Административная жалоба в законодательстве Беларуси

Размещено на http://www.allbest.ru/

Административная жалоба в законодательстве Беларуси

Введение

Проблема административной жалобы имеет многовековую историю. Данный институт является ровесником самого государства и неотъемлемым атрибутом публичной власти, ибо власть, будучи лишена информации, содержащейся в жалобах на административные органы, и оторвавшись от нужд людей, грозит потерять смысл своего существования. Такая власть, не слышащая своих граждан, обречена.

В различных странах и в различные периоды порядок подачи жалоб имел свои особенности (челобитные на специальной гербовой бумаге, подача жалоб через специальные органы или только в специально отведенные временные промежутки и т.д.), однако само их наличие оставалось неизменным.

Тем не менее, несмотря на длительную разработку данного института, он не теряет актуальности по сей день. Более того, в условиях неразвитости института административной юстиции и отсутствия действенной альтернативы административное обжалование фактически становится ключевым способом защиты прав в сфере публичного права, о чем свидетельствует огромное количество поступающих в государственные органы обращений.

Кроме того, современный уровень развития социально-экономических процессов, трансформация общественно-политических институтов вынуждает пересмотреть многие устоявшиеся положения в сфере административных жалоб. Кроме того, в последнее время возникают новые проблемные вопросы, требующие своего разрешения. Ниже мы кратко остановимся на отдельных проблемных вопросах реализации права на административное обжалование.

Множественность механизмов административного обжалования

В настоящее время ключевыми законодательными актами, регулирующими административное обжалование, являются:

Закон Республики Беларусь от 6 июня 1996 года «Об обращениях граждан»;

Указ Президента Республики Беларусь от 15 октября 2007 г. № 498 «О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц»;

Декрет Президента Республики Беларусь от 14 января 2005 г. № 2 «О совершенствовании работы с населением»;

Закон Республики Беларусь от 28 октября 2008 года «Об основах административных процедур».

Таким образом, в целом анализ данной сферы законодательства позволяет выделить несколько блоков:

собственно обращения граждан и юридических лиц;

замечания и предложения, внесенные в книгу замечаний и предложений;

заявления об осуществлении административных процедур.

При этом эти блоки обращений между собой не пересекаются. Наличие такого количества нормативных правовых актов порождает сложности при практическом применении и нередко затрудняет их разграничение.

Согласно статье 30 Закона Республики Беларусь «Об основах административных процедур» административная жалоба направляется в государственный орган, иную организацию, вышестоящие по отношению к уполномоченному органу, принявшему административное решение, либо в государственный орган, иную организацию, к компетенции которых в соответствии с законодательными актами относится рассмотрение таких жалоб. Обжалование административного решения в судебном порядке осуществляется после обжалования такого решения в административном (внесудебном) порядке, если иной порядок обжалования не предусмотрен законодательными актами.

Несколько отличный механизм предусмотрен законодательством об обращениях. Согласно подпункту 1.3 пункта 1 Указа Президента Республики Беларусь от 15 октября 2007 г. № 498 «О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц» решение организации по обращению может быть обжаловано в вышестоящий по отношению к ней в соответствии с ее подчиненностью (подотчетностью) государственный орган, иную организацию. Решение вышестоящего органа по обращению может быть обжаловано в суд.

Еще один механизм предусмотрен Декретом Президента Республики Беларусь от 14 января 2005 г. № 2 «О совершенствовании работы с населением». В соответствии с подпунктом 2.6 данного акта граждане имеют право обжаловать в установленном порядке отказ в предоставлении книги, а также в рассмотрении по существу изложенных в книге замечаний и предложений в вышестоящие организации и (или) в суд, а в отношении индивидуального предпринимателя - в орган, его зарегистрировавший, и (или) в суд. Как видим, в последнем случае не требуется соблюдение обязательного досудебного порядка обжалования перед обращением в суд.

