Основные принципы исследования теоретических основ управления исходят из базовых положений общеуправленческой науки - кибернетики. Она является философией всех управленческих дисциплин и выступает в роли методологии системного исследования управленческих процессов и явлений. Кибернетика может быть определена как теоретическая научная система, исследующая общие законы управления и исходящая из главного постулата-посылки - «управление присуще всем системам объективного мира».

Главное предназначение, миссия управления, заключается в сохранении и поддержании в уравновешенном работоспособном состоянии системообразующих базовых элементов единого целого (системы) путем упорядочения взаимоотношений между ними. Кибернетические построения, методы и способы научного познания носят объективно-субъективное единство. Так, например, социальное управление, в частности, экономическая его составляющая, обладает объективно-стихийным самоупорядочением и субъективно-сознательным регулированием конкретноисторических экономических отношений.

В рыночной хозяйственной системе данный дуализм управления проявляется очень наглядно. С одной стороны, рынок управляется относительно стихийными объективными законами рыночной саморегуляции, в основе которых лежит система ценообразования на основе колебательных процессов урегулирования конкурентного спроса и предложения в условиях ограниченности экономических ресурсов.

Экономические недостатки и социальные недочеты и несправедливости рыночной организации хозяйственной практики человеческое общество стремиться минимизировать (подправить), используя механизмы государственно-муниципального регулирования стихийных хозяйственных процессов.

Таким образом, управление вообще, с кибернетической точки зрения, является неотъемлемым элементом, функцией сохранения организованных систем различной природы. Оно обеспечивает поддержание режима функционирования систем, их относительно устойчивой структуры, достижение целей путем реализации стихийных и сознательных программ деятельности. Управление позволяет существовать современному миру как целостной совокупности множества взаимодействующих разнообразнейших систем, которые стремятся выжить, самосохраниться и найти свое место в сложносплетенности объективной реальности.

Социальное управление, как высший тип управленческой деятельности, представляет собой воздействие субъекта на общественные отношения с целью их упорядочения, совершенствования и развития, сохранения их качественной специфики. Специфика теории социального управления заключается в том, что «в качестве объекта здесь выступает деятельность самих субъектов познания. То есть сами люди являются и субъектами познания, и реальными действующими лицами. Помимо этого, объектом познания становится также взаимодействие между объектом и субъектом познания».

Управление «есть свойство любого общества, вытекающее из его системной природы, общественного характера труда, необходимости общения людей в процессе труда и жизни, обмена продуктами, их материальной и духовной деятельности».

Муниципальный - относящийся к местным самоуправлениям. Согласно ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. в законах и иных нормативных правовых актах РФ слова "местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.

В настоящее время имеется около 200 определений содержания понятия “управление”, исходя из них, можно утверждать, что:

муниципальное управление - это функция муниципального образования (как организации), обеспечивающая достижение стоящих перед ним целей, и реализация соответствующих задач, как самоуправляющейся территориальной целостности;

муниципальное управление - это внутреннее качество муниципального образования как целостной системы, основными элементами которой являются органы муниципального управления (местного самоуправления) (субъект) и само муниципальное образование (объект), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации и самоуправления;

муниципальное управление служит интересам взаимодействия всех элементов этой системы (субъектов и объектов) и составляющих единое целое - муниципальное образование, с общими для всех элементов целями и задачами;

муниципальное управление - это управленческое воздействие субъекта на объект, которое упорядочивает систему - муниципальное образование, обеспечивает его функционирование в соответствии с закономерностями его существования и развития. Это - целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления;

муниципальное управление предполагает, как внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов, так и множество взаимодействий с системами различного иерархического уровня (субъект федерации, район в городе, поселок в районе). Оно предполагает существование управленческих функций как внутрисистемного (в самом муниципальном образовании), так и межсистемного характера (субъект федерации ® муниципальное образование ® ТОС), где система верхнего уровня выступает в роли субъекта управления по отношению к системе нижнего уровня, являющегося объектом управления.

Кроме термина “муниципальное управление” стал широко использоваться также модный термин “муниципальный менеджмент”, в который вкладывается аналогичное содержание. Вот как он трактуется авторами, под редакцией Морозовой Т.Г., учебного пособия “Муниципальный менеджмент”. Они утверждают, что «Муниципальный менеджмент тождественен местному самоуправлению как форма управления местной (муниципальной) собственностью. Особенно тесно связан муниципальный менеджмент с экономической географией и регионалистикой. Он дополняет и углубляет знания экономической географии и регионалистики.»

