Адміністративний нагляд міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Тема:

Адміністративний нагляд міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи

Борисенко Наталія Андріївна

Дніпропетровськ - 2011

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Дніпропетровському державному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України.

Науковий керівник - кандидат юридичних наук, доцент

Мінка Тетяна Павлівна,

Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, докторант.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор

Кузьменко Оксана Володимирівна,

Національна академія внутрішніх справ, начальник кафедри адміністративного права і процессу;

кандидат юридичних наук, доцент Ващенко Сергій Вікторович,

Запорізький юридичний інститут

Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ,

начальник кафедри адміністративного права та адміністративного процесу.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ (м. Дніпропетровськ, просп. Гагаріна, 26).

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради С.М. Школа



АНОТАЦІЯ

Борисенко Н.А.

Адміністративний нагляд міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, Дніпропетровськ, 2011.

У дисертації роботі визначено сутність адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи. Адміністративний нагляд міліціїї за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи визначено як урегульований нормами адміністративного права різновид державної управлінської діяльності, що здійснюється міліцією, у межах повноважень, визначених законодавством, зміст якої полягає у спостереженні за дотриманням законності організаційно не підпорядкованими їй фізичними та юридичними особами з метою попередження, виявлення і припинення порушень правил паспортно-реєстраційної системи, а також притягнення винних до відповідальності.

Об'єктом адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної є поведінка (дії, утримання від дій) громадян України, іноземців та осіб без громадянства у сфері суспільних відносин, що виникають при паспортизації та реєстрації місця проживання(перебування) та під час перебування іноземців і осіб без громадянства на території України. Предметом адміністративно-наглядової діяльності міліції є спеціальні правила, норми, обов'язок дотримуватись яких покладено на піднаглядних суб'єктів (фізичних та юридичних осіб).

Досліджено завдання міліції щодо здійснення адміністративного нагляду, визначено форми та методи наглядової діяльності. Сформульовано пропозиції до Закону України «Про міліцію» та Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Міністерство внутрішніх справ України» №1383 від 4 жовтня 2006 р.

Ключові слова: паспорт, паспортно-реєстраційна система, правила паспортно-реєстраційної системи, нагляд, адміністративний нагляд міліції.



АННОТАЦИЯ

Борисенко Н.А.

Административный надзор милиции за соблюдением правил паспортно-регистрационной системы. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Днепропетровский государственный университет внутренних дел, Днепропетровск, 2011.

В диссертационной работе определена сущность административного надзора милиции за соблюдением правил паспортно-регистрационной системы. Административный надзор милиции за соблюдением правил паспортно-регистрационной системы определен в качестве урегулированного нормами административного права разновидности государственной управленческой деятельности, осуществляемой милицией, в пределах полномочий, определенных законодательством, содержание которой заключается в наблюдении за соблюдением законности организационно не подчиненными ей физическими и юридическими лицами с целью предупреждения, выявления и прекращения нарушений правил паспортно-регистрационной системы, а также привлечения виновных к ответственности.

Обосновано, что паспортно-регистрационная система является целостной, особенной системой регулирования всех видов правоотношений, возникающих в сфере паспортизации и регистрации местожительства (пребывания) физических лиц, пребывания иностранцев и лиц без гражданства на территории Украины составляющими которой являются такие административно-правовые режимы: паспортный, режим регистрации местожительства (пребывания) физических лиц, режим пребывания в Украине иностранцев и лиц без гражданства.

Административный надзор милиции за соблюдением правил паспортно-регистрационной системы имеет такие особенности:

1) надведомственный характер, то есть наблюдение происходит за субъектами, которые не подчинены милиции;

2) профилактическую направленность (работник милиции при осуществлении административного надзора имеет возможность выявить условия, способствуюющие совершению правонарушений, вовремя прекратить правонарушение и принять меры к привлечению виновных к ответственности);

3) направлен на обеспечение соблюдения специальных правил - правил паспортно-регистрационной системы;

4) осуществляется по инициативе работников милиции, а не в связи с поступлением заявлений или жалоб.

Объектом административного надзора милиции за соблюдением правил паспортно-регистрационной ситемы является поведение (действия, уклонение от действий) граждан Украины, иностранцев и лиц без гражданства в сфере общественных отношений, возникающих при осуществлении паспортизации и регистрации местожительства (пребывания) граждан Украины; которые возникают во время пребывания иностранцев и лиц без гражданства на территории Украины.

Предметом административного надзора в этой сфере являются специальные правила, нормы, требования и обязанность придерживаться которых возложена на поднадзорных субъектов (физических и юридических лиц).

Формами административного надзора милиции за соблюдением правил паспортно-регистрационной системы являются: 1) наблюдение; 2) проверка; 3) осмотр объектов; 4) профилактический обход; 5) профилактический учет; методами: 1) профилактическая беседа; 2) правовое воспитание; 3) исследование паспортов; 4) проверка данных о лице, предоставившего паспорт; 5) проверка документов, подтверждающие законность пребывания в Украине иностранцев и лиц без гражданства, их учебу, трудоустройство.

