методах и формах ее осуществления, в причинах ее происхождения. Государственная служба возникла не с целью создания возможностей для реализации способностей граждан к труду и удовлетворения их потребностей, а, наоборот, трудовая деятельность явилась средством достижения целей государственной службы. Связь публичного и частного начал проявляется в следующем: через государственную службу реализуется публичный интерес, а также создаются возможности для реализации частного интереса. В юридической литературе выделены отличия государственной службы как процесса труда от труда вообще по 12 критериям: в зависимости от проявления, основных начал, источников правового регулирования, возмездности, характера возмещения и др.1, с чем в полной мере стоит согласиться.

Таким образом, государственная служба как социальная деятельность представляет собой уникальное сочетание двух начал: публичного и частного. При этом необходимо сделать акцент в пользу именно сочетания, а не неразрешимого противоречия публично-правовой и частноправовой природы государственной службы, как порой указывалось в юридической науке. Данный вывод подкрепляется позицией Конституционного Суда Республики Беларусь, выраженной в его решении от 23 марта 2001 г. № Р-110/2001 «О сроках обжалования в суд военнослужащим дисциплинарного взыскания», в котором обоснование сочетания частного и публичного интересов изложено следующим образом: «Военнослужащие реализуют право на труд посредством прохождения ими военной службы»2.

Указанное сочетание интересов проявляется в следующем. Как социальная деятельность государственная служба дает возможность первоначального свободного выбора места приложения своих сил и способностей, как публичная она характеризуется заданностью целей, задач, процессов, способов осуществления. С момента выбора в пользу публичной государственной службы частный интерес подчиняется своей противоположности - публичности. Таким образом, в государственной службе неразрывно сосуществуют частные и публичные интересы, что должно отражаться в законодательстве о государственной службе как сочетание публично-правовых и частноправовых начал, а не их разделение. При этом приоритет отдается публичным проявлениям государственной службы.

Сущностное назначение государственной службы, ее публичность, происхождение от государства отражают ее связь с государственным управлением и иными видами государственной деятельности. Фактически государственная служба не может существовать вне государственного управления правосудия, законотворчества, прокурорского надзора, а осуществляется в процессе данных видов деятельности. Государственная служба и эти виды государственной деятельности нераздельны, что особенно очевидно на примере связи государственной службы и государственного управления. Так, система органов государственного управления предопределяет элементы системы органов и структуры государственной службы. Государственное управление сосредоточивает систему методов и форм, используемых государственными служащими. В процессе государственной службы реализуются отношения субординации и координации государственного управления. Трудно себе представить государственную службу отдельно от государственного управления. Не случайно поэтому государственная служба называется некоторыми учеными «необходимым элементом современных управленческих процессов», что, по их доказательству, объясняет трудности в вычленении в характеристике «собственно функций государственной службы»1, которые пытался в свое время выделить Ю.Н.Старилов2. Однако данный автор преимущественно указывал на отдельные проявления функций государственного управления применительно к государственной службе. Его вывод о том, что «перечень специальных функций установить чрезвычайно трудно, так как государственный орган имеет множество направлений деятельности, обеспечивающих выполнение основных задач этого государственного органа»3, а также приведенные им далее примеры конкретных функций государственных органов, вытекающие из норм положений об этих органах, свидетельствуют о попытке выделения общих управленческих функций, а не о собственном их выделении для государственной службы как самостоятельного, отличного от государственного управления явления. Анализ наиболее крупных работ указанного автора, опубликованных в конце 90-х гг. XX в., свидетельствует также о том, что он не пытается разграничить государственное управление и государственную службу, а отождествляет их. Данный подход считаем вполне оправданным в отношении аппаратной (чиновничьей) службы, где даже как термины они могут быть вполне взаимозаменяемы.

Однако понимание государственной службы как деятельности, относящейся не только к государственному управлению (исполнительной власти), а имеющей более широкое распространение и назначение, включая судейскую службу, военизированную и военную службу, прокурорскую службу, не позволяет использовать категории «государственная служба» и «государственное управление» как синонимы.

Понятие государственной службы восходит к реализации государственной власти, в рамках которой реализуется в том числе исполнительная власть. Осуществление государственной службы не только в органах исполнительной власти, но и в законодательных, судебных, прокурорских органах, то есть органах публичной власти, означает возможность применения термина «государственная служба» к любому из таких видов государственной деятельности, как государственное управление, правосудие, законодательная или прокурорская деятельность. Следовательно, как категории понятия «государственная служба» и «государственное управление» не могут признаваться синонимами.

Таким образом, государственная служба определяется комплексом ее сущностных признаков: 1) ее сущностным назначением как деятельности по реализации государственной власти в интересах всего общества, обусловленное неразрывной связью государственной службы с государством и их двойной коррелятивной связью; 2) местом осуществления государственной службы как совокупности государственных органов и государственных должностей, объединенных стажем государственной службы, который показывает, что следует разграничивать собственно государственно-служебную деятельность и деятельность, к ней не относящуюся по сути, но которая для достижения общих целей государственной службы может к ней приравниваться; 3) ее свойством сочетать в себе публичный и частный интерес (а не объединять их как неразрешимо противоречивые проявления) с установлением приоритета публичного интереса; 4) нераздельной связью с государственным управлением и иными видами государственной деятельности, более широким распространением государственной службы в системе государственной власти, чем собственно управленческая деятельность.

Размещено на Allbest.ru