Очевидно, что данная ситуация нуждается в упорядочении и обеспечении единообразия. Серьезным шагом в этом направлении является подготовка нового Закона Республики Беларусь «Об обращениях граждан и юридических лиц», который призван объединить сферы законодательства об обращениях и о замечаниях и предложениях, внесенных в книгу замечаний и предложений. После его принятия утратят силу Закон Республики Беларусь «Об обращениях граждан» и Декрет Президента Республики Беларусь «О совершенствовании работы с населением».

Что же касается установления универсального механизма подачи жалоб, то, учитывая существующую неясность с толкованием термина «вышестоящий орган», о чем будет сказано ниже, а также в целях расширения доступных средств защиты прав населения, полагаем целесообразным установление и в Законе Республики Беларусь «Об обращениях граждан и юридических лиц» и в Законе Республики Беларусь «Об основах административных процедур» альтернативной подведомственности административных жалоб. Лицо, не согласное с принятым в отношении него решением, должно иметь возможность выбора - обращаться в вышестоящий орган или сразу же в суд.

Реализация принципа инстанционности в процессе обжалования

Как указано выше, законодательством об административных процедурах и законодательством об обращениях граждан и юридических лиц предусматривается механизм обжалования, при котором жалоба на решение по обращению или административное решение подается первоначально в вышестоящий по отношению к принявшему такое решению орган, а затем в суд. На первый взгляд, все достаточно просто. Тем не менее, при практической реализации данного подхода выявляются различные проблемы, прежде всего, связанные с пониманием термина «вышестоящий орган».

Наиболее четко прописаны такие органы в приложении к Указу Президента Республики Беларусь от 15 октября 2007 г. № 498 «О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц» государственных органов, в котором установлен перечень государственных органов, иных организаций, ответственных за рассмотрение обращений по существу в отдельных сферах жизнедеятельности населения.

Обращения подлежат рассмотрению по существу в указанных в перечне местных органах, если изложенные в них вопросы относятся к соответствующим сферам жизнедеятельности населения. При этом решения этих местных органов по обращениям могут быть обжалованы в указанные в перечне соответствующие вышестоящие органы.

Вместе с тем содержание данного перечня оставляет большое количество вопросов. В частности, во многих пунктах в рамках одной колонки «местный орган (должностное лицо)» указаны как первичные органы, так и их вышестоящие подразделения.

Так, в пункте 1 перечня указано, что в сфере сельского хозяйства местными органами являются сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения) исполнительные комитеты, а также управления (отделы) сельского хозяйства и продовольствия районных исполнительных комитетов. Вместе с тем очевидно, что управления (отделы) сельского хозяйства и продовольствия районных исполнительных комитетов являются, по сути, вышестоящими органами по отношению к сельским (поселковым) исполкомам по вопросам сельского хозяйства. В свою очередь вышестоящими органами названы комитеты по сельскому хозяйству и продовольствию областных исполнительных комитетов, а также Министерство сельского хозяйства и продовольствия. Таким образом, имеет определенное несоответствие названия колонки и ее содержания.

Еще одна проблема обусловлена тем, что в данном перечне вышестоящие органы указаны лишь до уровня республиканского органа государственного управления (министерства или государственного комитета) или области. А какие органы являются вышестоящими по отношению, например, к областному исполнительному комитету или республиканскому органу государственного управления?

Остается открытым и вопрос о том, кто будет вышестоящим органом в ситуации, когда решение принимается в сфере компетенции подразделения, имеющего двойную подчиненность: с одной стороны местному исполнительному и распорядительному органу, а с другой - соответствующему республиканскому органу государственного управления.

Наконец, данный перечень не носит исчерпывающего характера и касается лишь отдельных сфер. Таким образом, очевидно, что он не может дать четкий и однозначный ответ на вопрос о том, какие же органы должны рассматриваться в качестве вышестоящих.

