Особенности статуса института президентства в Российской Федерации в системе государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

В современных условиях типичным главой государства с республиканской формой правления является Президент. Институт президентства представляет собой неотъемлемый элемент политической системы в 150 странах мира. Он существует во многих странах Европы, Азии, Африки, Северной и Южной Америки. В то же время, каждое из этих государств характеризуется своими специфическими особенностями, своей разновидностью республиканской формы правления, и в зависимости от этого качественно различными будут статус и полномочия президента в этом государстве. Рассматривая становление института президентской власти в России, необходимо учитывать их общее историко-правовое прошлое, что наложило определенный отпечаток на происходящие в них посттоталитарные процессы, порождающие общие черты организации и функционирования института президентской власти в стране.

Демократические преобразования, проводимые в Российской Федерации, привели к необходимости поиска новой модели организации государственной власти. Основой такой модели стал общепризнанный в современном мире принцип разделения властей, а также введение в стране института президентской власти.

Несмотря на многовековой опыт, накопленный различными странами мира в сфере организации и деятельности президентской власти, для России данный государственный институт является новым. С мая 1991 года, когда этот институт был введен в Российской Федерации, накоплен определенный опыт его функционирования. Особенность рассматриваемого института состоит в том, что его развитие происходит в специфических условиях государства, находящегося на стадии перехода от тоталитарного к демократическому государственному устройству. В Российской Федерации произошло становление не только института президентской власти, но и парламентаризма, формирование независимой судебной власти, органов исполнительной власти и местного самоуправления. Но, ни один из названных институтов не функционирует вне рамок общей системы организации публичной власти, каждый из них в той или иной мере взаимодействует с президентом как главой государства. Поэтому необходимо исследовать институт президентской власти с учетом особенностей его взаимодействия с другими органами государственной власти - в этом и состоит актуальность представленной работы.

Объектом данного исследования являются правоотношения, возникающие в процессе управления страной Президентом РФ, а предметом - особенности властных полномочий, статуса и других составляющих института президентства в России.

Цель работы: охарактеризовать особенности статуса института президентства в Российской Федерации в системе государственного управления. Данная цель и предопределила постановку задач исследования:

дать общее понятие президентскому институту в РФ;

описать историю становления данного политического института;

охарактеризовать место Президента в системе государственного управления;

обосновать законодательную базу построения института президентства в нашей стране;

провести анализ особенностей института президентства;

показать систему выборов Президента;

дать характеристику особого статуса Президента РФ;

проанализировать полномочия главы государства в стране;

сделать выводы по исследуемой проблематике.

Базу работы составляет законодательство РФ, а научную основу - учебники, монографии и научные труды различных российский авторов. При выполнении исследования использовались методы исторический, анализа, синтеза и другие. Исследование состоит из введения, двух глав включающих в себя по три параграфа, заключения и библиографического списка.

1. ПОНЯТИЕ ИНСТИТУТА ПРЕЗИДЕНТСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 История становления президентского института в России

Термин «президент» происходит от латинского Praesidens, что буквально означает «сидящий впереди», то есть председатель на собрании. В современном значении президент - это единоличный глава государства, получающий свои полномочия путем выборов [6, с.109].

Исторические корни института президентства уходят в старую римскую экстраординарную магистратуру, созданную на случай возникновения чрезвычайных опасностей, угрожающих существованию государства. В ХХ веке такие грандиозные по своим масштабам потрясения, как революции, мировые войны, распад колоний, привели к образованию множества независимых государств и в большинстве из них был учрежден пост президента. В настоящее время насчитывается около 150 стран, в которых главой государства является президент.

При подготовке Конституции 1962 года Н.С.Хрущев предложил учредить пост Президента. Была создана Конституционная комиссия, которая подготовила соответствующую главу в проекте Основного закона. Однако дальше дело не пошло. Хрущев ушел в отставку и работа Конституционной комиссии была прервана [9, с.121].

С середины 70-х годов вновь при подготовке Конституции обсуждался вопрос о президентстве. Но подготовленный проект Конституции не предусматривал этой должности.

Первые реальные шаги в этом направлении были сделаны вскоре после прихода М.С. Горбачева к власти. При подготовке ХIХ Всесоюзной партконференции и в ходе ее (июнь-июль 1988г.) обсуждался вопрос о введении поста Президента СССР, однако была спроектирована другая должность - Председателя Верховного Совета СССР, в качестве которого был выбран Генеральный Секретарь ЦК КПСС М.С. Горбачев.

Только на Третьем Съезде народных депутатов СССР (март 1990г.) был учрежден пост Президента СССР. А 24 сентября 1990г. Верховный Совет СССР принял Закон, которым Президенту предоставлялись чрезвычайные полномочия, в том числе в вопросах правопорядка. Президенту предоставлялось право издавать Указы, имеющие силу закона, причем эти указы не требовали последующей ратификации Верховным Советом СССР [8, с.105].

