Главная Коллекция "Otherreferats" Государство и право Правові питання розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій

Правові питання розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій

Співвідношення органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій. Шляхи вирішення проблем розподілу та реалізації повноважень. Децентралізація влади як основа взаємовідносин органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування.

Рубрика Государство и право
Вид доклад
Язык украинский
Дата добавления 02.08.2012
Размер файла 47,1 K

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Страница:

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Міністерство освіти і науки України

Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого

Кафедра: Державного будівництва та місцевого самоврядування

Наукова доповідь

Тема: Правові питання розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій.

ХАРКІВ-2008

Зміст

Вступ

Основна частина

1. Органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації: співвідношення, взаємодія і розмежування повноважень

1.1 Співвідношення органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій

1.2 Взаємодія та взаємовідносини органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій

1.3 Децентралізація влади як основа взаємовідносин органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування

1.4 Розмежування повноважень органів виконавчої влади на місцях та органів місцевого самоврядування

2. Структурні та компетенційні проблеми організації роботи органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій

2.1 Проблеми організації роботи органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій

2.2 Проекти змін та зміни до законодавчих актів стосовно розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями

2.3 Порівняльний аналіз повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування

2.4 Шляхи вирішення проблем розподілу та реалізації повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій

Висновок

Список використаної літератури

Вступ

Співвідношення інститутів публічної влади на місцевому рівні, взаємодія їх органів та розмежування повноважень не привернули належної уваги наукової літератури радянського періоду. Конституція України утворила нормативну модель організації публічної влади на місцевому рівні, котра подана у вигляді місцевого самоврядування, представленого органами місцевого самоврядування, і державного управління, представленого місцевими державними адміністраціями. Це означає можливість здійснення влади на місцях як усім народом, так і окремими об'єднаннями громадян в особі територіальних громад. При цьому, територіальні громади треба розглядати „в якості самостійного джерела публічної недержавної (муніципальної) влади” Тодика Ю.М. Конституційне право України на сучасному етапі. - Харків, 1996. - С. 26.

Закон України від 21 травня 1997 р. „Про місцеве самоврядування в Україні” (далі - Закон про місцеве самоврядування) і Закон України від 9 квітня 1999 р. „Про місцеві державні адміністрації” (далі - Закон про місцеві державні адміністрації) з метою виконання конституційних норм закріплюють демократичну систему публічної влади на місцях. Одним із значущих аспектів Закону про місцеве самоврядування є диференціація повноважень органів місцевого самоврядування на власні (самоврядні) і делеговані (за природою - повноваження виконавчої влади). Ці положення, а також конституційні норми про те, що „органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади” (ст. 143 Конституції України), а місцеві державні адміністрації в частині делегованих їм повноважень обласними та районними радами - відповідним радам (ст. 118 Конституції України), з одного боку, і конституційний обов'язок місцевих державних адміністрацій здійснювати „взаємодію з органами місцевого самоврядування” (ст. 119 Конституції України) - з іншого, відкривають якісно новий етап у встановленні взаємовідносин між двома центрами публічної влади на місцевому рівні, надають імпульс процесу реформування всієї структури публічної влади. Але, при цьому, стабільної правової бази у взаємовідносинах між цими двома центрами публічної влади на місцях створити поки що не вдалося. Виникли колізії, пов'язані з проблемою розмежування повноважень органів місцевого самоврядування і органів виконавчої влади на місцевому рівні, їх усунення потребує подальшого удосконалення законодавства, про що йдеться у роботі.

Отже, актуальність теми зумовлюється:

- необхідністю вивчення проблем розмежування повноважень органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій, забезпечення їх спільної діяльності;

- необхідністю аналізу чинного законодавства з метою виявлення дублювань повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування;

- потребою вироблення рекомендацій з метою подальшого вдосконалення законодавства України з питань місцевого самоврядування та державного управління на місцях.

Мета і завдання роботи:

- охарактеризувати основи компетенції органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій в аспекті їх співвідношення і взаємодії, та принципи, які формують механізм взаємодії цих органів, їх відбиття і розвинення в чинному законодавстві;

- оцінити практику існуючих організаційно-правових форм взаємодії органів, що розглядаються, визначити нові можливі форми, спрямовані на оптимізацію і підвищення ефективності спільної діяльності двох центрів публічної влади на місцевому рівні;

1. Органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації: співвідношення, взаємодія і розмежування повноважень

1.1 Співвідношення органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій

Співвідношення органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій полягає в тому, що чітке розмежування між їх функціями на практиці виявляється дуже слабко. Доцільно співвіднести місцеве самоврядування і виконавчу владу на місцях, щоб виділити в них єдину публічно-правову основу. Загальними ознаками, які об'єднують ці місцеві органи публічної влади, є:

1. Чітко виражений інституціональний характер влади. Статус органів влади визначається в Конституції і законах України.

2. Офіційно юридично закріплений порядок їх організації, компетенція, повноваження.

3. Наявність специфічного відособленого апарату.

Діяльність, ґрунтується на законах та інших нормативних актах, що має характер безперервності в часі, універсальність.

Видання нормативних актів на відповідній території, що містять правила поведінки загального характеру.

Самостійне формування свого бюджету, встановлення і збирання окремих податків і зборів.

Ознаки, що відрізняють місцеве самоврядування від державної влади, в основному зводяться до такого:

Відсутність чіткої ієрархії та субординації у відносинах у системі органів місцевого самоврядування.