Эта, на первый взгляд, теоретическая проблема порождает серьезные практические последствия. В результате граждане направляют жалобы о несогласии с действиями того или иного органа в различные организации, причем нередко по нескольку десятков раз.

Еще один проблема, связанная с применением принципа инстанционности при подаче административной жалобы, обусловлена неопределенностью того, сколько раз надо обратиться с жалобой в вышестоящий орган, чтобы получить право на обращение в суд? Иными словами, обязан ли заявитель исчерпать все доступные способы административного обжалования перед обращением с жалобой в суд или нет?

На данный вопрос однозначного ответа в законодательстве не содержится. Вместе с тем, на мой взгляд, для последующего обращения в суд достаточно единичного обжалования в вышестоящий орган, независимо от того, что у заявителя сохраняются возможности обжалования в административном порядке и в более вышестоящие в иерархической соподчиненности органы.

При ином выводе, учитывая множественность административных органов, их сложную подчиненность и отсутствие зачастую ясности в вопросе о том, какой же орган является вышестоящим в конкретном случае, конституционное право на судебную защиту может фактически «провиснуть». Например, после получения ответа из министерства возникает вопрос о том, кому еще нужно обжаловать первичное решение? В Совет Министров? Очевидно, что подобное условие выполнить крайне затруднительно и это фактически лишает заявителя права на обращение в суд.

С учетом изложенного представляется актуальным закрепление в законодательстве положения о том, что для обращения в суд достаточно однократного обжалования в вышестоящий орган, независимо от наличия возможностей административного обжалования в более высокие инстанции.

Кроме того, интересным является и вопрос о закреплении в законодательстве нормы о конечной инстанции обжалования. В настоящее время, за редким исключением, неясно какой орган принимает окончательное решение по тому или иному вопросу, что порождает многочисленные жалобы в самые различные органы в надежде на то, что какой-нибудь орган все-таки поддержит заявителя. В этой связи можно закрепить, что определенный административный орган принимает окончательное решение для системы административного обжалования и что такое решение может быть изменено только в судебном порядке. Это, например, может быть конкретный республиканский орган государственного управления, если вопрос входит в его компетенцию, либо областной исполнительный и распорядительный комитет, если вопрос касается компетенции местных исполнительных и распорядительных органов и не входит в компетенцию ни одного республиканского органа государственного управления.

Это исключит постоянное направление по кругу административных жалоб. Подобный подход может быть реализован по наиболее проблемным сферам, например, путем внесения соответствующих изменений в перечень государственных органов, иных организаций, ответственных за рассмотрение обращений по существу в отдельных сферах жизнедеятельности населения.

административная жалоба обжалование обращение беларусь

Злоупотребление правом на обращение

Согласно статье 40 Конституции Республики Беларусь каждый имеет право направлять личные или коллективные обращения в государственные органы.

Предоставление гражданам права на подачу обращения означает, что они реализуют это право по своему усмотрению, в установленных формах и порядке. Никто не может навязывать гражданам обязанность обращаться в государственные органы или заставить их отказаться от своего права. Подобные соображения закреплены и в Законе Республики Беларусь «Об обращениях граждан», где указано, что право на обращение реализуется гражданами добровольно.

С помощью административной жалобы можно защищать права в любых сферах, причем не только в случае прямого их нарушения, но и в тех ситуациях, когда у лица зарождаются лишь подозрения о возможном нарушении прав. Простота и доступность данного способа обжалования приводят в конечном итоге к колоссальному количеству жалоб, поступающих в различные государственные органы. По разным подсчетам в государственные органы и организации в течение года поступает более 1 млн. обращений, большая часть из которых составляют жалобы.

Тем не менее, предоставление права на обращение не означает, что данное право может реализовываться произвольно. Пределами реализации права на обращение выступают права и законные интересы других лиц. В части второй статьи 4 Закона Республики Беларусь «Об обращениях граждан» (далее - Закон) закреплено, что осуществление гражданами их права на обращение не должно нарушать права, свободы и (или) законные интересы других лиц. Данная норма отражает конституционное требование (ст. 22) о равенстве всех перед законом и праве каждого без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов.

