Размещено на http://www.allbest.ru/

Регулирования государственной собственности на землю

1. Основы государственного управления земельными отношениями

Право государственной собственности означает принадлежность правомочий владения, пользования, распоряжения государству. Государство как субъект права государственной собственности представлено не одним ведомством, а целым рядом различных органов государственной власти, между которыми распределяются правомочия собственности.

Учитывая федеративное устройство России и существование двух уровней государственной власти, предусматривается, что право государственной собственности существует в виде:

- федеральной собственности;

- собственности субъектов РФ (т.н. субъектной).

Объектом права государственной собственности выступают индивидуально обособленные земельные участки, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований (ст. 214 ГК).

Статьи 16-18 ЗК РФ указывают на три вида собственности: - государственную, федеральную собственность на землю, а также собственность субъектов РФ.

На основании этих статей можно считать, что до тех пор, пока государственная собственность не разграничена между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями, на нее распространяется право государственной (т.е. той самой «общей», но не разграниченной) собственности с особым правовым режимом.

Предусмотрено, что управление федеральной и субъектной собственностью осуществляется соответственно органами государственной власти РФ (ст. 71 Конституции) и субъектов РФ, хотя пока в большинстве случаев принцип раздельного управления не реализуется.

Право муниципальной собственности на землю - правомочия владения, пользования, распоряжения земельными участками, принадлежащие муниципальному образованию. На территории РФ примерно 14,5 тыс. муниципальных образований. От имени муниципального образования полномочия собственника реализуют органы местного самоуправления (ст. 125, 215 ГК). В этом качестве органы местного самоуправления земельные участки во временное и постоянное владение и пользование (бессрочное) физическим и юридическим лицам, аренду, собственность физических и юридических лиц и совершать иные сделки.

На рисунке 1.1 показана структура земель, находящихся в муниципальной собственности.

Рисунок 1.1 - Земли муниципальных поселений

Объектами права муниципальной собственности являются земельные участки, переданные РФ или субъектами РФ в муниципальную собственность, либо на основании законов РФ и субъектов РФ, при разграничении государственной собственности на землю. Кроме этого муниципальная собственность возникает в порядке изъятия (выкупа) земельных участков для муниципальных нужд, изъятия в муниципальную собственность, конфискации земельного участка у граждан и организаций, либо в порядке признания недвижимой вещи бесхозяйной (ст. 53 ЗК, ст. 225 ГК).

В муниципальной собственности могут находиться земельные участки, расположенные как на территории, т.е. в границах, муниципальных образований, так и за их пределами.

Порядок установления и изменения границ муниципальных образований определяется законами соответствующих субъектов РФ. Особый порядок формирования муниципальной собственности установлен для городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга.

Основное назначение муниципальных земель - обеспечение проживания, работы и отдыха населения.

Согласно ст. 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

В силу этого правовое управление землепользованием осуществляется как федеральными органами власти и управления, так и органами власти и управления субъектов РФ.

Государственные органы по характеру управления землепользованием можно подразделить на органы общей компетенции и органы специальной компетенции, т.е. регулирующие круг земельных вопросов и те, которые занимаются специализированными вопросами управления. Например, местная администрация регулирует вопросы предоставления и изъятия земель, регистрации земельных сделок, принятия мер по соблюдению режима природопользования, установленного для данной местности; органы Федерального агентства кадастра объектов Недвижимости осуществляют специализированные функции по подготовке дел к осуществлению землеустройства на конкретных земельных участках; органы санэпиднадзора осуществляют контроль за обеспечением производства экологически чистой продукции и т.п.

ЗК РФ закреплены полномочия субъектов РФ и полномочия органов местного самоуправления в области землепользования (ст. 9-11). Четко разделены функции между соответствующими звеньями государственных органов и органов местного самоуправления. Так, функция земельного контроля возложена на органы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, а функции контроля за экологической безопасностью на земельных участках - на подразделения Министерства природных ресурсов РФ.

Широкие полномочия в области управления землепользованием предоставлены Правительству РФ.