Европейский выбор Украины подразумевает приведение общественных отношений, составляющих паспортно-регистрационную систему, к стандартам Европейского Союза, где иметь паспорт и осуществлять регистрацию местожительства - это право граждан, а не обязанность. А это возможно с помощью упрощения процедур получения паспорта гражданина Украины и регистрации местожительства (пребывания). Ее необходимо сделать не разрешительной, а уведомительной. Поэтому целесообразность существования административного надзора за выполнением гражданами Украины обязанности проживания с паспортом и осуществления регистрации местожительства (пребывания) вызывает сомнение.

С другой стороны, одним из условий вступления Украины в Европейский Союз является создание, в соответствии с европейскими стандартами, механизмов регулирования пребывания иностранцев и лиц без гражданства в Украине и противодействия нелегальной миграции. В этой связи административный надзор милиции за соблюдением иностранцами и лицами без гражданства правил пребывания в Украине должен быть эффективным и достигать своей цели - предупреждения и пресечения нарушений этих правил, и привлечения виновных к административной ответственности.

Ключевые слова: паспорт, паспортно-регистрационная система, правила паспортно-регистрационной системы, надзор, административный надзор милиции.



SUMMARY

Borisenko N.А.

Administrative supervision of militia after the observance of rules of the passport-registration system. - Manuscript.

Dissertation on the receipt of scientific degree of candidate of legal sciences on speciality 12.00.07 - Administrative Law and Procedure; Financial Law; Informational Law. - The Dnipropetrovs'k State University of Internal Affairs, Dnipropetrovs'k, 2011.

In dissertation work essence of administrative supervision of militia is certain after the observance of rules of the passport and registration system. Administrative supervision of militia after the observance of rules of the passport-registration system certainly as by the adjusting norms of administrative law variety of government administrative activity which comes true by a militia, within the limits of plenary powers certain a legislation maintenance of which consists in watching the observance of legality organizationally not inferior to her by physical and legal persons with the purpose of warning, exposures and stopping of violations of rules of the passport-registration system and also bringing in guilty to responsibility.

The object of administrative supervision of militia after the observance of rules of passport-registration is behaviour (actions, maintenances, are from actions) of citizens of Ukraine, foreigners and persons without citizenship in the field of public relations what arise up at the passport system and registration of residence; what arise up during foreigners and persons without citizenship on territory of Ukraine. The article of administratively-observant activity of militia are the special rules, norms requirements and standards, a duty to adhere to which is laid on person under surveillance subjects (physical and legal persons).

A task to the militia is investigational on realization of administrative supervision, forms and methods of observant activity are certain. Suggestions are set forth to Law of Ukraine "On a militia" and Decisions of Cabinet of Ministers of Ukraine "About claim of Statute about Ministry of internal affairs of Ukraine" № 1383 from Octobers, 04 of 2006р.

Keywords: passport, passport-registration system, rules of the passport-registration system, supervision, administrative supervision of militia.



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Статус правової, демократичної, соціальної держави, закріплений Конституцією України, вимагає неухильного дотримання органами публічної адміністрації, їх посадовими особами прав людини і громадянина, забезпечення законності. Одним із дієвих засобів забезпечення законності у сферах паспортизації населення, свободи пересування та вільного вибору місця проживання, перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства є адміністративний нагляд.

Водночас європейський вибір розвитку України, потреби лібералізації візового в'їзду до країн Європейського Союзу, адаптація вітчизняного законодавства до правових актів євроспільноти потребують заміни якості правового регулювання суспільних відносин у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, паспортизації та реєстрації місця проживання фізичних осіб. Зазначене обумовлює необхідність вироблення нових підходів до організації діяльності органів внутрішніх справ у цій сфері, приведення її у відповідність з європейськими стандартами роботи правоохоронних органів. Зокрема, це стосується адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи.

Вирішення цього завдання об'єктивно визначило потребу переосмислення призначення паспортно-реєстраційної системи як об'єкта адміністративного нагляду міліції і як явища, за допомогою якого забезпечується реалізація прав, свобод та інтересів фізичних осіб, свобода пересування та вільний вибір місця проживання; глибокого та всебічного дослідження змісту адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи, пошуку нових форм та методів його здійснення і розроблення пропозицій з удосконалення його правового регулювання.

Теоретичне підґрунтя дисертації склали системні положення й висновки вітчизняних юристів, в яких прямо або опосередковано висвітлюються досліджувані питання та окреслюються методологічні передумови для їх вирішення. Серед таких слід назвати роботи В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурки, О.О. Бандурки, Ю.П. Битяка, В.М. Бевзенка, С.В. Ващенка, І.П. Голосніченка, В.М. Гаращука, Є.В. Додіна, С.В. Ківалова, Л.В. Коваля, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, А.П. Коренєва, Є.В. Курінного, О.В. Кузьменко, Р.С. Мельника, О.В. Негодченка, Д.В. Приймаченка, В.П. Пєткова, С.В. Пєткова, С.Г. Стеценка, М.М. Тищенка та ін.

Безпосередньо проблеми здійснення адміністративного нагляду в діяльності органів публічної адміністрації досліджували у своїх працях Ю. . Басова, С.Г. Братель, І.О. Васильєв, В.А. Гуменюк, В.Ю. Кобринський, В. В. Новіков, В.В. Пахомов, Д.П. Цвігун, В.С. Шестак, В.В. Шемчук, О.О. Яковенко, Х.П. Ярмакі та ін.