Функціонування не від імені держави, діяльність більш орієнтована на урахування особливостей територіального розвитку, місцевих потреб та інтересів.

Вони „ближчі” до населення, ніж органи виконавчої влади регіонального рівня.

Їх функції менш політизовані.

5. Матеріально-фінансову основу складають місцевий бюджет і муніципальна (комунальна) власність Васильєв В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. - М., 1999.- С. 39 ..

1.2. Взаємодія та взаємовідносини органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій

Як вже зазначалося, Конституція України закріпила дві системи публічної влади на місцях: місцеві державні адміністрації, які є місцевими органами виконавчої влади, та місцеве самоврядування як публічну владу територіальних громад. Це - різні за своєю юридичною природою системи місцевої влади, насамперед за функціями та повноваженнями. Конституція України гарантує місцеве самоврядування і тим самим не допускає можливості його підміни місцевими державними адміністраціями. Однак, питання про взаємовідносини органів місцевого самоврядування з місцевими державними адміністраціями - досить складне. Залежно від політичних тенденцій в тому чи іншому суспільстві змінювалися погляди на самоврядування.

Місцеве самоврядування в Україні діє відповідно до Конституції України і полягає у наданні територіальним громадам та їх органам права самостійно вирішувати питання місцевого життя, а у встановлених законом випадках - повноважень місцевих державних адміністрацій. Органи місцевого самоврядування є формою залучення громадян України до участі у вирішенні питань місцевого значення і виконавчої влади відповідно до вимог законності. На жаль, наука ще глибоко не вивчила зміст місцевого самоврядування та його юридичну природу. Необхідно констатувати, що місцеве самоврядування ширше вживається не як юридичний, а переважно як політичний термін, як певне відбиття політичного життя держави Авер'янов В.Б. Державне управління в Україні (Навчальний посібник). За загальною редакцією доктора юр. наук, проф. В.Б. Авер'янова. -- К., 2003. - С. 32-44..

Особливий інтерес у практиці місцевих органів становлять питання взаємовідносин місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування. Такі відносини ґрунтуються на відповідній нормативно-правовій основі. Так Конституція України допускає делегування повноважень місцевим державним адміністраціям (районним і обласним) відповідними радами (районними чи обласними), а місцеві державні адміністрації, в свою чергу, здійснюють взаємодію з органами місцевого самоврядування. Законодавство України встановлює межі делегування повноважень, а також інші форми взаємодії і координації цих органів. Очевидно, що місцеві державні адміністрації виражають і проводять внутрішню політику держави на місцях і використовують засоби для її забезпечення в діяльності органів місцевого самоврядування. Проте муніципальна політика виконавчої влади повинна ґрунтуватися на правових основах і методах їх здійснення, хоча не може спиратися на командно-адміністративні методи Манжула А. Деякі аспекти співвідношення органів місцевого управління і органів місцевого самоврядування // Підприємництво, господарство і право. -- 2002. - № 12. - С. 63. Сфери взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування найрізноманітніші - економічні, соціальні, культурні, екологічні, релігійні, національно-побутові та інші. Однак на практиці реалізація функцій та повноважень органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій призводить не тільки до погоджених дій, але нерідко породжує різні питання щодо встановлення меж їх функцій та повноважень, способів вирішення компетенційних спорів тощо. Після прийняття Верховною Радою України законів про місцеві державні адміністрації та місцеве самоврядування в Україні ці питання отримали правову основу їх вирішення.

Межі здійснення функцій і повноважень влади на місцях є практично в усіх демократичних, правових державах. Законодавець не може раз і назавжди закріпити ці межі, так як розвиток суспільних відносин часто породжує нові проблеми, які не можуть бути вирішені в рамках існуючого законодавчого розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях, і тому допускає інші, крім законодавчого, способи цього розмежування. А займатись законодавцю окремими дрібними питаннями розмежування функцій і повноважень місцевих органів публічної влади є недоцільним Авер'янов В.Б. Державне управління в Україні (Навчальний посібник). За загальною редакцією доктора юр. наук, проф. В.Б. Авер'янова. -- К., 2003. - С. 32-44..

1.3 Децентралізація влади як основа взаємовідносин органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування

Проблема децентралізації влади, сутність якої, перш за все, полягає в перерозподілі повноважень між центром і регіонами на користь останніх, тісно пов'язана з проблемами взаємовідносин центральних та місцевих органів державної влади і органів місцевого самоврядування. Ці проблеми є похідними від принципу поділу влади, шляхом якого через систему стримувань та противаг передбачається чітке розмежування повноважень між різними гілками влади. Дотримання принципу поділу влади виключає можливість її узурпації в державі окремими органами або посадовими особами. Свого часу Ш.Монтеск'є Монтескье Ш. О духе законов. О свободе. Антология западноевропейской классической либеральной мысли (Серия: «Общественная мысли: исследования и публикации»). -- М., 1995. -- С. 73-97., розробляючи теорію поділу влади, стверджував, що для забезпечення справжньої незалежності однієї гілки влади від іншої необхідно, щоб кожна з них мала реальну можливість впливати на іншу. Конституція України 1996 р. (ст. 6) закріпила цей важливий політико-правовий принцип організації та функціонування державної влади, зробила можливим запровадити в нашій державі якісно новий поділ влади, який дозволяє виділити рівень децентралізованої публічно-самоврядної влади. Українські науковці у своїх дослідженнях також виділяють серед інших і принцип поділу державної влади. Тодика Ю.М. Конституційне право України на сучасному етапі. - Харків, 1996. - С. 26

