Размещено на http://www.allbest.ru/

7

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УСТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ВЫБОРОВ ПРЕЗИДЕНТА В РОССИИ

1. История становления института выборов президента в России

выборы президент законодательство

В России в течение почти двух десятилетий после победы октябрьской революции полномочия главы государства осуществлялись Президиумом Верховного Совета СССР, наряду с законодательной и управленческой деятельностью Центрального Исполнительного Комитета СССР и союзных республик.

Президиум наделялся полномочиями, присущими главе государства, а именно: распускать Верховный Совет СССР, в случае конфликтной ситуации между её палатами, назначать общесоюзный референдум по своей инициативе или по требованию одной из союзных республик, отменять постановления и распоряжения Совета Министров СССР и союзных республик, в случае несоответствия их законам, осуществлять право помилования, объявлять состояние войны, ратифицировать и денонсировать международные договоры, объявлять в отдельных местностях или на всей территории СССР военное положение. Радченко В.И. Президент Российской Федерации в системе разделения властей: диссертация. Саратов, 1995. С. 12

Впервые вопрос об учреждении в СССР поста Президента был поставлен при подготовке проекта Конституции СССР 1936 года, которая, как известно, восприняла ряд идей «разделения властей». В Конституции было записано, что «законодательная власть осуществляется исключительно Верховным Советом СССР». Правительство СНК СССР получило титул «высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти СССР» Конституция (Основной Закон) СССР от 5.12.1936 г. (в ред. от 29.10.1976 г.) // Система ГАРАНТ, 2012.. Впервые на конституционном уровне закрепилось одно из основных требований принципа разделения властей. Правосудие осуществлялось только судом, судьи независимы и подчиняются только закону.

В такую схему органов мог бы вписаться и Президент. Однако Сталин, сосредоточивший к тому времени в своих руках всю полноту власти, выступил против. Прикрываясь заботой о статусе Верховного Совета, он заявил: "По системе нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного президента, избираемого всем населением, наравне с Верховным Советом, и могущего противопоставлять себя Верховному Совету" Кузнецов Е.Л. Создание института президента СССР // Государство и право. 1996 №5. С.56. Сталин выступил за возложение президентских полномочий на Президиум Верховного Совета, который стал образно называться коллегиальным президентом.

Всё это способствовало формированию предубеждения, будто президентское правление вообще недемократично и поэтому неприемлемо для Советской Республики. И только первая попытка преодоления сталинизма в конце пятидесятых - начале шестидесятых годов вновь дала возможность вернуться к этой идее. В 1963 году была создана комиссия для подготовки новой Конституции СССР. В ходе работы над проектом Н.С. Хрущев предложил (1964год) учредить пост Президента.

Соответствующая глава проекта Конституции была подготовлена. Однако дальше дело не пошло. Правящие круги понимали, что на этот пост будет претендовать сам Хрущев, а его хотели устранить с руководящей должности. Позднее формируется обновленная Конституционная комиссия во главе с Л.И. Брежневым. Вопрос о президентстве обсуждался, но подготовленный весной 1977 года проект Конституции не предусматривал этой должности. Предполагалось, что президентские функции будет, как и раньше, выполнять Президиум Верховного Совета.

Первые реальные шаги в этом направлении были сделаны вскоре после прихода к власти М.С. Горбачева.

Еще в 1985 году его помощник Г.Х. Шахназаров вместе с В.А. Медведевым направили Генеральному секретарю записку с предложением рассмотреть вопрос о целесообразности введения президентского поста. Однако, как отмечает Шахназаров, в то время Горбачев не был готов к этому, поскольку считал, что необходимо сохранить советскую систему правления. А в ней нет места для Президента. Возможность введения поста Президента обсуждалась на XIX Всесоюзной партконференции (июнь-июль 1988 г.). Но в итоге была создана другая должность - Председатель Верховного Совета СССР, который, однако, выступал в роли спикера парламента и не обладал реальными полномочиями для принятия решений.

Ход реформ, неоднозначные процессы, происходившие в обществе, подводили к необходимости укрепления механизма исполнения законов и других государственных решений. Число сторонников президентской власти возрастало Куликова Ю.А. Причины возникновения института президентства в странах СНГ (на примере Российской Федерации, Республики Беларусь, Республике Казахстан и Республики Азербайджан)// Юриспруденция. 2010 №18 С.23.

В 1989 году эту идею начали активно пропагандировать члены Межрегиональной депутатской группы. О необходимости введения при определенных условиях поста Президента говорил на I Съезде народных депутатов академик А.Д. Сахаров. Им даже был разработан проект "Конституции Союза Советских Республик Европы и Азии", в котором данный пост нашел свое конституционное закрепление. Но большинство все еще считало, что президентское правление противоречит полновластию Советов Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М., 2006. С.48..

Однако перестройка в стране, сбои в реализации крупных мер, намеченных съездом Народных депутатов, подвели к необходимости укрепления механизма исполнения законов и других государственных решений путем учреждения поста Президента.

Острота социально - экономической и политической обстановки в стране затруднили избрание первого президента всенародным голосованием. Поэтому первый (и последний) Президент СССР М.С. Горбачев был избран 14 марта 1990 года на Внеочередном третьем Съезде народных депутатов 1329 голосами против 495. При голосовании его кандидатура оказалась единственной, хотя на предварительном этапе были выдвинуты и другие кандидаты - В.В. Бакатин и Н.И. Рыжков.