К сожалению, реализация данной нормы далека от идеала. В последнее время все чаще приходится сталкиваться со случаями злоупотребления правом на обращение. «Книги замечаний и предложений испещряются записями о чем угодно, так как выдаются по первому требованию граждан, которые иногда вымещают таким образом лишь свое плохое настроение, вызванное жизненными неурядицами. Обращения граждан весьма эмоциональны по форме и порой даже оскорбительны, но зачастую абсолютно не содержательны по существу, однако и такие обращения требуют ответа, а в некоторых случаях и проведения проверок, которые, как правило, проводятся за счет предприятий и государственных органов. На это отвлекается рабочее время сотрудников, что, в свою очередь, отрицательно сказывается и на реализации прав других граждан, вынужденных ожидать своей очереди.».

Злоупотребление правом на подачу жалобы можно определить как действие, внешне соответствующее требованиям законодательства, но преследующее иную цель, чем защита нарушенного права, которая определена законодательством об обращениях. Это может быть подача жалобы по мотивам личной неприязни, из желания «насолить» другому человеку, оказать давление на органы власти для реализации заведомо незаконного интереса, для защиты юридически безразличных интересов, чтобы посмотреть, как работает государственный аппарат и т.д.

Например, в силу сложившихся личных неприязненных отношений между учителем и директором школы первый, прикрываясь интересами заботы об учениках и учебном процессе, регулярно направляет жалобы в различные инстанции на якобы имеющиеся серьезные упущения в работе школы. В результате создаются комиссии для проверки жалоб, и даже, если серьезных нарушений не устанавливается, в коллектив вносится нервозность, руководство отдела образования начинает задумываться о сложившемся неблагополучном микроклимате в учреждении образования, способности руководителя управлять коллективом и т.д. Вместе с тем цели защиты какого-то права заявитель в данном случае не преследует.

К злоупотреблению правом на обращение тесно примыкают случаи использования в обращениях оскорблений, а также различных обвинений, которые в последующем не подтверждаются.

Возможными способами противодействия злоупотреблению правом на обращение являются следующие:

1) Прежде всего, это, конечно же, норма о возможности прекращения переписки по повторному обращению. Повторное обращение - это обращение гражданина (граждан) по одному и тому же вопросу в один и тот же государственный орган, иную организацию (к должностному лицу).

Вместе с тем для признания обращения повторным необходимо, чтобы:

в нем отсутствовали новые доводы, то есть дополнительные аргументы, которые не высказывались в предыдущих обращениях. Таким образом, признать повторным можно фактически только обращение, если оно буквально повторяет в части проблематики и аргументации предыдущую жалобу;

обращение направлено в один и тот же орган. Буквальное прочтение рассматриваемой нормы не позволяет признать повторным обращение, даже если оно и касается одного и того же вопроса, но переадресовано из другого органа. Например, если обращение, по которому переписка с заявителем прекращена, перенаправлено из вышестоящей организации, государственный орган, прекративший переписку, фактически вынужден вновь рассматривать данное обращение и готовить ответ заявителю.

В этой связи признание обращения повторным на практике достаточно затруднено. Положительным шагом было бы закрепление в определении повторного обращения того, что повторным обращением является обращение гражданина (граждан) по одному и тому же вопросу в один и тот же государственный орган, иную организацию (к должностному лицу), в том числе направленное из других организаций.

Кроме того, перспективным могло быть закрепление нормы о допустимости прекращения переписки с заявителями, которые постоянно инициируют повторные проверки по их обращениям путем приведения множества мелких новых фактов и обстоятельств, не влияющих на существо рассматриваемого вопроса.

2) Вторым способом является норма статьи 17 Закона о том, что расходы, понесенные государственным органом, иной организацией в связи с рассмотрением обращений, содержащих заведомо ложные сведения, могут быть взысканы с граждан в судебном порядке.