При дослідженні проблем децентралізації влади, необхідності законодавчого розподілу повноважень між центром і регіонами в науковій літературі акцентується увага на тому, що для успішного розвитку місцевого самоврядування в Україні створені необхідні умови, а статус унітарної держави, якою є Україна, дає змогу проведення децентралізації і деконцентрації державних функцій і повноважень та втілення принципів реального самоврядування. Децентралізація публічної влади шляхом чіткого поділу повноважень, відповідальності і фінансово-економічної бази між загальнодержавними, регіональними та місцевими її рівнями посилить центральні інститути влади шляхом їхньої концентрації на найважливіших проблемах держави. Для чіткого функціонування державного механізму, крім розмежування повноважень, потрібні тісні взаємовідносини між владними структурами для ефективного вирішення державних та місцевих проблем. І. Пахомов, досліджуючи дане питання, говорить про те, що компромісом, між централізмом і демократією в устрої сучасних держав є контрольована децентралізація (власні повноваження) та деконцентрація (делеговані повноваження) влади. „Місцеве самоврядування, - підкреслює при цьому він, - можна розглядати як прояв деконцентрації влади. Його масштаби не однакові в різних державах. Кожна з держав, враховуючи свою специфіку, визначає територію і сфери діяльності самоврядних органів, і це не суперечить Всесвітній декларації про місцеве самоврядування та Європейській хартії місцевого самоврядування”.

Отже, децентралізація та деконцентрація влади в Україні може здійснюватися шляхом розвитку місцевого самоврядування, яке проявляється перш за все у виборах жителями відповідних територій своїх представників до органів місцевого самоврядування, самостійному вирішенні питань місцевого значення як безпосередньо, так і через органи, які вони обирають. До таких питань слід віднести право місцевих рад як органів самоврядування встановлювати місцеві податки і збори, розпоряджатися своїм майном, брати кредити, подавати позови, самостійно управляти місцевими витратами тощо. Чим більше самоврядування обмежується місцевими справами, тим більший простір йому може бути наданий, і, навпаки, чим більше покладається на нього загальних справ, тим більше воно стримується в своїх діях і підпадає під контроль державної виконавчої влади. Хоча слід зазначити, що дехто з вчених небезпідставно вважає, що суть децентралізації полягає у делегуванні органам місцевого самоврядування вирішення таких справ, які до певного часу були об'єктом державного регулювання. Воронов М.П., Скрипничук В.М. Децентралізація влади як основа взаємовідносин державних виконавчих органів і органів місцевого самоврядування // Державне будівництво та місцеве самоврядування. Вип. 1. / Збірник наукових праць. - X.: Право, 2001. -- С. 34-44. На практиці поєднання централізації та децентралізації виконавчої влади може бути досить різноманітним. З юридичної точки зору очевидно, що оптимальним є гармонійне поєднання обох влад, при якому одна доповнює іншу і все управління становить струнку систему. Зберігаючи значну частку самостійності у вирішенні місцевих справ, органи місцевого самоврядування мають підкорятися центральній владі в усьому, що стосується загальнодержавних вимог.

Слід зазначити, що в Україні існує частина політиків і науковців, які висловлюються за необхідність централізації влади. Телешун С. Структурні елементи вертикалі політичної влади і державного управління та органів місцевого самоврядування // Право України. - 2001. - № 6. - С. 29. Але будь-які форми державного управління, його найкращі організаційні моделі приречені на невдачу, якщо не буде розв'язана одна з головних проблем сфери державного управління - співвідношення між центральними і регіональними органами влади, між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Закони України про місцеве самоврядування та про місцеві державні адміністрації покликані визначити чіткі механізми поділу і взаємодії державної влади і влади органів місцевого самоврядування, розмежувати компетенцію владних структур та провести розумну децентралізацію державної влади при посиленні її дійового впливу на територіальному рівні. Визначивши правовий статус місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, ці закони мають певні недоліки, яких було припущено при їх розробці та прийнятті і які не дозволили забезпечити створення дієздатної системи органів місцевого самоврядування, їхнього узгодженого функціонування з органами виконавчої влади на місцях. Так, у Законі про місцеве самоврядування нечіткими є положення про повноваження, делеговані відповідними радами місцевим державним адміністраціям. Адже відомо, що ради можуть делегувати, якщо це їм дозволено законом, лише ті повноваження, які вони мають за своїм правовим статусом, і лише своїм рішенням. Тут закладена можливість протистояння на регіональному рівні між районними і обласними радами та відповідними державними адміністраціями, оскільки ці ради одержують розширений перелік власних повноважень і повноважень, які вони можуть делегувати (а можуть і не делегувати) державним адміністраціям, а також отримують незаперечні контрольні повноваження щодо голів відповідних державних адміністрацій. При такому підході державні адміністрації можуть перетворюватися фактично на виконавчі комітети районних і обласних рад. У цьому законі не обумовлені чітко порядок і підстави висловлення місцевими радами недовіри головам відповідних державних адміністрацій, що може стати причиною протистояння між цими органами, дестабілізації ситуації на місцях. Деякі повноваження галузевої сфери компетенції місцевого самоврядування дублюються в повноваженнях різних рівнів місцевих рад, що створює можливість запровадження „вертикалі по лінії рад”.