Избирался Президент сроком на 5 лет, не более двух сроков подряд на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании Конституция (Основной закон) СССР от 12.04.1978г. (в ред. от 09.12.1992 г. № 1862-1) // Ведомости ВС СССР. 1977. №41. ст.617.

Что же послужило причиной столь быстрого развития событий? Так как в феврале Пленум ЦК КПСС только активно обсуждает идею президентской власти, а уже в марте Внеочередной третий Съезд народных депутатов принимает Закон "Об учреждении поста Президента и внесении изменений в Конституцию СССР".

Во-первых, произошли кардинальные изменения в политической системе общества, связанные с ликвидацией командно-административной системы и отказом КПСС от руководящей роли. Начался процесс передачи власти Советам народных депутатов. Советы же в силу ряда причин (фракционной борьбы, некомпетентности части депутатов) не сумели взять всю полноту власти в центре и на местах и, главное, не овладели функцией координации действий государственных структур.

В результате образовался вакуум власти, возникла потребность в органе, координирующем деятельность всех ветвей власти.

Во-вторых, усиление и развитие законодательной деятельности ослабило исполнительную власть, что привело к серьезным недостаткам в реализации принимаемых решений. Президент был нужен для ускорения исполнения законов и других государственных решений.

В-третьих, начавшиеся процессы национального возрождения народов СССР привели к военным конфликтам, сепаратистским настроениям, угрожающим целостности страны. Президент должен был укрепить всю систему центральной власти в условиях обретения республиками реального суверенитета.

В-четвертых, за многие годы Советской власти произошло искажение принципа коллективного руководства, что привело к безответственности, ошибкам и злоупотреблениям. Появилась необходимость индивидуализировать социальную и политическую ответственность за деятельность на высшем уровне руководства. Были и те, кто усмотрел в учреждении президентского поста то самое недостающее звено действенной, сильной, но демократичной власти, которое бы обеспечило выход перестройки на искомый порог правового государства. Нельзя недооценивать и субъективные причины. Среди них, прежде всего, личное, слабо прикрытое стремление главного партийного функционера страны Горбачева учредить этот пост для себя и стать первым в стране Президентом. К тому же президентство импонировало как сторонникам "твердой руки", которые в президенте-генсеке видели гаранта своих интересов, так и демократам, которые хотели получить хотя бы какую-то возможность участвовать в выборах главы государства Паречина С.Г. Институт президентства: история и современность. Минск, 2003. С. 22-23..

Еще до распада Советского Союза в России встал вопрос о введении поста российского Президента. По предложению Председателя Верховного Совета РСФСР, которым являлся тогда Б.Н. Ельцин, вопрос о введении поста Президента был включен в перечень вопросов, выносимых на всероссийский референдум 17 марта 1991 года Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1994 . С. 15. На этом памятном всероссийском референдуме решался вопрос о сохранении Союза Советских Социалистических Республик. Подавляющее большинство высказалось за введение поста Президента в России (около 70% избирателей).

Учитывая данное пожелание россиян, Верховный Совет РСФСР в апреле 1991 года принимает закон о выборах Президента РСФСР и о Президенте РСФСР. Съезд народных депутатов РСФСР, пользуясь своим правом вносить поправки и изменения в Конституцию РСФСР, вносит изменения в действующую тогда Конституцию РСФСР 1978 года, приводя её в соответствие с указанными законами.

Выборы Президента РСФСР были назначены на 12 июня 1991 года. Всего было зарегистрировано 6 кандидатов на пост президента РСФСР: Ельцин, Рыжков, Макашов, Бакатин, Жириновский, Тулеев. Ни один из кандидатов не смог составить серьёзной альтернативы действовавшему Председателю Верховного Совета РСФСР Б. Н. Ельцину Баранов Н.А. Политические отношения и политический процесс в современной России: курс лекций. СПб, БГТУ, 2004. С 68. Все прочие кандидаты (включая и основателя альтернативной партии ЛДПСС В. В. Жириновского, для которого эти выборы и третье место стали блестящим дебютом в политике) представляли те или иные более консервативные, чем Ельцин, круги, а также силовые ведомства (Бакатин, бывший сторонником реформ) и армию (Макашов).

Занявший второе место экс-премьер СССР Н. И. Рыжков баллотировался уже как «пенсионер». И подавляющим большинством голосов россиян был избран Б.Н. Ельцин.

Однако введение института президентства в РСФСР не привело к коренному изменению всего механизма государственного управления. По-прежнему главная роль принадлежала Съезду и Верховному Совету. Парламент определял все полномочия Президента, осуществлял финансирование президентских программ, его администрации и всей исполнительной власти. Указная деятельность Президента носила подзаконный характер, при том, что парламент оставлял за собой право отменить любой его указ Радченко В.И. Президент Российской Федерации в системе разделения властей: диссертация. Саратов, 1995. С.15.

Желание Президента Ельцина усилить исполнительную власть и другие факторы привели к конституционному кризису 1992--1993 годов, разгону Верховного Совета России и установлению режима личной власти президента России в конце 1993 года.

Конституция Российской Федерации 1993 года определила новый, действующий и поныне, правовой статус Президента Российской Федерации Зорькин. В.Д., Лазарев Л.В. Комментарий к Конституции Российской Федерации от 12.12.1993 г. М., 2009. С.31.