Пост Президента РСФСР был учрежден всероссийским референдумом 17 марта 1991 г. За его введение высказалось около 70% избирателей, принявших участие в голосовании. На референдум не были вынесены ни модель статуса, ни проект закона о Президенте. При голосовании граждане могли ориентироваться на статус союзного президента или на существующие в мире варианты. Впрочем, и о том, и о другом они имели смутное представление. Учреждение должности Президента в Верховном Совете не вызвало серьёзных возражений, потому что предложенная в то время конструкция института президентства в РСФСР как главы исполнительной власти и высшего должностного лица (а не главы государства) представлялась депутатам более демократичной, чем аналогичный институт власти на союзном уровне. Принятый 24 апреля 1991 г. на IV Съезде народных депутатов РСФСР Закон «О Президенте РСФСР» содержал всего 11 статей и наделял Президента широкими, но расплывчатыми полномочиями. IV Съезд Советов СССР решил вопрос о предоставлении Президенту функций высшей исполнительной власти: он получал право руководить Кабинетом министров. В руках Президента сосредотачивалась вся власть в стране, как законодательная, так и исполнительная. Суверенные республики обязывались безропотно подчиняться ему. Вполне очевидно, что такая концентрация власти отразилась на правах граждан, так как попытки установления единовластия и расширение прав граждан - явления несовместимые.

Затем, буквально за несколько месяцев, президентская власть, благодаря инициативе и напору Б.Н. Ельцина, выросла до адекватных его устремлениям размеров и стала действительно судьбоносной для России последнего десятилетия ХХ в. В 1992-1993 гг. «назрел» конституционный кризис вокруг проблемы реальных полномочий Президента. Произошла десоветизация России (т.е. роспуск Советов народных депутатов всех уровней), обозначился дисбаланс в системе разделения властей в пользу Президента и исполнительной власти в целом. Модель института президентства тогда обсуждалась на разных этапах реформирования государственной власти [14, с.89].

Как видно, процесс становления института президентства в нашей стране затянулся на десятилетия. Это объясняется причинами как идеологического, так и политического порядка. Во-первых, президентская власть предполагает признание принципа разделения властей. У нас он был закреплен в Основном законе, но не действовал, так как декларировался принцип полновластия Советов. Во-вторых, культ личности и возвеличение руководства в годы застоя сформировали в сознании людей негативное отношение ко всякой единоличной власти, особенно в высших ее эшелонах.

С учреждением поста Президента СССР многие связывали надежды на ускоренное решение назревших проблем. Однако они не только не подтвердились, а напротив, общество столкнулось с большими трудностями. Появились и сомнения по поводу целесообразности функционирования данного института власти. В опубликованных в то время статьях только и говорилось, что Президент «расписывается в своей некомпетентности». А раз так, то «ради кого выбивались им столь усердно особые полномочия у парламента страны? И кто, собственно, этими полномочиями пользуется, принимая столь ответственные решения и игнорируя Президента и парламент?» И далее: «центр ослабел настолько, что уже не в состоянии руководить страной. Авторитета у Горбачева внутри СССР просто не существует, а на Западе, как показала реакция на последние события, он катастрофически падает. Анархия в стране - налицо» [17, с.151].

Президент, тогда принципиально новый для России государственный институт, который внес значительные изменения в существовавшую в момент его учреждения прежнюю советскую форму организации власти. В 1990-1991 гг. был закреплен пост Президента еще существовавшего тогда Союза ССР, появились президенты в республиках бывшего Союза. Тогда же, в 1991 г., был учрежден пост Президента России Федерации, входившей в то время в это союзное государство. Таким образом, была реализована воля российского народа, проголосовавшего за это 17 марта 1991 г. на первом всероссийском референдуме. Российское государство сделало важный шаг в сторону изменения формы государства. Закрепление такого существенного новшества в организации государства мотивировалось необходимостью укрепления исполнительной власти. Учреждение президентства происходило на фоне углубляющегося экономического и политического кризиса, обострения межнациональных отношений, в условиях ослабления исполнительной власти, ее единства. Реализация законов проходила трудно, не принимались необходимые меры по их осуществлению со стороны органов государственного управления, усиливалась рассогласованность союзного и республиканского законодательства. К тому же представительным органам не удавалось сформировать эффективно действующие органы государственного управления, обеспечить с ними должное взаимодействие, не вмешиваясь в их оперативную деятельность [16, с.219].

При создании института президентства в России использовался опыт зарубежных стран. Этот институт распространен в мире и имеет заметные особенности в разных странах. В одних государствах их называют президентскими республиками - президент возглавляет государство, а также правительство, исполнительную власть, играет фактически ведущую роль в управлении страной, обладая большим объемом прав. В других - это парламентарные республики - президентство представляет собой в значительной мере формальную структуру. В этом случае реальные функции управления выполняет правительство, а глава его и занимает первое место в системе исполнительной власти.

В мировой практике встречается сочетание черт и парламентарной, и президентской республики - смешанные формы правления (которые оказали влияние на конструирование института президентства в России). Различно избирается и сам президент. Всенародное его избрание обычно свойственно тем странам, где реальная исполнительная власть концентрируется в руках президента, во всяком случае, там он, как правило, играет существенную роль в государстве. При организации президентской власти в Российской Федерации использован опыт разных государств, но, естественно, в РФ она имеет свои особенности.

Несмотря на исторически короткий период своего существования, отечественный институт президентства претерпел заметные изменения. Статус Президента РФ по Конституции России 1993 г. значительно отличается от правового положения Президента, закрепленного в 1991 г. Тогда Президент РФ рассматривался как глава исполнительной власти, руководивший Правительством, подотчетным и ответственным не только перед ним, но и перед федеральными законодательными органами. Он был наделен правом вето, которое, однако, легко преодолевалось простым большинством голосов Верховного Совета, а в отношении актов Съезда народных депутатов РФ у него такого права не было. Организация власти представляла собой конгломерат черт президентской, смешанной, а также советской формы правления; принцип разделения властей проводился непоследовательно. В Конституции сохранялись положения о полновластии представительного высшего органа, его всеобъемлющей компетенции. Оставались положения о распорядительных полномочиях законодательных органов, что, конечно, влияло на юридический статус главы исполнительной власти [13, с.97].

