Організаційно-правові засади діяльності Ради Міністрів Автономної Республіки Крим

3

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Магістерська робота

на тему:

Організацїйно-правові засади діяльності ради міністрів Автономної Республіки Крим

ЗМІСТ

ВСТУП

РОЗДІЛ І. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

1.1 Поняття та система органів виконавчої влади України

1.2 Конституційно-правові засади побудови системи органів виконавчої влади

1.3 Зміст поняття функцій органів виконавчої влади

Висновки до першого розділу

РОЗДІЛ ІІ. ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ РАДИ МІНІСТРІВ АВТОНОМНОЇ РЕСПУБЛІКИ КРИМ

2.1 Рада Міністрів Автономної Республіки Крим як центральний орган виконавчої влади

2.2 Виконавча влада в Автономній Республіці Крим в історичному аспекті

2.3 Взаємодія Ради Міністрів Автономної Республіки Крим з іншими гілками влади

2.4 Основні проблеми діяльності Ради Міністрів Автономної Республіки Крим та шляхи їх подолання

Висновки до другого розділу

Розділ ІІІ. Перспективи розвитку виконавчої влади на території Автономної Республіки Крим

3.1 Аналіз «закону о Раді Міністрів Автономної Республіки Крим»

3.2 Стратегічні перспективи розвитку Криму

Висновки до третього розділу

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

Додатки

ВСТУП

конституційна правова система виконавча влада

Актуальність теми. У 2011 році Україна відзначає 20-річчя незалежності. 2011 рік має стати роком подальшого втілення стратегії модернізації країни, створення умов для незворотності модернізаційних змін.

Одним з першочергових завдань на 2011 рік є модернізація держави, формування оновленої ефективної влади, здатної до впровадження системних і послідовних рішень Про це наголошено у Щорічному Посланнi Президента України до Верховної Ради України.

Призначення адміністративної реформи - зробити владу відкритою, прозорою, ефективною та підконтрольною громадянам. Її реалізація сприятиме підвищенню ефективності публічного управління, зокрема якості надання адміністративних послуг, запобігатиме можливостям зловживання владою, посилить захист прав і законних інтересів громадян, забезпечуватиме подальший розвиток громадянського суспільства.

Упродовж 1996-2010 рр. в Україні було здійснено певні кроки з проведення адміністративної реформи, напрацьовано нормативно-правову базу для її реалізації. Зокрема затверджено Концепцію адміністративної реформи в Україні, Концепцію розвитку системи надання адміністративних послуг, Концепцію розвитку законодавства про державну службу. Потреба у подальшому поглибленні цього процесу безпосередньо обумовлена реалізацією Програми економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава». У 2010 році було здійснено перший крок з реформування системи державної влади та оптимізації видатків на утримання державного апарату Указом Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 9 грудня 2010 р. № 1085/2010 було розпочато новий етап реалізації системних змін у сфері державного управління. Відповідно до функціонально-галузевого принципу побудови системи центральних органів виконавчої влади вжито низку заходів зі структурної реорганізації цієї системи та оптимізації державного апарату, запроваджено нову класифікацію підпорядкованих Кабінету Міністрів України центральних органів виконавчої влади (міністерств, державних служб, державних агентств, державних інспекцій), змінено їх функції, передбачено скорочення кількості центральних органів виконавчої влади та кількості державних службовців у них.

Наступним етапом здійснення адміністративної реформи має стати ре-

формування публічного управління в напрямі наближення його до світових

стандартів як з теоретико-правової, так і організаційної точки зору.

Актуальними питаннями адміністративної реформи є такі.

Визначення та чітке окреслення ідеології реформи, насамперед у взаємовідносинах людини та держави. Концептуально реформа має йти назустріч

сподіванням громадян щодо забезпечення можливості для якнайширшої реалізації їхніх прав, наповнення структур влади чесними, некорумпованими управлінцями, відповідальними за свою діяльність. Слід відмовитися від уявлення про громадянина як об'єкт управління і виконавчу владу як суб'єкт управління. Лише у такий спосіб можна закласти підвалини нових відносин між громадянином і державною владою.

Прийняття Концепції адміністративної реформи, що матиме системний характер і визначатиме основні напрями її проведення відповідно до ідеології реформи. Нормативно-правові акти, передбачені адміністративною реформою, повинні мати пріоритетний характер порівняно з іншими законодавчими актами, оскільки без них неможливо досягти успіху в реалізації заявлених владою планів розвитку країни.

Реформування органів публічного управління через правове забезпечення процесу. Йдеться про прийняття низки відповідних законів, що нададуть реформі системності та комплексності: Закону України «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади», Закону України «Про державну службу» (нова редакція), Закону України «Про адміністративні послуги», Закону України «Про правила професійної етики на публічній службі та запобігання конфлікту інтересів», Адміністративно-процедурного кодексу України. Зміст названихта інших нормативно-правових актів, їх положення мають бути узгоджені як між собою та з положеннями Концепції адміністративної реформи вже на етапі розроблення. Таке узгодження матиме на меті уникнення системних суперечностей у новій структурі державної влади. Завершення формування нормативно-правової бази електронного урядування. Насамперед, має бути прийнята відповідна Концепція та план заходів з її реалізації, на основі яких може бути розпочато процес втілення ідеї електронного урядування. Зокрема, необхідно запровадити електронний документо обіг та електронний цифровий підпис в органах державної влади, а також практику надання державних послуг в електронній формі.

Розроблення та реалізація нових моделей публічного управління. Зокрема, має бути створено раціональну та стабільну систему органів виконавчої влади не лише на центральному, а й на місцевому рівні; здійснено ефективний розподіл функцій і повноважень між органами публічної влади; децент ралізовано надання адміністративних послуг громадянам і підвищено їх якість.