31 декабря 1999 Президент России Борис Ельцин ушёл в отставку. В соответствии с Конституцией РФ исполняющим обязанности Президента Российской Федерации в тот же день стал В.В.Путин. С 26 марта 2000 года избранный Президент России. В.В. Путин вступил в должность 7 мая 2000 года, а 14 марта 2004 года избран Президентом Российской Федерации на второй срок. Вступил в должность 7 мая 2004 года. 7 мая 2008 года передал власть избранному президенту, бывшему главе своей администрации Дмитрию Медведеву. Изначально (в 1991 году) Президент России избирался на 5 лет. В Конституции РФ 1993 года срок полномочий Президента Российской Федерации был сокращён до 4 лет. Согласно поправкам, внесенным в Конституцию Российской Федерации 30 декабря 2008 г, срок полномочий Президента Российской Федерации продлен до 6 лет Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445; 2009. №1. Ст. 1; 2009. №1. Ст. 2..11 марта 2012 года состоялись выборы Президента России. Впервые в истории страны Президент России был избран на 6 лет Демократия-Ру, http://www.democracy.ru Доклад Центральной избирательной комиссии Российской Федерации: О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах. М., 2000. (дата захода: 23.01.2012).

Можно сделать вывод, что введение поста Президента России стало следствием достаточно прогрессивных и демократических процессов в российском обществе. Институт Президентства в СССР и РСФСР наложился на существующие формы, практически ничего в них не меняя. Он был только способом легитимации верховной власти, а не системой управления страной в переходный период. Его конституционная основа была слабо разработана, а практический опыт весьма ограничен. На фоне таких институтов политической системы, как Верховный Совет, Съезд Народных Депутатов, институт Президентства выглядел несколько неправдоподобно. Президентство в СССР просуществовало менее двух лет, однако не прошло бесследно. Следовательно, Президентство в России имело определенную и своеобразную предысторию. Его введение наметило основные вехи становления и развития института Президента в Российской Федерации.

2. Конституционно-правовая основа выборов Президента РСФСР

Пост президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием, был учреждён по результатам общенародного референдума 17 марта 1991 г. В этот день граждане СССР участвовали в референдуме по вопросу о сохранении Союза ССР и в дополнение к этому граждане РСФСР отвечали на вопрос: «Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?» В голосовании по этому вопросу приняли участие 75,42% избирателей, внесённых в списки. За введение поста Президента РСФСР высказалось 69,85% избирателей или 53 млн. 385 тыс. 275 чел., против -- 27,89% или 21 млн. 406 тыс. 152 чел.

24 апреля 1991 г. Верховным Советом РСФСР был принят закон «О Президенте РСФСР».

Съезд также внес соответствующие изменения, дополнения в Конституцию РСФСР.

Закон, который приняли депутаты, был весьма компактным и лаконичным. В нем была прописана фигура президента, обладающего весьма ограниченной властью. Он не имеет права распускать съезд народных депутатов и Верховный Совет, которые, однако, имеют право отрешить его от должности, правда, большинством в две трети голосов и по заключению Конституционного суда Закон РСФСР от 24.04.1991г № 1096-1 «О выборах Президента РСФСР» // ВСНД СССР И ВС РСФСР. 1991. № 17. ст.510. В принципе, это нормальное применение принципа разделения властей, действующего даже в такой сильной президентской республике, как, например, США.

Авторы Закона о президенте РСФСР были грамотными юристами, которые заранее пытались установить нормальную и гармоничную систему сдержек и противовесов между разными ветвями власти. Но на самом деле они заложили в конструкцию подводные камни, которые в будущем взорвут верхние эшелоны российской власти.

Итак, какими же все-таки полномочиями пользовался Президент РСФСР по прежней Конституции 1978 года с поправками, внесенными в неё при учреждении поста Президента? Прежде всего, согласно ст. 121-2 Конституции РСФСР, главой государства мог быть избран только гражданин РСФСР не моложе 35 и не старше 65 лет, обладающий избирательным правом (то есть в Конституции РСФСР, существовал верхний возрастной предел). Он считался высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти.

Президент РСФСР избирался сроком на пять лет. Одно и то же лицо не могло быть Президентом РСФСР более двух сроков подряд Конституция (Основной закон) СССР от 12.04.1978г. (в ред. от 09.12.1992 г. № 1862-1) // Ведомости ВС СССР. 1977. №41. ст.617.

Согласно статье 121.3. Выборы Президента РСФСР осуществлялись гражданами РСФСР на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Никакие иные выборы или назначение на должность, а равно присвоение полномочий Президента РСФСР не законны и не действительны. Порядок выборов и вступления в должность Президента РСФСР устанавливалась законами РСФСР Конституция (Основной закон) СССР от 12.04.1978г. (в ред. от 09.12.1992 г. № 1862-1) // Ведомости ВС СССР. 1977. №41. ст.624.

Президент не мог быть народным депутатом, занимать никакие другие должности в государственных, коммерческих и общественных органах и организациях, заниматься предпринимательской деятельностью. При вступлении в должность Президент РФ приносил присягу, где клялся соблюдать Конституцию Российской Федерации, защищать её суверенитет, уважать и сохранять права и свободы человека и гражданина, права народов Российской Федерации Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М.: Изд. группа Норма-Инфа-М, 1996. С.94.

Согласно статье 121-5 Конституции РФ Президент РФ обладал правом законодательной инициативы. Президент издавал указы, в которых содержались: во-первых, директивные установки; во-вторых: предписания о распространении на определенную территорию предусмотренных законом специальных правовых режимов (военного, чрезвычайного положения, прямого президентского правления); в-третьих: приостановление действия и объявление недействительными некоторых нормативных актов; в-четвертых: предписания, влекущие возникновение, изменение и прекращение конкретных правовых отношений.

