Экологическое регулирование

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

ФГБОУ «Оренбургский государственный

Педагогический университет»

Институт Естествознания и Экономики

Кафедра экономической теории

КУРСОВАЯ РАБОТА

по Государственному регулированию экономики

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Студента 201-ЭУ группы

очного отделения

Бирюкова Виталия Викторовича

Направление (профиль) подготовки

Профессиональное обучение

(экономика и управление)

Научный руководитель

кандидат экономических наук,

доцент Седова Анна Владимировна

Оренбург 2012

Оглавление

Введение

Глава 1. Необходимость государственного регулирования в области охраны окружающей среды

1.1 Цель и задачи государственного экологического регулирования

1.2 Инструменты государственного регулирования в области охраны окружающей среды

Глава 2 Практика экологического регулирования в России и за рубежом

2.1 Экологические программы: мировой опыт

2.2 Государственного регулирования в области охраны окружающей среды: практика России

Заключение

Список используемой литературы

Введение

Понятие «экология» (от oіkos- дом, жилье), предложенное в 1869 г. Э. Геккелем, означает науку об отношениях растительных, животных организмов с окружающей средой. Экология влияет на все сферы человеческой деятельности, охватывает практически все стороны жизни на Земле. Загрязнение окружающей естественной среды - это отрицательный продукт хозяйственной деятельности, которая причиняет убытки национальному благосостоянию. В современных условиях экологическая безопасность выступает важнейшим фактором формирования рыночной экономики, перехода к новой модели экономического возрастания. Без развитой экологии нет и не может быть развитой экономики.[1]

Проблема сохранения окружающей среды и рационального использования природных ресурсов является актуальной как для отдельных стран, так и в глобальном масштабе. При этом охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности рассматриваются как жизненно необходимая мера, в то время когда нарастают проявления глобального экологического кризиса.

Объектом исследования проблемы в данной работе является государственное регулирование в области охраны окружающей среды. Предметом исследования являются пути решения данной проблемы, а именно методы государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды.

Целью данной курсовой работы является - дать характеристику деятельности государства в области экологического регулирования.

Поставленная цель раскрывается через следующие задачи:

1). определить необходимость экологического регулирования;

2). рассмотреть методы государственного регулирования в области охраны окружающей среды;

3). проанализировать роль государства в сфере охраны окружающей среды.

Курсовая работа состоит из введения, содержания, включает три главы, заключение и список используемой литературы.

При написании работы использовались различные источники информации и широкий круг литературы: экологическая энциклопедия, учебные пособия и учебники, научные монографии, сведения из интернета.

Общий объём работы 42 страниц.

экологический регулирование государство

Глава 1. Необходимость государственного регулирования в области охраны окружающей среды

Необходимость государственного регулирования в области охраны окружающей среды связана с обострением проблемы экологической безопасности. В процессе производственной деятельности, а также при личном потреблении имеют место значительные выбросы в окружающую среду. Окружающая среда обладает ассимилирующей способностью, то есть способностью поглощать загрязнения и отходы без ущерба для экологических систем. Например, интереснейшими явлениями природы являются способность водоемов к самоочищению и установление в них так называемого биологического равновесия. Оно обеспечивается совокупной деятельностью населяющих их организмов: бактерий, водорослей и высших водных растений, различных беспозвоночных животных. Поэтому одна из важнейших природоохранительных задач состоит в том, чтобы поддерживать эту способность.[1]

Однако возможности природы в самоочищении и самовосстановлении не безграничны. Начиная с 50--70-х годов текущего столетия в связи с резким увеличением попадания загрязняющих веществ в окружающую среду, а особенно высокотоксичных, природа в ряде мест не обеспечивает полного разложения вредных веществ и их нейтрализации; загрязняющие вещества продолжают накапливаться в окружающей среде. Происходит экологическая деградация окружающей среды и биосферы: опустынивание, сокращение площади лесов, уменьшение количества сырья и пресной воды, возникновение парникового эффекта, истощение озонного слоя, загрязнение Мирового океана, сокращение биологического разнообразия (исчезновение видов животных и растений), накопление твёрдых, токсичных и радиоактивных отходов, выпадение кислотных дождей и т.п. Всё это может привести к непредсказуемым последствиям и угрожать существованию человека как вида. В связи с этим возникла необходимость в прогнозировании степени загрязнения окружающей среды с учетом ее самоочищающей способности и в разработке практических мер для снижения попадания в природу загрязняющих веществ.

Решение проблемы охраны окружающей природной среды является одной из актуальных общемировых проблем современности, так как экологические проблемы приобретают глобальный характер. На рубеже 60 - 70-х гг. XX века в развитых странах начался поиск регуляторов в области охраны окружающей среды. Практически во всех развитых странах появились центральные органы, осуществляющие руководство природоохранной политикой в национальном масштабе.[1]

Быстрое развитие получила законодательная деятельность в области охраны окружающей среды. В развитых странах приняты законы и акты, регламентирующие нормы, процедуры природопользования, дающие методические рекомендации, декларирующие природоохранные принципы. В них закреплена роль государства в регулировании природосберегающей деятельности, определены права и обязанности природопользователей.

