Принятие 12 декабря 1993 г. Конституции РФ открыло новую страницу в истории российского парламентаризма. Пятнадцатилетие российской Конституции - достойное основание подвести определенные итоги и наметить перспективы развития в стране законодательной деятельности в условиях федеративного устройства государства.

Конституция РФ впервые за всю историю России предусмотрела классическую модель общероссийского представительного органа. Современный российский парламент является действительно представительным учреждением власти. Его характеризует широкая коллегиальность обсуждения различных вопросов государственной жизни страны, принятие решений на основе подлинной конкуренции политических позиций, борьбы и сопоставления мнений. Эти квалифицирующие признаки парламентской деятельности отличают законодательный орган от иных органов государственной власти, где данные признаки не имеют столь принципиального значения. По сути, парламент - самая широкая коллегия среди всех институтов публичной власти Овсепян Ж. Парламент как основа демократического конституционного строя (проблемы и перспективы развития в Российской Федерации) // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 2. С. 13. Именно эти признаки предопределяют специфику законодательной деятельности, ее отличие от других видов государственной деятельности.

В условиях федеративного характера Российского государства особую роль приобретает широкое взаимодействие федеральных и региональных органов, олицетворяющих собой единую по самой своей природе законодательную ветвь власти в стране; при этом единство законодательной власти, хотя и не закреплено прямо в Конституции РФ, предопределяется необходимостью обеспечения единства правовой системы государства. От того, как развивается данное взаимодействие, во многом зависит эффективность российского федерализма. Федерализм невозможен без активного участия в законотворчестве органов государственной власти субъектов Федерации.

Взаимодействие Государственной Думы ФС РФ с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ по вопросам развития законодательства осуществляется как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. При этом законотворчество по предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ - это именно та сфера, где взаимодействие Государственной Думы и законодательных органов субъектов РФ осуществляется наиболее тесно. Законотворчество в данной сфере развивается непросто, поскольку в нем сразу участвуют два законодателя: федеральный и субъектов Федерации. Законодательство субъектов РФ имеет свое место и роль как в правовой системе России, так и в системе законодательного регулирования в сфере совместного ведения.

Преуменьшение роли законодательства субъектов РФ может ослабить необходимую инициативу субъектов Федерации в развитии собственной правовой базы и вообще поставить под сомнение федеративный характер государства Хабриева Т.Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов // Федерализм. 2003. N 2. С. 10..

Федеральные законы в сфере совместного ведения не всегда должны содержать детальное регулирование, чтобы у субъектов Федерации имелась возможность учитывать свои особенности. Законы субъектов РФ призваны выделить особенности и своеобразие накопленного ими опыта и правоприменительной практики. Преувеличение же роли регионального законодательства может нарушить единство правового пространства страны. Только единство правового пространства позволит Российской Федерации эффективно осуществлять правовое регулирование по всем сферам общественных отношений. И приоритет федерального законодательства в сфере совместного ведения является действенным механизмом эффективного законодательного регулирования.

Федеральное законодательство определяет содержание законодательства субъектов Федерации в сфере совместного ведения, но не предопределяет его полностью и тем более не подменяет его. В целом в масштабе федеративного государства законодательную деятельность следует рассматривать как инструмент формирования отношений между федеральным центром и субъектами Федерации и совместную работу по правовому обеспечению государственного и общественного развития.

Законотворческая деятельность субъектов РФ осуществляется, как правило, по направлениям, обозначенным федеральным законодателем. С одной стороны, это свидетельствует о согласованной работе федеральных и региональных органов законодательной власти. С другой стороны, боязнь принимать законы, не имеющие аналогов на федеральном уровне или принятие которых прямо не предписано федеральным законодательством, зачастую способствует сохранению такого недостатка регионального законодательства, как пробельность, неравномерное развитие отраслей законодательства в субъектах Федерации.

Если рассматривать более конкретно взаимодействие Государственной Думы и законодательных органов субъектов РФ в сфере законотворчества, то можно выделить несколько ключевых направлений:

реализация права законодательной инициативы законодательными органами субъектов РФ в федеральном законодательном процессе;

согласование проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Государственной Думой с органами государственной власти (прежде всего законодательными) субъектов РФ;

согласование общих позиций федерального и регионального законодательных органов по вопросам разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами в рамках различных межпарламентских процедур (парламентских чтений, круглых столов, в деятельности Совета законодателей при Совете Федерации, а также законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации и т.п.);

координация планов законопроектной работы Государственной Думы и региональных законодательных органов и др.