Удосконалення інституту державної служби. З метою забезпечення конкурентоспроможності державної служби на ринку праці потребує оптимізації система оплати праці державних службовців. Має бути вдосконалено систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. Для мінімізації негативних соціальних наслідків здійснення адміністративної реформи необхідно розробити державну програму перепідготовки та працевлаштування державних службовців, яких буде скорочено внаслідок здійснення адміністративної реформи.

Від успішності адміністративної реформи значною мірою залежить успіх модернізації країни.

Зокрема, Україна потребує нової регіональної політики, орієнтованої на раціоналізацію відносин «центр - регіони» та максимальне сприяння освоєнню і використанню власного економічного потенціалу регіонів

Соціально-економічна політика в регіонах має забезпечувати стабільний розвиток економіки та соціальної сфери, широке залучення регіонів до міжнародної співпраці, формування ефективних регіональних соціально економічних систем, спроможних забезпечити процес післякризового відновлення та модернізації у загальнонаціональному масштабі. На порядку денному питання реформування системи управління регіональним розвитком і розроблення нової регіональної політики, що передбачає поєднання пріоритетів економічних реформ і модернізації країни із завданнями розвитку регіонів. Обмежені можливості адміністративного впливу держави активізують пошук нових форм управління і координації регіонального розвитку, що переносить акценти на стимулювання розвитку місцевої ініціативи, підвищення інвестиційної привабливості територій, забезпечення соціально-економічного зростання на регіональному рівні.

Досягнення нової якості регіонального розвитку вимагає мобілізації та використання наявних у регіоні ресурсів, здатних примножити потенціал розвитку та надати стимули для економічного зростання. Досягнення нової якості регіонального розвитку вимагає застосування партнерських підходів у відносинах держави та регіонів. Цілями розвитку партнерських відносин держави та регіонів є максимальне узгодження інтересів усіх суб'єктів регіональної політики, сприяння конкуренції регіонів за отримання ресурсів державної підтримки, а також перехід від дотаційних до нвестиційних і договірних форм відносин між державою та регіонами. Пріоритетними напрямами забезпечення партнерства держави та регіонів є:

модернізація відносин «держава - регіон - громада» шляхом удосконалення нормативно-правового забезпечення регіонального розвитку; мінімізація практики «ручного управління» регіонами;

підвищення ефективності регіональних стратегій розвитку, угод щодо

регіонального розвитку між Кабінетом Міністрів України та Верховною Радою АРК, обласними, Київською, Севастопольською міськими радами як інструменту стимулювання регіонального розвитку, їх узгодження з пріоритетами та завданнями Програми економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава»;

реформування адміністративно-територіального устрою, оптимізація

державного управління на місцях і підвищення його ефективності, усунення

дублювання та зайвих рівнів адміністрування;

формування розвиненого інституційного середовища розвитку регіонів

у спосіб активізації діяльності агенцій та фондів регіонального розвитку;

забезпечення регіонального виміру реалізації «національних проектів» розвитку України;

покращення інвестиційного клімату в регіонах, у тому числі за рахунок формування системи перспективних інвестиційних проектів, підготовлених за міжнародними стандартами.

Суттєве збільшення економічної спроможності кожної територіальної громади, зростання реальних можливостей щодо задіяння потенціалу нефіскальних джерел фінансування розвитку регіонів (регіональних цільових фондів, муніципальних цінних паперів, інституцій регіональної фінансової інфраструктури тощо) дозволить реалізувати ідеї бюджетної децентралізації, практично втілити принцип субсидіарності та реально розширити повноваження органів місцевого самоврядування при вирішенні нагальних проблем місцевого (регіонального) розвитку. У комплексі такі заходи підвищать прогнозованість і керованість процесів реалізації потенціалу розвитку економік регіонів, забезпечать їх соціальну орієнтованість і спрямованість на гарантування безпечного та комфортного проживання людей.

Функціонування господарського та соціального комплексу регіонів потребує дієвих механізмів, спроможних забезпечити стабільне функціонування регіональної системи.

Серед таких механізмів провідна роль належить регіональному управлінню - діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, спрямованої на досягнення пріоритетів, визначених у стратегії. Досягнення пріоритетів не є безпосереднім і винятковим наслідком управлінського впливу, а залежить від багатьох інших чинників. Поряд з цим саме управлінський вплив разом із дією об'єктивних законів може забезпечити позитивний синергетичний ефект регіонального розвитку. Організаційно-інституційними умовами дієвості регіонального управління є:

наявність відповідної правової бази, що унормовує реалізацію с тратегії;

визначеннямети (цілей) управлінської діяльності;

фінансове забезпечення реалізації стратегії;

визначення інститутів, відповідальних за реалізацію стратегії;

встановлення суб'єктів, механізмів та інструментів регіонального управління.

Досягнення мети, визначеної у стратегії, потребує оцінки ефективності регіонального управління. Ефективність регіонального управління можна виміряти наступним чином: ступенем досягнення поставлених цілей з урахуванням управлінських витрат. Таким чином, вибір теми магістерського дослідження зумовлений необхідністю дослідження чинних механізмів забезпечення регіонального управління та обґрунтування нових механізмів, здатних забезпечити ефективне управління. Відповідно до сформульованого наукового завдання, мета магістерської роботи полягає у розробці сукупності теоретичних положень та практичних рекомендацій пов'язаних з організаційно-правовими напрямками по підвищенню ефективності регіонального управління. Для досягнення мети дослідження поставлено і вирішено такі завдання:

- на основі аналізу наукової літератури, законодавчої та нормативної бази, вітчизняного та зарубіжного досвіду визначити методологічні засади і критерії ефективного управляння;

- визначити шляхи підвищення ефективного управління;

- на основі аналізу діючих механізмів державного управління територіальним економічним розвитком визначити шляхи підвищення його ефективності;

- визначити невідкладні завдання в системі державного управління на сучасному етапі для підвищення ефективності

Об'єкт дослідження - державне управління в сфері виконавчої влади.