Участие органов государственной власти в управлении землепользованием регламентировано в нормативно-правовых актах. В частности, Президент РФ принимает указы и распоряжения по регулированию земельных отношений, обязательные для исполнения на территории всей Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ); Государственная Дума принимает законы (с одобрением их Советом Федерации), которые регулируют общественные земельные отношения в России (ст. 105 Конституции РФ); Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов принимает постановления и распоряжения по регулированию земельных отношений (ст. 115 Конституции РФ); органы местного самоуправления, которые согласно ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти, обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в том числе владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью на землю (п. 1 ст. 130 Конституции РФ), регулируют земельные отношения в соответствии с Законом о местном самоуправления.

Министерства и ведомства, не наделенные по новой Конституции функциями самостоятельного регулирования земельных отношений, осуществляют отдельные функции регулирования и контроля лишь в случаях, прямо предусмотренных законом. Как правило, эти функции закреплены в положениях об этих министерствах и ведомствах.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 08.04.2004 №202 «Вопросы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости» (в ред. от 19.05.2004) 1 определена компетенция этого агентства, которое является федеральным органом исполнительной власти и осуществляет деятельность через конкретные федеральные органы.

В своей деятельности этот орган руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Правительства РФ, а также указанным постановлением. Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями и общественными объединениями.

Во исполнение возложенных на агентство задач оно выполняет следующие функции: разрабатывает с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ предложения по управлению земельными ресурсами, готовит предложения о размерах платы на землю, штрафов за нарушение земельного законодательства и др.

В пределах своей компетенции она имеет право: проводить проверки использования земель независимо от их ведомственной принадлежности и видов прав на земельные участки; давать обязательные для исполнения гражданами и юридическими лицами предписания об устранении нарушений земельного законодательства; в установленном порядке привлекать к административной ответственности лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, а также приостанавливать действия принятых с нарушением земельного законодательства решений органов местного самоуправления по вопросам предоставления и изъятия земельных участков и направлять материалы об этом в суд и правоохранительные органы и др.

Постановлением Правительства РФ от 08.04.2004 №200 «Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом» определена его компетенция: оно осуществляет деятельность непосредственно через свои территориальные органы.

Основными функциями данного агентства являются:

- проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений;

- приватизацию, управление и распоряжение государственным имуществом и земельными ресурсами в пределах своей, компетенции;

- регулирование деятельности на рынке недвижимости и при осуществлении оценочной деятельности;

- координацию в случаях, установленных законодательством РФ, деятельности в области имущественных и земельных отношений иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ и др.

Министерство природных ресурсов РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль за использованием и охраной всей окружающей среды, основным элементом которой является земля [11; С. 212].

Министерство сельского хозяйства РФ (Федеральное агентство по сельскому хозяйству) в соответствии с утвержденным Положением является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль за использованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения.

Помимо общего управления ведомственное управление землями поселений осуществляет Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, которое действует в соответствии с утвержденным Положением.

Ведомственными органами управления землями являются: Министерство обороны РФ, Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству и Федеральное агентство железнодорожного транспорта и др.

2. Законодательная основа разграничения государственной собственности на землю

Центральное место в системе земельного права занимает вопрос о праве собственности на землю. Причем особую остроту и актуальность приобрела проблема правового закрепления многообразия форм собственности на землю.

В соответствии с пунктом 2 статьи 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. В Российской Федерации признается и защищается равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (пункт 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации).

Определение государственной собственности приведено в ст. 214 Гражданского кодекса Российской Федерации - государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность) и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации (собственность субъекта Российской Федерации).

Правовой основой для признания права собственности на землю Российской Федерации и субъектов Российской Федерации является Гражданский кодекс Российской Федерации, который в отношении земли закрепил три принципиально важных положения:

1. Земля, не находящаяся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, является государственной собственностью (п. 2 ст. 214).

2. Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом (п. 5 ст. 214).