О росте внимания к проблеме защиты окружающей среды свидетельствует тот факт, что 1987 г. был объявлен Советом Европейского сообщества «европейским годом защиты окружающей среды». В 1992 г. в Рио-де-Жанейро была проведена Конференция ООН по развитию и окружающей среде, в работе которой приняли участие 179 государств мира. На Конференции были приняты документы, в основе которых лежит так называемая концепция устойчивого (самоподдерживающегося, допустимого) развития. В соответствии с концепцией устойчивого развития устранение сложившихся противоречий между растущими потребностями мирового сообщества и невозможностью биосферы обеспечить эти потребности в рамках стабильного социально-экономического развития требуется постепенное восстановление естественных экосистем до уровня, гарантирующего стабильность окружающей среды. Этого можно достичь только усилиями всего человечества, но начинать движение к данной цели каждая страна должна самостоятельно.[3]

В работе Конференции ООН по развитию и окружающей среде приняла участие и российская делегация. Был подготовлен доклад о состоянии окружающей среды в России. После Конференции была разработана стратегия национального развития РФ - «Повестка дня для России на XXIвек», основанная на принципах устойчивого развития. В апреле 1996 г. был подписан Указ Президента РФ (№ 440) «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию».[1]

Необходимость государственного регулирования в области охраны окружающей среды обусловлена и тем, что решить данную проблему только за счёт чисто рыночных механизмов невозможно. Рыночная система эффективна при использовании и распределении ресурсов, имеющих денежную оценку, и даёт сбои при использовании ресурсов с заниженной ценой или бесплатных, к которым и относятся и природные ресурсы.[2]

При использовании природных ресурсов возникают так называемые экстерналии (внешние эффекты). Это издержки, связанные с устранением ущерба, наносимого окружающей среде, и затратами на его предотвращение. Подобные затраты трудно оценить количественно (дать им денежное выражение). Они не принимаются во внимание субъектами производства и(или) не зависят от них. Как правило, они представляют собой издержки для общества, а иногда и для будущих поколений.[3]

Неэффективность рыночного механизма, так называемые «провалы» рынка в области охраны окружающей среды и природопользования обуславливают необходимость государственного регулирования этих.

1.1 Цель и задачи государственного экологического регулирования

В России, как и в других странах с переходной экономикой, много нерешенных экологических проблем. Более чем для 40 % субъектов РФ характерны проблемы загрязнения атмосферы городов и промышленных центров, обезвреживания и утилизации токсичных промышленных отходов, радиационной безопасности. 30 % административных территорий характеризуется загрязнением и истощением поверхностных и подземных вод. Для всей территории РФ актуальны задачи сохранения плодородия почв и земель. В ряде регионов обострилась проблема сохранения биоразнообразия и ресурсов растительного и животного мира. В зонах экологического неблагополучия на 14 - 15 % территории страны проживает свыше 50 млн. человек. Одной из важнейших причин экологических проблем в России - неэффективная, природоемкая структура экономики. В России около 80% добываемых ресурсов идет на обеспечение ресурсодобывающих и ресурсоемких обрабатывающих производств. В целом технико-технологический потенциал России остается на уровне 70-х гг. Несмотря на значительный спад производства в 1990-х гг. (на 50 %), уровень загрязнения снизился лишь на 12%.[6]

Несмотря на отмеченные проблемы, Россия обладает одним из самых больших в мире экологическим потенциалом. В России сохранилась самая крупная в мире по площади ненарушенная хозяйственной деятельностью территория, составляющая примерно 60-- 65% площади страны. Россиипринадлежит самый крупный среди стран мира массив лесов, составляющий 22% лесопокрытой территории планеты. Водно-болотные угодья страны составляют примерно 60% от всех подобных территорий северного полушария и служат холодными ловушками углерода, что очень важно для стабилизации климата. Глобальное значение имеют ресурсы России. Недра страны содержат 13% мировых запасов нефти, 34% газа, 12% угля, 27% железных руд. Однако использование этих ресурсов связано с рядом проблем. С одной стороны, российские ресурсы являются природной кладовой для развития всей мировой экономики, обеспечивая природным капиталом многие страны мира. С другой стороны, большинство запасов находится на ненарушенных хозяйственной деятельностью территориях и масштабное начало их разработки, вовлечение в экономический оборот огромных участков неизбежно негативно скажется на глобальном экологическом балансе.[5]

Ключевое значение в формировании государственной экологической политики РФ имеет Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ. 1 апреля 1996 г. Указом Президента России № 440 была утверждена Концепция перехода РФ к устойчивому развитию. 7 декабря 2001 г. Постановлением Правительства РФ № 860 утверждена Федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы России на 2002 - 2010 гг.». 27 августа 2002 г. на заседании Правительства РФ одобрена «Экологическая доктрина РФ», которая определяет государственную экологическую политику до 2010 г., ее цели, принципы, направления, пути и средства реализации. 17 декабря 2009 года президентом РФ Д.А. Медведевым подписана Климатическая доктрина РФ.[17]

Вместе с тем экологическая политика, проводимая федеральными и региональными властями, не всегда последовательна. В некотором смысле Россия превратилась в сырьевой придаток Запада. У нас не всегда соблюдаются общепризнанные в мире законы охраны природы. Отечественные экологические стандарты отстают от развитых стран. Российская промышленность расточительно потребляет ресурсы, что несовместимо с принципами устойчивого развития и подрывает основу жизни будущих поколений. Преобладает тенденция борьбы с последствиями экологических катастроф, а не предотвращение их, как это принято во всем мире. В Стратегии национальной безопасности РФ, Экологической доктрине РФ, сложившейся в России социально-политической практике общество и личность не выступают в качестве авторов, сопоставимых с государством. Затраты на экологическую безопасность в России явно недостаточны. В условиях экономического кризиса природоохранная деятельность финансируется по остаточному принципу. Внедрение рыночных механизмов в сферу экологии не всегда себя оправдывает.