Уже в августе 1991г. была сделана попытка переворота. 18 августа 1991г. было опубликовано заявление о том, что «в связи с невозможностью по состоянию здоровья исполнения Горбачевым Михаилом Сергеевичем обязанностей Президента СССР и переходом в соответствии со статьей 127 Конституции СССР полномочий Президента Союза ССР к вице-президенту СССР Янаеву Геннадию Сергеевичу... ввести чрезвычайное положение в отдельных местностях СССР... образовать Государственный комитет по чрезвычайному положению в СССР (ГКЧП СССР)... Установить, что решения ГКЧП СССР обязательны для неукоснительного исполнения всеми органами власти и управления, должностными лицами и гражданами на всей территории Союза ССР». В тот же день Президент РСФСР Б.Н.Ельцин обратился к народу со следующим обращением: «В ночь с 18 на 19 августа 1991 года отстранен от власти законно выбранный Президент страны. Какими бы причинами ни оправдывалось это отстранение, мы имеем дело с правым, реакционным, антиконституционным переворотом... Все это заставляет нас объявить незаконным пришедший к власти так называемый комитет... Требуем немедленного созыва Чрезвычайного съезда народных депутатов СССР... Не сомневаемся, что мировое сообщество даст объективную оценку циничной попытке правого переворота». 20 августа 1991г. было объявлено, что «Президент России Борис Николаевич Ельцин взял на себя исполнение обязанностей Главнокомандующего вооруженными силами на всей территории Российской Федерации. В подписанном им Указе говорится, что он будет выполнять связанные с этим функции до выхода на работу Президента СССР Михаила Горбачева». А уже 22 августа стало известно, что путчистов схватили, и были заведены уголовные дела практически на всех организаторов попытки переворота [10, с. 180].

С распадом СССР институт президентства на союзном уровне прекратил свое существование. Но введение президентской власти не ограничилось союзным масштабом, были введены посты президентов в союзных республиках. Республикам и их гражданам было предоставлено самим решать - хотят они или нет продолжать находиться за колючей проволокой социалистических ценностей, с которыми так боязно расставаться команде Президента. Прибалтийские и ряд других республик объявили о независимом «опросе населения» по данному вопросу и неправомерности правительства СССР решать судьбы республик, объявивших о суверенитете. Они заявили, что подмена республиканского референдума референдумом по всей стране незаконна» [10, с.181].

Таким образом, в России институт президентства существует с 1991 года. Решение о введении этого института в российскую государственную систему было принято на общенародном референдуме, проведенном в апреле 1991 года, а 12 июня того же года всеобщим голосованием на этот пост был избран Б. Н. Ельцин. В начале своей эволюции институт президентства существенно отличался от современного. Он был создан с целью восстановить авторитет государственной власти и укрепить исполнительную власть, обеспечивающую соблюдение законов в стране [11, с. 203]. В законе «О Президенте РСФСР» от 24 апреля 1991 г. было всего 11 статей. Некоторые из них аналогичны действующим сейчас, а другие утратили свое юридическое и практическое значение. В этом законе Президент был охарактеризован как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти в РСФСР. Таким образом, статус Президента складывался из 2 основных компонентов: он был одновременно фактическим главой государства и конституционным главой исполнительной власти. Однако в таком виде институт президентства просуществовал недолго. Конституционный кризис, завершившийся событиями 3-4 октября 1993 г., привел к принятию новой Конституции, иначе определившей статус и полномочия Президента. Закон «О Президенте РСФСР» был признан указом Президента недействительным и не подлежащим применению как противоречащий Конституции.

1.2 Президент в системе государственного управления

Зарубежная практика свидетельствует об особой значимости института президентства в политической жизни государства. Прерогативы Президента позволяют ему оказывать огромное влияние на общественно-политические процессы в стране. В демократических странах на него возлагается функция ведущего гаранта стабильности основ конституционного строя. В соответствии с особым статусом и полномочиями Президента, на нем лежит и особая ответственность за сохранение законности и общественного благополучия [12, с.167].

Конституция 1993 г. [1, ст. 10] установила новую систему органов государственной власти. Была отвергнута американская модель президентской республики, где президент совмещает в одном лице пост главы государства и главы правительства. Выбор был сделан в пользу французской модели смешанной, полупрезидентской республики, в которой существует разграничение функций между двумя должностными лицами - главой государства и главой правительства [8, с. 151].