3. Владение, пользование и распоряжение землей в той мере, в какой ее оборот допускается законодательством о земле и других природных ресурсах, осуществляется собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (п. 3 ст. 209).

Таким образом, в гражданском законодательстве:

- закреплена презумпция права государственной собственности па землю;

- разграничение собственности между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом;

- сам гражданский оборот земли ограничен и подчинен специальным правилам. Проблема разграничения государственной собственности на землю стала центральной в новой редакции Земельного кодекса Российской Федерации, который базируются на принципе разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований. Согласно этому принципу правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральным законом.

Законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении предусматривает наличие муниципальной собственности на землю. Критерии отнесения земель к муниципальной собственности те же, что и при разграничении государственной собственности, то есть необходимость в земельных участках для реализации полномочий местного самоуправления, а также способность органов местного самоуправления самостоятельно управлять землями и поддерживать их в надлежащем состоянии.

Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, от имени которых выступают соответствующие государственные и муниципальные органы, являются участниками отношений, регулируемых земельным законодательством, как выразители публичных и частных интересов. В земельном законодательстве необходимо закрепить отличия полномочий государства и местного самоуправления, связанных и не связанных с его титулом собственника. Государство-суверен и государство-собственник больше не могут оцениваться как нечто тождественное.

Данный вопрос выходит за рамки чисто правовой проблемы, поскольку равноправное участие государства (местного самоуправления) в имущественных отношениях по поводу земельного участка есть гарантия соблюдения прав и законных интересов граждан (юридических лиц), а признание приоритета власти государства над любым собственником (следует помнить, что от имени субъекта государственной собственности могут выступать различные государственные органы, имеющие интерес имущественного характера) - гарантия эффективного осуществления государственного управления.

Исходя из сказанного выше, можно сделать вывод о том, что при разграничении земель в Российской Федерации следует точно определить объем прав пользования и распоряжения всех субъектов земельного права, в том числе и государства, абстрагируясь от его роли суверена. В противном случае объявление равенства всех участников имущественных отношений по поводу земли превратится в декларацию, а старые подходы в регулировании земельных вопросов останутся незыблемыми. Вместе с тем, всего этого недостаточно для реального определения содержания права собственности па землю в каждом конкретном случае. Разница между субъектами права собственности и наличие огромного числа ограничений прямо влияет на объем прав пользования и распоряжения земельным участком конкретного собственника. Законодательно должны быть определены такие нормы, из которых было бы ясно, что в каждом конкретном случае собственник обладает не всеми правами пользования и распоряжения, а лишь некоторыми из них в определенном сочетании. Особого внимания заслуживает вопрос об обязанностях собственника. В земельной сфере он имеет значительно большее значение, поскольку связан с сохранением и охраной важнейшего природного ресурса. К сожалению, гражданское законодательство не содержит в себе положение о том, что собственность не только дает права, но и обязывает надлежащим образом ее использовать. Земельное законодательство призвано устранить этот пробел и обозначить обязанности собственника. В частности, целесообразно указать, что собственник обязан рационально использовать земельный участок в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием, учитывать правила и нормы застройки и так далее. Одновременно права и обязанности собственника должны быть увязаны с содержанием права собственности.

Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю», принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в редакции согласительной комиссии Федерального Собрания Российской Федерации, разработан в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации, так как разграничение государственной собственности относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а правовое регулирование этого вопроса осуществляется федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон устанавливает следующие правовые основы разграничения государственной собственности на землю.

В собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации включаются земельные участки, занятые недвижимым имуществом, находящимся в соответствующей собственности; предоставленные соответствующим органам власти, а также созданным ими учреждениям, предприятиям, организациям; занятые недвижимым имуществом, приватизированным из соответствующей собственности; уже отнесенные к соответствующей собственности федеральными законами. Иные земельные участки, не находящиеся в частной собственности, включаются в муниципальную собственность.

Федеральным законом определен четкий порядок разграничения государственной собственности на землю.