В этом определении с ними солидарны Иванов В.В. и Коробова А.Н., авторы справочного пособия «Муниципальный менеджмент», которые цитируют его на первой странице.

Структура государственного и муниципального управления

В состав базовых задач системы муниципального управления входят:

1. Стратегическое планирование, включающее в себя разработку муниципальных политик в различных сферах, определяющих жизнь муниципального образования, разработку программ и проектов, прогнозирование и сценирование социально-экономического развития.

В управлении любыми объектами роль стратегического планирования чрезвычайно высока. Трудно переоценить ее роль и в муниципальном управлении. В своей деятельности органы местного самоуправления имеют дело с различными субъектами в экономической, предпринимательской, общественной сферах. Интересы этих субъектов всегда противоречивы и эгоистичны. Например, предприниматель стремится к извлечению максимальной прибыли за счет модернизации своей деятельности, минимизации накладных расходов и сокращения персонала; в свою очередь, органы местного самоуправления заинтересованы в обеспечении занятости и в прибыльности деятельности предприятий; население заинтересовано в гарантиях занятости и не заинтересовано в модернизации производств.

Стратегическое планирование и муниципальные политики необходимы в муниципальном управлении как средства согласования интересов местных сообществ в отношении ключевых вопросов муниципального развития. Они призваны переводить конфликты и проблемы в цели и задачи деятельности органов управления. Муниципальные программы выполняют задачу соорганизации деятельности всех подразделений Администрации и других субъектов муниципального развития. Программный подход ориентирован на работу именно с проблемами, он позволяет управлять процессом работы с ними и с постоянно меняющимся содержанием проблемного поля.

В программном подходе центр тяжести переносится с результата - текста программы как выражения статичного состояния - на процесс программирования. Вся структура управления втягивается в постоянный процесс программирования своей деятельности, приобретая эластичность и способность к изменениям. Программный подход позволяет закрыть разрывы, которые появляются на границах деятельности подразделений и являются источниками организационных конфликтов и рассогласований в работе.

2.Формирование нормативно-правовой базы местного самоуправления.

Это, прежде всего работа с Уставом муниципального образования и создание условий для усиления регулирующей роли органов муниципального управления. Сбалансированное решение задач местного самоуправления требует установления четких правил деятельности со всеми местными ресурсами, вне зависимости от форм собственности. Развитая муниципальная нормативно-правовая база - важнейшее средство в освоении предметов ведения местного самоуправления. При отсутствии развернутой законодательной базы местного самоуправления, положения Устава муниципального образования выступают как основания для судебной защиты прав местного самоуправления.

3. Формирование базы социально-технических нормативов.

Одной из ключевых задач, решение которых необходимо для нормальной организации муниципального управления, является определение социальных норм, по которым муниципальное образование предоставляет различные услуги населению за счет своего бюджета. Эта задача очень хорошо понимается управленцами из производственной сферы, поскольку ни один производственный процесс нельзя построить без описания составляющих его процедур и операций, а также определения стоимости каждой из них. Однако в практике муниципального управления мы научились обходиться без нормативно-технической базы. Из-за этого невозможно разработать нормативно-расчетный бюджет, организовать планирование деятельности, нормативное финансирование бюджетных расходов, соотнести качество услуг, которые предоставляются населению, с возможностями бюджета. Замещение муниципальных нормативов государственными или региональными, как правило, ведет к росту расходов, не отражающих специфики конкретного муниципального образования и его возможностей.

4. Анализ внешней и внутренней ситуации, как условие гибкого реагирования структуры муниципального управления на изменения.

Безусловно, аналитическая работа - дорогое удовольствие, и не каждое муниципальное образование может себе позволить содержать аналитические подразделения.

Однако если муниципальное образование не способно обеспечить аналитическое сопровождение своей деятельности, оно вынуждено заимствовать цели и задачи на вышестоящих уровнях управления, у других муниципальных образований. На практике это означает, что деятельность структур муниципального управления будет слабо ориентировано на собственную социально-экономическую ситуацию, а в тех областях, где структура муниципального управления не имеет своих целей, их заместят цели Администрации Субъекта Федерации.