Предмет дослідження - організаційно-правові напрямки підвищення ефективності державного управління в сфері виконавчої влади.

Методи дослідження. У роботі використовувалася сукупність теоретичних та емпіричних методів дослідження:

- метод історичного і логічного аналізу літературних та інформаційних джерел з метою дослідження еволюції постановки проблеми, підходів та способів її розв'язання; синтезний метод наукового пізнання, згідно з яким усі явища, процес державного управління розглядається й аналізуються у взаємозв'язку та взаємозалежності; економіко-статистичні - для проведення комплексних досліджень основних показників та їх взаємозв'язків, встановлення тенденцій та закономірностей;

- використовувались як загальнонаукові, так і спеціальні методи: систематизація; узагальнення; порівняльний аналіз документів, літературних джерел, матеріалів досвіду роботи з відповідних питань на базі системного та ситуативного підходів; статистичні порівняння; факторний аналіз; обробка даних теоретичних праць.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в підготовці пропозицій до стратегії підвищення ефективності використання місцевих бюджетів в Україні, спрямованих на зміцнення і забезпечення фінансової самостійності регіонів та територіальних громад з врахуванням середньострокової перспективи.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Магістерське дослідження виконане відповідно до тематики науково-дослідних робіт Кримського юридичного інституту Одеського державного університету внутрішніх справ. Зокрема, автором запропоновано шляхи реформування місцевих бюджетів. Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що низка теоретичних та методологічних положень і висновків, конкретні пропозиції щодо реформування місцевих бюджетів, використані під час опрацювання бюджету Сімферопольского району (акт впровадження про використання результатів дослідження від 19 липня 2010 року).

Апробація результатів магістерської роботи. Основні положення магістерської роботи повідомлені на: науково-практичній конференції “Актуальні проблеми юридичної науки та правоохоронної діяльності очима майбутніх юристів” (Сімферополь, 2010); науково-практичному семінарі “Актуальні проблеми державного управління та місцевого самоврядування” (Сімферополь, 2010).

Публікації. За темою магістерської роботи опубліковано 1 наукова праця в збірках наукових робіт.

Структура магістерської роботи. Магістерська робота складається з вступу, трьох розділів, висновків і списку використаних джерел. Обсяг основного тексту магістерської становить 100 сторінок. Робота містить список використаних джерел зі 73 найменувань. Наведено 1 додаток.

РОЗДІЛ І. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

1.1 Поняття та система органів виконавчої влади України

Термін "виконавча влада" за часи радянської влади був фактично вилучений з наукового, зокрема конституційно-правового, обігу. Тоді домінувала теорія про поєднання у радах законодавчої і виконавчої влади. За весь період радянської влади так і не було сформовано справжньої нормативно-правової бази, яка б організаційно-функціонально закріплювала статус виконавчого апарату рад (оскільки сутня характеристика цих органів взагалі не була з'ясована).

Нажаль, до цього часу не розроблений і не розглянутий закон про виконавчу владу, незважаючи на те, що це питання давно поставлено на порядок денний.

З позицій науки конституційного права виконавча влада -- це система органів державного управління (уряд, міністерства тощо), тобто система виконавчо-розпорядчих органів.

Проте сутність категорії виконавчої влади не зводиться до визначення конкретних суб'єктів діяльності з реалізації державної влади.

Привабливішим є підхід, з позицій якого сутність виконавчої влади бачиться у тому, що це "правозастосовна влада". Хоч, на наш погляд, і таке розуміння не розкриває у повному обсязі сутності цієї форми державної влади. Виконавча влада, як реальна категорія, має розкриватися через з'ясування основних рис державної влади в цілому.

Держава реально сприймається через іманентну їй владу, владні волевиявлення. Виразниками таких волевиявлень згідно зі ст. 6 Конституції України є органи різних гілок державної влади. Ці органи об'єднує саме влада, а в державно-правовому плані їх об'єднують державно-владні повноваження. Останні досить різнорідні, саме тому вони здійснюються не одним, а багатьма різними за своїм функціональним призначенням органами.

Можливі тут суперечності, що державна влада єдина, а виразники її різні (законодавча, виконавча та судова влада), знімаються закріпленням у Конституції принципу "розподілу влад". Законодавча влада в нашій державі ще тільки проходить процес становлення. Не склалася до цього часу й стала система судової влади. А от виконавча влада досить розвинута. Це пояснюються тим, що організація і діяльність цієї влади базуються на єдиних для будь-якої країни принципах соціального управління.

Виконавча влада -- влада, що має право безпосереднього управління державою. Носієм цієї влади в масштабах усієї країни є уряд. Назва уряду встановлюється Конституцією і законодавством. Частіше за все уряд має офіційну назву -- Ради або Кабінети міністрів. У Швейцарії, наприклад, -- це Федеративна Рада, в Італії -- Рада Міністрів, у Японії -- Кабінет. Очолює уряд його глава. Як правило, це прем'єр-міністр (наприклад, у Франції). Або -- голова Ради Міністрів (Італія), канцлер (ФРН), державний міністр (Норвегія).

У президентських республіках (США), де ця посада відсутня, главою уряду є безпосередньо президент. Разом із главою уряду до його складу входять заступник (віце-прем'єр), міністри, що очолюють окремі міністерства.

Уряд забезпечує виконання законів та інших актів законодавчої влади, є відповідальним перед нею, підзвітним і підконтрольним їй. Проте виконавча влада не вичерпується одним лише "виконанням законів". Вона покликана відпрацьовувати шляхи та засоби реалізації законів, займатися поточним управлінням, здійснювати розпорядничу діяльність. У цих цілях з усіх питань своєї компетенції уряд видає нормативно-правові акти (укази, розпорядження та ін.), що мають підзаконний характер.