Запропонований Законом про місцеве самоврядування статус районних і обласних рад не відповідає їхній конституційній природі представництва спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст. Вони повинні формуватись, як це передбачено п. 8 Перехідних положень Конституції України, а не обиратися територіальними громадами. Наприклад, обласна рада повинна формуватися районними та міськими (міст обласного значення) радами з їх представників, обраних сесією цих рад з числа своїх депутатів. Отже, в Законі про місцеве самоврядування не вдалося чітко розмежувати сфери компетенції органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій, що на практиці призвело до неузгодженості, суперечливості їх дій, протистояння цих органів, а також штучного створення паралельних структур влади. Доцільно внести зміни і доповнення до цього закону, щоб усунути зазначені та інші недоліки, положення, які призводять до такого стану. Крім організаційно-правових причин на становлення взаємовідносин місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування негативно позначається ще цілий ряд причин економічного та фінансового характеру. Так місцеве самоврядування через наявну бюджетну систему не може створити належної власної фінансової бази, а обласні та районні ради взагалі її не мають. Без такої бази органи місцевого самоврядування не в змозі самостійно вирішувати усі місцеві проблеми. Недосконала податкова система не дає змоги створити ефективну базу оподаткування для формування самостійних бюджетів місцевого самоврядування. Відповідно шлях до зміцнення фінансів місцевої влади лежить через радикальне реформування фінансово-бюджетної і податкової систем. З урахуванням цього доцільно прискорити прийняття законодавчих актів щодо місцевих податків і зборів, місцевих бюджетів. Потрібні регіональні реформи, які передбачатимуть вирішення адміністративно-територіальних, організаційних, правових, фінансових, матеріально-технічних, кадрових та інформаційних заходів і сприятимуть децентралізації, деконцентрації влади. Проблема співробітництва і взаємодії управлінських структур на місцях також потребує належного законодавчого регулювання. Співробітництво і взаємодія місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування повинні базуватися на партнерських і рівноправних засадах. Координаційна функція і повноваження органів місцевої державної адміністрації щодо органів місцевого самоврядування штучно породжують зайві протиріччя між ними. А якщо конфронтація цих органів паралізує їх роботу, то законодавча і виконавча влада повинні вживати необхідних заходів, аж до припинення повноважень цих органів. В той же час для подолання такої конфронтації необхідно створювати на законодавчому рівні відповідні механізми по розв'язуванню конфліктів: урядові чи парламентські комісії тощо.

Викликає сумнів необхідність існування в областях і районах України, а також у містах Києві та Севастополі місцевих державних адміністрацій з наявністю у них широких законодавчо визначених повноважень вирішувати місцеві справи. Конституція України дає можливість децентралізувати і деконцентрувати державні функції і повноваження, а також реально втілити принципи самоврядування. Розширення самостійності та відповідальності місцевих органів влади у вирішенні завдань життєзабезпечення та розвитку територій при чіткому поділі повноважень, відповідальності і фінансово-економічної бази між загальнодержавним, територіальним та місцевим рівнями управління посилить центральні інститути влади через їхню концентрацію на ключових проблемах держави.

При проведенні адміністративно-територіальної реформи та інших регіональних реформ в Україні, можливо, варто було б звернутися до досвіду Франції, яка, як і наша країна, формувалася як унітарна держава. У Франції самоврядні органи - комуни відповідають за містобудування, благоустрій, землю, шляхове будівництво. Департаменти відповідають за соціальну діяльність і шкільну освіту. Регіони відповідають за соціально-економічний розвиток у цілому та професійну підготовку. Центральна державна влада відповідає за національну оборону, зовнішні відносини, юстицію, управління державою. Контролюючі державні функції стосовно місцевого самоврядування здійснює префектура, що має право опротестовувати рішення місцевої влади в адміністративному суді після вступу їх у силу. Префект наділений повноваженнями від держави для втілення акцій уряду найбільш ефективним чином, безумовно, з урахуванням специфіки регіону. Він здійснює координуючі функції щодо дій різних міністерств, що запобігає вузьковідомчим тенденціям. Незважаючи на те, що організацію і проведення виборчих кампаній мають здійснювати муніципальні ради, саме префект відповідає за їх проведення. Довбуш І. Розмежування функцій органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади // Право України. - 2001. - № 10. - С. 20-24..

Найважливішою ознакою справжньої децентралізації в Україні стане самостійність місцевих органів у фінансовій сфері. Але децентралізація у фінансовій сфері неможлива без вирішення питання комунальної власності, яка згідно з законом становить основу місцевого господарства. В першу чергу потрібно розробити науково обґрунтовані критерії розподілу власності між державою та різними рівнями місцевих рад з урахуванням регіональних особливостей України, а також передачі підприємств до комунальної власності. В контексті даної проблеми існує багато думок щодо реформування системи влади в регіоні шляхом проведення в Україні адміністративної реформи. Цей шлях вважають одним з найважливіших напрямів українського державотворення, становлення громадянського суспільства.

1.4 Розмежування повноважень органів виконавчої влади на місцях та органів місцевого самоврядування

Одним із першочергових кроків незалежної Української держави стало розмежування влади на місцях: державні функції взяли на себе місцеві органи виконавчої влади, а колективні інтереси населення сіл, селищ, районів у містах, міст, районів та областей взяли на себе органи місцевого самоврядування. Питання розмежування функцій і повноважень гостро диктувалися протягом усього періоду становлення систем місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (1992-1996 рр.). Особливо актуальним було питання про двовладдя на місцях, про авторитаризм місцевих державних адміністрацій, про скасування місцевого самоврядування тощо. Справа ж полягала в тому, що старі механізми розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях не працювали, а нові - часто сприймались вороже. По суті проблеми розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях були проблемами психології та культури тих людей, які здійснювали цю владу. Вийшовши з командно-адміністративної системи, вони не могли відразу освоїти культуру, властиву демократичній, соціальній та правовій державі. Потрібен час, а головне - створення передумов для формування в органах влади на місцях демократичної правової культури.