Кроме того, взаимодействие федерального и региональных парламентов обеспечивается единством юридико-технических методов подготовки законопроектов, методик оценки эффективности законодательства (в том числе антикоррупционной) и проведения правового мониторинга федерального и регионального законодательства. Успешному развитию такого взаимодействия во многом способствует наличие сходных процедур осуществления парламентской деятельности, связанной с принятием этими органами законов, которые продолжают развиваться и обновляться, сочетая в себе новые подходы и наработанные годами традиции.

Взаимодействие Государственной Думы и законодательных органов субъектов РФ выражается, прежде всего, в форме использования последними своего права законодательной инициативы в федеральном законодательном процессе в рамках реализации ст. 104 Конституции РФ. Благодаря реализации этого права законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ могут оказывать влияние на развитие федерального законодательства как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Законодательные инициативы региональных парламентов несут их собственный, местный взгляд на проблемы законодательного регулирования и могут быть учтены, по существу, в работе Государственной Думы. Для того чтобы обеспечить конструктивный характер взаимодействия в рамках данного направления, необходимо, чтобы законодательные инициативы региональных парламентов не расходились с основными направлениями развития российского законодательства.

К сожалению, качество таких законодательных инициатив не всегда высоко. Объективно законодатель в субъекте РФ нередко учитывает лишь собственные условия и, как правило, далеко не всегда может предвидеть развитие ситуации в других субъектах. Кроме того, имеет место недостаточная проработанность законопроектов как с юридико-технической, так и с содержательной стороны.

С годами качество законодательных инициатив субъектов РФ, прежде всего их законодательных органов, возрастает. Этому способствует и механизм внутрипартийного взаимодействия, когда направления законопроектной работы определяются совместно партийным руководством и региональными отделениями партий. Тем не менее еще есть над чем работать и в части содержания законодательных инициатив, и в части механизма их внутрипартийного согласования. Следует заметить, что и при наличии формальных недостатков не следует игнорировать законодательные инициативы субъектов Федерации. Каждая из них должна проходить детальный анализ по существу вопроса.

Нельзя не сказать и о другой проблеме, связанной с искажением воли субъекта права законодательной инициативы. Она уже не только касается таких субъектов законодательной инициативы, как законодательные органы государственной власти субъектов Федерации, но и является общей для всех субъектов такой инициативы. Это относится, прежде всего, к случаям, когда внесенный законопроект в ходе его обсуждения "обрастает" таким количеством поправок и дополнений, что от его первоначального текста уже мало что сохраняется. Подчас это приводит к изменению самой концепции внесенного законопроекта. В связи с этим следует подумать о необходимости установления дополнительных гарантий субъектам права законодательной инициативы, гарантий, которые были бы связаны с более детальной (в этой части) регламентацией федерального законодательного процесса.

В целом растет положительный опыт взаимодействия законодательных органов субъектов РФ с Государственной Думой в отношении законодательных инициатив субъектов Федерации. За последнее время представители регионов не раз положительно отмечали деятельность Правового управления Аппарата Государственной Думы по содействию законодательным органам субъектов РФ в определении предмета законодательных инициатив, в предварительной правовой оценке их концептуальных положений, методической помощи в организации правовой экспертизы подготовленных к внесению в Государственную Думу законопроектов. Пожелания о расширении со стороны Государственной Думы такой помощи, как правило, встречают положительный отклик.

Участие в федеральном законодательном процессе законодательных органов субъектов РФ выражается и в том, что они дают отзывы на проекты федеральных законов по предметам совместного ведения. Данное полномочие законодательных органов государственной власти субъектов Федерации реализуется в рамках согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Государственной Думой РФ с органами государственной власти субъектов Федерации. Как известно, подобное согласование законопроектов широко развито и в зарубежной практике ряда федеративных государств, например в Швейцарии и Германии.

В России дискуссии о необходимости установления гарантий учета позиций субъектов Федерации по законопроектам в сфере совместного ведения велись с момента принятия Конституции РФ 1993 г. и не прекращались до тех пор, пока необходимые положения не были закреплены в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 13). Впоследствии они перешли в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 26.4). Законодательное установление такого механизма способствовало развитию регулирования соответствующих процедур в Регламенте Государственной Думы РФ.

Согласование проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов РФ - не только существенная гарантия самостоятельности субъектов РФ, но и реализация права принятия окончательного решения федеральным законодателем. Процедура согласования не означает права органов государственной власти субъектов Федерации наложить вето на федеральный закон. Учет позиций, установленных в отзывах субъектов РФ, носит скорее законосовещательный характер и не может вести к установлению каких-либо жестких санкций, что подтверждается правовой позицией Конституционного Суда Постановление КС РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П по делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы // СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833. Принятие федеральных законов - прерогатива федерального законодателя (ст. 71, 76 Конституции РФ). Поэтому поиск механизмов взаимодействия с региональными парламентами и их выбор ведутся самим федеральным законодателем и обусловлены его волей. Однако от того, насколько удачным будет этот выбор, во многом зависит сбалансированный характер отношений и интересов федерального центра и регионов.