Таким чином, призначення органів виконавчої влади -- управління, що охоплює:

виконавчу діяльність -- здійснення тих рішень, що прийняті органами законодавчої влади;

розпорядчу діяльність -- здійснення управління шляхом видання підзаконних актів і виконання організаційних дій.

Виконавча влада діє безупинно і скрізь на території держави (на відміну від законодавчої і судової), спирається на людські, матеріальні та інші ресурси, здійснюється чиновниками, армією, адміністрацією тощо. Це створює основу для можливої узурпації всієї повноти державної влади саме виконавчими органами. Тут важливі діючі механізми "стримувань і противаг" як із боку законодавчої (через розвинуте законодавство і контроль), так і з боку судової влади (через судовий контроль і конституційний нагляд).

На сучасному етапі розбудови Української держави існують: державне управління, успадковане від колишнього СРСР, і виконавча влада, проголошена Конституцією України.

Виконавча влада -- влада, що має право безпосереднього управління державою. Носієм цієї влади в масштабах усієї країни є уряд. Назва уряду встановлюється Конституцією і законодавством. Виконавча влада і державне управління є "статикою" і "динамікою" управлінської сфери діяльності держави.

Ефективність діяльності державної влади залежить від узгодженості її складових. Тому державне управління в Україні має бути реформованим, вивільненим від адміністративно-командних методів минулого, а виконавча влада -- не лише декларованою, а й побудованою відповідно до Конституції України.

Розподіл влад, як відомо, сприяє вдосконаленню механізму реалізації влади, забезпечує реальний, а не формальний розподіл функцій по керівництву суспільством. Фундаментальне значення в управлінні мають такі складові: рішення, його реалізація (виконання), контроль (нагляд) за здійсненням рішення (включаючи, в першу чергу, охоронну функцію).

Закладена у цій схемі логіка досить очевидна. Очевидним є й те, що єдина державна влада здійснюється у законодавчій, виконавчій і судовій формах. Однак не є очевидним те, що кожна з цих форм, як доводить теорія розподілу влад, повинна бути незалежною. Звичайно, абсолютна незалежність гілок влади неможлива. Йдеться лише про їх відносну самостійність, оскільки багато питань вони вирішують разом.

У найбільш тісному зв'язку перебувають законодавча і виконавча влада. Аналіз Конституції України дає можливість зробити висновок, що представницька влада може втручатися у сферу діяльності виконавчої, а остання -- впливати на роботу Верховної Ради.

Очевидно оптимальне співвідношення цих влад слід шукати у співвідношенні основних форм їх діяльності. Представницька влада приймає закони, а виконавча виконує їх, тобто основні форми діяльності цих органів -- законодавча і виконавча. Крім того, кожна з гілок влади має й інші видові форми: установча і контрольна діяльність притаманні законодавчій владі, контрольна і правоохоронна форма роботи властиві владі виконавчій.

Що стосується місця виконавчої влади в системі єдиної державної влади, то воно визначається перш за все метою діяльності виконавчої влади -- забезпечення реалізації прав і свобод людини і громадянина.

Реалізація волі держави здійснюється через систему органів виконавчої влади. В науці найбільш поширеною є наступна класифікація органів виконавчої влади.

Система органів виконавчої влади складається з таких рівнів:

-- Кабінет Міністрів України -- вищий орган у системі органів виконавчої влади;

-- центральні органи виконавчої влади -- міністерства, державні комітети, органи, статус яких прирівняний до державних, центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом;

-- місцеві органи виконавчої влади -- місцеві державні адміністрації та територіальні органи центральних органів виконавчої влади.

Згідно з ч. 2 ст. 120 Конституції України організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України. Наприклад, правовий статус Кабінету Міністрів України визначений Законом України від 16 травня 2008 року "Про Кабінет Міністрів України", правовий статус місцевих державних адміністрацій -- Законом України від 9 квітня 1999 року "Про місцеві державні адміністрації". Триває робота над законопроектом про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.

Діяльність органів виконавчої влади як системи забезпечують управлінські відносини, в яких перебувають ці органи між собою. Це питання досліджено, зокрема, В.А. Дерець у монографії "Органи виконавчої влади України та управлінські відносини". Зазначається, що управлінські відносини -- це суспільні відносини, що виникають між органами виконавчої влади, незалежно від їхнього організаційно-правового рівня в системі з приводу кінцевого результату діяльності, пов'язаної з розробленням і втіленням державної політики, управлінням різноманітними сферами суспільного життя. Зміст управлінських відносин у системі органів виконавчої влади складають повноваження органів, тобто їх права та обов'язки, передбачені законодавством, а повноваження знаходять вияв у поведінці, діях щодо реалізації прав та виконання обов'язків.

У вказаній праці запропонована така класифікація управлінських відносин у системі органів виконавчої влади:

1. Залежно від організаційно-правового рівня органів у системі органів виконавчої влади -- вертикальні та горизонтальні відносини. Вертикальні складаються між органами виконавчої влади, що знаходяться на різних рівнях у системі (наприклад, міністерство -- територіальний орган міністерства), а горизонтальні -- між органами, що знаходяться на одному організаційно-правовому рівні (наприклад, міністерство -- міністерство).

2. Залежно від способу досягнення кінцевого результату перебування органів у відносинах -- субординаційні, координаційні та реординаційні відносини.

Зупинимося на цих видах управлінських відносин. Субординаційні відносини -- це класичний вид управлінських відносин, а субординація -- службове підпорядкування молодшого старшому, що базується на правилах службової дисципліни. Сторони у відносинах субординації виступають нерівноправними, взаємодіють один із одним за принципом "влада-підпорядкування". Це відносини, в яких управлінський вплив здійснюється одним органом виконавчої влади (керуючим суб'єктом) щодо іншого органу виконавчої влади (керованого об'єкта), що йому підпорядковується, і в яких кінцевий результат перебування органів у таких відносинах досягається діяльністю однієї зі сторін відносин.