Установленная Конституцией РФ 1993 г. модель «фактической» президентской республики, т.е. модель не только представительствующего, но и властвующего президента, заменила его прежний статус «высшего должностного лица» и «главы исполнительной власти» на статус главы государства. Наибольшее сходство российская модель президентства имеет с французской моделью пятой республики. Однако в России в силу политической и экономической специфики президентская власть еще больше влиятельна, чем во Франции. Это объяснялось создателями Конституции РФ 1993 г. необходимостью проведения всеобъемлющих реформ, коренным образом изменяющих общественный строй, что не разделяют значительные политические силы, легально действующие в обществе. В политико-правовом плане необходимость этого вытекает, прежде всего, из потребности придать устойчивость сложной системе управления государственными делами, усилив механизм властвования. Институты государственной власти, даже при наличии развитой правовой системы, не могут оставаться без авторитетного арбитра, который, не состоя с этими институтами в прямых отношениях власти - подчинения, тем не менее, обеспечивает согласованное их функционирование, способен оперативно выводить государственную систему из возможных тупиковых ситуаций. Тем самым президент обеспечивает единство государственной власти, сохраняя при этом разделение властей. Наиболее явно это проявляется в межвластном «треугольнике»: президент - парламент - правительство [14, с.189].

Анализ конституционно-правового статуса Президента РФ приводит к выводу, что ему предоставлены обширные полномочия. Особенно значимые из них он может использовать в отношении исполнительной власти. Президент РФ опосредствованно (по представлению председателя правительства РФ) утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти и формирует персональный состав их руководителей. Причем в отличие от зарубежной практики члены российского правительства назначаются президентом вне связи с партийным распределением депутатских мест в нижней палате парламента. Однако конституционная конструкция не закрепляет жесткую связь президента и правительства. Задача президента - определять главные цели государственного развития, контролируя их осуществление. Практическая реализация провозглашенной президентом политики возлагается на правительство, которое несет всю полноту ответственности, в первую очередь за положение дел в хозяйственно-экономической сфере.

Официальная императивность взаимоотношений президента с правительством очевидно вытекает из ряда конституционных норм, в частности, из: а) исключительных полномочий назначать с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; б) права назначать и освобождать от должностей заместителей Председателя Правительства РФ, министров и других руководителей федеральных органов исполнительной власти; в) права председательствовать на заседаниях Правительства РФ; г) права отправить Правительство РФ в отставку.

Взаимодействие президента с парламентом, а точнее с палатами Федерального Собрания РФ, не столь категорично с точки зрения его властных полномочий. У него есть право роспуска не всего парламента, а только одной его палаты - Государственной Думы, но воспользоваться им он может лишь в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией. По ряду назначений должностных лиц, указанных конституцией, президент обязан испрашивать согласие соответствующей палаты парламента. По его представлению назначаются: Председатель Правительства РФ, Председатель Центрального Банка - Государственной Думой; Генеральный прокурор и судьи высших федеральных судов - Советом Федерации. С комитетами Государственной Думы по международным делам и геополитике он согласовывает назначения чрезвычайных и полномочных послов РФ.

Президент РФ взаимодействует с государственными органами в разных формах. С 1994 г. стали традиционными его ежегодные послания Федеральному Собранию. Он выступает на совместном заседании палат парламента с посланием о положении дел в стране, в котором дает оценку действиям всех ветвей власти, определяет основные направления государственной политики и первоочередные задачи по их практическому воплощению. Наряду с этим президент может направлять свои послания парламенту и по отдельным проблемам. Традиционными становятся и бюджетные послания Президента РФ Правительству РФ. В них он определяет текущие приоритеты в бюджетной сфере, концептуально обозначая основные параметры, которыми должно руководствоваться правительство при составлении федерального бюджета [12, с.109].

Для постоянного взаимодействия Президента РФ с органами государственной власти им назначаются представители в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ, Конституционном Суде РФ, а также в субъектах РФ. Он может назначать своих представителей по особым поручениям, связанным, например, с выполнением его заданий во внешних делах, дипломатическими миссиями и др.

Становление института президентства и политико-правовая практика деятельности Президента РФ показывает, что происходит оформление целостной и в то же время самостоятельной ветви президентской власти, которая отчасти нормотворчествует, издавая обязательные для исполнения на всей территории указы и распоряжения (ст. 90 Конституции РФ), отчасти управляет, влияя на решение важнейших вопросов внутренней (ч. 3 ст. 80) и внешней политики (ст. 86), отчасти разрешает межвластные споры, используя согласительные процедуры для преодоления разногласий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, а также между органами государственной власти РФ (ч. 1 ст. 85).

Таким образом, пост Президента является новшеством для Российской Федерации. Принятие Конституции РФ 1993 г. означало начало нового этапа в развитии президентской власти в Российской Федерации. Внесены большие изменения, новшества в правовой статус Президента РФ. По совокупности и значимости функций и полномочий, закрепленных за Президентом Конституцией, он, бесспорно, занимает ведущее место в системе органов Российской Федерации, осуществляющих государственную власть. Полномочия Президента направлены, прежде всего, на обеспечение согласованного взаимодействия всех ветвей власти Российской Федерации, строгое соблюдение Конституции Российской Федерации, защиту прав и свобод человека и гражданина, охрану государственного суверенитета. Действия Президента должны основываться на нормах Конституции.

1.3 Законодательные основы формирования президентского института

Законодательство о деятельности Президента РФ базируется на конституционных основах. Так, Президентом может быть избран гражданин РФ, достигший 35 лет, постоянно проживающий на территории РФ не менее 10 лет.

Согласно Конституции РФ порядок выбора Президента определяется федеральным законом. Первый такой закон был принят 24 апреля 1991 года, второй - «О выборах Президента Российской федерации» - 21 апреля 1995 года, внеся ряд изменений. Так если Президент РСФСР избирался сроком на пять лет, то Президент РФ избирался теперь на четыре года на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Выборы Президента РСФСР назначались Съездом народных депутатов РСФСР, теперь - Советом Федераций Федерального Собрания [17, с.186].