5. Планирование работы как условие согласования действий подразделений Администрации по используемым ресурсам и во времени.

Система планирования, пронизывающая все уровни управления, является гарантом прозрачности деятельности подразделений, позволяет установить характеристики результативности работы. Этому способствуют унифицированные требования к разработке планов работы. Планы должны лечь в основу оперативных совещаний, оценки деятельности подразделений и их руководителей, анализа объема исполняемых функций и т.д..

6. Контроль за исполнением нормативно-правовых актов и нормативных предписаний внутри структуры управления и в подведомственной муниципальной сфере.

Существующие недостатки контроля за выполнением задач муниципального управления заключены в их ведомственном характере. Это нарушает важнейший принцип муниципального управления: разделение позиций заказчика, исполнителя и контролера.

Система контроля обязательно должна быть перекрестной. Ни в коем случае нельзя сосредотачивать все контрольные функции в одном специальном контрольном подразделении. На этом основании, следует проинвентаризировать все процессы, которые требуют контроля. Сюда, в частности, необходимо отнести: контроль в рамках системы делопроизводства, контроль за качеством управленческой работы, контроль за хозяйственной деятельностью, контроль за распределением и использованием финансовых ресурсов, нормативный контроль, технический контроль. И каждым из этих видов контроля должно заниматься профильное подразделение Администрации.

Функции государственного и муниципального управления

Достигая целей управления, субъект управления выполняет определенные функции, которые являются основными структурными единицами управленческой деятельности.

Впервые функции управления выделил основатель школы административного управления Анри Файоль: планирование, организовывание, руководство, координация и контроль. Представитель той же школы Д. Гьюлик расширил и уточнил классификацию. Предложив семь функций: планирование, организация, работа с персоналом, оперативное руководство, координирование, контроль и отчетность, составление бюджета.

Отечественные исследователи предполагают различные перечни функций управления и разное их толкование: «планирование, организовывание, мотивация, контроль и координация» или «целеполагание, прогнозирование, планирование, организация, координация, принятие решений, мотивация, контроль и учет» и т.д.

ФУ неразрывно связаны между собой. Они образуют управленческий цикл. Управленческий цикл - совокупность целенаправленных и непрерывных действий предпринимаемых субъектом управления для достижения поставленных целей. ФУ являются стадиями управленческого цикла.

Рассмотрим краткое содержание каждой из основных ФУ:

- Целеполагание. Одной из главных функций управления является установление целей ради достижения, которых создается, функционирует и развивается организация. Целевая функция начинается с установления миссии организации. Миссия обычно идентифицируется с философией организации и отвечает на вопросы: для чего создана организация, какую потребность она удовлетворяет, каковы принципы ее деятельности. На основе миссии вырабатываются цели. Цель - это конкретизация миссии в форме доступной для управления процессом ее реализации. Хорошо сформулированные цели должны быть: измеримы, достижимы (реальны), ориентированы на определенные интервалы времени, взаимосвязаны друг с другом, не противоречивы, адресны и контролируемы.

- Планирование. План - это решение относительно системы мероприятий, предусматривающей порядок, последовательность, сроки и средства выполнения этих мероприятий. Планирование включает: установление целей и задач, разработку стратегии, программ и планов для достижения целей, определение необходимых ресурсов и их распределение по целям и задачам, доведение планов до тех, кто их должен выполнять.

Стратегическое планирование определяет основные цели и направление действий организаций и обеспечивает достижение выбранных целей путем использования имеющихся преимуществ и создания новых. Процесс стратегическое планирования это цикл, состоящий из этапов: миссия организации, цели организации, оценка и анализ внешней среды, управленческое обследование сильных и слабых сторон, анализ стратегических альтернатив, выбор стратегии, реализация стратегии, оценка стратегии.

Составной частью планирования является прогнозирование - научно обоснованная деятельность по составлению прогнозов. Прогноз - это вероятностное, научно обоснованное суждение о перспективах, возможных состояниях того или иного объекта в будущем и (или) об альтернативных путях и сроках достижения будущих состояний.

- Организация - функция управления, задачей которой является формирование структуры организации. Организовать - это значит разделить на части и делегировать выполнение общей управленческой задачи путем распределения ответственности и полномочий, а также установление взаимосвязей между различными видами работ.