Розв'язанню багатоаспектних завдань функціонування паспортно-реєстраційної системи присвятили увагу М.М. Богуславський, М.В. Губанов, Л.М. Галенська, В.Ф.Губін, І.Б. Кардашова, О.В. Хабібуліна, В.В. Сапелкіна та інші вчені Питання діяльності міліції у сфері міграції, забезпечення свободи пересування та вільного вибору місця проживання були об'єктом досліджень таких вчених, як І.К. Василенко, Д.В. Голобородько, О.Ф. Динько, Т.П. Мінка, О.І. Савченко, С.С. Саїв, В.М. Столбовий, Н.П. Тиндик, Т.Ю. Цуркан та ін. Без сумніву, роботи цих науковців мають значну наукову та практичну цінність, однак в них поза увагою залишилося дослідження діяльності міліції щодо здійснення адміністративного нагляду за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи. Водночас цілеспрямоване наукове дослідження цієї проблеми має важливе теоретичне та практичне значення у світлі реалізації виконання Україною Плану дій «Україна - Європейський Союз», забезпечення прав громадян на свободу пересування та вільний вибір місця проживання та проведення в Україні фінальної частини Чемпіонату Європи з футболу 2012 р.

Зазначені обставини обумовили вибір теми дослідження, свідчать про її актуальність та необхідність розроблення теоретичних та практичних рекомендацій у цій сфері.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Проблематика дослідження безпосередньо випливає з положень Закону України «Про Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» від 21.11.2002 р., розпоряджень Кабінету Міністрів України № 1073-р від 19.05.2010р. «Про затвердження плану першочергових заходів щодо інтеграції України до Європейського Союзу на 2010 р.» (п.4), №1911-р від 29.09.2010р. «Про схвалення Концепції Державної програми профілактики правопорушень на період до 2015 року», п. п. 2, 9 додатку 10, п. 9 додатку 11, додатку 12 наказу МВС України № 347 від 29.07.2010 р. «Про затвердження Переліку пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2010-2014 років». Дисертація є складовою п. 3.10 плану науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ на 2009 р.

Тема дисертації затверджена Вченою радою Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ 31 січня 2008 р. (протокол № 1), розглянута координаційним бюро відповідного відділення Національної академії правових наук України і має позитивний відгук щодо актуальності, коректності формулювання, доцільності дослідження у вигляді дисертації за спеціальністю 12.00.07.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертації є розкриття змісту адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи та розроблення рекомендацій і пропозицій щодо вдосконалення законодавства, яке регулює цю діяльність.

Досягнення поставленої мети передбачає вирішення завдань, спрямованих на:

– з'ясування змісту паспортно-реєстраційної системи як об'єкта адміністративного нагляду міліції;

– формулювання авторського визначення поняття адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи;

– розкриття особливостей адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи;

– науковий аналіз законодавства, що є правовою основою адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи;

– визначення мети і завдань адміністративного нагляду за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи;

– розкриття форм і методів здійснення міліцією адміністративного нагляду за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи;

– розроблення наукових пропозицій теоретичного і практичного характеру, спрямованих на вдосконалення законодавства, що є правовою основою адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що складаються у сфері наглядової діяльності міліції.

Предмет дослідження - адміністративний нагляд міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи.

Методи дослідження. У дисертації використано комплекс методів наукового пізнання. Діалектичний метод використано у процесі пізнання сутності адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи в умовах його розвитку, у взаємодії з іншими явищами правової дійсності, зберігаючи матеріалістичний підхід до зазначених явищ.

За допомогою логіко-семантичного методу визначено поняття «адміністративний нагляд», «адміністративний нагляд міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи», «паспортно-реєстраційна система» та запропоновано інші дефініції, сформульовані у досліджені (підрозділи 1.2, 2.1, розділ 3). Метод порівняльного правознавства допоміг з'ясувати схожі риси і відмінності національного та зарубіжного законодавства у сфері діяльності правоохоронних органів зі здійснення паспортизації населення, забезпечення свободи пересування та вільного вибору місця проживання, протидії нелегальній міграції тощо (підрозділи 1.1, 1.2, 2.3). Історико-правовий метод сприяв дослідженню ґенези законодавства у сфері паспортизації та реєстрації фізичних осіб (підрозділ 1.1). Системний метод надав можливість дослідити взаємозв'язок соціальних процесів та суспільних відносин у сфері паспортизації та реєстрації місця проживання фізичних осіб як елементів системи, що сприяло вивченню проблем у єдності їх соціального змісту та юридичної форми (підрозділи 1.2, 2.1, 2.2). Статистичний метод використано при аналізі даних, що відображають основні показники діяльності Міністерства внутрішніх справ України та Державної міграційної служби України у сфері адміністративного нагляду за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи (розділи 2 та 3).

Нормативною основою дисертації є: Конституція України; законодавство, що регулює суспільні відносини у сфері паспортизації населення, свободи пересування та вільного вибору місця проживання, перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства та наглядову діяльність міліції; міжнародні правові акти та правові акти Європейського Союзу, законодавство Російської Федерації, Білорусії, Казахстану, Латвії та США у досліджуваній сфері.