В соответствии с ним земельные участки по вышеуказанным основаниям включаются в соответствующие перечни, которые подготавливаются и согласовываются с органами государственной власти и местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Акты Правительства Российской Федерации об утверждении перечней земельных участков в соответствии с гражданским законодательством являются основаниями для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований на земельные участки.

Федеральный закон направлен на решение следующих ключевых проблем.

Включение в соответствующую собственность земельных участков под объектами недвижимости, находящимися в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, обеспечивает целостность управления и распоряжения ими, возможность их приватизации как единых объектов недвижимости.

Особое значение имеет условие включения в соответствующую собственность неприватизированных земельных участков под объектами недвижимости, приватизированными из нее. Применительно к федеральной собственности это, как правило, земельные участки под крупными, экономически значимыми предприятиями.

С одной стороны, это позволяет максимально оперативно реализовать одну из ключевых целей государственной политики в сфере земли и недвижимости - передачу земельных участков собственникам расположенных на них приватизированных предприятий, логически завершив приватизационный процесс и сформировав условия для повышения инвестиционной привлекательности их активов.

С другой стороны, даже при относительно невысоких, доступных для инвесторов ценах продажи этих земельных участков масштабность данного процесса позволит привлечь в консолидированный бюджет Российской Федерации значительные дополнительные доходы.

Настоящий Федеральный закон крайне важен для реализации полномочий, отнесенных Конституцией Российской Федерации, иными законами и нормативными правовыми актами к ведению Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в целях осуществления Российской Федерации единой, направленной на укрепление федеральной власти земельной политики по разграничению не находящихся в частной собственности земель.

3. История правового регулирования земельных отношений в России

земельный муниципальный собственность государственный

Для более глубокого и ясного понимания процессов, связанных с государственной собственностью, следует изучить истоки и основы формирования земельных отношений государства с древних времен до наших дней. Для этого выделим несколько этапов, наиболее ясно характеризующие государственные земельные отношения.

Земельно-правовой режим в России до 1861 г.

Первичной формой экономической реализации феодальной земельной собственности явилось полюдье, представлявшее собой институт прямого внеэкономического принуждения населения, в котором в обнаженной форме выступали отношения господства и подчинения, равно как и начальная фаза превращения земли в феодальную собственность.

Поскольку верхушка феодальной знати представляла собой главную оппозицию власти государя, к концу XV в. появилась ярко выраженная тенденция к ограничению ее привилегий и формированию нового класса - помещиков-дворян.

Помещикам-дворянам давалась земля под условие службы государю, и первая крупная массовая передача земель московским служилым людям, произошла в конце XV в. после присоединения Новгорода к Москве (1478 г.) - Иван III пожаловал им конфискованные новгородские земли, а в XVI в. помещичье землевладение стало важной формой хозяйствования.

Раздача земель дворянскому войску усиливала эксплуатацию крестьянства, что побуждало крестьян отправляться на поиски мест, где феодальный гнет не был так тяжел. Подъем миграционной волны вызвал потребность в ограничении таких перемещений. Ограничительные мероприятия осуществлялись вначале путем заключения между княжеских договоров, а затем было применено правовое вмешательство: установлен запрет на перевод крестьян с княжеских земель на частные земли; крестьянин имел право перехода только один раз в году - в Юрьев день (26 ноября) и в течение недели после него; была введена высокая плата за уход от феодала и т.п.

Раздача земель дворянскому войску консервировала феодальную систему, но прекратить ее было нельзя, поскольку другие источники укрепления армии отсутствовали.

В 1565 г. Иван Грозный разделил земли государства на земские (обычные) и опричные (особые), включив в последние земли оппозиционной княжеско-боярской аристократии. Некоторые из малых князей и бояр в годы опричнины погибли, другие получили новые земли в неопричных уездах из рук царя как пожалование под условием верности и службы. В результате не только был нанесен удар по старой феодальной знати, но и подорвана ее экономическая основа, поскольку раздаваемые земли перешли служилым людям.