Ознаки субординаційних відносин у системі органів виконавчої влади:

1. Вони існують за наявності підпорядкування, що може бути, в свою чергу, різних видів.

2. Субординаційні відносини в системі органів виконавчої влади існують переважно по вертикалі (коли органи знаходяться на різних організаційно-правових рівнях у системі органів виконавчої влади), але не виключається можливість їх існування і по горизонталі (коли органи знаходяться на одному організаційно-правовому рівні), як супутніх відносинам по вертикалі відносин.

3. Сторони є нерівноправними. Ініціатором управлінського впливу є керуючий суб'єкт, а керований об'єкт зобов'язаний належним чином відреагувати, тобто виконати вимогу чи вказівку керуючого.

4. Кінцевий результат перебування органів у відносинах досягається діяльністю однієї зі сторін відносин.

Координація означає погодження та об'єднання дій з метою найбільш швидкого та найбільш правильного вирішення задач із найменшими витратами сил, грошових коштів та матеріальних цінностей. Ознаки координаційних відносин у системі органів виконавчої влади:

1. Сторони цих відносин є, так би мовити, "партнерами", але при цьому один орган має владні повноваження щодо інших.

2. Зазначені відносини можуть існувати як за наявності, так і за відсутності організаційного підпорядкування.

3. Можуть існувати і по вертикалі, і по горизонталі.

4. Кінцева мета цих відносин -- виконання тих чи інших спільних завдань та повноважень обома сторонами завдяки перебуванню в таких відносинах.

У інших координаційних відносинах можуть бути відсутніми владні повноваження у одного органа виконавчої влади щодо іншого. В таких випадках управлінськими, якщо виходити із горизонтального організаційного положення органів виконавчої влади, будуть відносини, в яких обидва органи є керуючими суб'єктами щодо тих керованих об'єктів, котрі не є органами виконавчої влади.

З координацією тісно пов'язане спрямування діяльності органу виконавчої влади. Так, Кабінет Міністрів спрямовує і координує діяльність міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. З цією метою Уряд:

1) визначає стратегічні цілі, пріоритети і першочергові завдання щодо реалізації державної політики у відповідній сфері;

2) визначає центральні органи виконавчої влади, відповідальні за забезпечення реалізації державної політики у відповідній сфері;

3) розподіляє функції та повноваження між центральними органами виконавчої влади;

4) визначає критерії оцінки ефективності діяльності центральних органів виконавчої влади;

5) затверджує заходи, спрямовані на узгодження дій центральних органів виконавчої влади та об'єднання їх зусиль для виконання спільних завдань;

6) визначає членів Кабінету Міністрів, через яких спрямовує та координує діяльність відповідних центральних органів виконавчої влади;

7) установлює типові правила та процедуру діяльності центральних органів виконавчої влади;

8) здійснює інші заходи.

Спрямування і координація діяльності центральних органів виконавчої влади здійснюються Кабінетом Міністрів шляхом видання відповідних актів та прийняття рішень про надання окремих доручень за результатами обговорення питань на його засіданнях.

Реалізуючи свої повноваження у сфері спрямування, координації і контролю, Прем'єр-міністр, Перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри:

1) проводять наради, робочі зустрічі, консультації з керівниками центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих держадміністрацій та надсилають їм офіційні листи;

2) заслуховують інформацію керівників відповідних органів виконавчої влади з особливо важливих питань та їх звіти про виконання покладених на них завдань;

3) беруть участь у роботі колегій центральних органів виконавчої влади, засіданнях Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Прем'єр-міністр із метою спрямування, координації і контролю діяльності членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих держадміністрацій дає доручення, обов'язкові для виконання зазначеними органами та посадовими особами. Реалізація повноважень у сфері спрямування, координації і контролю здійснюється на засадах, які виключають дублювання та підміну функцій керівників відповідних органів виконавчої влади, втручання у сферу їх відповідальності.

Порядком спрямування і координації діяльності центральних органів виконавчої влади через відповідних міністрів, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2005 року № 1229, визначено шляхи спрямування і координації діяльності відповідних центральних органів виконавчої влади. До них належать: формування державної політики у відповідних сферах та здійснення контролю за її реалізацією цим центральним органом виконавчої влади; внесення на розгляд Кабінету Міністрів України розроблених ним проектів нормативно-правових актів та погодження проектів нормативно-правових актів цього органу; внесення пропозицій Прем'єр-міністрові України щодо призначення на посаду та звільнення з посади керівників центральних органів виконавчої влади; установлення порядку призначення на посаду та звільнення з посади керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади; визначення порядку обміну інформацією між міністерством та центральним органом виконавчої влади; затвердження структури центрального органу виконавчої влади; одержання звітності.

Як зазначає В.А. Дерець, реординаційні відносини -- це відносини, за яких здійснення зворотного впливу є правом або обов'язком керованого об'єкта щодо керуючого суб'єкта, який, у свою чергу, зобов'язаний відреагувати на такий вплив. Вона виділяє ознаки, за якими реординаційні відносини відрізняються від субординаційних:

1. При субординаційних відносинах управлінський вплив здійснюється керуючим суб'єктом щодо керованого об'єкта, а в реординаційних -- вплив здійснюється керованим об'єктом щодо керуючого суб'єкта.

2. Там, де існують субординаційні відносини, завжди повинні існувати і реординаційні. Але реординаційні відносини можуть існувати і самостійно від субординаційних, адже вони не завжди є реакцією на управлінський вплив.

3. Здійснення управлінського впливу в субординаційних відносинах є обов'язком органу виконавчої влади, а в реординаційних -- здійснення зворотного впливу може бути як правом органу, так і його обов'язком.