Федеральный закон предоставлял право выдвижения на должность Президента непосредственно избирателям и избирательным объединениям. Выдвигать кандидатов вправе были также избирательные блоки, создаваемые на период проведения выборов Президента РФ.

По Закону 1991 года кандидаты в Президенты могли выдвигаться республиканскими политическими партиями, профессиональными союзами и массовыми общественно-политическими движениями. Также имели право непосредственного выдвижения кандидатов трудовые коллективы, собрания граждан по месту жительства и военнослужащих по воинским частям. В бюллетень для голосования включались кандидаты, поддержанные 100 тыс. гражданами, а также кандидаты, получившие поддержку не менее одной пятой от общего числа народных депутатов РСФСР.

Закон 1995 года устанавливал более четкую и строгую процедуру выдвижения кандидатов на пост Президента. Избирательные объединения выдвигали кандидатов на съездах тайным голосованием. Граждане реализовывали свое право непосредственного выдвижения кандидата путем создания инициативной группы избирателей в количестве не менее 100 человек, которые затем регистрировались в Центральной избирательной комиссии [19, с.135].

Как и прежде, избирательные объединения и инициативные группы избирателей собирали в поддержку кандидатов подписи избирателей. Теперь необходимо было собрать не менее 1 миллиона подписей избирателей, причем на один субъект РФ должно было приходиться не более 7 % требуемого числа подписей.

Ряд уточнений в избирательное законодательство внес третий по счету Федеральный закон «О выборах Президента РФ», принятый 31 декабря 1999 года. В законе были сохранены основные принципы избирательной системы, содержащиеся в Законе 1995 года. Кроме того, в Законе содержался ряд новых положений. В Законе была предусмотрена более четкая норма о сроке полномочий Президента РФ: он вступает в должность по истечению четырех лет со дня вступления в должность Президента избранного на предыдущих выборах. Были усилены гарантии обеспечения равного статуса кандидатов. Закон установил более широкий перечень документов предоставляемых кандидатом на должность Президента. В Центризбирком предоставлялись сведения о размере и источниках доходов, сведений об имуществе не только кандидата, но и его ближайших родственников [19, с.183].

Закон 1999 года предоставлял кандидату ряд гарантий, в том числе материального характера, обеспечивающих его независимость. Кандидат на должность Президента не мог быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемого в судебном порядке, без согласия Генерального прокурора РФ.

В 2003 году вступил в силу четвертый по счету Федеральный закон от 10 января 2003 года «О выборах президента РФ» [2].

Он дополняет Закон 1999 года. В нем уточнен порядок самовыдвижения кандидата, а также порядок выдвижения кандидата политической партией или избирательным блоком. Также в нем было установлен день голосования на очередных выборах Президента - второе воскресение марта.

Закон 2003 года подробно прописывает положения, касающиеся финансовой составляющей президентских выборов, предоставление кандидатам эфирного времени и печатной площади.

Таким образом, принципиальных изменений в выборном законодательстве не произошло, однако был введен ряд важнейших положений, таких как: введение четкой нормы сроков полномочий Президента; усилены гарантии равного статуса кандидата; предоставление ряда гарантий кандидату; устанавливался более широкий перечень документов представляемых кандидатом на должность Президента РФ, а также уточнен порядок самовыдвижения кандидата. Также был установлен день голосования на очередных выборах Президента РФ. О том, как проходит процесс выборов, полномочия и статус Президента рассмотрим в следующей главе.

2. ОСОБЕННОСТИ ИНСТИТУТА ПРЕЗИДЕНТСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Выборы Президента

Выборы Президента представляют собой важнейшее событие в политической жизни страны. Порядок проведения выборов Президента РФ определяется Конституцией РФ и Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации». Любой избирательный процесс в России также регулируется Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» [3].

Согласно ч. 1 ст. 81, Конституции, Президент Российской Федерации избирается на четыре года гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Право избирать Президента получают все граждане, достигшие на день выборов 18-летнего возраста. Отстраняются от участия в выборах только недееспособные граждане и лица, пребывающие в местах лишения свободы по приговору суда. Каждый избиратель имеет один голос, т.е. выборы являются равными. Участие граждан в выборах - добровольное.

Конституция устанавливает некоторые требования к кандидату на пост Президента РФ. На эту должность может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в стране не менее 10 лет (ст. 81, ч.2). Требуется, чтобы он был гражданином РФ, но не сказано, что гражданство должно быть приобретено по рождению. Следовательно, можно сделать вывод, что теоретически Президентом может стать и натурализованный гражданин России. Вполне разумным представляется и десятилетний срок проживания в РФ: кандидат на такой высокий государственный пост должен быть хорошо знаком с обстановкой в стране. Небольшое количество требований к кандидатам способствует расширению круга возможных претендентов на пост Президента и свидетельствует о демократичности выборов [20, с.176].

Президент России может быть переизбран на второй срок, но после этого он не может участвовать в выборах третий раз подряд. Допускается выполнение лицом полномочий Президента в течение третьего и четвертого сроков только после перерыва.

Выборы Президента проводятся по единому федеральному избирательному округу, включающему всю территорию Российской Федерации, по мажоритарной системе абсолютного большинства. Выборное законодательство детально регламентирует все сидя отношений, возникающих в связи с выборами Президента, и обеспечивает необходимые условия для реализации избирательных прав граждан. В законе перечислены все этапы избирательного процесса, точно установлена их последовательность и длительность.