Во второй половине XVI в. была проведена повсеместная опись вотчинных земель, информация о которых была занесена в писцовые книги, что способствовало упорядочению финансовой и налоговой систем, а также служилых обязанностей феодалов. В дальнейшем правительство провело повсеместное описание земель с подразделением их на окладные единицы («сохи») в зависимости от качества угодий. Полученная и документально закрепленная информация способствовала созданию системы крепостного права в сельском хозяйстве России, благо государство нашло способ избавления и от Юрьева дня. Так, с 1581 г. стали вводиться «заповедные лета», т.е. годы, когда Юрьев день не действовал, а в 1649 г. произошло окончательное закрепление крестьян за феодалами - введено крепостное право.

В XVII-XVIII вв. фактически сложился земельно-правовой строй России, который не был полностью разрушен в ходе февральской революции 1917 г., а через пару десятилетий отдельные элементы этого строя в трансформированном виде были закреплены в нормах земельного законодательства советского периода.

Земельная реформа 1861 г. и ее правовое содержание

Земельная реформа 1861 г. не затронула в целом земельно-правовые отношения России. Она была осуществлена в соответствии с принципами, сформулированными при императоре Александре II:

- собственность на землю сохраняется за прежними владельцами-помещиками;

- крестьяне получают усадебную оседлость и наделы на условиях последующего выкупа или отработки;

- крестьяне выступают как социальный субъект земельно-правовых отношений только в составе общины;

- всемерно должен быть обеспечен фискальный и казенный интерес при реорганизации земельных отношений.

Таким образом, все виды поземельной собственности и поземельных прав, зафиксированные Сводом законов, сохранились без существенных изменений. Освобождаемые крестьяне, приобретая статус «свободных сельских обывателей», имели земельные права с такими же ограничениями, какие существовали для частновладельческих земель сословно непривилегированных лиц.

Анализ содержания данных нормативно-правовых актов показывает, что принципы земельной реформы, избранные Секретным комитетом (образован в январе 1857 г. для подготовки проекта освобождения крестьян), - «осторожность и постепенность» - нашли в них свою реализацию. Была создана система земельного строя, позволявшая постепенно, по «прусскому типу» аграрной эволюции перерасти крепостническому помещичьему хозяйству в хозяйство рыночного буржуазного типа. Этому способствовали следующие основные законоположения [10; С. 382]:

- помещики, сохраняя право собственности на все принадлежащие им земли, обязаны были предоставить крестьянам, объявленным поголовно свободными сельскими обывателями, указанное в местных положениях количество земли (ст. 3 Общего положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости);

- крестьяне были обязаны нести в пользу помещика повинности работой или деньгами за отведенный земельный надел в рамках правил, содержащихся как в Общем, так и в местных положениях (ст. 4 Общего положения);

Реформа собственности на землю осуществлялась двумя путями:

1. в порядке рыночных отношений (купля-продажа земли);

2. в порядке выкупа крестьянами у помещиков в собственность своей усадебной оседлости (земли, предоставленной помещиком в постоянное пользование).

В последнем случае был предусмотрен механизм правительственной помощи крестьянам: правительство ссужало под приобретаемую землю определенную сумму с рассрочкой уплаты ее крестьянами на определенный срок. В результате помещик при сделке получал стоимость земельного участка сразу, имея возможность вложить средства в ведение новых форм хозяйствования на земле, а крестьянин не разорялся при покупке этого участка.

На период реформации земельных отношений вводился взамен крепостничества новый правовой институт - «постоянные поземельные отношения между помещиком и водворенным на его земле крестьянином», оформляемый специальным документом - уставной грамотой. Этот институт прекращался по двум основаниям: в случае добровольного отказа крестьянина от пользования предоставленным ему наделом или перехода крестьянина в установленном законом порядке в другое сословие.

Одновременно был введен новый институт - сельских обществ и волостей. Согласно ст. 40 Общего положения сельское общество составлялось из крестьян, водворенных на земле одного помещика. Волости образовывались из состоящих в одном уезде и, по возможности, смежных сельских обществ (ст. 42).