Емпіричну базу дослідження становлять результати узагальнення публікацій у засобах масової інформації, статистичні й аналітичні матеріали Державної міграційної служби України та Міністерства внутрішніх справ України період з 2003 по 2010 р., а також результати анкетування працівників Державної міграційної служби України та Міністерства внутрішніх справ України (305 осіб) і громадян (169 осіб).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших в Україні монографічних досліджень адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи, у результаті якого сформульовано низку положень, що характеризуються науковою новизною і мають важливе теоретичне та практичне значення. Зокрема: вперше:

- сформульовано визначення паспортно-реєстраційної системи як складної, комплексної, багаторівневої, динамічної, відкритої системи, що включає в себе всі види правовідносин, які виникають у сфері паспортизації та реєстрації місця проживання (перебування) фізичних осіб, перебування іноземців та осіб без громадянства на території України, складовими якої є такі адміністративно-правові режими: паспортний, режим реєстрації місця проживання (перебування) фізичних осіб, режим перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства.

- адміністративний нагляд міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи розглянуто як один із способів забезпечення паспортного режиму, режиму реєстрації місця проживання (перебування) фізичних осіб і режиму перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства;

- сформульовано поняття адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи як урегульованої нормами адміністративного права різновиду державної управлінської діяльності, що здійснюється міліцією у межах повноважень, визначених законодавством, зміст якої полягає у спостереженні за дотриманням законності організаційно не підпорядкованими їй фізичними та юридичними особами з метою попередження, виявлення і припинення порушень правил паспортно-реєстраційної системи, а також притягнення винних до відповідальності;

- запропоновано розмежовувати адміністративний нагляд міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи від інших видів адміністративного нагляду міліції за такими критеріями:

1) об'єктом та предметом нагляду;

2) напрямками наглядової діяльності міліції;

3) формами та методами здійснення міліцією адміністративного нагляду;

- доведено доцільність, у зв'язку зі створенням Державної міграційної служби України, звузити наглядові повноваження міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи. Тому запропоновано внесення змін до Закону України «Про міліцію», до Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Міністерство внутрішніх справ України» та обґрунтовано доцільність видання наказів МВС України «Про затвердження порядку вивчення іноземних мов посадовими особами органів внутрішніх справ» та «Про затвердження Інструкції про порядок здійснення органами внутрішніх справ адміністративного нагляду за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи»;

удосконалено:

– зміст понять «паспортно-реєстраційна система», «адміністративно-правовий режим», «паспортний режим», «перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства», «адміністративний нагляд» та ін.;

– критерії класифікації адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи:

1) за сферою нагляду;

2) за часом здійснення;

3) за відкритістю;

4) за джерелами нагляду;

5) за кількісним складом суб'єктів нагляду;

– зміст основних форм здійснення міліцією адміністративного нагляду за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи, таких як: спостереження, перевірка, огляд об'єктів, профілактичний обхід, профілактичний облік;

– поняття та систему методів адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи, які складаються з профілактичної бесіди, правового виховання, обстеження паспортів, перевірки даних про особу, яка подала паспортний документ, огляду документів, які підтверджують законність перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства, їх навчання, працевлаштування тощо;

– дістало подальшого розвитку:

– характеристика мети адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи, яка спрямована не тільки на попередження та припинення правопорушень, а на й притягнення винних до відповідальності;

– теоретичні положення щодо з'ясування сутності адміністративного нагляду як функції управління, як стадії управлінського циклу, як різновиду адміністративного примусу, як засобу забезпечення законності;

– характеристика стадій здійснення наглядових заходів.

Практичне значення одержаних результатів визначається можливістю їх використання у:

– правотворчості - для розробки і вдосконалення нормативно-правових актів, що є правовою основою адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи. У результаті проведеного дослідження сформульовано пропозиції, що використовуються у законотворчому процесі, зокрема про внесення змін до Закону України «Про міліцію» (лист Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності Верховної Ради України №04-19/14-2379 від 04.11.2010 р.);

– сфері правозастосування - для вдосконалення практичної діяльності міліції та Державної міграційної служби України (акт впровадження Державного Департаменту у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб від 21 жовтня 2010 р.);

– навчальному процесі - при викладанні навчальних дисциплін «Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ», «Адміністративно-правове регулювання міграційних процесів (паспортно-візова служба)» (акт впровадження Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ від 23 грудня 2010 р.);

– науково-дослідній роботі - для подальшої розробки проблем адміністративного нагляду міліції, паспортизації та реєстрації місця проживання громадян, протидії нелегальній міграції, а також при підготовці відповідних розділів підручників, навчальних посібників, методичних матеріалів.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження доповідалися на чотирьох науково-практичних конференціях: «Актуальні питання охорони громадського порядку під час проведення міжнародних спортивно-масових заходів»» (м. Донецьк, 2008 р.), «Заходи ОВС по протидії нелегальній міграції» (м. Івано-Франківськ, 2008 р.), «Актуальні проблеми протидії правопорушенням та злочинам у сфері громадської безпеки» (м. Дніпропетровськ, 2009 р.), «Міжнародне співробітництво ОВС з правоохоронними органами зарубіжних країн: проблеми теорії і практики» (м. Дніпропетровськ, 2010).