Образование избирательных комиссий, в задачи которых входит подготовка и проведение выборов, осуществление контроля за соблюдением избирательных прав граждан. Система избирательных комиссий включает несколько уровней: ЦИК, избирательные комиссии субъектов федерации, территориальные (районные, городские и др.) и участковые избирательные комиссии [6, с.129].

Комиссии осуществляют свои полномочия, основываясь на принципах коллегиальности и гласности, независимо от органов государственной власти и местного самоуправления.

В законе «О выборах Президента РФ» подробно описан порядок выдвижение кандидатов на пост Президента, установлен порядок их регистрации и определен статус кандидата. Правом выдвижения кандидата наделены избирательные объединения, избирательные блоки и инициативные группы избирателей в количестве не менее 100 человек. Все эти субъекты участвуют в выборах на равных основаниях.

По завершении сбора подписей подписные листы представляются в ЦИК вместе с рядом других документов: итоговый протокол, заявление кандидата о согласии баллотироваться на пост Президента, декларация о доходах кандидата за 2 года, предшествовавшие году выборов. Все эти документы должны быть переданы в ЦИК не позднее, чем за 60 дней до выборов.

ЦИК рассматривает документы, проверяет истинность собранных подписей и не позднее, чем за 50 дней до дня выборов выносит решение о регистрации кандидата либо мотивированное решение об отказе в регистрации. Данное решение при несогласии с ним может быть обжаловано в Верховный Суд.

Информация о кандидате в течение 2 дней после регистрации предоставляется СМИ. В ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан» [3] установлен принцип обязательной альтернативности выборов. В соответствии с этим принципом, если к установленному сроку зарегистрировано менее 2 кандидатов, ЦИК откладывает выборы на 60 дней.

Все зарегистрированные кандидаты в Президенты наделяются равными правами и обязанностями. Если кандидат находится на государственной или муниципальной службе, со дня регистрации он освобождается от выполнения своих служебных обязанностей. Это положение не относится только к переизбирающемуся Президенту или Председателю Правительства, временно исполняющему обязанности Президента. Кандидатам также предписывается оставить работу в средствах массовой информации. Переизбирающийся Президент не вправе пользоваться преимуществами своего должностного положения.

Зарегистрированные кандидаты в Президенты начинают активную деятельность по разъяснению избирателям своей программы действий в качестве Президента. В этом отношении закон гарантирует всем кандидатам равные возможности. Обеспечивается беспрепятственное проведение агитации с соблюдением норм законодательства. Кандидаты могут использовать максимальное разнообразие форм агитации: публикации в прессе, выступления на телевидении и радио; проведение таких мероприятий как собрания, встречи с избирателями, публичные предварительные дебаты, дискуссии, митинги, шествия, демонстрации; выпуск и распространение печатных, аудиовизуальных и других материалов. Однако, при всей широте возможностей, законодательство предусматривает ряд ограничений и запретов. Недопустимо проведение агитации органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами при исполнении ими служебных обязанностей, военными учреждениями и организациями, членами избирательных комиссий и т. д.. Запрещается агитация, сопровождающаяся выплатой денежных средств или обещаниями материальных вознаграждений [20, с. 210].

Что касается содержания агитационных материалов, запрещается злоупотребление свободой массовой информации, призывы к насильственному изменению основ конституционного строя и нарушению целостности РФ, пропаганда социального, расового, национального, религиозного превосходства.

Финансирование избирательной кампании осуществляется за счет средств федерального бюджета. Кроме того, кандидаты создают собственные избирательные фонды для финансирования предвыборной агитации. Так же закреплены некоторые ограничения, связанные с недопустимостью иностранного вмешательства в российские политические процессы. Так, не допускаются пожертвования в избирательные фонды иностранных граждан, организаций, международных органов и общественных движений.

Нормы, регламентирующие порядок проведения голосования, направлены на максимальную реализацию всеобщего прямого избирательного права, на обеспечение тайны голосования.

Голосование проводится в первое воскресенье марта, с 8.00 до 22.00 по местному времени. Гражданам РФ обеспечивается возможность проголосовать независимо от того, где они находятся в день выборов. С этой целью образуются избирательные участки не только по месту постоянного проживания избирателей, но и в местах их временного пребывания (санатории, больницы и т. п.), в отдаленных труднодоступных районах, на судах, находящихся в плавании, а также за рубежом. Избиратели могут при необходимости получить открепительное удостоверение на право участия в выборах, чтобы проголосовать не по месту жительства. В некоторых случаях допускается досрочное голосование. Для избирателей, которые не могут явиться в помещение для голосования, избирательная комиссия должна иметь переносные избирательные ящики.

Каждый избиратель голосует лично. Ему предоставляется возможность воспользоваться кабиной для тайного голосования, куда без его желания никто другой войти не может. Принимаются специальные меры для пресечения возможных злоупотреблений и нарушений законодательства в процессе волеизъявления граждан. Ведется точный учет количества выданных бюллетеней и количества проголосовавших избирателей.