1.2 Конституційно-правові засади побудови системи органів виконавчої влади

Система органів виконавчої влади є, як відомо, найважливішим елементом механізму державного управління. Функціональним станом цієї системи переважною мірою визначається спроможність уряду - Кабінету Міністрів - консолідувати зусилля решти органів виконавчої влади на формування і виконання стратегічних цілей державного управління, забезпечити більшу узгодженість, ефективність і прозорість процесів прийняття й виконання рішень на всіх рівнях виконавчої влади.

Діюча в Україні конституційно-правова модель виконавчої влади містить положення, що закріплюють загальні контури і найважливіші конкретні параметри системи органів виконавчої влади. Це цілком закономірно, оскільки дана система є невід'ємним елементом державного ладу України.

Конституційні приписи, присвячені системі органів виконавчої влади, містяться як в окремому розділі VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади», так і в інших частинах Конституції України. Особливістю є те, що Конституція не передбачає цілковито вичерпної регламентації згаданої системи. Це підтверджується:

по-перше, тим, що і в самій назві, і у змісті наведеного розділу Конституції відсутні прямі вказівки на повний перелік складових елементів(ланок) системи органів виконавчої влади (на відміну, скажімо, від конституційного визначення у розділі VIII «Правосуддя» системи судів загальної юрисдикції (ст. 125));

по-друге, тим, що сама Конституція декларує - питання «організації і діяльності» органів виконавчої влади, які (питання) можуть безпосередньо впливати на різні сторони побудови і функціонування системиданих органів, регулюються «виключно законами України» (п. 12 частинипершої ст. 92).

Для цілісного уявлення про конституційно-правові засади побудови системи органів виконавчої влади слід звернути увагу на наступні її ключові ознаки, передбачені Конституцією України (далі наводяться посилання на статті Конституції України).

Розглядувана система сформована як результат впровадження поділудержавної влади на три відносно самостійні гілки - законодавчу, виконавчу та судову (ст. 6).

Органи виконавчої влади зобов'язані діяти лише на підставі, в межахповноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України (частина друга ст. 19).

Крім того, саме Конституцією і законами України визначаються організація і порядок діяльності цих органів (частина друга ст. 120).

* У системі органів виконавчої влади виділені три види органів, якірозташовані на різних структурних рівнях цієї системи:

а) вищий орган в системі органів виконавчої влади (частина першаст. 113) - вищий рівень системи;

б) центральні органи виконавчої влади (частина п'ята ст. 114, частинаперша ст. 120) - центральний рівень системи;

в) місцеві органи виконавчої влади (ст. 120) - місцевий (або територіальний) рівень системи.

Поміж цими рівнями системи органів виконавчої влади передбачені субординаційні відносини, тобто вони співпідпорядковуються між собою як вищий і нижчий рівні (п. 9 ст. 116, частини п'ята і шоста ст. 118, п. 1 ст. 119).

Водночас Конституція у прямому вигляді не виключає імовірної наявності в системі органів виконавчої влади, поряд із переліченими вищевидами, якихось інших. Адже конституційна формула «міністерства, іншіоргани виконавчої влади» (п. 9 ст. 116) передбачає, на наш погляд, можливість існування органів, що не збігається ані з «центральними», ані з«місцевими» органами (докладніше ця ознака аналізується у наступномупідрозділі цієї глави).

Крім конкретного визначення Кабінету Міністрів України «вищиморганом в системі органів виконавчої влади» (частина перша ст. 113) Конституція не містить чіткої ідентифікації видів органів виконавчої влади,що відносяться до рівнів центральних і місцевих органів.

Зокрема, прямо згадуються лише:

серед центральних органів виконавчої влади - «міністерства» (частина п'ята ст. 114, частина третя ст. 117, п. 15 ст. 106);

серед місцевих органів, та й то за побічними ознаками, - «місцевідержавні адміністрації» в областях і районах, містах Києві та Севастополі(ст. 118, 119, п. 10ст. 106);

- Рада міністрів Автономної Республіки Крим (ст. 135, 136).Відтак, залишається загалом відкритим і перелік видів органів, що можуть бути віднесені до системи органів виконавчої влади.

* Ключовими критеріями віднесення тих чи інших органів до системиорганів виконавчої влади Конституція визнає те, що:

а) їх (крім уряду) роботу «спрямовує і координує» Кабінет МіністрівУкраїни (п. 9 ст. 116);

б) їх організація і діяльність визначаються «виключно законами України» (п. 12 частини першої ст. 92);

в) їхні (крім уряду) керівники призначаються на посади за поданнямпрем'єр-міністра і звільняються з посад Президентом України (п. 10ст. 106).

На додаток до цих спільних для всіх органів виконавчої влади ознак, «центральні органи виконавчої влади» характеризуються такими ознаками:

а) вони утворюються, реорганізовуються та ліквідуються за поданнямПрем'єр-міністра Президентом України (п. 15 ст. 106);

б) їхні нормативно-правові акти підлягають «реєстрації в порядку, встановленому законом» (частина третя ст. 117).

В системі органів виконавчої влади наявні окремі органи, які не можуть бути ліквідовані й назва яких не може бути змінена без внесеннявідповідних змін до Конституції, оскільки конкретні назви цих органів -прямо або через згадування їх керівників - зафіксовані в її тексті. Це:Кабінет Міністрів (ст. 113, 114 та інші); Міністерство внутрішніх справ(п. 22 ст. 85, частина п'ята ст. 107); Міністерство оборони; Міністерствозакордонних справ (частина п'ята ст. 107); Міністерство юстиції (частинатретя ст. 131).

До системи органів виконавчої влади Президент України не віднесений.Адже він, обіймаючи пост «глави держави», не наділений Конституцієюправосуб'єктними ознаками «органу виконавчої влади» і тим більше -«глави виконавчої влади». Хоча, як відомо, до прийняття Конституції України 1996 р. Президент України певний час поєднував повноваження глави держави і глави виконавчої влади.