Важливим фактором формування даної культури є теорія розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях. Розробка такої теорії ведеться українськими вченими-юристами, фахівцями різних галузей права. В її основі - ідеї адміністративної та муніципальної реформи, верховенства права, децентралізації, балансу державних і місцевих інтересів тощо. Питання про розмежування функцій та повноважень органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій виникають тому, що ці органи часто вступають у конфлікти між собою через різне розуміння межі здійснення ними функцій та повноважень.

Конституція України і закони про місцеве самоврядування і про місцеві державні адміністрації дають можливість виробити ефективний правовий механізм розмежування функцій і повноважень цих органів. Як відомо, донедавна у розмежуванні функцій і повноважень органів влади на місцях головну роль відігравала політична практика, яка складалася на базі фактичного розмежування цих функцій і повноважень. Вихід на переважно правові методи розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях бажаний і можливий, але в умовах недостатнього розуміння ролі права в громадській думці, недостатнього рівня правової культури службовців є досить складним. Тому не слід очікувати швидких і високих результатів від запровадження чинним законодавством нової системи розмежування функцій і повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій. Існуюча система правового забезпечення розмежування функцій і повноважень цих органів включає різні юридичні інструменти: нормативно-правові, договірні, судові тощо.

Першоосновою розмежування функцій і повноважень двох гілок місцевої влади є Конституція України, яка служить основним засобом їх нормативно-правового закріплення, отже, Конституція України і визначає принципові межі функцій і повноважень як органів місцевого самоврядування, так і місцевих державних адміністрацій з метою попередження їх змішування чи незаконного здійснення. Тільки поправки до самої Конституції у частині функцій і повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій можуть призвести до зміни існуючого конституційного розмежування цих функцій і повноважень. Порушення цих конституційних меж розподілу функцій і повноважень породжує юридичні наслідки, визначені Конституцією України і законами.

Другим основним видом нормативно-правового розмежування функцій і повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій в Україні є закони. Відомо, що законодавець після прийняття Закону про місцеві державні адміністрації від 2 квітня 1997 р. вирішив не передавати його на підпис Президенту, а погодити із законом про місцеве самоврядування, насамперед в частині функцій і повноважень двох гілок місцевої публічної влади. Функції і повноваження місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування базуються на принципах галузевої компетенції, що за певних умов може стати на перешкоді переходу виконавчої влади до функціональних засад управління. Галузеву компетенцію можна поділити на три види:

а) виключну компетенцію органів місцевого самоврядування (рад, частково їх виконавчих органів, наприклад, управління комунальною власністю);

б) суміжну компетенцію (органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації наділяються повноваженнями в одній галузі суспільного життя, але мають різні предмети відання. Це більшість повноважень цих органів, які потребують нагального розмежування як на законодавчому рівні, так і в процесі право реалізації, правозастосування);

в) виключну компетенцію місцевих державних адміністрацій (наприклад, державний контроль).

Фактично законодавець, розмежовуючи функції і повноваження цих двох „гілок” місцевої влади, мав на увазі забезпечити умови для роздільного їх функціонування. Але наявність широкої суміжної компетенції робить цей задум малоефективним. Накладки та дублювання, а також втручання одних органів у справи інших все ж таки, на жаль, залишаються. Законодавець недостатньо використав при розробці законів досвід зарубіжних країн. Очевидно, що акти Президента України і Кабінету Міністрів України можуть доповнювати окремі положення законів, знімати частину питань, внести певний порядок у розмежування функцій і повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. Але вони можуть, як це показує досвід 1992-1996 рр., породжувати і нові питання у цій сфері. В цілому нормативно-правові методи розмежування функцій і повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями є ефективними, коли мова йде про типові явища. У той же час, коли потрібно вирішити якийсь конкретний казус, що виник у відносинах двох органів влади на місцях, необхідно вдаватися до інших методів розмежування їх функцій і повноважень: судових, договірних тощо.

Найдосконаліше законодавство не виключає компетенційних суперечок (спорів) між органами. Тому компетенційні суперечки між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями у певній частині є об'єктивними і до них слід ставитися як до природних явищ: їх треба розуміти і використовувати для суспільного блага. Компетенційні спори можуть бути важливим стимулом прогресу в правовому регулюванні суспільних відносин. Якщо суперечка не пов'язана з амбіціями чи іншими суб'єктивними факторами у діяльності, то вона свідчить про виникнення якоїсь нової суспільної реальності, що потребує врегулювання з урахуванням чинного законодавства, його принципів тощо.