В настоящее время назрела необходимость разработки концепции экологической безопасности, которая предусматривала бы баланс административных, экономических и смешанных методов государственного регулирования охраны окружающей среды.

Создать действенную систему экологической безопасности в стране, которая эффективно справлялась бы с имеющимися техногенными и антропогенными факторами загрязнения и при этом результативно отвечала бы на возникающие новые проблемы и новые вызовы в этой сфере - такая задача была поставлена В.В. Путиным на заседании Совета Безопасности 31 января 2008 г.

1.2 Инструменты государственного регулирования в области охраны окружающей среды

Экологическое регулирование - это система активных законодательных, административных и экономических мер и рычагов влияния, которые используют государственные органы разного уровня для принуждения загрязнителей окружающей среды ограничить выбросы вредных веществ в естественные и техногенные среды, а также для материального стимулирования добросовестных природопользователей.

Для эффективного экологического регулирования первоочередное значение имеет выбор правильных методов и инструментов (рычагов) регулирования.[25]

В настоящее время в области охраны окружающей среды сложился своеобразный симбиоз из административных и рыночных механизмов( так называемый смешанный механизм). Сейчас в мире в этой области насчитывается свыше 80 различных экономических инструментов, включающих мониторинг окружающей среды, управление процессами природопользования, финансирование и стимулирование природоохранной деятельности.

Механизм экологического регулирования должен представлять целостную совокупность методов и инструментов управления природопользованием. В свою очередь, механизм управления природопользованием представляет собой звено механизма управления экономикой в целом; поэтому необходимо ещё согласование методов социально-экономического и экологического управления.[6]

В целом, эффективный хозяйственный механизм природопользования должен учитывать особенности и опираться как на административно-контрольные, экономические (включая и рыночные, финансово-налоговые), так и на социально-политические, психологические, морально-нравственные и другие инструменты.

Первоначально (60-70 гг.) защита окружающей среды в основном опиралась на административные механизмы. Они были основаны на неокейсианской концепции. Использовались запреты, лицензии, ограничения (лимиты), административные и уголовные меры. Экономические методы управления природопользованием широко использовались в 80-90-ые гг. Они же базировались на неоклассической концепции (на принципах рыночного регулирования). Практика показывает, что административно-правовые и экономические механизмы охраны природы необходимо использовать комплексно.

Административно-контрольные инструменты экологического регулирования включают:

- природоохранное законодательство;

- совокупность экологических стандартов и нормативов;

- систему лицензирования хозяйственной деятельности;

- методы и инструменты прогнозирования, планирования и составления

программ природоохранной деятельности.

К административно-контрольному блоку относятся также так называемые «мягкие» инструменты:

- экологический мониторинг;

- оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза проектов;

- экологический аудит;

- экологическая сертификация (маркировка);

- добровольные согласования между органами экологического контроля и природопользователями.

Экономическими рычагами могут быть:

- система экономических инструментов природоохранной деятельности;

- система финансирования природоохранных мероприятий;

- платность природопользования;

-ценообразование с учетом экологического фактора на первичные и вторичные ресурсы;

- создание рынка природных ресурсов;

- экологическое страхование;

- экологическая экспертиза проектов;

- лицензирование природопользования;

- создание механизма реализации государственных и региональных экологических программ.

Все эти направления связаны между собой, часто взаимообусловлены и пересекаются на практике. Следует отметить, что сам механизм природопользования должен носить рыночный характер, однако основные его параметры (ставки, нормативы, цены на продукцию монополистов и т.п.), т.е. «правила игры», устанавливаются государством.

Система экономических инструментов природоохранной деятельности включает в себя:

- налоговую политику;

-субсидии и льготное кредитование;

-ускоренную амортизацию фондов природоохранного назначения;

-продажу прав на загрязнение;

-использование принципа «залог--возврат»;

-штрафы;

-платежи за загрязнение и размещение отходов.

Роль экономических методов заключается в создании механизмов управления, стимулирующих деятельность в сфере охраны окружающей среды и поиск путей минимизации экономических затрат, которое понесет общество ради достижения желаемого состояния окружающей среды и ее отдельных компонентов.[28]

Рассмотрим подробнее различные методы государственного регулирования в области охраны окружающей среды.

1). Принцип нормативного качественного состояния окружающей среды. Он положен в основу проведения экологической политики и её финансирования в большинстве развитых странах и достигается путём установления стандартов на загрязнения различного рода. Например, определяется максимально допустимый объём выбросов вредных веществ на единицу оборудования, устанавливаются нормы уменьшения количества выбросов, предельно допустимое содержание вредных веществ и т. п. Акцент делается на законодательные ограничения вредного воздействия, государственное нормирование, контроль и санкции. Законы по охране природы основываются на принципе «загрязнитель платит», который был введен ОЭСР в 1972 г. Он означает, что «загрязнитель должен нести расходы по проведению мер экологического оздоровления по решению властей». Нормативное регулирование служит сегодня основным способом воздействия экологической политики на хозяйственную деятельность, инвестиционную активность, инновационный процесс.[4]

В России система стандартов, инструментов и рычагов регулирования, а также санкции в отношении нарушителей правовых норма определены законом «Об охране окружающей природной среды», который был принят в 1991 г.