* Водночас Президент України виконує вагому роль у формуванні йфункціонуванні розглядуваної системи органів, оскільки Конституціянадає йому значні установчі, кадрові та деякі інші дискреційні повноваження щодо органів виконавчої влади. Зокрема, Президент України:

а) утворює, реорганізовує та ліквідує за поданням прем'єр-міністраУкраїни міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючив межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади(п. 15 ст. 106);

б) призначає за згодою Верховної Ради України прем'єр-міністра України, припиняє його повноваження і приймає рішення про його відставку (п. 9 ст. 106);

в) призначає за поданням прем'єр-міністра членів Кабінету МіністрівУкраїни, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а такожголів місцевих державних адміністрацій та припиняє за поданням КабінетуМіністрів їхні (в тому числі голів місцевих державних адміністрацій) повноваження на цих посадах (п. 10 ст. 106, частина четверта ст. 118));

г) видає акти - укази і розпорядження, - якими має керуватися у своїйдіяльності Кабінет Міністрів (частина третя ст. 113, п. 1 ст. 116) і котрі єобов'язковими для всіх органів виконавчої влади (частина третя ст. 106);

д) визначає функції, що їх виконує Кабінет Міністрів України (п. 10 ст. 116);

е) здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, атакож у сферах національної безпеки і оборони держави (п. З, 17 ст. 106);

є) очолюючи Раду національної безпеки і оборони України (п. 18 ст. 106), координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у зазначених сферах (частина друга ст. 107);

ж) скасовує акти Кабінету Міністрів України та Ради міністрів Автономної Республіки Крим (п. 16 ст. 106), а також рішення голів місцевихдержавних адміністрацій (частина восьма ст. 118).

Наведений перелік повноважень Президента України дає підстави підтримати влучне і точне визначення В.М. Шаповалом ролі Президента як «носія» виконавчої влади (щоправда, з єдиним уточненням, що йдеться про «носія повноважень» виконавчої влади) на противагу безпідставному визначенню його деякими дослідниками як власне «органу» виконавчої влади¹.

Важливо наголосити, що вище йшлося про повноваження саме Президента України як глави держави, а не про повноваження робочого апарату, що забезпечує діяльність Президента, тобто його Адміністрації. На цьому варто наголосити, оскільки окремими авторами вбачається наявність ситуації, за якою Кабінет Міністрів нібито «підпорядковується» Президенту і його Адміністрації². Недоречність подібного погляду очевидна, адже в реальній практиці ніяких легальних підтверджень якогось «владарювання» з боку Адміністрації Президента над власне урядом як колегіальним органом виконавчої влади немає.

З іншого боку, є достатньо підстав говорити про існування фактичного впливу посадових осіб Адміністрації Президента на своїх «візаві» у Секретаріаті Кабінету Міністрів, але це - відносини між структурами, які є не цілком самостійними органами державної влади, а лише «апаратами» цих органів - відповідно Президента і Кабінету Міністрів України. І тому проблеми, які тут виникають, можуть розглядатися і вирішуватися тільки у контексті поліпшення законодавчого унормування відносин між власне державно-владними суб'єктами - Президентом України і Кабінетом Міністрів.

Отже, спираючись на наведений огляд конституційно-правових засад побудови системи органів виконавчої влади України, доцільно перейти до більш докладної характеристики її складових та основних ознак.

1.3 Зміст поняття функцій органів виконавчої влади

У правовому регулюванні діяльності органів виконавчої влади суттєве значення має науково обгрунтоване визначення виконуваних цими органами функцій та їх компетенції.

Як відомо, функції становлять найважливішу складову управлінської діяльності, походять від загального змісту державного управління, складають змістову характеристику діяльності¹. Компетенція, у свою чергу, є проявом діяльності органу держави, що спирається на владні повноваження. Тому, на нашу думку, цілком виправданим буде умовне виділення у структурі нормативно-правових актів, у яких ідеться про діяльність того чи іншого органу державної влади, двох структурних блоків: функціонального (рольового) і компетенційного (владного). Водночас зазначимо, що функціональний та компетенційний блоки не вичерпують всієї багатоманітності структури нормативно-правового акту.

Досліджуючи функціональний блок статусу органу виконавчої влади, звернімо увагу на те, що «функціональний аналіз є найбільш глибоким за ступенем проникнення у зміст і найвищим за рівнем теоретичного узагальнення аспект дослідження державного управління»². Його застосування створить можливості для з'ясування задач та ролі держави, а також її окремо взятих органів.

Нагадаємо, що слово «функція» походить від латинського /іїпсііо («відправлення, діяльність») і має таке значення: «...роль, яку певний соціальний інститут виконує відносно потреб суспільної системи... залежність, яка прослідковується між різними соціальними процесами»³. У деяких джерелах поряд зі словом «функція» у дужках зазначають: «роль»⁴.

Найчастіше термін «функція» у науковій літературі використовується як назва та/або характеристика напрямку діяльності, як узагальнююча характеристика сутності завдань і цілей діяльності кого-небудь або призначення чого-небудь.

На думку В.Б. Авер'янова, «поняття функцій, у його загальносоціоло-гічному змісті, покликане охопити й відобразити внутрішню природу, найглибший зміст, тобто суть діяльності»⁵. «Функції характеризують основний напрям і зміст діяльності суб'єкта»⁶, - зазначає Ю.О. Тихомиров.

Діяльність держави проявляється у певних напрямках. Кожен з них є функцією⁷. Варто погодитися з тим, що «визначення змісту функцій будь-якого феномена є передумовою розуміння головного й визначального у цьому феномені, виявлення його соціального значення»⁸. Саме тому напрямки діяльності держави дають можливість визначити цілі та завдання її діяльності на певному історичному етапі розвитку суспільства.