- Мотивация - побуждение к эффективной деятельности людей, работающих в организации, ради достижения поставленных целей. Действия по мотивации включают в себя экономическое и моральное стимулирование, создание условий для проявления творческого потенциала работников и их саморазвития.

В общем виде процесс мотивации включает: установление неудовлетворенных потребностей сотрудников, формулировку целей, направленных на удовлетворение потребностей.

- Контроль - управленческая функция, задачей которой является количественная и качественная оценка и учет результатов работы организации. В этой функции выделяются два основных направления: контроль за выполнением работ, намеченных планом и меры по коррекции всех значительных отклонений от плана. Главные инструменты выполнения этой функции - наблюдение, учет и анализ.

Координация - функция процесса управления, обеспечивающая его бесперебойность и непрерывность. Главная задача координации - достижение согласованности в работе, всех звеньев организации путем установления рациональных связей между ними.

Интегральной функцией управленческого процесса является функция принятия и реализации управленческого решения. Управленческое решение - основной инструмент воздействия профессиональных работников на управляемый объект. Эти решения, прежде всего, должны быть нужными, т.е. решениями, которые приближают к цели деятельности. Среди нужных решений, должны быть стратегические и тактические решения. Стратегические - направлены на достижение существенных качественных изменений в самой структуре управляемого объекта. Тактические - направлены на поддержания нормального функционирования управляемого объекта. Любое решение выполняет, как минимум, три функции: направляющая (целеполагание, выбор и обоснование стратегических направлений), организующая функция (обеспечивает координацию действий отдельных элементов), мотивирующая функция.

Любое решение, предназначено для того, чтобы решить проблему, преодолеть или смягчить возникшие противоречия, решение должно приниматься своевременно. Оно должно быть обоснованным, т.е. всесторонне сбалансированным по срокам, ресурсам, целям.

Управленческие решения классифицируются: по содержанию решения, времени действия, степени обязательности выполнения, степени формализации проблемы, степени информационного обеспечения.

Социальные проблемы муниципального управления

В настоящее время российские ученые придерживаются точки зрения, согласно которой муниципальное управление является более широким понятием по сравнению с местным самоуправлением, включающим:

-государственное управление на местном уровне, т.е. федеральные и региональные органы государственной власти, осуществляющие на местах ряд функций государственной политики в области финансов, налогообложения, землеустройства, занятости населения и др.;

-местное самоуправление как форму народовластия;

-муниципальный менеджмент как систему действий по налаживанию партнерских отношений между органами местного самоуправления, населением и частным капиталом в целях обеспечения поступательного социально-экономического развития муниципального образования.

XXI век резко изменил взгляд на проблемы муниципального управления и качества его человеческого потенциала. Побудительными силами выступили:

-технологический вызов - отставание от передовых стран, потеря интеллектуального потенциала, ответ на который заключается в повышении качества образования, развитие профессионализма, изменение модели компетенции для высших должностных лиц, разработка новых учебных планов, формирование более инновационной и готовой к риску организационной культуре в муниципальной службе;

-демографический вызов - потеря людских ресурсов, дефицит кадров в социальной сфере и экономике, ответ, на который лежит в обеспечении равного доступа на муниципальную службу, разработке в каждом министерстве плана по обеспечению представительства всех социальных групп населения;

-экологический вызов - ухудшение здоровья нации, рост затрат на экологию, ответом на который может быть только экологический императив - экологическое воспитание и образование, изучение и применение новых здоровье сберегающих технологий, достижение баланса между работой и личной жизнью;

-информационный вызов - информационное неравенство, экономическое отставание России в информационной сфере, выдвижение знания информационных технологий в качестве залога успешной карьеры и лучшего качества жизни, ответом на который может быть выдвижение новых приоритетов в информатизации управления, привлечение внимания международных и национальных научных и учебных центров, ведущих университетов к проблемам муниципального управления;

-динамический вызов - отставание от мировой динамики перемен, кризис экономики, науки, образования, культуры, ответом, на который является развитие опережающего образования как обучения жить и действовать в изменяющемся мире, облегчение доступа на высшие посты муниципальной службы специалистов со стороны, формирование небюрократического, инновационного климата в муниципальном управлении, улучшение межведомственного сотрудничества, необходимость сохранения единой системы государственной и муниципальной службы для обеспечения тесного сотрудничества между центральным правительством и формирующимися администрациями в регионах;