Согласование проектов федеральных законов - одна из форм координации осуществления государственной власти в федеративном государстве и кооперации в процессе осуществления власти по предметам совместного ведения. Понятие "координация" употребляется в Конституции РФ только при определении предметов совместного ведения, и это не случайно, так как именно в данных вопросах сферы деятельности Федерации и ее субъектов тесно переплетаются.

Участие региональных законодательных органов в работе над проектами федеральных законов по предметам совместного ведения способствует не только более эффективному применению и конкретизации федеральных законов в законодательстве субъектов РФ, но и лучшей ориентации федерального законодателя в региональных проблемах, требующих законодательного решения. Следует отметить, что установленный единый тридцатидневный срок для согласования по всем законопроектам, в том числе комплексным, вносящим изменения в десятки федеральных законов, не всегда обеспечивает возможность быстро и качественно сформировать позицию региональных органов. Тем самым снижается эффективность самой процедуры предварительного согласования законопроектов. Поэтому органами государственной власти субъектов РФ уже неоднократно поднималась проблема увеличения сроков согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

В то же время простое увеличение такого срока, например, в полтора-два раза может существенно снизить динамику законотворческого процесса на федеральном уровне, что недопустимо. Полагаем, что правильнее было бы установить более гибкий временной режим этапа согласования законопроектов. Одновременно следует, очевидно, согласиться также и с предложением о том, чтобы сократить количество согласований с двух до одного. Сейчас Государственная Дума направляет проект федерального закона в субъекты Федерации после его поступления в Государственную Думу и регистрации, а также после принятия проекта закона в первом чтении. Но до принятия законопроекта в первом чтении могут быть внесены альтернативные проекты, внесенный проект может быть отклонен. Поэтому представляется, что согласовывать законопроекты с органами власти субъектов Федерации следует только после их принятия в первом чтении. Право вносить поправки к проектам федеральных законов может быть реализовано законодательными органами субъектов РФ непосредственно в отзыве законодательного органа субъекта Федерации на проект соответствующего федерального закона, который уже прошел первое чтение.

Особый аспект проблемы согласования законопроектов - согласование позиций федерального и региональных законодателей по вопросам разграничения полномочий. Совершенствование процедур участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе необходимо синхронизировать с процессом совершенствования разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов по предметам их совместного ведения, поэтапно вводя дополнительные процедуры согласования с субъектами РФ изменений, вносимых в федеральные законы, затрагивающих их собственные полномочия.

Взвешенный подход и тщательное согласование позиций между Российской Федерацией и ее субъектами при подготовке изменений федерального законодательства, связанных с разграничением полномочий, - основа гармоничного осуществления государственной власти. В связи с этим требуется законодательное ограничение внесения необоснованных изменений в федеральное законодательство по вопросам разграничения полномочий. Следует проводить более глубокую оценку целесообразности принятия соответствующих поправок с учетом всестороннего анализа возможностей реализации полномочий органами государственной власти субъектов Федерации.

Один из вариантов решения проблемы - включение дополнительных процедур в механизм принятия федеральных законов о разграничении полномочий по предметам совместного ведения в Регламент Государственной Думы. По данным проектам федеральных законов целесообразно проводить в каждом случае парламентские слушания, обсуждения в субъектах РФ. Хотя указанные федеральные законы не подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (ст. 106 Конституции РФ), необходимо учитывать, что разграничение полномочий - это центральный вопрос федеративных отношений. Поэтому подобные федеральные законы целесообразно также в обязательном порядке рассматривать на заседании Совета Федерации, что потребует отражения в Регламенте палаты.

В целом Совет Федерации также активно участвует во взаимодействии федерального и региональных парламентов, являясь палатой представительства регионов в Федеральном Собрании РФ. Нет сомнений, что этой палате принадлежит ведущая роль в данной сфере взаимодействия.

Вместе с тем Государственная Дума РФ также представляет население, проживающее в субъектах Федерации, депутаты ведут работу с избирателями по территориальному принципу. Взаимодействие конкретного депутата Государственной Думы с законодательными органами субъекта Федерации может выражаться в координации деятельности по реализации различных функций парламентария, согласовании законодательных инициатив, обращений, запросов и т.д. В свою очередь, взаимодействие региональных законодателей с Государственной Думой РФ осуществляется путем вхождения и работы их представителей в создаваемые Государственной Думой рабочие группы по подготовке законопроектов.

Взаимодействие Государственной Думы РФ и законодательных органов субъектов Федерации связано и с осуществлением региональными парламентами собственного "опережающего" регулирования по предметам совместного ведения.