Преимущество нормативного регулирования - оперативность его внедрения в практику и эффективность с экологической точки зрения.

Оно используется в особо тяжёлых случаях, когда необходимо срочно спасать нарушенные прошлой деятельностью экосистемы.

Однако в экономическом плане инструментам принуждения свойственны существенные недостатки, поскольку в результате их использования экологические цели достигаются главным образом за счёт высоких затрат. Нормативное регулирование, как правило, не учитывает индивидуальных затрат на различных предприятиях. Однако широкая дифференциация норм на основании различий в затратах на мероприятия по защите окружающей среды, необходимая для создания равных условий в конкурентной борьбе и снижения общих экономических затрат, практически неосуществима в силу большого разнообразия продукции, оборудования и технологий. К тому же для контроля потребовалось бы огромное число дополнительных служащих.[27]

Нормативное регулирование не обеспечивает также долгосрочных стимулов для эффективного предотвращения выбросов вредных веществ в окружающую среду. Предприятие не получает выгоды от исследований и разработок, приводящих к снижению степени загрязнения окружающей среды.

2). Макроэкономические методы. Экономическая эффективная экологическая политика государства основывается на гибком сочетании макроэкономических мер и мероприятий, имеющих собственно экологическую направленность. Макроэкономические меры - это меры, которые проводятся в рамках всей экономики или на уровне отдельных секторов (народнохозяйственных комплексов). Они могут не иметь в явном виде экологических целей. Среди таких мероприятий можно выделить структурную перестройку, изменение обменного курса национальной валюты, сокращение дефицита государственного бюджета, кредитно-финансовую политику, либерализацию внешней торговли, усиление роли частного сектора, институциональные преобразования, реформы цен и налогообложения в основных секторах экономики, создание условий для иностранных инвестиций и т. д. Все эти мероприятия, механизмы и реформы неизбежно в той или иной степени сказываются на экологической ситуации.

Так, осуществляемый в России переход к рынку предполагает жесткие экологические рамки для альтернативных вариантов развития. В условиях жёсткой конкуренции, массовых банкротств, ужесточения финансовой ситуации для предприятий (вне зависимости от их типа - государственных, кооперативных, акционерных, частных и от сферы деятельности - промышленности, сельского хозяйства и т. д.) одной из первых жертв борьбы за выживание становиться природа. Предприятия стремятся всячески экономить на природоохранных мерах, приобретении экологического оборудования, так как экологические затраты не увеличивают выпуска основной производственной продукции. Скрываются выбросы и сбросы загрязняющих веществ, захоронение отходов для того, чтобы избежать платы за них, штрафов и т. д. С учётом отдалённых эколого-экономических последствий недостаточный учёт экологических аспектов ведения хозяйства при проведении макроэкономических преобразований может привести к разрешению природной среды, что в конечном счёте разрушит и саму экономику, и рынок.[27]

На макроэкономическом уровне государственное регулирование должно носить экологосбалансированный характер. Например, суть экологически ориентированного изменения структуры экономики состоит в стабилизации роста и объёмов производства природоэксплуатирующих, ресурсодобывающих отраслей при быстром развитии на современной технологической основе всех производств, связанных с преобразованием природного вещества. Речь идёт о глобальном перераспределении трудовых, материальных, финансовых ресурсов в пользу ресурсосберегающих отраслей и видов деятельности. Такая структурная перестройка экономики позволит значительно уменьшить природоёмкость производимой продукции и услуг, снизить нагрузку на окружающую среду и сократить общую потребность в природных ресурсах.

3). Специальные механизмы и инструменты. Система специальных механизмов и инструментов, непосредственно связанных с охраной окружающей среды и эксплуатацией природных ресурсов, включает мероприятия, имеющие собственно экологическую направленность и ожидаемый экологический эффект. Её основные элементы следующие:

- непосредственное осуществление государством различных мер природоохранного характера (организация и финансирование соответствующих НИОКР, подготовка специалистов, установка очистных сооружений, выполнение обязательств в рамках международных программ и организаций);

- административно- правовое регулирование (применение мер административного пресечения и юридической ответственности за правонарушения, т. е приостановление, прекращение деятельности предприятий, нарушающих природоохранные законы; привлечение к административной ответственности за нарушение законов и причинение вреда природной среде);

- государственное экономическое стимулированию и поддержка природоохранной деятельности частного сектора (косвенные субсидии, займы и кредиты под низкие проценты, ускоренная амортизация экологически чистой техники, налоговые льготы, создание бюджетных и внебюджетных экологических фондов);

- меры государства, побуждающие природопользователей к охране окружающей среды (отчисления за загрязнение, купля-продажа прав на загрязнение и др.);

- формирование и реализация экологических программ.

Эти мероприятия в качестве объектов имеют охрану окружающей среды и улучшение использования природных ресурсов. Данные меры носят в большинстве случаев вспомогательный и локальный характер по отношению к макроэкономическим мероприятиям. В случае появления негативных экологических программы или мероприятия для стабилизации ухудшающейся экологической ситуации.[15]

Таким образом, современный механизм регулирования в области охраны окружающей среды и природопользования функционирует на рыночной основе с элементами мер принуждения как экономического, так и неэкономического характера.

Рассмотрим более подробно некоторые экономические инструменты государственного регулирования природоохранной деятельности.