Найбільш узагальнено функції держави вивчає наука загальної теорії права і держави. Автор використовує результати її досліджень (її надбання) у своїй праці як даність, яка вже встановлена, досліджена та узагальнена. Наука загальної теорії права та держави визначає найбільш загальні (основні) напрямки діяльності держави такими основними функціями, як забезпечення прав людини, соціальне обслуговування населення, регулювання економічних відносин, охорона природи, охорона правопорядку, міжнародне співробітництво тощо.

Одним із прикладів широкої класифікації функцій держави є позиція французького вченого Б. Гурнея. Він поділяє кожну окрему державну функцію на підфункції, кожна з яких, у свою чергу, поділяється на елементарні дії. Так виникає «піраміда функцій», а саме: 8 функцій першого ступеня, 48 - другого, ЗО - третього⁹.

Соціальна роль держави є визначальним чинником, який обумовлює систему її органів, їх призначення, напрямки діяльності. У такий спосіб органи законодавчої, виконавчої та судової влади виконують певний, притаманний лише їм комплекс функцій. У загальному вигляді функціональне призначення влад у державі можна окреслити наступним чином: законодавча встановлює правила правової поведінки колективних та індивідуальних суб'єктів громадянського суспільства, виконавча забезпечує дієвість формально визначених правил поведінки та їх реальне втілення у життя, судова оцінює ступінь правомірності поведінки суб'єктів права порівняно із встановленими загальнообов'язковими правилами поведінки та, у разі необхідності, застосовує до порушників заходи державного примусу.

Поштовхом до здійснення такого розподілу видів державної діяльності стали властиві будь-якій діяльності стадії прийняття рішення, його виконання та контролю за виконанням, їх виникнення є об'єктивним явищем, зумовленим активністю індивідів та їхніх об'єднань.

Функції держави і функції державних органів не є однопорядковими явищами (поняттями). У функціях держави виражається зміст її діяльності загалом (тобто всієї державної діяльності), а у функціях державних органів - лише зміст специфічної частини (ділянки) державної діяльності¹⁰. Функції окремого органу держави говорять про соціальне призначення цього конкретного органу як особливої частини механізму держави.

Тому, на нашу думку, було б неправильно визначати функції держави як просту арифметичну суму функцій її органів, а функції органів - як результат подільності функцій держави. Слід ураховувати масу інших чинників, вплив яких не можна ігнорувати.

Між функціями держави і функціями органів держави прослідковується співвідношення, тотожне співвідношенню філософських категорій «цілого» та «частини». Частина завжди несе на собі відбиток цілого, виражає природу цілого, зберігає його певні специфічні риси. Частина існує остільки й тому, що існує ціле, до якого вона належить, і навпаки, без частини не існує цілого. Можна встановити взаємний перехід частин у ціле та цілого у частини. Кожна із цих категорій існує лише тому, що існує інша.

Функції частин (органів держави) походять від функцій цілого (держави), але не є результатом їх механічного поділу. Розуміння функцій держави як суми функцій державних органів неприпустиме. Подібний підхід

«зітре» масу чинників, таких як масштабність впливу, характер та ступінь важливості розв'язування завдань, інтегративність, структурність, гене-тичність, субординованість тощо.

Взаємозв'язок функцій органів держави з функціями держави виступає не у вигляді лінійного причинного ряду, а у вигляді своєрідного замкнутого кола, всередині якого кожна частина є умовою другої та обумовлена нею". Функції державних органів є результатом змістової подільності державного впливу на суспільство. Функції держави є результатом інтегративних властивостей функцій державних органів. Дроблячи за певною класифікаційною ознакою функції держави, отримаємо певну систему функцій державних органів.

Державний орган бере участь у виконанні всіх функцій держави, але переважно зайнятий тими з них, які прямо витікають з його призначення¹². Через «покладення» державою на свій одиничний (конкретний) орган певного «набору» (комплексу) функцій досягається спеціалізація державної діяльності, виділяються ті державні структури, які «опікуються» окресленою сферою суспільних відносин, певним родовим або видовим об'єктом державного управління. Саме у такий спосіб можна встановити, що забезпечує конкретний орган, чим він займається, за що несуть відповідальність його посадові особи.

Функції органів виконавчої влади (органів державного управління), так само як і функції двох інших гілок державної влади, є продовженням функцій держави.

Слід відзначити, що у радянській літературі функції органів державного управління були окремим предметом дослідження теорії державного управління та науки адміністративного права. Вчені досліджували функції управління, їхні види та критерії класифікації, обумовленість змісту функцій управління цілями та завданнями державного управління. Широко вивчалися питання носіїв функцій управління - державних органів, природа нормативних актів, у яких фіксуються функції управління, юридичне забезпечення реалізації функцій управління, співвідношення функцій і компетенції органів управління тощо. Зазначені питання спеціально досліджували В.Б. Авер'янов, В.Г. Вишняков, Ю.М. Козлов, Б.П. Курашвіллі, Б.М. Лазарєв, М.І. Піскотин, В.І. Попова, Л.А. Симонян, Д.Д. Цабрія, Ц.А. Ямпольская та інші¹. Окремі праці були присвячені також матричним функціональним схемам організації та діяльності органів управління².

З точки зору сучасного державно-правового буття всі вищезазначені дослідження є не чим іншим як вивченням функцій органів виконавчої влади: їхньої сутності, видів, ролі, класифікації, подільності.

Згадані дослідження не втрачають свого теоретичного значення й корисності для сучасної вітчизняної теорії державного управління і науки адміністративного права. Водночас, запозичуючи наукові здобутки 60-80-х років минулого століття, слід враховувати дію політичних, соціологічних та економічних чинників, які зазнали радикальних змін після проголошення незалежності, внаслідок чого істотно змінилися законодавство, система державних органів тощо. Отже, на нашу думку, існуючі теоретичні погляди щодо розглядуваної проблематики потребують певного оновлення та уточнення. Зокрема, найсерйознішу увагу слід приділити вивченню функцій та повноважень органів виконавчої влади: їхньої сутності, видів, ролі, класифікації тощо.