Президент РФ назначал Председателя Совета Министров с согласия Верховного Совета РФ; назначал и освобождал от должности министров, руководителей комитетов, ведомств РФ, руководил деятельностью Совета Министров РФ; возглавлял Совет Безопасности РФ; принимал меры по обеспечению государственной и общественной безопасности РФ, объявлял в соответствии с законом РФ чрезвычайное положение; решал вопросы гражданства, предоставления политического убежища.

Кроме того, Президент России награждал государственными наградами Российской Федерации, осуществлял право помилования граждан, осужденных судами Российской Федерации.

Одновременно с Президентом РФ избирался вице-президент РФ. Кандидатуру вице-президента Российской Федерации предлагал кандидат в Президенты РФ. Вице-президент осуществлял по поручению Президента РФ отдельные его полномочия. Вице-президент РФ замещал Президента РФ в случае его отсутствия Черниловский З.М. Институт президентуры в свете исторического опыта // Советское государство и право. 1991. № 6 С.110 - 116.

Указы Президента РФ по вопросам, отнесенным к его ведению, были обязательны для исполнения на всей территории РФ. Указы Президента Российской Федерации не могли противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Президент РФ был вправе приостановить действие актов Президентов республик и Совета Министров республик в составе Российской Федерации, а также отменить акты краевой, областной, городской администрации, администрации автономного округа в случае противоречия этих актов законодательству РФ. Президент РФ и вице-президент РФ были неприкосновенны и охранялись законом.

Президент РФ мог быть отрешен от должности в случае нарушения Конституции РФ, законов РФ, а также данной им присяги. В случае отрешения от должности Президента РФ, отставки, невозможности дальнейшего осуществления им своих полномочий, в случае смерти Президента полномочия Президента РФ исполнял вице-президент Российской Федерации.

Принятые в 1991 году Законы «О выборах Президента РСФСР» и «О Президенте РСФСР», а также внесенные в соответствии с этими законами изменения и дополнения в Конституцию РСФСР позволяют дать следующую характеристику статуса Президента РСФСР с 1991 по 1993 год:

во-первых, Правительство подчинялось не только Президенту Российской Федерации, но и Съезду народных депутатов, и Верховному Совету Российской Федерации Закон РСФСР от 24.04.1991г № 1096-1 «О выборах Президента РСФСР» // ВСНД СССР И ВС РСФСР. 1991. № 17. ст.510;

во-вторых, без согласия Верховного Совета Президент Российской Федерации не мог назначать и освобождать от должности Председателя Правительства, его первых заместителей и заместителей, а также министров финансов, экономики, иностранных дел, юстиции, печати и информации; председателей государственных комитетов по управлению государственным имуществом, антимонопольной политике, поддержке новых экономических структур;

в-третьих, Президент наделялся правом представить Верховному Совету Российской Федерации предложения по упразднению, реорганизации, образованию министерств, государственных комитетов и ведомств, но самостоятельно решать эти вопросы не мог Закон РСФСР от 24.04.1991г № 1098-1 «О Президенте РСФСР» // ВСНД СССР И ВС РСФСР. 1991. № 17. ст.512;

в-четвертых, Президенту предоставлять право включать в состав Правительства представителей органов государственного управления, подведомственных Правительству;

в-пятых, Правительство наделялось правом законодательной инициативы;

в-шестых, Президент становился Главнокомандующим Вооруженных сил, имел право присваивать высшие воинские звания.

Президент был призван выполнять функции координатора всего государственного режима. Однако в прежней Конституции Российской Федерации его статус не был четко определен. Согласно ч.1 статьи 121, он выполнял роль «высшего должностного лица» Российской Федерации. Доминирующая в системе государственной власти роль Президента носила относительный характер. Съезд народных депутатов, который на основании ст. 104 прежней Конституции был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации, имел право отменять Указы и распоряжения Президента (ч.14 ст.104) и даже отрешить его от должности (ч.10 ст.121). По сути это означало, что 1066 депутатов могли решить вопрос об устранении Президента, избранного волеизъявлением миллионов избирателей. Логика политической борьбы 1993 года выдвинула Председателя Конституционного Суда на роль конституционного арбитра, претендовавшего на самостоятельное место в политической системе. Вице-президент также претендовал не только на «выполнение отдельных поручений Президента», как предусматривалось Конституцией (ч.7 ст.121), но стремился к роли самостоятельного и независимого органа государственной власти. Председатель Верховного Совета Российской Федерации также являлся высшим должностным лицом государства с собственной и имеющей тенденцию к расширению компетенцией. Конституция (Основной закон) СССР от 12.04.1978г. (в ред. от 09.12.1992 г. № 1862-1) // Ведомости ВС СССР. 1977. №41. ст.617

Таким образом, неопределенность конституционного статуса Президента, его зависимость, по крайней мере, от трех должностных лиц государства, расширительное толкование полномочий Съезда народных депутатов, который мог, свети на нет любые действия, как самого Президента, так и других должностных лиц государства Дмитриева Ю.А. Правовой статус Президента Российской Федерации. М, 1997. С.110, ряд других причин обусловили издание Указа Президента Российской Федерации №400 от 21 сентября 1993 года «О поэтапной Конституционной реформе в Российской Федерации», трагической развязкой, которого явились события 3-4 октября 1993 года.

Именно тогда, был твердо взят курс на президентскую систему правления и воплотившийся в выработанном проекте новой Конституции Российской Федерации 1993 года Проект Конституции (Основного закона) РФ, представленный Президентом РФ // Государство и право. 1993. №7 С.16.