Вновь образованная система земельных отношений явилась переходной к созданию капиталистической (рыночной) системы сельского хозяйства. Разрабатывая ее, государство исходило из особенностей России, ее огромных территорий, укоренившихся крепостнических традиций, которые опасно было сразу ломать. Предосторожности, соблюденные государственными чиновниками того времени, имели в России своим последствием почти 42 года без значительных потрясений государственного строя, не считая, конечно, убийства царя-освободителя Александра II в 1881 г., т.е. через 20 лет после издания Манифеста об освобождении крестьян.

Реформа 1861 г. сохранила исторически сложившиеся две основные формы землевладения: общинное на большей территории России и подворное - преимущественно в западной ее части.

Приоритетным положением пользовалось общинное землевладение (объединение землепользователей, связанное обязательной общностью уравнительного землепользования), поскольку оно являлось гарантией против окончательного обезземеливания и пролетаризации крестьян, а значит, и против социально-государственных потрясений в России.

Развитие рыночных отношений в земельном строе России работало на укрепление позиций подворного землевладения. Важную роль в вовлечении земли в орбиту товарно-денежных отношений сыграли созданные под общим ведомством Министерства финансов России Крестьянский поземельный банк (с 1882 г.) и Дворянский поземельный банк (с 1885 г.). Эти банки давали денежные ссуды в обеспечение покупки земель в собственность либо под залог недвижимости.

Таким образом, феодально-крепостнические тенденции в регулировании земельных отношений России пришли в противоречие с рыночными отношениями, в которые вступила Россия. Земельная реформа по Манифесту от 19 февраля 1861 г. начала разрушать тормозящий развитие страны феодально-крепостнический строй.

С учетом закоренелых традиций феодализма в России, ее особого природно-экономического положения, резкая ломка феодальных отношений в земледелии была чревата социальными потрясениями, а поэтому Секретный комитет при разработке нормативных актов руководствовался принципами постепенности и осторожности.

Такой подход привел к замене феодально-крепостнических земельных отношений в России общинной формой землевладения, которая тормозила проникновение рыночных отношений в земледелие.

Столыпинская аграрная реформа 1906-1907 гг.

Революционная ситуация в России в 1905-1907 гг., встряхнувшая страну, породила новую аграрную реформу, вошедшую в историю под названием Столыпинской. Ее центральной идеей явились насильственное разрушение крестьянской земельной общины и создание на ее развалинах новой системы земледелия, порождающей господство крепких хозяев (кулаков, фермеров - каждая политическая доктрина называет их по-своему).

По своей глубине, масштабности, системности, содержательности и последствиям проект реформы, осуществленный Столыпиным, стоит в одном ряду с начинаниями Петра I, Александра II, Октябрьской революцией 1917 г. Это была действительно великая аграрная реформа в великой стране. Был принят ряд указов, вносящих коренные изменения в сложившуюся систему земельных правоотношений того времени:

- указом от 3 ноября 1905 г. расширена деятельность Крестьянского банка по скупке частноземлевладельческих земель и распродаже их крестьянам трудового типа на льготных условиях;

- указом от 8 ноября 1905 г. отменены выкупные платежи за надельные земли, отведенные крестьянам после реформы 1861 г.;

- указом от 12 августа 1906 г. произведена передача Крестьянскому банку удельных земель, которые были в сельскохозяйственном пользовании и не входили в состав лесных дач;

- указом от 19 сентября 1906 г. передана свободная часть кабинетских земель Алтайского округа казне для отвода их поселенцам; указом от 5 ноября 1906 г. крестьянам предоставлено право закладывать Крестьянскому банку не только принадлежащие им, но и приобретенные ими от поселенцев надельные земли.

Другой стороной столыпинской политики было совершенствование правоотношений по землеустройству: внося изменения в размеры землевладения и агрикультурную сторону крестьянского хозяйства, правительство стремилось найти исцеление его недугов в отыскании такой новой правовой оболочки, которая могла бы сама по себе устранить преграды для развития крестьянского хозяйства и дать толчок его производительности и интенсификации. В основе указов от 4 марта и от 15 ноября 1906 г., закона от 14 июня 1910 г., Положения о землеустройстве от 29 мая 1911 г. лежала индивидуализация крестьянского землевладения, замена общинного землевладения его личной формой.