Региональные законодатели неоднократно пользовались правом "опережающего" законотворчества по предметам совместного ведения. В 90-е гг. данная практика была весьма развита, что позволяло восполнять пробелы федерального законодательства, стимулировало развитие законодательства субъектов РФ. Например, многие субъекты Федерации приняли в свое время Законы "Об обращениях граждан" еще до принятия Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", что позволило обеспечить полноту реализации конституционного права граждан на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления.

В свою очередь, право "опережающего" регулирования не означает, что субъекты Федерации приобретают право устанавливать правила взаимодействия с федеральной властью, ее обязанности и принципы осуществления на территории субъекта РФ. Но без решения этих вопросов интерес некоторых региональных законодателей к осуществлению данного права заметно снижался. Ранее субъекты Федерации нередко шли на превышение пределов своей компетенции. Сегодня эта проблема в целом решена.

В настоящее время высокие темпы развития федерального законодательства позволяют регионам законодательствовать в пределах установленной компетенции. Принятие законов субъектов РФ во многом обусловлено принятием федеральных законов (особенно в сфере совместного ведения), затрагивающих компетенцию субъекта Федерации. Ответной реакцией со стороны региональных законодателей является приведение своего законодательства в соответствие с федеральными актами, а также правовое обеспечение выполнения новых или измененных полномочий региональных органов.

Планомерное научно обоснованное и прогнозируемое развитие законодательства субъектов Федерации требуется не только в аспекте "опережающего" регулирования. Планирование законотворчества выступает сегодня как принцип качественной законопроектной работы парламентов и как фактор развития российского законодательства, эффективное развитие которого невозможно без координации планов законопроектной работы Государственной Думы и законодательных органов субъектов РФ.

Эффективное планирование предполагает скоординированность планов и программ законотворческой деятельности Российской Федерации и ее субъектов. Координация в данной сфере способствует взаимовлиянию и взаимообогащению содержания программ законопроектных работ Государственной Думы и законодательных программ субъектов РФ. Следует позитивно оценить практику реализации принципа координации законопроектной деятельности региональных законодательных органов с работой Государственной Думы. Нормативное закрепление формирования программ и планов работы законодательных органов субъектов Федерации с учетом программ и планов работы федеральных органов, прежде всего Государственной Думы, имеется во многих субъектах РФ (например, в Архангельской, Калининградской, Астраханской, Иркутской, Нижегородской областях, Краснодарском крае и др.). Данный опыт может быть распространен на все субъекты Федерации.

Эффективная координация не только планов и программ, но и самой законопроектной работы связана с единством юридико-технических методов подготовки законопроектов, методик оценки эффективности законодательства (в том числе антикоррупционной) и проведения правового мониторинга.

Планируемый к принятию закон субъекта Федерации должен:

иметь необходимые системные связи с федеральным законодательством и законодательством данного субъекта РФ;

обеспечивать в совокупности с другими нормативными правовыми актами необходимую степень полноты и детализации правового регулирования соответствующих отношений;

содержать экономически обоснованные, реально исполнимые, не противоречащие друг другу нормативные положения;

предусматривать (в единстве с другими нормативными правовыми актами) организационные, финансовые, правовые и иные средства обеспечения (механизм реализации) содержащихся в акте нормативных положений.

Региональные законопроекты проходят антикоррупционную и общественную (проводимую Общественной палатой РФ) экспертизу по тем же методикам, что и федеральные. В положения о региональных органах исполнительной власти включены нормы о функциях органов исполнительной власти по осуществлению мониторинга законодательства, правоприменительной практики, собственных полномочий органов, что позволяет своевременно выявлять нежелательные отклонения реальных результатов действия правового решения от запланированного и помогает поддерживать в постоянно актуальном состоянии законодательство субъекта РФ.

В рамках деятельности законодательных органов как Федерации, так и ее субъектов создаются системы правового мониторинга. При этом определяются правовые основы мониторинга, создаются предпосылки для его осуществления, разрабатывается механизм организации и проведения мониторинга, проводится мониторинг правоприменительной практики некоторых законов.

Законодательные органы субъектов РФ не только проводят собственный правовой мониторинг, но и систематически отслеживают результаты мониторингов нормотворчества других субъектов Федерации, проводимых Федеральным Собранием, Министерством юстиции РФ и другими федеральными органами, на предмет выявления там замечаний и предложений в отношении федерального законодательства. На основании этого готовятся аналитические материалы, позволяющие в последующем своевременно устранять пробелы законодательного регулирования.

Представляется целесообразным расширение сотрудничества Государственной Думы и законодательных органов субъектов РФ в разработке совместных мероприятий по оценке эффективности законодательства как социального регулятора и оценке эффективности законодательной процедуры с точки зрения ее оптимальной организации и соответствия современным потребностям развития общества и государства.

Заключение