После окончания голосования проводится тщательный подсчет голосов избирателей сначала в участковых избирательных комиссиях, затем эти данные суммируются поочередно во всех вышестоящих избирательных комиссиях, и общие результаты выборов определяет ЦИК не позднее 15 дней после дня выборов. Выборы считаются состоявшимися, если в них приняло участие не менее половины зарегистрированных избирателей. Избранным считается кандидат, получивший более половины голосов избирателей, участвовавших в выборах.

Всенародно избранный Президент вступает в должность спустя 30 дней после официального объявления ЦИК результатов выборов. Торжественное вступление в должность сопровождается принесением присяги, текст которой зафиксирован в Конституции. Впоследствии он исполняет свои полномочия до момента вступления в должность вновь избранного Президента [19, с. 121].

Таким образом, закрепление в Конституции всеобщего характера выборов Президента было прогрессивным явлением для российской демократии, т. к. впервые в истории России высший государственный пост стал выборным, и в избрании главы государства стал участвовать весь народ. Огромное значение для демократического развития имеет также альтернативный характер выборов и разрешенная предвыборная борьба. То, что Президент получает свой мандат непосредственно от народа, путем всеобщих, равных, прямых выборов, делает его независимым от других органов власти, оправдывает его широкие полномочия во многих сферах и дает ему возможность осуществления реальной власти.

2.2 Статус Президента РФ

Президент как государственный институт занимает особое, специфическое положение, охватывая своей деятельностью весь широкий круг вопросов государственного значения. Его особое положение отражено и в структуре Конституции, в которой описание системы государственных органов начинается с главы о Президенте [4, с. 145].

Основы статуса Президента Российской Федерации закреплены в ст. 80 Конституции РФ. Президент является главой государства. Президент является гарантом Конституции РФ. Он контролирует соблюдение конституционных норм всеми органами государства. Он накладывает вето на законы, не соответствующие конституции, приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Он наделен правом отменять распоряжения и постановления Правительства. Наконец, выполнять функцию гаранта Конституции он может не только лично, но и путем обращения в компетентные органы - прежде всего суды. Президент вправе направлять в Конституционный Суд запросы о конституционности различных нормативно-правовых актов и обращаться в Конституционный Суд по вопросам толкования Конституции [6, с. 132].

На Президента возложена функция гаранта прав и свобод человека и гражданина. Эту функцию он реализует в своей личной деятельности, изданием указов и внесением в Государственную Думу законопроектов в порядке законодательной инициативы. Указы и законы могут быть направлены на защиту правового положения личности в целом или регулировать статус отдельных групп населения: пенсионеров, военнослужащих и других групп населения, нуждающихся в защите со стороны государства. При Президенте действует комиссия по правам человека [7, с.105].

Президент призван принимать необходимые меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Защита суверенитета, независимости, безопасности и целостности являются прямой обязанностью Президента, названной в присяге, которую он приносит при вступлении в должность.

Президенту напрямую подчиняются министр обороны и Генеральный штаб. Таким образом, в руководстве Вооруженными силами действует принцип единоначалия и централизации управления.

Важнейшая задача Президента - обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Статус Президента можно рассматривать только в тесной связке с системой разделения властей. На него возложена функция обеспечения единства государственной власти. Единство власти, реализуемой разными органами, заключается в единстве целевых установок и действий по принципиальным вопросам государственной политики [10, с. 89]. В то же время, само существование в государственной системе нескольких властей подразумевает их различия и взаимные ограничения. Каждая из них выполняет свои функции и наделена своими полномочиями, за рамки которых она не вправе выходить. Естественно, три власти, осуществляя свою деятельность одновременно, не могут избежать противоречий. Разрешать их нужно демократическим путем, на основании закона [14, с.177].

Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Нужно сказать, что данная норма имеет общий характер и предоставляет Президенту очень широкие возможности ее реализации.

Основные направления внутренней и внешней политики определяются в ежегодном послании Президента Федеральному Собранию. Реализация этих основных направлений политики, проведение их в жизнь является правом и обязанностью уполномоченных органов законодательной и исполнительной власти [18, с.165].

Наконец, Президент как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Он вправе признать от имени своего государства текст международного договора или дать согласие государства на обязательность для него договора. Президенту предоставляется возможность активно влиять на внешнюю политику и проводить в жизнь им самим определенные политические установки [19, с. 103].

В политических отношениях Президент может выступать в разных качествах. При заключении договора между федеральным органом государственной власти и органом власти субъекта федерации, а также в ряде других внутрифедеральных отношений он выступает от имени федеральных органов. При определении задач единой системы исполнительной власти в РФ он представляет государство в целом, включая все его субъекты.

Президент выполняет приписанные ему Конституцией функции, прежде всего, лично, но может также действовать через своих представителей в федеральных органах власти и в субъектах федерации.

В Указе Президента РФ от 5 августа 1996 г. определены символы президентской власти: знак Президента РФ и специально изготовленный единственный экземпляр официального текста Конституции РФ. Президент также имеет право на штандарт (флаг), оригинал которого находится у него в рабочем кабинете, а дубликат поднимается над резиденциями Президента во время его пребывания в них.

Президент РФ обладает неприкосновенностью. Во время исполнения им своих полномочий никто не имеет права применить против него физическое или психическое насилие, задержать его, обыскать, арестовать, допросить, привлечь к любому виду ответственности, принудительно доставить его в суд в качестве свидетеля. Наконец, он не может быть ни свергнут, ни отстранен от исполнения обязанностей. В отличие от депутатов, лишение Президента неприкосновенности не предусмотрено [20, с. 163].