Одним из таких методов является система отчислений, платежей, налогов, субсидий на защиту окружающей среды. С помощью данной системы государство может побуждать хозяйствующие субъекты учитывать в расчётах не только частные, но и общественные затраты на производство и потребление товаров. Для экологической эффективности сумма отчислений или субсидий должна определяться, исходя из затрат на предотвращение ущерба. Каждый хозяйствующий субъект в рамках заданной экологической нормы может решать для себя дилемму: не загрязнять окружающую среду или платить за загрязнение (загрязнять окружающую среду или получать субсидии), выбирая для себя оптимальный вариант. У производителя появляется постоянный стимул для поиска новых возможностей снижения затрат на предотвращение выбросов. В результате затраты народного хозяйства на охрану окружающей среды в целом сводятся к минимуму.[17]

Россия - одна из первых стран в мире, применившая платежи за загрязнение окружающей среды на практике. Они призваны компенсировать экономический ущерб, наносимый предприятиями природной среде в процессе своей деятельности.

В настоящее время применяются три вида платежей: платежи за загрязнение атмосферы, сброс в водные объекты загрязняющих веществ, размещение отходов. В России применяются две ставки платежей: базовая ставка, и ставка за сверхлимитные загрязнения, равная пятикратному значению базовой ставки.

Важное место в системе государственного регулирования природоохранной деятельности занимают государственные субсидии - денежные средства, пособия, финансовая помощь, выделенные из государственного бюджета местным органам власти, предприятиям, населению на стимулирование экологосбалансированной деятельности.[14]

Особенно широко используемым и эффективным инструментом считаются налоги. Экологические налоги (их часто называют зелёными) призваны решать, по крайней мере, две задачи: во-первых, сделать стоимость продукции более адекватной по отношению к затратам и ущербу, наносимому окружающей среде; во-вторых, способствовать компенсации экологического ущерба загрязнителем, а не обществом.

Хорошо апробированной в мире мерой для стимулирования природоохранных мероприятий является практика ускоренной амортизации основных фондов (увеличение амортизационных отчислений). Ускоренная амортизация экологически чистой техники или очистного оборудования позволяет уменьшить сумму, облагаемую налогами, и тем самым увеличить чистую прибыль предприятия.[13]

Таким образом, наряду с достоинствами у системы платежей и субсидий имеются некоторые недостатки. Если устанавливаются слишком низкие ставки отчислений, то цели защиты окружающей среды не достигаются. Если же ставки слишком высоки, природоохранные мероприятия оказываются неоправданно дорогими. Нормативы отчислений и субсидий должны быть плавающими (гибкими), то есть постоянно пересматриваться в соответствии с уровнем технического прогресса, экономической ситуацией в стране, уровнем инфляции и т. п.

Большие перспективы имеет развитие рыночных механизмов продажи прав на загрязнение. Одним из важнейших принципов такого рынка является право на продажу различного рода выбросов и сбросов. Каждое предприятие решает для себя, что выгоднее - тратить деньги на мероприятия по предотвращению выбросов или приобрести право на использование окружающей среды. Это право передаётся от государства частным лицам на использование окружающей среды в форме сертификатов (лицензий). Сертификаты продаются и покупаются подобно ценным бумагам на специальном рынке. Цена на них регулируется в соответствии с законами рынка.

В конце данной главы можно сделать вывод, что для решения экологической проблемы, которая в большей степени приобретает глобальный характер, необходим современный механизм регулирования в данной области, который функционирует на рыночной основе с элементами мер принуждения как экономического, так и неэкономического характера.

Глава 2. Практика экологического регулирования в России и за рубежом

В нашей стране на первом этапе становления хозяйственного механизма природопользования недостатки административной системы руководства проявлялись более явно и отчетливо, чем в других странах. Экономические методы управления на этом этапе отсутствовали практически полностью. На это, в частности, указывает бесконтрольный порядок финансирования большинства отраслей и предприятий, занятых воспроизводством природных ресурсов, отсутствие достоверной денежной оценки результатов деятельности этих отраслей, бесплатность большинства видов природопользования и т.д. К наиболее существенным недостаткам относилось практически полное игнорирование экономических и тем более рыночных стимулов, либо их формальное применение, не затрагивающее в должной мере экономические интересы предприятий природопользователей; централизованное директивное установление заниженных цен на природное сырье и продукты его переработки, что приводило к расточительному использованию ресурсов предприятиями; ограничение самостоятельности и отсутствие необходимой экономической ответственности у предприятий за загрязнение природной среды и экономное использование природных ресурсов; ведомственная система руководства народным хозяйством обусловливала преобладание отраслевого подхода к регулированию природопользования, что противоречило территориальной организации экологических систем и комплексному характеру многих природных объектов; государственная монополия на природные ресурсы, огосударствление всех сфер и отраслей природопользования, приводящее к расточительному использованию природных ресурсов.[11]

Недостатки командно-административной системы руководства природопользования ещё более усугублялись из-за отсутствия отработанной законодательной базы природопользования. Вследствие этого природопользование было расточительным и неэффективным. В большинстве регионов страны заметно ухудшилась экологическая обстановка, особенно в промышленных центрах.

Значительный переход к экономическим методам регулирования экологических проблем был сделан в нашей стране во второй половине восьмидесятых годов, когда вышло Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР “О коренной перестройке дела охраны природы в стране” (от 7.01.1988 г.). С этого момента начался новый этап формирования хозяйственного механизма природопользования.