На первый взгляд весьма прогрессивная норма, учитывающая общее предназначение государственного органа по осуществлению государственного управления в интересах всего населения. Отвлечение работников государственного органа на решение мелочных вопросов или использование их для решения своих неприязненных отношений с кем-то уменьшает время, которое могло быть уделено решению действительно социально-значимых вопросов других граждан, и в таком смысле противоречит предназначению государственного органа.

Вместе с тем на практике данная норма фактически не применяется. Прежде всего, это обусловлено сложностью процессуального оформления, расчета и доказывания реально понесенных убытков, связанных с рассмотрением конкретного обращения. Как доказать, сколько действительно времени было потрачено на изучение обращения? Ведь никто документально не фиксирует данное время. Как рассчитать стоимость затраченной бумаги, амортизацию оборудования и т.д.? На какой счет и в каком порядке в последующем будут зачисляться денежные суммы в случае положительного решения суда?

Помимо сложности с технической стороны все это потребует дополнительной траты времени и сил сотрудников. Кроме того, в последующем потребуется опять отвлекать сотрудников на участие в судебных разбирательствах. В итоге получается, что затраты и издержки на судебный процесс во много раз перекроют сумму понесенных государственным органом убытков. В итоге руководители государственных органов не решаются ввязываться в подобные судебные процедуры.

Тем не менее эта норма имеет значительный превентивный потенциал и ее применение даже в редких случаях способно оказать значительный эффект в части предупреждения откровенно необоснованных обращений.

3) Еще одной возможностью является привлечение лиц, использующих в обращениях нецензурные или оскорбительные слова или выражения, либо допускающих клеветнические высказывания к административной или уголовной ответственности. Соответствующие меры ответственности предусмотрены в УК и КоАП. Например, ст.ст. 9.2 (Клевета), 9.3 (Оскорбление), 17.1 (Мелкое хулиганство) КоАП.

В одних ситуациях соответствующие выражения или высказывания содержатся в обращении, адресованном лицу, в отношении которого они сделаны. Таким образом, лицо осведомлено о нарушении его прав и может предпринять требуемые меры по защите своих прав.

Так, например, гр-н Н., недовольный вынесенным по его делу судебным постановлением, внес запись в книгу замечаний и предложений суда, рассматривавшего его дело, которая, по мнению судей, носила оскорбительный характер. В результате заявителя приговорили к двум годам исправительных работ за оскорбление.

Вместе с тем гораздо чаще подобные жалобы направляются третьим лицам и лицо, в отношении которого допускаются подобные высказывания, об этом никак не осведомлено. Как быть в этом случае и как обеспечить защиту нарушенных прав лиц, если они не осведомлены о таком нарушении?

Высказывается мнение, что в таких ситуациях государственному органу необходимо информировать потерпевшего о допущенном в отношении него высказывании, чтобы он смог самостоятельно защитить свои права. Однако, думается, что такой выход, заключающийся в перекладывании обязанности по защите своих прав исключительно на самого потерпевшего, не в полной мере согласуется с особенностями публично-правовой сферы регулирования.

Так, например, в соответствии с принципом публичности административного процесса (ст. 2.9 ПИКоАП) государственные органы, должностные лица в пределах своей компетенции обязаны принимать меры по обнаружению административного правонарушения, выявлению лиц, его совершивших, для привлечения их к административной ответственности.

В этой связи представляется, что более эффективным является перенаправление таких материалов в соответствующие правоохранительные органы. Вместе с тем учитывая, что деяния, предусмотренные статьями 9.2 и 9.3 КоАП, влекут ответственность лишь по требованию потерпевшего, органы, уполномоченные на составление протокола о данном административном правонарушении (органы внутренних дел), должны выяснить у лица, в отношении которого допущены соответствующие высказывания, требует ли он привлечения автора обращения к ответственности.