Из всего вышеизложенного следует, что установление института президентства в РСФСР не привело к коренному изменению всего механизма государственного управления. По-прежнему главная роль принадлежала Съезду и Верховному Совету. Парламент определял все полномочия Президента, осуществлял финансирование президентских программ, его администрации и всей исполнительной власти. Указная деятельность Президента носила подзаконный характер, при том, что парламент оставлял за собой право отменить любой его указ.

Учреждая подобную модель президентства, депутаты российского парламента хотели усилить государственную власть и в то же время избежать авторитаризма. Поэтому Президент наделялся обширными полномочиями, но был подотчетен парламенту. Что и стало причиной политического кризиса 1993 года.

3. Развитие законодательства о выборах Президента РФ

Незадолго до распада СССР в его конституционном праве появился институт президентства. 15 марта 1990 года в результате выборов на Съезде народных депутатов СССР был избран первый в истории страны Президент -- М. С. Горбачев.

В Российской Федерации, провозгласившей принцип разделения властей, должность Президента республики была учреждена 24 апреля 1991 года. В тот день Председатель Верховного Совета РСФСР Б. Н. Ельцин подписал законы РСФСР № 1096-1 «О выборах Президента РСФСР» и № 1098-1 «О Президенте РСФСР» Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998 . С.131-132..

Президентом РСФСР мог быть избран гражданин не моложе 35 и не старше 65 лет Конституция (Основной закон) СССР от 12.04.1978г. (в ред. от 09.12.1992 г. № 1862-1) // Ведомости ВС СССР. 1977. №41. ст.617, обладавший в соответствии с действующим законодательством избирательным правом.

Президентские выборы в Российской Федерации в июне 1991 года были всеобщими и прямыми. Они проводились по мажоритарной системе абсолютного большинства Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 374.. Второй тур не проводился, поскольку уже в первом туре Президентом республики был избран Б. Н. Ельцин, получивший большинство голосов избирателей, принявших участие в выборах. Он значительно опередил остальных пятерых кандидатов и стал первым Президентом страны сроком на пять лет.

Принятая в 1993 году Конституция РФ существенно упрочила позиции Президента (так, в его руках оказалась сосредоточена вся полнота исполнительной власти). Назвав Президента главой государства, Конституция наделила его широким кругом полномочий Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445; 2009. №1. Ст. 1; 2009. №1. Ст. 2.

Президентские выборы -- это один из важнейших аспектов политической жизни страны, поэтому они, как правило, отличаются повышенной активностью избирателей и соответственно более низким процентом абсентеизма.

Законы о выборах президента принимались фактически на каждые выборы -- в 1991, 1995, 1999 и 2003 году. Положения избирательного законодательства постоянно развивались, но основы избирательной системы оставались неизменными. Следует более детально рассмотреть каждый Федеральный Закон о выборах Президента РФ.

Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 17 мая 1995 г. был принят Государственной Думой 21 апреля 1995 г. Законодательство о выборах Президента Российской Федерации базировалось на конституционных установлениях. Конституция Российской Федерации существенно изменила правовые основания выборов Президента, закреплявшиеся в прежней Конституции РСФСР и Законе от 24 апреля 1991 г. «О выборах Президента РСФСР». Согласно статье 1 прежнего закона Президентом РСФСР мог быть избран гражданин не моложе 35 и не старше 65 лет, обладавший в соответствии с данным законом, избирательным правом. Закон РСФСР от 24.04.1991г № 1096-1 «О выборах Президента РСФСР» // ВСНД СССР И ВС РСФСР. 1991. № 17. ст.510 Теперь Президентом Российской Федерации мог стать гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 21 апреля 1995 г. // Система ГАРАНТ, 2012 г. Президент РСФСР избирался сроком на пять лет, теперь - на четыре года на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Выборы Президента РСФСР назначались Съездом народных депутатов РСФСР, теперь - Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Согласно Конституции Российской Федерации порядок выборов главы государства определялся Федеральным Законом. Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» внес ряд изменений в процедуру выборов по сравнению с Законом РСФСР от 24 апреля 1991 г. Федеральный закон предоставил право выдвижения кандидата на должность Президента России непосредственно избирателям, избирательным объединениям, созданным в порядке, установленном федеральными законами, зарегистрированным Минюстом России не позднее, чем за шесть месяцев до объявления дня выборов. Вешняков А.А. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. М., 2003. С.72 Выдвигать кандидатов имели также право избирательные блоки, образуемые на период проведения выборов Президента Российской Федерации. Эти правила в значительной степени отличались от тех, которые были установлены законом 1991 г. Тогда кандидаты в Президенты могли быть выдвинуты республиканскими политическими партиями, профессиональными союзами и массовыми общественно движениями. Иванченко А.В. Российские выборы от перестройки до суверенной демократии. М., 2006 С.45 Также имели право непосредственного выдвижения кандидатов трудовые коллективы, собрания граждан по месту жительства и военнослужащих по воинским частям, при условии поддержки