Найефективнішим засобом вирішення компетенційних спорів між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями є судовий розгляд справ з даного приводу. Конституція і законодавство України передбачають можливість звернення до суду цих органів з вимогою скасувати незаконні акти один одного. Конституційний Суд має право тлумачити Конституцію та закони України, а з часом може стати важливим джерелом розмежування функцій й повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. Він також здійснює контроль за відповідністю актів органів влади: Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів, Верховної Ради АРК, в тому числі щодо конституційного розмежування функцій і повноважень влади на місцях, Конституції України. Самі органи місцевого самоврядування чи місцеві адміністрації не можуть звертатися до Конституційного Суду з приводу їх компетенційних спорів, але вони можуть до нього направляти свої подання щодо тлумачення компетенційних норм Конституції у разі порушення їх конституційних функцій і повноважень. Конституційний Суд зобов'язаний розглянути ці подання і прийняти відповідний акт тлумачення стосовно конфліктної ситуації. На практиці існують також інші способи розмежування функцій і повноважень між органами влади на місцях. Перспективним слід визнати спосіб укладання договорів та угод щодо спільної діяльності у відповідних галузях суспільного життя. Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування мають право укладати такі договори, які можуть конкретизувати відповідно до закону їх взаємні права та обов'язки. Договорами можна також вирішувати компетенційні спори між цими органами. Практика таких договорів тільки починає складатися в Україні. Але враховуючи, що договір має глибоку традицію в українській історії, можна очікувати, що він знайде належне місце у розмежуванні функцій і повноважень органів влади на місцях. Компетенційні спори можна також погоджувати на різних нарадах, в спеціально створюваних комісіях, шляхом особистих контактів представників органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій. Такі позаправові методи вирішення компетенційних суперечок є часом більш ефективними, ніж правові. Але ж одне другому не суперечить, якщо мова щодо вирішення таких питань йтиме в межах Конституції і законів України. Якщо ж таке вирішення компетенційних спорів виходить за межі законодавства, то це може бути підставою для притягнення до юридичної відповідальності винних у порушенні законності. Авер'янов В.Б. Державне управління в Україні (Навчальний посібник). За загальною редакцією доктора юр. наук, проф. В.Б. Авер'янова. -- К., 2003. - С. 32-44.

самоврядування місцевий державний адміністрація

2. Структурні та компетенційні проблеми організації роботи органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій

2.1 Проблеми організації роботи органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій

Перші 10 років незалежності України позначилися становленням організаційно-правових та матеріально-фінансових основ місцевого самоврядування як самостійної системи публічної влади. Цей процес відбувався за умов руйнації радянської системи організації влади та адміністративно-командної системи, що базувалися на єдиній комуністичній ідеології. Зрозуміло, що організація місцевого самоврядування, закріплена Конституцією України 1996 р. і деталізована Законом про місцеве самоврядування, зазнала впливу низки чинників історико-правового, внутрішньополітичного, ідеологічного характеру. Місцеве самоврядування в Україні сьогодні значною мірою формується на основі тих реалій, які склалися ще за часів СРСР:

Територіальна основа місцевого самоврядування будується за адміністративно-територіальним устроєм, що зберігся ще з часів УРСР. За законом органи місцевого самоврядування створюються на рівні сіл, селищ, міст, районів, районів у містах, а також областей.

Система представницьких органів місцевого самоврядування (місцевих рад) фактично відтворює систему місцевих органів державної влади УРСР (місцевих Рад народних депутатів). Однак на відміну від радянської системи, коли всі ради були поєднані субординаційними зв'язками на основі принципу демократичного централізму, сучасна система місцевих рад характеризується їх повною автономією в межах власної компетенції і поєднанням виключно координаційними зв'язками.

3. Формування місцевих бюджетів продовжує здійснюватись у централізованому порядку, зберігається централізований розподіл бюджетних асигнувань. Парламент визначає перелік місцевих податків і зборів, а також частку загальнодержавних податків, що передаються до місцевих бюджетів. Роль місцевих рад у бюджетному процесі зводиться до визначення основних напрямків бюджетного фінансування місцевих справ у межах наявних коштів. Органи місцевого самоврядування не в змозі суттєво впливати на обсяг власних бюджетних коштів, навіть не можуть визначати частку від загальної суми податків і зборів, що збираються на відповідній території, яка має залишатися у місцевому бюджеті. У результаті складається парадоксальна ситуація, коли адміністративно-територіальні одиниці з розвиненою економікою, головні „донори” Державного бюджету, вимушені просити субвенції і дотації від „центру”.

На сьогодні розподіл бюджетних ресурсів відбувається „зверху”, оскільки місцеві податки і збори не мають будь-якого самостійного значення для фінансування потреб більшості територіальних громад (за винятком середніх і великих міст). Місцеві бюджети формуються передусім за рахунок державних податків і зборів. Як слушно зазначає В. Мельниченко, межа при цьому пролягає „не між державними і місцевими загальнообов'язковими платежами, а між державними податками, постійно закріпленими за місцевими бюджетами, і державними податками, надходження від яких до місцевих бюджетів щороку регулюються” Мельниченко В. Вертикаль управління. Повноваження і відповідальність // Віче. - 2001. - № 4.-С. 20.

4. Незважаючи на певні ліберальні тенденції, продовжуються спроби державного регулювання якомога ширшого кола суспільних відносин не лише на загальнодержавному, але й на місцевому рівні.

5. Нормативно-правові акти, що визначають статус органів публічної влади на місцевому рівні, мають вади законодавчої техніки, притаманні ще актам радянських часів (омонімізація, некоректне використання термінів, визначення функцій органів публічної влади без їх конкретизації через компетенцію тощо).

Зазначені чинники є цілком зрозумілими. Вони свідчать про наступництво чинного законодавства, існуючої системи публічної влади. Адже історія не знає „стрибків”. Навіть соціальні революції, що супроводжуються радикальною зміною суспільного ладу, всіх його підсистем, не означають повної відмови від попереднього досвіду, попередньої теорії і практики державного будівництва. Тому головне завдання муніципальної реформи полягає у критичному осмисленні попередньої державно-правової практики, запозиченні всього позитивного, що було нагромаджено за радянських часів, і водночас виявленні негативних рис радянської системи, їх виправленні з урахуванням сучасних реалій і передового зарубіжного досвіду. Не слід беззастережно відкидати все те, що було притаманне радянській моделі, як не слід і зайво ідеалізувати зарубіжний досвід.