Публікації. Основні положення та висновки дисертації викладено у чотирьох наукових статтях, опублікованих у виданнях, що визначені ВАК України як фахові з юридичних наук, та чотирьох тезах доповідей.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що включають сім підрозділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Повний обсяг роботи - 209 сторінок, з яких: 174 - основний текст, 15 - додатки, 21 - список використаних джерел (206 найменувань).

паспортний адміністративний нагляд міліція

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, її зв'язок з науковими програмами, планами, темами, висвітлено ступінь розробки та методи наукового аналізу, визначено мету і завдання дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, подано відомості щодо публікацій, вказуються форми апробації та впровадження отриманих результатів.

Розділ 1. «Паспортно-реєстраційна система України як об'єкт адміністративного нагляду міліції» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Історико-правова природа паспортно-реєстраційної системи» з використанням історико-правового методу досліджується становлення та розвиток суспільних відносин у сфері паспортно-реєстраційної системи починаючи з часів Київської Русі по теперішній час, що дозволило розглянути це правове явище з позицій минулого та з'ясувати його призначення в сучасних умовах розвитку українського суспільства.

Зроблено висновок, що паспортно-реєстраційна система на території України протягом багатьох століть мала жорстко-контрольний характер, що унеможливлювало права громадян на свободу пересування та вільний вибір місця проживання, ускладнювало реалізацію прав громадян на навчання, лікування, отримання соціальних пільг тощо. Починаючи з часів Російської Імперії ті чи інші функції, форми та методи паспортно-реєстраційної системи фактично збереглися й у Радянському Союзі. Змінювалися лише її деталі, а сутність залишалася незмінною і полягала у суворому нагляді держави за переміщенням громадян, закріпленні їх у тому місці, де вони були потрібні державі. Тому невипадково, що протягом століть саме поліцейське відомство (міліція) здійснювало нагляд за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи, і було наділене широкими повноваженнями застосовувати заходи адміністративної та кримінальної відповідальності до порушників.

Доведено, що й до тепер суспільні відносини у сфері паспортно-реєстраційної системи значною мірою зберегли радянську модель управління у цій сфері. Адже призначення паспортно-реєстраційної системи, її функції, процедури отримання паспорта, реєстрації місця проживання (перебування) громадян, здійснення адміністративного нагляду міліцією, наявність відповідальності за порушення правил паспортної системи нічім не відрізняються від тих, що існували за часів тоталітарної доби.

Поєднання історико-правового та компаративного методів дослідження дозволило дослідити стан розвитку відповідних суспільних відносин в країнах Західної Європи та США. Зроблено висновок, що в цих країнах відсутня паспортно-реєстраційна система. Система документування та реєстрації населення не має важливого значення для забезпечення виконання державою деяких функцій, оскільки там використовуються інші способи регулювання міграції населення, розшуку злочинців тощо. Відносини у сфері документування та реєстрації населення мають легітимаційний характер, тобто мати паспорт чи здійснити реєстрацію місця проживання - це право громадян, а не обов'язок.

Зроблено висновок про необхідність відходу від радянської моделі паспортно-реєстраційної системи та переходу від наглядового-карального до соціально-сервісного змісту діяльності органів публічної адміністрації у цій сфері.

У підрозділі 1.2 «Поняття та зміст паспортно-реєстраційної системи України» розглянуто співвідношення понять «паспортна система», «паспортно-реєстраційна система», «паспортно-візова система», «міграційний режим», «паспортний режим».

Зроблено висновок, що паспортно-реєстраційна система є складною, комплексною, багаторівневою, динамічною відкритою системою, що включає в себе всі види правовідносин, які виникають у сфері паспортизації та реєстрації місця проживання (перебування) фізичних осіб, перебування іноземців та осіб без громадянства на території України, складовими якої є такі адміністративно-правові режими: паспортний, режим реєстрації місця проживання (перебування) фізичних осіб, режим перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства.

Паспортний адміністративно-правовий режим є правовою формою функціонування адміністративно-правових відносин, що складаються у сфері паспортизації населення, які забезпечуються особливим поєднанням правових засобів, організаційних та матеріально-технічних заходів, завдяки чому створюється відповідний рівень динаміки цих правовідносин та досягається мета адміністративно-правового регулювання.

Адміністративно-правовий режим реєстрації місця проживання (перебування) фізичних осіб є правовою формою функціонування адміністративно-правових відносин у сфері свободи пересування та вільного вибору місця проживання, які забезпечуються особливим поєднанням правових засобів, організаційних та матеріально-технічних заходів, завдяки чому створюється відповідний рівень динаміки цих правовідносин та досягається мета адміністративно-правового регулювання.

Адміністративно-правовий режим перебування іноземців та осіб без громадянства в Україні є правовою формою функціонування адміністративно-правових відносин, які пов'язані із в'їздом іноземців в Україну, їх виїздом з України, транзитним проїздом через територію України, а також з проживанням, працевлаштуванням, навчанням на території України та реалізацією ними інших прав та виконання обов'язків, які забезпечуються особливим поєднанням правових засобів, організаційних та матеріально-технічних заходів, завдяки чому створюється відповідний рівень динаміки цих правовідносин та досягається мета адміністративно-правового регулювання.