Он продолжался до начала девяностых годов и основной его чертой был переход от административно-командных к экономическим методам природопользования. Была проведена определенная подготовительная работа по переводу управления природопользованием на экономическую основу. В СССР были созданы новые органы управления во главе с союзно-республиканским Государственным Комитетом по охране природы, имевшем разветвленную сеть региональных подразделений. Расширилась практика платного природопользования. В ряде регионов страны впервые стали формироваться специальные фонды охраны природы для целевого финансирования средств на проведение экологических мероприятий.

Согласно Постановлению с 1991 года в хозяйственную практику вводится плата за природные ресурсы с включением в себестоимость продукции затрат, связанных с использованием природного сырья, плата за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, осуществляемая за счет прибыли предприятий. Текущие расходы, связанные с содержанием и эксплуатацией фондов природоохранного назначения (очистных сооружений, золоуловителей, фильтров и т.п.), также включены в себестоимость продукции предприятий. За превышение предельно допустимых выбросов (ПДВ) и предельно допустимых сбросов (ПДС) предусматривалась плата в кратном размере по отношению к нормативному уровню.[12]

Первый опыт введения платежей был опробован в экспериментальном порядке в нескольких регионах страны, в том числе в Приморском крае. Решением № 210 Приморского краевого Совета народных депутатов “О проведении экономического эксперимента по совершенствованию хозяйственного механизма природопользования в Приморском крае” (от 15.06.90 г.) были определены нормативы платы за утвержденные лимиты выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и водные объекты. Однако сумма платежей за превышение лимитов выбросов не превышала 7% от прибыли, остающейся в распоряжении предприятия. Интересен в данном документе механизм компенсации платежей. В нем указано, что “плата предприятий за указанные (утвержденные лимиты) выбросы производится за счет уменьшения отчислений в государственный бюджет при условии обязательного уменьшения на ту же сумму бюджетных ассигнований, выделяемых краевому Совету народных депутатов на осуществление природоохранных мероприятий, предусмотренных планом. При этом указанные суммы бюджетных ассигнований должны направляться на возмещение изымаемых платежей в бюджет”. Таким образом, весь эксперимент сводился к частичному возмещению ущерба, наносимого окружающей среде сверхлимитными выбросами загрязняющих веществ.

В качестве недостатка следует отметить и то, что эксперимент не предусматривал устранения противоречий между экономическими интересами предприятий и задачами охраны среды.

Аналогичные недоработки свойственны и Постановлению Совета Министров РСФСР “Об утверждении на 1991 год нормативов платы за выбросы загрязняющих веществ в природную среду и порядка их применения” (от 9.01.91 г.). Достоинством этого документа являлось дифференцированное установление нормативов плат за выбросы каждого загрязняющего вещества, хотя при этом не было предусмотрено возмещение ущерба от возможного многократного усиления отрицательных воздействий в результате самопроизвольных соединений химических веществ в природной среде.

Таким образом на этом этапе ещё не была в достаточной степени разработана система экономических регуляторов, и поэтому отход от административно-командных мер губительно сказался на экологической ситуации. Кроме того обострились конфликты между центральными, республиканскими и местными органами управления. В 1990 году был сорван ввод в действие природоохранных объектов, включенных в государственный заказ. Из 296 таких сооружений и установок были введены лишь 78. Выход из состава Союза ряда республик незамедлительно привел к разрыву налаженных экономических связей, что в свою очередь пагубно отразилось на экологической обстановке.[18]

В настоящее время граждане стран бывшего социалистического лагеря располагают гораздо большими демократическими правами и свободами, чем они имели в период тоталитарного режима. Однако эффективной системы реализации этих прав создать пока не удалось. Главные причины этого - несовершенство законодательств, недостаток разработанных процедур по участию общественности в процессе принятия решений и отсутствие демократических традиций в обществе. Так, в Российском законодательстве до сих пор не решен вопрос о сроках предоставления информации, доступе к первичной и аналитической информации, платности или бесплатности предоставления экологических данных. Нет процедуры сотрудничества между общественностью и государственными органами, владеющими экологической информацией и принимающими экологически значимые решения. Хотя граждане России имеют право предъявлять государственным органам свои замечания и предложения к проектам, однако должностные лица не обязаны их учитывать и обосновывать свой отказ.

Еще одна проблема, стоящая перед странами с переходной экономикой - финансирование мероприятий, связанных с охраной окружающей среды. В 70-80 годы существовало бюджетное финансирование охраны природы, которое давало хоть небольшие, но стабильные средства на эти цели. В настоящее время традиционные бюджетные источники резко сократились. В связи с этим обострилась проблема поиска новых финансовых ресурсов. В странах с развитой рыночной экономикой финансирование аналогичных расходов основывается на принципе «загрязнитель платит». Государственные расходы, связанные с оказанием коллективных экологических услуг (например, снабжение чистой водой), финансируются за счет сборов и налогов с пользователей.