Організація публічної влади на місцях в Україні здійснюється за континентальною моделлю, коли у середніх ланках адміністративно-територіального устрою (у районах і областях) співіснують місцеві органи державної виконавчої влади і органи місцевого самоврядування. Це обумовлює необхідність тісної взаємодії між місцевими державними адміністраціями і представницькими та виконавчими органами місцевого самоврядування. Необхідною передумовою такої взаємодії є чітке розмежування функцій і повноважень, а також компетенції між зазначеними органами. На жаль, у науковій літературі відсутній критичний аналіз існуючої в Україні системи публічної влади на місцях. Для України з її глибоким бюрократичним корінням і вкрай низьким рівнем розвитку громадянського суспільства, територіальні громади поки що є категорією більш юридичною, ніж соціально-психологічною. Населення, об'єднане спільним місцем проживання, не почуває себе спільнотою, не відчуває спільних інтересів і потреб, а власні інтереси і потреби намагається реалізувати індивідуально, не звертаючись до колективних дій. Навіть елементарні акції щодо задоволення потреб населення за місцем проживання (освітлення й охорона під'їздів, благоустрій прилеглих до будинків майданчиків, озеленення місць відпочинку тощо) натикаються на значні проблеми, оскільки громадяни не погоджуються зробити свій трудовий чи фінансовий внесок у спільну справу.

Місцеве самоврядування в нинішній Україні є результатом не масової ініціативи, а політичного рішення загальнодержавних еліт. Іншими словами, місцеве самоврядування в Україні є октройованим, а не народним. Це вимагає такої системно-структурної організації публічної влади на місцях, яка б забезпечувала сильні позиції державної влади на всіх рівнях адміністративно-територіального устрою, стимулювала б розвиток місцевої ініціативи, здатність до самоорганізації і самоврядування. У чинному законодавстві повноваження місцевих органів публічної влади визначені узагальнено і вимагають тлумачення і конкретизації; функції органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій часто дублюються повністю чи частково. Недосконале законодавство поставило місцеві державні адміністрації і органи місцевого самоврядування в умови фактичного протистояння або ж підпорядкування однієї системи публічної влади іншій. Як справедливо зазначається в науковій літературі, одним із суттєвих проявів суперечливості та недосконалості існуючої територіальної організації влади в Україні є надмірна централізація державної влади, яка негативно позначається на розвиткові відповідних адміністративно-територіальних утворень, де фактично здійснюється не місцеве самоврядування, а пряме державне управління.

2.2 Проекти змін та зміни до законодавчих актів стосовно розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями

Перші реальні основи розподілу, а також розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та центральних і місцевих органів виконавчої влади були закладені після підписання у 1995 р. Конституційного Договору між Верховною Радою і Президентом України. Цей акт, на думку окремих дослідників, дав змогу уникнути серйозних конфліктів між законодавчою та виконавчою гілками влади, що могли призвести до кризи всієї державної влади, а також побудувати вертикаль виконавчої влади і передати повноваження виконавчої влади головам та очолюваним ними виконавчим комітетам сільських, селищних і міських рад. Значну роль у децентралізації та деконцентрації влади і розмежуванні повноважень відіграло прийняття Конституції України, а також законів, що розвивають та конкретизують її положення, в тому числі законів про місцеве самоврядування і місцеві державні адміністрації. Усі ці правові заходи були спрямовані на вдосконалення системи органів влади і місцевого самоврядування в регіоні і повинні стати невід'ємною складовою адміністративної реформи, підготовка і проведення якої передбачені Указом Президента України від 20 листопада 1998 р. „Про першочергові заходи з проведення в Україні адміністративної реформи”. Відповідно до змісту положень концепції адміністративної реформи, спрямованої на деконцентрацію і децентралізацію державного управління, передбачається забезпечити чітке розмежування функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Роль останніх в організації життя населення територій має поступово зростати при збереженні сильних контрольно-наглядових повноважень державних адміністрацій, що в свою чергу вимагає, щоб адміністративна реформа була повною, всебічною, матеріально і фінансово забезпеченою, пов'язаною з упорядкуванням чинного законодавства.

Нормативно-правовий матеріал, що визначає компетенцію органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій потребує сьогодні значних змін. Основні напрямки реформування правової бази діяльності цих органів встановлені Концепцією щодо внесення змін до Законів України “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації”, яка затверджена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 березня 2001 р. В цьому документі зазначено, що внесення змін до вищезазначених законів викликане необхідністю підвищення ролі місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у реалазії стратегії економічного та соціального розвитку України на 2000-2004 рр., визначеної у Посланні Президента України до Верховної Ради України „Україна: поступ у ХХІ ст. Стратегія економічного і соціального розвитку на 2000-2004 рр.”.