Указанными нормативными актами определялся статус двух групп:

1. обществ и селений, не производивших общих переделов земель;

2. обществ и селений, производивших общие переделы.

Землеустроительная политика преследовала две основные цели: формирование хуторских хозяйств как наиболее удачной для хозяйствования формы размещения угодий и сосредоточение истощенных земель, являющихся собственностью многих крестьян, в руках немногих экономически сильных крестьян-фермеров. Техническая и процессуальная сторона перехода к отрубному и хуторскому земледелию была закреплена в Положении о землеустройстве от 29 мая 1911 г.

Нормы земельного права, регулировавшие в России землевладение и землепользование, были весьма пестры и разнообразны, разбросаны в разных частях Свода законов Российской империи, что объяснялось различием прав на землю в зависимости от характера вещного объекта, их субъектов, способов владения, направлений государственной политики в изменяющихся условиях [10; 388].

В период столыпинской аграрной реформы окончательно сложился и устоялся до октябрьского переворота 1917 г. следующий режим земельного строя.

1. Государственные земли. Это земли, определенные законом, как все имущество, не принадлежащее никому в особенности, т.е. ни частным лицам, ни сословиям лиц, ни дворцовому ведомству, ни установлениям. Таковы казенные земли, пустопорожние и дикие поля, леса, морские берега, озера, судоходные реки и их берега. Если земли состояли в ведомстве казны, то они именовались также казенными.

2. Порядок управления государственным имуществом, а значит и землями, и все права, связанные с их обладанием, содержались в сводах учреждений и уставах о казенном управлении.

Земли, имевшие стратегическое и военное значение (занимаемые крепостями и другими сооружениями), не могли быть предметом товарного оборота. Казенные же земли могли предоставляться в пользование частным лицам.

3. Монастырские земли. Православному духовенству отводились лучшие земли в увеличенном размере. Одновременно архиерейским домам и монастырям не запрещалось приобретать в собственность всякого рода ненаселенные недвижимые имения, как покупкой, так и через дар или завещания от частных лиц.

4. Майоратные земли. Их правовой институт утвердился в России в XIX в. Правовой режим майоратных земель был специфичен следующим:

а) этот вид землевладения возникал по инициативе царя, который своей властью жаловал имения отдельным преданным ему сановникам на праве майората (потомственного владения);

б) майоратное владение не могло быть дробимо, отчуждаемо, закладываемо или иным путем уменьшаемо;

в) имение в целом переходило только к старшему наследнику. Остальные наследники не только не получали никакой части из имения, но даже не могли требовать какого-либо вознаграждения. С прекращением наследников мужского пола майоратное имение отбиралось в казну.

5. Частновладельческие земли. До столыпинской реформы данное право принадлежало исключительно дворянам-помещикам. Лишь указом от 9 ноября 1906 г. субъектом права собственности на надельную землю был признан и крестьянин.

6. Посессионные земли. Особенности их правового режима выражались в наличии ограничений частной собственности. Субъектами права собственности посессионных земель были владельцы посессионных заводов (имеющих пособие от казны или в людях, или в землях, или в лесах, или в рудниках).

7. Общественные земли. Правовой режим их в законодательстве России не был разработан. В ст. 414 т. X Свода законов Российской империи было дано лишь общее перечисление субъектов права собственности на общественные земли: это города и городские общества; дворянские общества; общества сельских обывателей; земства и земские учреждения. Отсутствовало четкое определение того, что нужно понимать под общественными землями.

Анализируя период столыпинской аграрной реформы и период развития земельных отношений до 1917 г., можно сделать вывод о том, что в земельные отношения России проникли, наконец, рыночные отношения, следствием которых явилось повышение эффективности сельскохозяйственного производства.