В период перехода к рыночной экономике существует много факторов, ограничивающих осуществление этого принципа и затрудняющих создание эффективной системы финансирования природоохранной деятельности. Государству приходится сталкиваться с проблемой сокращения бюджетов и отсутствием внутренних долгосрочных и недорогих кредитов. Заниженные цены на энергетические и природные ресурсы также представляют собой серьезное препятствие для долгосрочных капиталовложений в природоохранную деятельность. Неопределенность национальной природоохранной политики нередко подрывает жизнеспособность будущих капиталовложений и расходов. Местные власти редко могут влиять в распределение выделяемых центральным правительством фондов, но при этом не могут ожидать от потребителей оплаты в полной мере услуг таких муниципальных служб, как водоснабжение. На уровне предприятия многие объекты, вызывающие значительное загрязнение, не в состоянии финанси-ровать капиталовложения в природоохранную деятельность.[18]

С учетом ограниченных ресурсов государственных бюджетов были созданы фонды охраны природы, экологические фонды и другие механизмы, которые аккумулируют налоги и штрафы за загрязнение. Однако низкие налоги за загрязнение, а также нестрогое соблюдение установленных норм и высокий уровень инфляции уменьшает объем поступлений.

В природе и её экологических системах не существует административно-государственных границ, в связи с этим, стратегия устойчивого развития должна реализовываться в общепланетарном масштабе, а не только на уровне государств и регионов. Вследствие этого одной из задач мирового сообщества может стать предоставление финансовой поддержки тем странам и регионам, в которых сложилась наиболее тревожная экологическая ситуация, а также тем, чей природно-ресурсный потенциал имеет первостепенное значение для обеспечения устойчивости экосистемы всей планеты.[18]

Не смотря на наличие рядя объективных и субъективных препятствий при решении насущных проблем природопользования, в странах с развивающейся экономикой намечаются определенные позитивные сдвиги.

В начале 90-х годов в нашей стране был принят закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды». С его принятием начался новый период в формировании механизма природопользования, который характеризуется как этап преимущественного применения экономических, включая рыночные, методов. Принятие закона способствовало формированию и укреплению экологического правопорядка и обеспечению экологической безопасности на территории страны. Хозяйственная, управленческая и иная деятельность, оказывающая отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды, обязывалась руководствоваться следующими основными принципами:

- приоритетом охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;

- научно обоснованным сочетанием экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду;

- рациональным использованием природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека;

- соблюдением требований природоохранительного законодательства, неотвратимостью наступления ответственности за их нарушения;

- гласностью в работе и тесной связью с общественными организациями в решении природоохранительных задач;

- международным сотрудничеством в охране окружающей природной среды.

Закон определил объекты охраны окружающей природной среды, к которым отнесены естественные экологические системы , озоновый слой атмосферы, земля, её недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты. Были разграничены вопросы, входящие в компетенцию различных структур государственной власти, органов местного самоуправления. В законодательном порядке зафиксировано право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды. Раздел III Закона определил экономические механизмы охраны окружающей природной среды и сформулировал перечень задач, на решение которых направлено действие указанных механизмов:

- планирование и финансирование природоохранительных мероприятий;

- установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов;

- установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов, выбросы и сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов;

- предоставление предприятиям, учреждениям и организациям, а также гражданам налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществлении других эффективных мер по охране окружающей природной среды;

- возмещение в установленном порядке вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека.

На государственные природоохранительные органы РФ были возложены обязанности по количественному и качественному учету природных ресурсов и вторичного сырья, определению их социально-экономических оценок, ведению государственного земельного, водного, лесного кадастров, государственных кадастров недр, животного мира, особо охраняемых природных территорий и объектов.[20]

Планирование мероприятий по охране окружающей природной среды и природопользования осуществляется в составе программ, прогнозов социально-экономического развития на основе государственной экологической программы с учетом природоресурсного потенциала отдельных регионов.

Кроме того, в законодательном порядке предусматривается международное сотрудничество в области охраны окружающей среды, предполагающее обеспечение свободного и беспрепятственного обмена научно-технической и экологической информацией, оказания помощи в чрезвычайных экологических ситуациях, установления контроля за состоянием и изменениями окружающей среды и природных ресурсов на глобальном уровне.[20]

Для России в условиях выхода из социально-экономического и инвестиционного кризиса экологические проблемы могут подняться на новый уровень сложности. Очень важным в этих условиях является учет мирового опыта в решении экологических проблем, международное сотрудничество в деле ослабления глобальной экологической угрозы.

2.1 Экологические программы: мировой опыт

Одной из форм международного экологического сотрудничества, осуществляемого, как правило, в рамках международных организаций, является проведение работ по крупным научно-исследовательским проектам. Международные экологические программы и проекты охватывают широкий спектр экологических проблем локального, регионального и глобального уровней. Большинство из них на практике реализуют задачи, сформулированные в Декларациях, соглашениях и договорах. Одним из существенных направлений международных проектов является мониторинг окружающей среды.[27]

Глобальная система экологического мониторинга (ГСМОС) сформировалась к концу XX века. Основные положения и цели программы были сформулированы в 1974 году на Первом межправительственном совещании по мониторингу. В качестве основной задачи рассматривалась организация мониторинга за состоянием окружающей природной среды.

Система мониторинга реализуется на импактном (изучение сильных воздействий на локальном масштабе); региональном (изучение миграции и трансформации загрязняющих веществ и их влияния на экономику региона) и фоновом уровнях (на базе биосферных заповедников, где исключена всякая хозяйственная деятельность).

ГСМОС основывается на системах национального мониторинга различных государств.

С 1977 года ряд международных организаций (ЮНЕП, ВОЗ, ЮНЕСКО, ВМО) участвуют в осуществлении первой глобальной Программы мониторинга и оценки качества воды рек, озер, водохранилищ и подземных вод (ГСМОС/ВОДА) в рамках глобальной системы мониторинга окружающей среды (ГСМОС). В ее рамках был проведен анализ состояния пресноводных экосистем и качества пресной воды, оценена опасность воздействия загрязняющих веществ, выявлены специфические проблемы ряда географических регионов и другие работы. Глобальный Центр данных по Программе находится в Канаде (г. Барлингтон). Россия участвует в данной программе с 1992 года.