Президент прекращает исполнение своих полномочий с истечением срока пребывания его в должности. Моментом истечения срока полномочий считается принесение присяги вновь избранным Президентом РФ.

В Конституции указаны 3 случая законного досрочного прекращения исполнения полномочий Президента.

1. Отставка, под которой понимается добровольный уход с поста с подписанием заявления, извещающего об оставлении должности. В этом случае обязанности Президента временно принимает на себя Председатель Правительства. Уход в отставку должен иметь окончательный характер: Президент уже не может отозвать заявление об отставке и вернуться к исполнению обязанностей. С момента объявления отставки самим Президентом его полномочия автоматически досрочно прекращаются.

2. Прекращение исполнения полномочий по состоянию здоровья. Здесь возможны два варианта.

А). Президент серьезно болен, но находится в ясном уме и способен самостоятельно принять взвешенное решение. Тогда при стойкой неспособности по состоянию здоровья исполнять свои полномочия Президент прекращает их исполнение, что по сути представляет собой ту же отставку, но с указанием конкретного основания.

Б). Возможны ситуации, когда Президент не в состоянии сам принять решение (он находится в бессознательном состоянии или есть основания сомневаться в ясности его ума и способности принимать обоснованные решения). В этом случае для решения вопроса с досрочном прекращении полномочий требуется специальное авторитетное медицинское заключение [22].

Если состояние здоровья лишь временно не позволяет Президенту выполнять свои обязанности, то их исполняет Председатель Правительства до того момента, пока Президент не сможет взять их на себя. Например, когда Президенту Ельцину предстояло перенести операцию на сердце, он 19 сентября 1996 г. издал Указ «О временном исполнении обязанностей Президента российской Федерации». Указ установил, что в связи с предстоящей Президенту хирургической операцией, в целях обеспечения условий непрерывного осуществления государственной власти и в соответствии с ч. 3 ст. 92 Конституции «временное исполнение обязанностей Президента РФ осуществляется Председателем Правительства РФ В. С. Черномырдиным в полном объеме, включая полномочия по контролю за стратегическими ядерными силами и таким ядерным оружием». Обеспечение деятельности временно исполняющего обязанности Президента осуществляется в установленном порядке Администрацией Президента.

3. Отрешение Президента от должности. Когда в 1991 г. был введен пост Президента РСФСР, основанием отрешения его от должности могло быть нарушение им Конституции и законов РСФСР, данной им присяги. Действующая Конституция значительно сузила такие основания, сделав отрешение Президента практически невыполнимым. Ст. 93 называет в качестве оснований лишь государственную измену или совершение иного тяжкого преступления. В Конституции описана и процедура отрешения. Для ее осуществления необходимо выполнение нескольких условий. Предложение о выдвижении обвинения вносится депутатами Государственной Думы, причем инициатива должна исходить не менее, чем от одной трети депутатов. Предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, вменяемого в вину Президенту. Затем, в соответствии с регламентом палаты, предложение о выдвижении обвинения направляется на заключение специальной комиссии, образованной Государственной Думой и призванной оценить соблюдение процедурных правил и фактическую обоснованность обвинения. В состав комиссии входят председатель, заместитель председателя и 13 членов из всех фракций и депутатских групп [12, с.39]. Решение о выдвижении обвинения принимается двумя третями голосов от общего числа депутатов.

Обвинение Государственной Думы должно быть подтверждено заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков состава преступления и заключением Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Решение об отрешении Президента от должности принимает Совет Федерации так же двумя третями голосов от общего числа членов в течение 3 месяцев после выдвижения Государственной Думой обвинения. Если в этот срок Совет Федерации не вынесет соответствующего решения, обвинение считается отклоненным. Таким образом, в процедуре отрешения Президента от должности совместно участвуют наиболее компетентные в этом вопросе органы - обе палаты Федерального Собрания, Верховный Суд, Конституционный Суд - что является гарантией защиты Президента от произвола отдельных органов власти.

Импичмент представляет собой очень сильное средство воздействия на Президента со стороны парламента, направленное на предупреждение злоупотреблений властью и нарушения Конституции главой государства. Отрешение Президента от должности автоматически влечет за собой прекращение исполнения им полномочий. Президент теряет при этом свою неприкосновенность и может быть привлечен к уголовной ответственности в обычном порядке. Нужно отметить, что процедура импичмента устанавливает только политическую ответственность Президента и не освобождает его от уголовной ответственности за совершенное тяжкое преступление [12, с.146].

Итак, можно констатировать, что по своему статусу Президент РФ, пока он занимает эту должность, пользуется высокой степенью защищенности от различных видов общей юридической ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, гражданской). Конституция РФ не предусматривает ответственность Президента РФ за ее нарушение, обладая неприкосновенностью, он не может быть арестован, задержан в административном порядке, подвергнут обыску и личному досмотру, против него нельзя возбудить уголовное дело. К главе государства может быть применена лишь одна специально предусмотренная форма государственно-правовой ответственности - отрешение от должности. Однако ее порядок и процедура крайне усложнены.

2.3 Полномочия Президента России

Полномочия Президента вытекают из его функций и представляют собой конкретные права и обязанности главы государства по вопросам, отнесенным к его компетенции. Те полномочия, которые присущи только Президенту и не разделяются им с парламентом, Правительством и органами судебной власти, называются его прерогативами [13, с.161].