-мировоззренческий вызов - нарастание кризисных явлений в развитии общества, необходимость нового научного мировоззрения, ответ на который заключается, прежде всего, в фундаментализации знания, вырабатывающего взгляд на человека как часть Природы, открытость и привлечение талантливых людей, созидательное сознание, формирование у руководителей стратегического мышления для определения приоритетов и целей развития территорий с учетом специфических характеристик и природных особенностей;

-нравственный вызов - деморализация общества, утрата духовных ценностей, преступность, коррупция), ответом, на который может быть приоритет воспитания (в том числе, нравственного) перед обучением, концентрация внимания муниципальных служащих на повышение качества их работы, необходимости сделать ее более ответственной для потребителей муниципальных услуг, управление результатами труда, новая система оплаты и оценки работы муниципальных служащих.

Современные научные подходы к построению комплексной оценки сегодня не возможны без применения когнитивного подхода к исследованию, позволяющего связать в единое целое множество процессов, протекающих в экономической, социальной и политической сферах. Возможным вариантом приложения когнитивного подхода в конкретном исследовании может быть оценка вопросов социально-технологической компетенции муниципальных служащих города.

Нормативная модель системы Г и М управления дает возможность представить в основных чертах усовершенствованную систему управления, взаимосвязанную по всем ее подсистемам и элементам.

Современный уровень познания систем управления не позволяет строить их формальные модели. Формирование таких моделей возможно только для определенных подсистем, например таких, как подсистемы сбора и переработки информации. Модель системы Г и М управления в целом в настоящее время может быть построена только на содержательном, описательном уровне.

По форме представления такая нормативная модель состоит из совокупности методических и инструктивных материалов, определяющих структуру и процесс управления территориальным образованием.

Структура нормативной модели соответствует структуре Г и М управления и включает три подсистемы, каждая из которых в соответствии с принципами иерархичности и делимости системного подхода может рассматриваться в качестве системы относительно элементов ее образующих: административно - организационная, технического и управленческого труда.

Административно-организационная система состоит из четырех групп подсистем: центральных, функциональных, отраслевых и вспомогательных.

- центральная группа подсистем включает в себя инструктивные и методические материалы: конституция и закон о правительстве или устав территориального образования, схема организационной структуры, схему управления территориального образования, регламент работы, должностные инструкции и штатное расписание работников Г и М управления;

- функциональные, отраслевые и вспомогательные подсистемы включают в себя инструктивные и методические материалы: положение об органе или структурном подразделении, схема организационной структуры органа, инструктивные и методические материалы по выполнении функций органов, процедуры выполнения сложных повторяющихся работ, должностные инструкции и штатное расписание работников органов или структурных подразделений. Техническая система состоит из трех подсистем: обработки информации, сбора и передачи информации, копирования и размножения документации. - состав и содержание нормативной модели подсистемы обработки информации определяется формой использования ЭВМ - децентрализованной, локально-централизованной, системно-централизованной; - подсистема сбора и передачи информации имеет основные элементы: разработка и обоснование схемы размещения технических средств сбора и передачи информации, обоснование выбора технических средств, инструкции по эксплуатации технических средств; подсистема копирования и размножения информации имеет основные элементы: обоснование выбора технических средств, инструкции по эксплуатации этих технических средств. Система управленческая труда включает три подсистемы: форм и методов управленческого труда, организации управленческого труда и организации рабочих мест и условий труда управленческих работников. - основными элементами нормативной модели подсистемы форм и методов управленческого труда подготовке и проведению служебных совещаний, применению научных методов поиска оптимальных управленческих решений, подготовке проектов распорядительных документов; - основными элементами нормативной модели подсистемы организации управленческого труда являются следующие методические материалы по: порядку формирования органа Г и М управления, подбору и расстановки кадров органа Г и М управления, графику работы аппарата, планированию, контролю, учету и оценке труда работников, аттестации работников органа Г и М управления; - основными элементами нормативной модели подсистемы организации рабочих мест и условий управленческого труда являются следующие: схемы рационального размещения органов, типовые проекты рабочих мест, санитарно- гигиенические требования к помещениям, психо-физиологические требования к формированию коллектива органа Г и М управления, социальные требования к условиям работы аппарата, перечень оргтехники и мебели.