выдвигаемой кандидатуры не менее чем 100 тысяч граждан РСФСР, обладающих избирательным правом. Закон РСФСР от 24.04.1991г № 1096-1 «О выборах Президента РСФСР» // ВСНД СССР И ВС РСФСР. 1991. № 17. ст.510 В соответствии с новым Федеральным законом, избирательные объединения выдвигали кандидатов на съездах своих политических партий тайным голосованием. Граждане, реализовывающие свое право непосредственного выдвижения кандидата, должны были создавать инициативную группу избирателей в количестве не менее 100 человек, которая затем регистрировалась в Центральной избирательной комиссии. Головин А.Г. Избирательное право, курс лекций. М.,2009 . С.167 Как и прежде, избирательные объединения и инициативные группы избирателей собирали подписи избирателей в поддержку кандидатов. Однако и количество подписей, и порядок их сбора были иными, чем в 1991 г. В поддержку кандидата на должность Президента теперь надо было собрать не менее 1 млн. подписей избирателей, причем на один субъект Российской Федерации должно было приходиться не более семи процентов от требуемого числа подписей, таким образом, общее число подписей собиралось не менее чем в 15 субъектах Российской Федерации. Зуйков А.В. Предпосылки учреждения института президентства в Российской Федерации //Конституционное и муниципальное право. 2007. № 22. С.19 Для регистрации кандидата на должность Президента требовалось представление в Центральную избирательную комиссию не только надлежащим образом оформленных подписных листов итогового протокола и заявления кандидата о его согласии баллотироваться, но и декларации о доходах кандидата за два года предшествующих году выборов по установленной законом форме. Вешняков А.А. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. М., 2003. С.72 В регистрации кандидата Комиссия могла отказать отказывала только в случае нарушения Конституции России и Федерального закона «О выборах Президента». При этом Комиссия выносила мотивированное решение об отказе в регистрации кандидата. Это решение могло быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации, который обязан был рассмотреть жалобу в течение трех дней. Решение Верховного Суда по результатам рассмотрения жалобы являлось окончательным. В соответствии с Федеральным законом 1995 года о выборах Президента, кандидат, находящийся на государственной или муниципальной службе либо работающий в средствах массовой информации на время его участия в выборах освобождался от выполнения служебных обязанностей и не вправе был использовать преимущества своего служебного положения. Это важнейшая гарантия обеспечения принципа равенства прав и обязанностей кандидатов. Исключение Федеральный закон делал для Президента Российской Федерации баллотирующегося на второй срок или Председателя Правительства временно исполняющего обязанности Президента и зарегистрированного кандидатом на должность Президента. Они продолжали выполнять свои полномочия, хотя в период выборов тоже не должны были пользоваться преимуществом своего служебного положения, речь шла об использовании организационных финансовых и информационных возможностей, которыми Президент располагает, занимая пост главы государства. Кокотов А.Н. Конституционное право России: курс лекций. М., 2010. С.137

Согласно Федеральному закону подготовку и проведение выборов Президента Российской Федерации и контроль за соблюдением избирательных прав граждан осуществляли избирательные комиссии. Если в 1991 г. действовали ЦИК по выборам Президента РСФСР, окружные и участковые избирательные комиссии, то теперь система комиссий выглядела иначе, а именно ЦИК России, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации территориальные, районные, городские и другие избирательные комиссии и участковые избирательные комиссии. Баранов Н.А. Политические отношения и политический процесс в современной России: курс лекций. СПб, БГТУ, 2004. С. 70 Каждое звено системы комиссий действовало в пределах собственных полномочий установленных для него Федеральным законом. Федеральный закон установил также, что гражданам и общественным объединениям государство

обеспечивает свободное проведение этой агитации в любых допускаемых законом формах и законными методами. Кандидатам на должность Президента гарантировались равные условия доступа к государственным СМИ. При этом в Федеральном законе более полно и четко, чем в законе 1991 г., были определены формы условия и ограничения предвыборной агитации. Федеральный закон особо оговорил запрет на участие в предвыборной агитации органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей. Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 21 апреля 1995 г. // Система ГАРАНТ, 2012 г. Была запрещена предвыборная агитация, направленная на подкуп избирателей и сопровождающаяся действиями по предоставлению на льготных условиях товаров, услуг, ценных бумаг, выплатой денежных средств. Недопустимо злоупотребление правом на проведение предвыборной агитации. Некоторые виды агитационной деятельности были квалифицированы как противоправные. В частности, такими признавались предвыборные программы агитационные материалы и выступления, содержащие призывы к насильственному изменению конституционного строя и нарушению территориальной целостности Российской Федерации. Братановский С.Н. Конституционное право РФ. М., 2011. С.186 Значительное внимание в Федеральном законе было уделено финансированию выборов. Установлен принципиально иной порядок финансирования, по сравнению, с порядком, действовавшим на выборах 1991 г., когда избирательная кампания проводилась только за счет бюджетных средств. Теперь финансирование мероприятий связанных с подготовкой и проведением выборов осуществлялась за счет средств федерального бюджета, в котором расходы устанавливаются отдельной строкой. Кроме того кандидаты создают собственные избирательные фонды для финансирования своей предвыборной агитации. Вешняков А.А. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. М., 2003. С.73 В избирательные фонды, наряду с бюджетными средствами, могли привлекаться денежные средства юридических и физических лиц, собственные средства кандидатов, выдвинувших их избирательных объединений, избирательных блоков, инициативных групп, избирателей. Такой порядок финансирования предвыборной агитации в условиях альтернативности выборов обеспечивал большую свободу кандидатов и избирательных объединений в выборе форм и видов агитации, исключал абсолютную зависимость кандидатов от финансовой поддержки государства. Вешняков А.А. Выборы Президента. Правовые основы // Российское право 2000, №3. С.9 Избранным считался кандидат, который получил более половины голосов избирателей принявших участие в голосовании. Если ни один из кандидатов не был избран, ЦИК России назначает повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей.

Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» 1999 г., в новой редакции был принят депутатами 1 декабря 1999 г. Законом четко определялся период, в течение которого, Совет Федерации должен принять решение о назначении выборов Президента. По Закону это не ранее чем за пять месяцев и не позднее, чем за четыре месяца до дня голосования. При этом днем голосования на выборах являлось первое воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента, а не первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который был избран Президент Российской Федерации, как это предусматривалось старым Законом. Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 1 декабря 1999 г. (с изменениями от 21 марта 2002 г.) // Система ГАРАНТ, 2012 Право выдвигать кандидатов предоставлялось общероссийским политическим общественным объединениям, зарегистрированным не позднее, чем за год до дня голосования и избирательным блокам. Право выдвижения кандидатов непосредственно избирателями реализовывалось путем создания инициативных групп избирателей числом не менее 100 человек. Эта процедура применялась и в 1996 г.

При наличии у кандидата неснятой и непогашенной судимости, а также гражданства иностранного государства, он обязан был указывать это, в своем заявлении о согласии баллотироваться. Головин А.Г. Избирательное право, курс лекций. М.,2009 . С.169 Одновременно с заявлением, кандидат должен был представить в ЦИК России сведения о размере и об источниках доходов, полученных им его супругом и детьми. Это было принципиальным отличием от действующего Федерального закона и не за один, а за два года предшествующих году выборов, а также сведения об имуществе, принадлежащем кандидату, его супругу и детям на праве собственности, в том числе на праве общей собственности. Жилинский С.Э. Наш Президент. Как он правит, и как его избирают. М.,2004. С.34 Такой подход являлся более жестким по сравнению с прежним Федеральным законом 1995 года, в котором кандидат представлял сведения только о себе.

Значительное внимание было уделено вопросам предвыборной агитации. В частности уточнены требования о недопустимости преждевременной предвыборной агитации. В законе прямо предусматривался запрет на проведение предвыборной агитации в период со дня официального опубликования решения о назначении выборов и до регистрации кандидата. Очень подробно регулировались вопросы доступа зарегистрированных кандидатов к средствам массовой информации - общероссийским региональным и местным, государственным, негосударственным организациям телерадиовещания. Юсов С.В., Мажинская Н.Г. Избирательное право и избирательный процесс. Ростов-на-Дону,2008. С. 248 Кроме этого детально были регламентированы все процедуры, связанные с днем голосования порядком подведения итогов голосования в помещении для голосования, которые практически исключали любую возможность даже при большом желании фальсифицировать итоги голосования непосредственно на избирательных участках. Вешняков А.А. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. М., 2003. С.75

Сегодня российское законодательство о выборах Президента РФ составляют:

-- принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации (в ред. от 30 декабря 2008г.);

-- Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 25.07.2011);

-- Федеральный закон от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента РФ» (в ред. от 25.07.2011).

Итак, 16 января 2003 года вступил в силу новый федеральный закон «О выборах Президента РФ». Этот закон, включающий 12 глав, 88 статей, подробно регламентирует все стадии избирательной кампании по выборам Президента РФ. Эти выборы проводятся по единому федеральному округу, включающему всю территорию страны, и признаются состоявшимися, если в голосовании приняло участие большинство от общего числа избирателей Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (в ред. от 25.07.2011 г.)// СЗ РФ. 2011. № 2. Ст. 171..

Новый закон имеет ряд отличительных особенностей, претендующих на концептуальность. С того момента, как В.В. Путин принял на себя обязанности главы государства, он дал понять, что теперь история страны выходит из полосы хаоса, а политика государства становится предсказуемым. Страна берет курс на Европу. А одной из основных черт западных демократий является наличие немногих сильных системообразующих партий. Право выдвигать кандидатов в Президенты закреплено за каждым гражданином РФ, обладающим пассивным избирательным правом (достигшим 35 лет) в порядке самовыдвижения и за политической партией, избирательным блоком. Закон о президентских выборах дает новое поощрение крупным партиям -- теперь те из них, кто преодолел 5% - ный барьер на выборах Госдумы РФ смогут при выдвижении своего кандидата в Президенты не собирать подписей (а их требуется собрать 2 миллиона, если выборы проводятся в срок и 1 миллион при досрочных -- вдвое больше, чем по старому закону) Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях» (в ред. от 08.12.2011г.)// СЗ РФ. 2011. № 29. Ст. 2950. (в ред. от 08.12.2011г.). Кандидат считается избранным, если за него проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании. В случае если ни один из кандидатов не набрал этого числа голосов, проводится повторное голосование по двум кандидатурам, получившим большее число голосов. По его результатам, считается избранным Президентом тот кандидат, который получил больше голосов, чем другой Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (в ред. от 25.07.2011 г.)// СЗ РФ. 2011. № 2. Ст. 171..

Кроме того, партии получат право на половину бесплатной площади в государственных печатных изданиях и половину бесплатного времени в телеэфире, для агитации за «своих» кандидатов.

В остальном закон изменился лишь в нюансах, иногда достаточно комичных. Например, кандидатам в Президенты, проходящих альтернативную службу, предоставляется отпуск -- с учетом того, что претендовать на высший государственный пост можно только с 35 лет, трудно представить, как же авторы закона представляют себе таких «альтернативщиков» Шкатулла В.И. Комментарий к Федеральному Закону от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ "О выборах Президента РФ": постатейный. М., 2006г. С.74. Конечно, результатом действия нового закона станет некоторое сокращение числа кандидатов.

Выборы Президента Российской Федерации 14 марта 2004 года проходили уже на основе нового законодательства.