С 1986 года стартовала Международная геосферно-биосферная программа (МГБП). В ее осуществлении принимают участие научные организации 77 стран, в том числе России. Основная цель - изучение Земли как целостной природной системы. Она объединяет множество проектов, в основном связанных с изучением изменений климата.[27]

МГБП действует по шести направлениям:

1. Закономерности химических процессов в глобальной атмосфере (в частности, анализ последствий изменений содержания озона в стратосфере) - проект «Глобальная атмосферная химия (IGAC)»;

2. Влияние биогеохимических процессов в океане на климат - проект «Динамика глобальных океанических систем (GLOBEC)»;

3. Изучение прибрежных экосистем и влияния изменений землепользования - проекты «землепользование и изменение наземного покрова (LUCC)» и «Взаимодействие суша - океан в береговой зоне (LOICZ)»;

4. Программы Глобального эксперимента по изучению круговорота энергии и воды как дополнение к исследованиям по Всемирной программе исследований климата - проект «Биосферные аспекты гидрологического цикла (BAHS)»;

5. Влияние глобальных изменений на континентальные экосистемы - проект «Глобальные изменения и наземные экосистемы (GCTE)»;

6. Моделирование земной системы с целью прогноза ее эволюции - проект «Глобальные изменения в прошлом (PAGES)».

Итогом работ по МГБП в целом является падение интереса к парниковому эффекту и смещение приоритетов в сторону доступности воды, экологических аспектов здоровья. Всего за время существования МГБП были проведены исследования по более чем 300 проектам, из них более 200 уже завершены.

К одной из важнейших систем наблюдений глобального масштаба относится Глобальная служба наблюдений атмосферы (ГСА). Это долгосрочная программа измерений, направленная на выявление трендов изменений химии атмосферы. В состав ГСА входят наблюдательные станции, научные центры по обеспечению качества, мировые центры данных.

Основное внимание уделяется химии атмосферы и биосферы. В рамках ГСА выполняется ряд проектов, например, Международный глобальный проект по химии атмосферы, ведутся исследования влияния аэрозолей. [27]

Помимо ГСА действуют Глобальная система наблюдений климата (ГСНК) и Глобальная система наблюдений за океаном (ГСНО).

ГСНО осуществляет мониторинг морей и океанов на основе использования существующих систем и организаций, таких как Объединенная глобальная система океанских служб и Программа по международному обмену океанографическими данными. Финансирование ГСНО осуществляют четыре международные организации: (МОК ЮНЕСКО), МСНС, ЮНЕП и ВМО. [23]

Среди международных экологических программ особое место отводится программам по изучению климата. Как правило, они осуществляются под эгидой таких международных организаций как ЮНЕП, ЮНЕСКО, ВОЗ.

С 1979 года реализуется Всемирная климатическая программа (ВКП), составной частью которой является Всемирная программа исследований климата (ВПИК).

К приоритетным направлениям ВПИК относится оценка влияния глобального потепления на климат; выявление причин изменения климата, сбор информации о циркуляции вод Мирового океана, изучения роли льда и снега в формировании климата.

На глобальном уровне в рамках ВКП выполняется также исследовательская программа «ВКП - вода», изучаются опасные явления погоды, распространение болезней, обусловленное развитием туризма в глобальных масштабах, потери в сельском хозяйстве.

Под эгидой ЮНЕСКО с 1971 года действует программа «Человек и биосфера» (МАБ). Ее цель заключается в проведении междисциплинарных исследований, подготовке специалистов в области управления природными ресурсами, выявлении негативно воздействующих на среду факторов, оказании помощи в реализации научных проектов и образовательных программ по темам: сохранение и мониторинг биоразнообразия и экосистем, формирование политики землепользования и др., распространение информационных материалов. [23]

Наряду с крупными многосторонними проектами выполняется большое число региональных программ.

Среди них можно выделить российско-германскую программу по исследованию климата в бассейне Каспия «Сравнение атмосферных моделей» AMIP (выполняет Российский институт физики атмосферы и Метеорологический институт в Гамбурге). Другим примером служит Программа мониторинга и оценки окружающей среды Арктики (АМАП), реализуемая с 1991 года 8 странами Арктики - Данией/Гренландией, Исландией, Канадой, США, Финляндией, Норвегией, Швецией и Россией. В рамках данной программы производится оценка состояния среды Арктики с учетом тяжелых металлов, закисляющих веществ, устойчивых органических соединений, исследуется озоновый слой, изменения климата, выявляются пути распространения загрязнителей в Арктику. На Арктику распространяется Программа по охране флоры и фауны Арктики (КАФФ).[20]

К региональным проектам относится также Стратегический план действий в защиту Черного моря, реализуемый с 1996 года. Основные задачи плана заключаются в контроле уровня загрязнения моря; сохранении и восстановлении морских и прибрежных экосистем. В его рамках был подготовлен перечень основных источников загрязнения, включающий 60 наименований; предусматривается проведение систематического мониторинга. В 1998 году издана региональная Красная книга Черного моря. Однако несогласованность действий государств и проблемы правового и финансового плана тормозят реализацию данного проекта.