Вказані адміністративно-правові режими спрямовані на створення сприятливих умов розвитку відповідних суспільних відносин у сфері паспортно-реєстраційної системи, на їх упорядкування, врегулювання, організацію, захист від правопорушень та несприятливих тенденцій. У підрозділі всебічно аналізуються специфічні ознаки цих режимів та формулюються їх визначення.

Обґрунтовано, що адміністративно-правовий режим є тією атмосферою, у якій функціонують суспільні відносини у сфері документування громадян паспортами та реєстрації місця проживання (перебування) фізичних осіб, а також перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства.

Розділ 2. «Теоретико-правові засади адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи» містить три підрозділи.

У підрозділі 2.1 «Поняття адміністративного нагляду за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи» сформульовано зміст поняття «адміністративний нагляд міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи», розкрито його співвідношення з такими поняттями, як «контроль», «нагляд», з'ясовано сутність адміністративного нагляду як функції управління, як стадії управлінського циклу, як різновиду адміністративного примусу, як засобу забезпечення законності.

Зроблено висновок, що стосовно розгляду паспортно-реєстраційної системи як сукупності трьох різновидів адміністративно-правових режимів (паспортного адміністративно-правового режиму, адміністративно-правового режиму реєстрації місця проживання (перебування) фізичних осіб, адміністративно-правового режиму перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства) адміністративний нагляд варто розглядати як засіб забезпечення вказаних режимів, який здійснюється з метою виявлення, припинення правопорушень та притягнення винних до відповідальності.

Так, у 2010 р. в цілому по Україні на 7,56% збільшилась кількість виявлених порушень правил паспортно-реєстраційної системи (з 463,6 тис. до 500,6 тис.). За порушення встановлених правил перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства до адміністративної відповідальності притягнуто понад 57,7 тис. іноземців, 1,4 тис. юридичних і 16,5 тис. фізичних осіб.

Сформульовано поняття адміністративного нагляду міліціїї за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи як урегульованої нормами адміністративного права різновиду державної управлінської діяльності, що здійснюється міліцією, у межах повноважень, визначених законодавством, зміст якої полягає у спостереженні за дотриманням законності організаційно не підпорядкованими їй фізичними та юридичними особами з метою попередження, виявлення і припинення порушень правил паспортно-реєстраційної системи, а також притягнення винних до відповідальності.

Виокремлено такі особливості адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи:

1) спрямованість на забезпечення виконання громадянами України обов'язків мати паспорти та зареєструвати місце проживання (перебування), іноземцями та особами без громадянства - обов'язку дотримуватися законності перебування (проживання в Україні);

2) спрямованість на попередження, виявлення і припинення правопорушень.

У підрозділі 2.2 «Зміст адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи» розглянуто мету, об'єкт та предмет адміністративного нагляду міліції. Зроблено висновок, що адміністративний нагляд за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи здійснюється з метою попередження, припинення порушень паспортно-реєстраційної системи та притягнення винних до адміністративної відповідальності. Виходячи з мети адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи обґрунтовано його завдання - забезпечення чіткого, однозначного дотримання піднаглядними суб'єктами встановлених правил паспортно-реєстраційної системи.

Виокремлено ознаки адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи:

1) надвідомчий характер, тобто спостереження відбувається за суб'єктами, які не підпорядковані міліції;

2) профілактична спрямованість (працівник міліції під час здійснення адміністративного нагляду має можливість виявити умови, що сприяють вчиненню правопорушень, вчасно припинити правопорушення і вжити заходів притягнення винних до відповідальності);

3) спрямований на забезпечення дотримання спеціальних правил - правил паспортно-реєстраційної системи;

4) здійснюється за ініціативою працівників міліції, а не у зв'язку з надходженням заяв чи скарг.

Доведено, що адміністративний нагляд міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи має циклічний характер і складається з певних, таких, що постійно замінюють одна одну стадій: 1) підготовка до проведення адміністративного нагляду; 2) проведення адміністративного нагляду; 3) завершення адміністративного нагляду.

Обґрунтовано, що об'єктом адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи слід розуміти поведінку (дії, утримання від дій) громадян України, іноземців та осіб без громадянства у сфері суспільних відносин, що виникають при паспортизації та реєстрації місця проживання (перебування) та під час перебування іноземців та осіб без громадянства на території України. Предметом адміністративно-наглядової діяльності міліції є спеціальні правила, норми, вимоги, обов'язок дотримуватись яких покладено на піднаглядних суб'єктів (фізичних та юридичних осіб).

Зроблено висновок, що адміністративний нагляд міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи доцільно класифікувати за такими критеріями: 1) за сферою наглядової діяльності - він є спеціальним; 2) за часом здійснення - постійним; 3) за відкритістю - гласним; 4) за джерелами нагляду - фактичним; 5) за кількісним складом суб'єктів нагляду - як одноосібним (дільничним інспектором міліції), так і колегіальним (нарядом патрульної служби міліції).