Конституция Российской Федерации 1993 г. не имеет отдельной главы, группы статей или специальной статьи, посвященных непосредственно выборам или избирательной системе России. В статье 81 главы 4 «Президент Российской Федерации» устанавливается, во-первых, сам способ занятия этой должности -- выборы, во-вторых, перечисляются основные принципы проведения выборов: на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Кроме принципов избирательного права, статья 81 Конституции Российской Федерации устанавливает еще ряд моментов, относящихся к выборам Президента России: срок полномочий -- 6 лет, возраст -- не моложе 35 лет, постоянное проживание в Российской Федерации не менее 10 лет, запрет на занятие должности Президента России более двух сроков подряд Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445; 2009. №1. Ст. 1; 2009. №1. Ст. 2.

Следует отметить, что положения ранее действующей Конституции РСФСР 1978 г. отличались от действующих.

По сравнению с прежней Конституцией РСФСР 1978 г., срок полномочий Президента увеличен до 6 лет. Изменение срока полномочий можно считать допустимым, однако в соответствии с общей конституционной традицией лишь для будущего Президента.

Президент РФ избирается гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Такой порядок выборов главы государства используется во многих странах, хотя имеют место и иные способы избрания Президента. Так в США Президент избирается путем косвенных выборов -- выборщиками. В ряде стран Президент избирается парламентом.

Требования к кандидату, который может быть избран Президентом, традиционны. Прежде всего, он должен быть гражданином Российской Федерации. Устанавливая это правило, ч. 2 ст. 81 Конституции придерживается принципа равного гражданства, не связывает его с основанием приобретения гражданства (по рождению или путем натурализации) и со сроком такого приобретения Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445; 2009. №1. Ст. 1; 2009. №1. Ст. 2. Возрастной нижний предел для Президента -- 35 лет обусловлен необходимостью обладания определенным жизненным опытом. Однако в отличие от прежней Конституции РСФСР устранена норма о верхнем возрастном цензе, который определялся в 65 лет Конституция (Основной закон) СССР от 12.04.1978г. (в ред. от 09.12.1992 г. № 1862-1) // Ведомости ВС СССР. 1977. №41. ст.617. Оно было обусловлено тем, что соответствующая норма вносилась в то время, когда были еще свежи воспоминания о престарелых генеральных секретарях ЦК КПСС, и потому общественное мнение было склонно к законодательному ограничению возможности пребывания у власти пожилых людей.

Со временем этот вопрос стал исчезать, тем более, что мировой опыт свидетельствует о том, что главное - не возраст, а демократический механизм замещения соответствующей должности и наличие правовых рамок деятельности - компетенции должностного лица.

Вместе с тем введена новая норма о необходимости постоянного проживания в РФ не менее 10 лет, что обусловлено требованием хорошего знания положения в стране, проблем и перспектив ее развития.

Предусмотренная в п. 3. ст. 81 норма о невозможности занимать должность Президента более двух сроков подряд имеет целью воспрепятствовать формированию несменяемого слоя управляющих, появлению и сохранению стойких корпоративных групп, открыть приток в эшелоны власти свежих сил, политических лидеров нового поколения. Вместе с тем, Конституция не исключает возможности выдвинуть кандидатуру бывшего Президента на должность Президента на другой срок, кроме очередного.

Кроме Конституции Российской Федерации и федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», важным федеральным законом, регулирующим порядок проведения выборов Президента Российской Федерации, является Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав. По существу, этот Федеральный закон является конституционным федеральным законом, так как восполняет пробелы Конституции Российской Федерации в части распространения принципов демократических свободных периодических всеобщих равных прямых выборов при тайном голосовании на все виды и уровни выборов органов государственной власти и органов местного самоуправления Зорькин. В.Д., Лазарев Л.В. Комментарий к Конституции Российской Федерации от 12.12.1993 г. М., 2009. С.31.

Он исполняет роль базового Федерального закона для всех иных актов, регулирующих проведение выборов в Российской Федерации. В нем раскрывается содержание основных понятий избирательного процесса, что позволяет использовать их в одинаковом смысле во всех законах о выборах; устанавливаются общие правила регистрации (учета) избирателей; система и статус избирательных комиссий; общие и обязательные для всех правила осуществления каждого из этапов избирательной кампании, в том числе голосования и подсчета голосов.

В Федеральном законе об основных гарантиях впервые дан перечень нарушений избирательных прав граждан, влекущих применение мер государственно-правовой, уголовной, административной, финансовой и других видов ответственности, предусмотренных федеральным законодательством Коллектив авторов Научно-практический комментарий к ФЗ от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». М., 2009. С.64.

Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации», конкретизируя правила избирательного процесса применительно к данному виду выборов, полностью соответствует Федеральному закону об основных гарантиях Шкатулла В.И. Комментарий к Федеральному Закону от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ "О выборах Президента РФ": постатейный. М., 2006г. С.77. Кроме названных выше федеральных законов, порядок проведения выборов Президента Российской Федерации, порядок реализации или обеспечения его отдельных норм и институтов непосредственно или опосредованно регулируют и другие федеральные законы. Одни из них устанавливают общий правовой статус лиц или организаций, предусматривают права и обязанности, связанные не только с выборами, но позволяющие при желании участвовать в них.

Кроме законодательных актов, выборы Президента Российской Федерации регулируются иными актами. В силу конституционного положения о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы (статья 15), ряд международных документов учитывается при правовом регулировании и организации проведения выборов Президента Российской Федерации.