Практика застосування зазначених законів свідчить про недосконалість правового регулювання у сфері управління соціально-економічними процесами на регіональному та місцевому рівнях, що призводить до поглиблення диспропорцій і диференціації територіального розвитку, низького рівня якості надання джержавних і громадських послуг населенню. Неузгодженність і дублювання повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування зумовлює невизначеність їх відповідальності, послаблює державний і громадський контроль за результатами їх практичної діяльності. Недосконалість правових норм породжує зайву напруженість у стосунках між головами обласних і районних держадміністрацій та головами відповідних рад, а також між ними і міськими головами. Необхідність внесення змін до зазначених законів пов'язана також із проведенням адміністративної реформи, формуванням нової державної регіональної політики, змінами у міжбюджетних відносинах. Щодо змін до Закону про місцеве самоврядування, то Концепцією пропонувалося внести зміни стосовно чіткого визначення терміну „питання місцевого значення”, які віднесені Законом до компетенції територіальних громад і які вирішуються нею безпосередньо чи через утворені органи місцевого самоврядування. З метою децентралізації державних послуг частина повноважень центральних органів виконавчої влади повинна надаватися органам місцевого самоврядування (наприклад, забезпечення розвитку освіти, загальної медичної допомоги, виконання регіональних програм охорони здоров'я, материнства, дитинства тощо). В зв'язку з цим виникає потреба у законодавчому визначенні здійснення місцевими державними адміністраціями контролю за здійсненням „переданих” повноважень органами місцевого самоврядування. Це надасть змогу підвищити якість надання державних і громадських послуг населенню, а також відповідальність за це органів місцевого самоврядування. Зміни щодо цього також необхідно внести до Закону України про місцеві державні адміністрації. До того ж з цією метою пропонувалося закріпити за місцевими державними адміністраціями повноваження щодо зупинення дії нормативних актів органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності цих актів Конституції України та законам України з одночасним зверненням до суду. Передбачалося, що с формуванням цілісної системи регулювання соціально-економічних процесів, виконавчі та організаційні функції місцевих державних адміністрацій скорочуватимуться, а контрольно-наглядова складова повноважень - розширюватимуться.

Щодо змін, що фактично були зроблені, то до Закону про місцеве самоврядування були внесені зміни, які стосуються повноважень органів місцевого самоврядування у галузі управління комунальною власністю, забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян, у сфері соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку, регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища, соціального захисту населення, контрольних повноважень у галузі ЖКГ, торгівлі, харчування, транспорту і зв'язку. Щодо повноважень місцевих державних адміністрацій, то вони зазнали змін у галузі використання земель, соціального забезпечення та соціального захисту населення, у галузі забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян. Саме останні, на мою думку, були найсуттєвішими серед інших, оскільки вони прямо стосувалися взаємовідносин і взаємодії органів місцевого самоврядування з місцевими державними адміністраціями. Але внесення цих змін зовсім не вирішило існуючих проблем. Деякі навіть поглибили їх. І взагалі - вони були несуттєвими.

2.3 Порівняльний аналіз повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування

Дублювання повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування наочно видно з наведеної таблиці.

Порівняльний аналіз повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування

Закон "Про місцеві державні адміністрації"

Закон "Про місцеве самоврядування в Україні"

П. 2 ст. 17: "Забезпечує ефективне використання природних, трудових і фінансових ресурсів."

П. 2 ч. 1 ст. 27: "Забезпечення... ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів"

П. 3 ст. 17: "Складає необхідні для управління соціально-економічним розвитком відповідної території баланси трудових, матеріально-фінансових та інших ресурсів, місцевих будівельних матеріалів, палива..."

П. 3 ч. 1 ст. 27: "Забезпечення складання балансів фінансових, трудових ресурсів... необхідних для управління соціально-економічним і культурним розвитком відповідної території, а також визначення потреби у місцевих будівельних матеріалах, паливі"

П. 6 ст. 17: "Розглядає та приймає рішення за пропозиціями органів місцевого самоврядування щодо проектів планів та заходів підприємств, установ, організацій, розташованих на відповідній території"

П. 1 ч. 2 ст. 27: "Розгляд і узгодження планів підприємств, установ та організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, здійснення яких може викликати негативні соціальні, демографічні, екологічні та інші наслідки, підготовка до них висновків і внесення пропозицій до відповідних органів"

П. 5 ст. 18: "У суспільних інтересах територіальних громад об'єднує на договірній основі бюджетні кошти з коштами підприємств, установ, організацій та населення для будівництва, розширення, реконструкції, ремонту та утримання виробничих підприємств, транспорту, мереж тепло-, водо-, газо-, енергозабезпечення, шляхів, зв'язку, служб з обслуговування населення, закладів охорони здоров'я, торгівлі, освіти, культури

П. 5 ч. 1 ст. 28: "Залучення на договірних засадах коштів підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, розташованих на відповідній території, та коштів населення, а також бюджетних коштів на будівництво, розширення, ремонт і утримання на пайових засадах об'єктів соціальної і виробничої інфраструктури..."

П. 7 ст. 18: "Регулює ціни та тарифи за виконання робіт та надання житлово-комунальних послуг підприємствами, а також визначає і встановлює норми їх споживання, здійснює контроль за їх додержанням"

П. 2 ч. 1 ст. 28: "Встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів щодо оплати побутових, комунальних, транспортних та інших послуг, які надаються підприємствами та організаціями комунальної власності відповідної територіальної громади; погодження в установленому порядку цих питань з підприємствами, установами та організаціями, які не належать до комунальної власності"

Страница:


Подобные документы

Работы в архивах красиво оформлены согласно требованиям ВУЗов и содержат рисунки, диаграммы, формулы и т.д.
PPT, PPTX и PDF-файлы представлены только в архивах.
Рекомендуем скачать работу.

© 2000 — 2023, ООО «Олбест» Все права защищены