4) Предъявление иска о защите чести, достоинства и деловой репутации. В соответствии с пунктом 7 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 23.12.1999 № 15 «О практике рассмотрения судами гражданских дел о защите чести, достоинства и деловой репутации» под распространением сведений, порочащих честь, достоинство и деловую репутацию гражданина либо деловую репутацию юридического лица, следует понимать опубликование таких сведений в печати, сообщение по радио, телевидению, с использованием других средств массовой информации или технических средств (световых табло, системы «Интернет» и т.п.), изложение в служебных характеристиках, публичных выступлениях, в листовках, обращениях в адрес должностных лиц, демонстрацию (вывешивание) в публичных местах плакатов, лозунгов, а также сообщение в иной, в том числе устной форме хотя бы одному лицу.

Так, по подаваемым неоднократным жалобам о недостатках и безобразиях, творящихся на одном из предприятий, соответствующими органами проводились проверочные мероприятия, по итогам которых факты, указанные в жалобах, не устанавливались. В результате руководством предприятия был подан иск к заявительнице о защите чести, достоинства и деловой репутации. Суд удовлетворил данный иск в размере почти 10 млн. рублей.

Интересным представляется рассмотрение и зарубежного опыта противодействия злоупотреблению правом на обращение. Подобные ситуации в основном связаны с перегрузкой административных судов различными мелкими делами. Чрезмерной нагрузке судов способствуют поступающие от особо активных заявителей многократные обращения. Причины здесь могут быть разные. Например, у кого-то могло возникнуть чувство горечи в отношении государственного управления по причине нерешенности какой-нибудь личной проблемы, и он использует любую возможность написать заявление о вероятно новом допущенном каким-нибудь учреждением нарушении. Другой может себя возомнить борцом за улучшение качества работы государственных органов и подачу заявлений считает верным способом борьбы. Часто лицам, обращающимся в суд с многократными заявлениями, присущи признаки душевнобольных людей, но это не выражено в такой степени, чтобы их лишать дееспособности.

В отдельных странах создается специальный список, куда включаются лица, у которых ограничена дееспособность для подачи заявлений (препятствующие заявители). Такими лицами признаются те, кто непрерывно или многократно подают необоснованные жалобы. Такая система является основополагающей в странах англосаксонской системы - в США, Канаде, Великобритании, Австралии, Новой Зеландии.

Так, например, в части «б» статьи 391 ГПК штата Калифорния США указано, что препятствующий заявитель - это лицо, соответствующее определенным категориям. К таковым категориям причисляется, например, лицо, которое в течение последних 7 лет подало хотя бы 5 заявлений, по которым было отказано в приеме для рассмотрения или которые не были рассмотрены, или лицо, которое многократно подавало бессмысленные заявления или жалобы. Совет юстиции отвечает за актуализацию списка лиц, которые считаются препятствующими участниками судебного процесса.

Похожий порядок существует также и в Англии, где препятствующими участниками считаются те лица, которые повторно и многократно, без каких-либо оснований подают заявления. Точное количество заявлений не определено, но обычно достаточно для включения в подобный список 5 или 6 необоснованных заявлений.

В тех странах, в законодательстве которых не содержится ссылок на препятствующих заявителей, все же в судебной практике встречаются случаи, когда заявителям отказывали потому, что от них поступали многократные и необоснованные жалобы.

Так, Верховный Административный суд Австрии отказал в рассмотрении жалобы сотрудника одного из университетов, ссылаясь на то, что он с 1973 года по 1980 год всего подал 192 заявления. Суд пришел к выводу, что большое количество поступивших заявлений свидетельствует о том, что заявитель фактически желал не защитить свои права, а провести научный эксперимент, что не соответствует целям защиты прав.

Вместе с тем для Беларуси создание такого списка представляется неэффективным. Полагаем более целесообразным использовать потенциал тех средств, которые уже предусмотрены законодательством.

Размещено на Allbest.ru