У підрозділі 2.3. «Правове регулювання адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи» доведено, що адміністративний нагляд міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи регулюється переважно нормами адміністративного права, які умовно можна поділити на дві групи: 1) норми, що визначають межі належної та можливої поведінки громадян України, іноземців та осіб без громадянства у сфері паспортно-реєстраційної системи (правила паспортно-реєстраційної системи); 2) норми, що регулюють наглядові повноваження працівників міліції.

Зроблено висновок, що норми, які визначають межі належної та можливої поведінки громадян України, іноземців та осіб без громадянства у сфері паспортно-реєстраційної системи, складають зміст правил паспортно-реєстраційної системи. Сформульовано поняття правил паспортно-реєстраційної системи як сукупності норм адміністративного права, що визначають права та обов'язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства у сфері паспортизації, свободи пересування та вільного вибору місця проживання і перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства.

Доведено, що норми, які регулюють наглядові повноваження працівників міліції, - це сукупність норм адміністративного права, що визначають права та обов'язки працівників міліції зі спостереження за організаційно не підпорядкованими об'єктами (юридичними та фізичними особами) щодо виконання ними правил паспортно-реєстраційної системи.

На підставі аналізу положень Закону України «Про міліцію» та Положення про Міністерство внутрішніх справ України встановлено, що одним із завдань міліції є протидія незаконній міграції та нагляд за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи, однак жодним нормативно-правовим актом не передбачено, яка служба чи підрозділ міліції зобов'язаний виконувати ці завдання, не визначено форми та методи діяльності міліції, її завдання, об'єкт та предмет нагляду у цій сфері. Про необхідність удосконалення правового регулювання адміністративного нагляду за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи висловилося 88,3% опитаних працівників міліції.

Запропоновано зміни до п. 14 ст. 10 Закону України «Про міліцію», до п. 19 Положення про Міністерство внутрішніх справ України та обґрунтовано доцільність видання наказу МВС України «Про затвердження Інструкції про порядок здійснення органами внутрішніх справ адміністративного нагляду за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи».

Розділ 3. «Характеристика діяльності міліції щодо здійснення адміністративного нагляду за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Форми адміністративного нагляду за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи» досліджено форми адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи. Сформульовано визначення форм адміністративного нагляду за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи як зовнішньо вираженої діяльності міліції, що здійснюються в межах покладених на неї професійних обов'язків щодо забезпечення виконання правил паспортно-реєстраційної системи.

Залежно від характеру і правових наслідків діяльності суб'єктів адміністративного нагляду виокремлено такі групи форм адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи: 1) спостереження; 2) перевірка; 3) огляд об'єктів; 4) профілактичний обхід; 5) профілактичний облік. Основною формою адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи є спостереження. Однак найчастіше патрульною службою міліції використовуються такі форми адміністративного нагляду, як спостереження і перевірки, а службою дільничних інспекторів міліції - огляд об'єктів, профілактичний обхід, профілактичний облік.

Виокремлено такі види профілактичного обходу: 1) галузевий; 2) територіальний; 3) вибірковий. Галузевий вид профілактичного обходу здійснюється на підприємствах, установах та організаціях однієї галузі. Особливо він є ефективним там, де використовується праця сезонних працівників, або на працю запрошуються іноземці та особи без громадянства, яких можуть приймати на роботу без відповідного дозволу, або без реєстрації та без паспорта. Територіальний профілактичний обхід здійснюється у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці, наприклад при перевірках житлового фонду. Вибірковий профілактичний обхід здійснюється на підставі інформації, яку отримують від громадян та посадових осіб про осіб, які проживають без паспортів чи реєстрації. Зроблено висновок, що вірне поєднання цих видів профілактичного обходу надає можливість найбільш результативно вирішувати завдання адміністративного нагляду.

Зроблено висновок, що у зв'язку з великою завантаженістю дільничних інспекторів міліції здійснення адміністративного нагляду за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи не є ефективним. Так, тільки протягом 2010 р. службою дільничних інспекторів міліції розкрито 72,2 тис. злочинів загальнокримінальної спрямованості, у т.ч. 112 убивств, 915 тяжких тілесних ушкоджень, 352 розбої, 2,9 тис. грабежів, 17,1 тис. крадіжок, 13,8 тис. злочинів, пов'язаних із незаконним обігом наркотиків, 5,1 тис. злісних хуліганств, підготовлено майже 7,1 тис. протокольних форм досудової підготовки матеріалів, виявлено 3,5 тис. злочинів у сфері економіки.

Більшість опитаних працівників міліції (53%) вважають, що адміністративний нагляд за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи не повинен бути функцією міліції; 78,4% опитаних вважають, що цю функцію повинна здійснювати тільки Державна міграційна служба України.

У підрозділі 3.2 «Методи адміністративного нагляду за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи» досліджено методи адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи. Сформульовано поняття методів адміністративного нагляду за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи як комплексу різноманітних засобів, прийомів, способів, за допомогою яких працівники міліції практично виконують заходи щодо здійснення адміністративного нагляду.

Доведено, що практична реалізація працівниками міліції заходів адміністративного нагляду за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи здійснюється з використанням таких методів: профілактична бесіда; правове виховання; обстеження паспортів; перевірка даних про особу, яка подала паспортний документ; огляд документів, що підтверджують законність перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства, їх навчання, працевлаштування тощо. Досліджено порядок застосування цих методів працівниками міліції.

Обґрунтовано, що профілактичні бесіди з громадянами працівників міліції є ефективним методом досягнення мети адміністративного нагляду. Виокремлено 1) ознайомлювальні, 2) попереджувальні та 3) виховні різновиди профілактичних бесід і досліджено методику їх проведення. Зроблено висновок, що незнання працівниками міліції іноземних мов ускладнює реалізацію адміністративно-наглядової діяльності міліції за дотриманням правил перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства. Так, 56% опитаних працівників міліції зазначили, що не можуть вільно володіти іноземною мовою, 13 % мають низькі навички для спілкування і тільки 3% опитаних стверджували, що добре володіють іноземною мовою. Серед опитаних працівників міліції 62% знають англійську мову, 27% - німецьку мову, інші володіють польською, румунською, французькою тощо. Запропоновано видати наказ МВС України «Про затвердження порядку вивчення іноземних мов посадовими особами органів внутрішніх справ».



ВИСНОВКИ

У висновках дисертації наведено узагальнення дослідницької роботи й отримані особисто автором нові науково обґрунтовані результати в якісних і кількісних показниках, які в сукупності вирішують конкретне наукове завдання щодо розроблення пропозицій, спрямованих на вдосконалення адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи. Їх істотне значення для адміністративно-правової науки підтверджується актами впровадження.

На основі систематизації отриманих результатів сформульовано низку підсумкових узагальнень, які конкретизовано в таких висновках.

Паспортно-реєстраційна система є цілісною, особливою системою регулювання всіх видів правовідносин, що виникають у сфері паспортизації та реєстрації місця проживання (перебування) фізичних осіб, перебування іноземців та осіб без громадянства на території України, складовими якої є такі адміністративно-правові режими: паспортний, режим реєстрації місця проживання (перебування) фізичних осіб, режим перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства.

Адміністративний нагляд міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи є одним із засобів забезпечення вказаних адміністративно-правових режимів. Адміністративний нагляд міліціїї за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи - це врегульований нормами адміністративного права різновид державної управлінської діяльності, що здійснюється міліцією, у межах повноважень, визначених законодавством, зміст якої полягає у спостереженні за дотриманням законності організаційно не підпорядкованими їй фізичними та юридичними особами з метою попередження, виявлення і припинення порушень правил паспортно-реєстраційної системи, а також притягнення винних до відповідальності.

Адміністративний нагляд міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи здійснюється з метою попередження, припинення порушень паспортно-реєстраційної системи та притягнення винних до адміністративної відповідальності.

Завданнями міліції щодо здійснення адміністративного нагляду за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи є забезпечення чіткого, однозначного дотримання піднаглядними суб'єктами встановлених правил паспортно-реєстраційної системи.

Адміністративний нагляд міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи має такі особливості: 1) надвідомчий характер, тобто спостереження відбувається за суб'єктами, які не підпорядковані міліції; 2) профілактична спрямованість (працівник міліції під час здійснення адміністративного нагляду має можливість виявити умови, що сприяють вчиненню правопорушень, вчасно припинити правопорушення і вжити заходів щодо притягнення винних до відповідальності); 3) спрямований на забезпечення дотримання спеціальних правил - правил паспортно-реєстраційної системи; 4) здійснюється за ініціативою працівників міліції, а не у зв'язку з надходженням заяв чи скарг.

Об'єктом адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної є поведінка (дії, утримання від дій) громадян України, іноземців та осіб без громадянства у сферах адміністративно-правових відносин паспортизації та реєстрації місця проживання (перебування) фізичних осіб та перебування іноземців і осіб без громадянства на території України.

Предметом адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи є спеціальні правила, норми, обов'язок дотримуватись яких покладено на піднаглядних суб'єктів (фізичних та юридичних осіб).

Формами адміністративного нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи є: 1) спостереження; 2) перевірка; 3) огляд об'єктів; 4) профілактичний обхід; 5) профілактичний облік. Методами такого нагляду є: 1) профілактична бесіда; 2) правове виховання; 3) обстеження паспортів; 4) перевірка даних про особу, яка подала паспортний документ; 5) огляд документів, що підтверджують законність перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства, їх навчання, працевлаштування.

Європейський вибір України потребує переосмислення призначення паспортно-реєстраційної системи України та змісту діяльності міліції у цій сфері. В сучасних умовах державотворення паспортно-реєстраційна система має бути спрямована на забезпечення нормального функціонування суспільних відносин, що складаються з приводу обігу документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, при реалізації фізичними особами їх права на свободу пересування та вільний вибір місця проживання. А це можливо шляхом запровадження електронних паспортів з біометричною інформацією, системи захисту персональних данних про фізичну особу, спрощення процедур отримання документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, реєстрації місця проживання (перебування), яку необхідно зробити не дозвільною, а повідомною, платною та обов'язковою.