Новые рыночные отношения в этот период сосуществовали со старыми полу крепостническими, что и обусловило сложности в правовом регулировании земельных отношений, дробность и запутанность земельного законодательства, неразработанность земельного права на теоретическом уровне.

Земельный строй в России в годы советской власти

С первых дней февральской революции 1917 г. начались работы по подготовке аграрной реформы, руководство которыми постановлением Временного правительства от 21 апреля 1917 г. было возложено на Главный земельный комитет при Министерстве земледелия.

Соображения государственного характера о постепенности и законности земельной реформы, необходимости принятия ее Учредительным собранием оказались чуждыми крестьянской массе России, задыхавшейся от земельной тесноты и тягот, войны. Охваченное мыслью о всеобъемлющем переделе земли, крестьянство стихийно стремилось, невзирая ни на что, овладеть землей, что вынудило Временное правительство издать ряд карательных постановлений. Так, постановлением от 11 апреля 1917 г. «Об охране посевов» на продовольственные и земельные комитеты были возложены обязанности принимать меры против самовольного нарушения чьих-либо земельных и имущественных прав, возмещать убытки, происходившие в результате народных волнений. Главком Юго-Западного фронта генерал Корнилов издал приказ от 8 июля 1917 г., согласно которому лица, препятствовавшие помещикам убирать урожай в зоне фронта, могли подвергнуться заключению сроком до трех лет.

Одновременно с нормативно-правовыми актами, устанавливающими правовой статус земли и других природных объектов, принимались акты о порядке пользования этими объектами, вносившие коренные изменения в систему земельных, водных, горных, лесных и т.п. правоотношений. Например, Положением о социалистическом землеустройстве вся земля в пределах РСФСР была объявлена единым государственным земельным фондом, что положило начало введению монополии государственной собственности на землю, принесшей немало проблем в использование земель России; устанавливался приоритет общественных форм землепользования; земля была исключена из товарно-денежных отношений, был создан колхозно-совхозный порядок и т.п.

Правовое регулирование земельных отношений в русле социалистических принципов шло с большими трудностями, поскольку реализация таких принципов осуществлялась вопреки объективным законам общества и природы: не был задействован личный интерес производителей сельхозпродукции, они исключались из механизма отношений собственности, ставка делалась на принуждение, апеллирование к сознательности субъектов правоотношений и т.п. Например, начиная с 1928 и по 1986 г. почти ежегодно принимались постановления о мероприятиях по посевным и уборочным работам. Как правило, они принимались совместно правительством и ЦК правящей коммунистической партии. Эти постановления вводили принудительные обязанности.

Реформа земельных отношений, проходившая в исследуемый период, характеризовалась следующими особенностями:

- укреплением правового статуса госхозов (совхозов) - государственных сельскохозяйственных предприятий;

- организацией массовой кооперации крестьянства в колхозы и иные формы коллективных хозяйств.

- наступлением на частный сектор земледелия.

- применением преимущественно административных методов государственного руководства, управления и регулирования земельных отношений.

Несмотря на препятствия, чинимые реформам, они зрели, чтобы проявиться в нормативных актах, раскрепощающих земельные и хозяйственные отношения в стране. Радикальный перелом наступил в 1990 г. с обретением Российской Федерацией суверенитета и началом кардинальной земельной реформы.

Земельный строй России с 1990 г. по настоящее время

С 1990 г. в законодательство Российской Федерации вносятся изменения, реформирующие земельный строй. К ним относятся:

- радикальное изменение отношений собственности.

Российская Федерация заявила о суверенном правовом регулировании земельных отношений и отношений по природопользованию только российским законодательством и законодательством входящих в нее республик.

Были реформированы отношения собственности на землю и природные объекты. В частности, был введен правовой режим равноправного положения всех форм и видов собственности; установлены право передавать земельные участки в собственность граждан, а также правовые гарантии для собственников по владению, пользованию и распоряжению землей и др.;

- радикальное изменение производственных отношений. Гражданам России было предоставлено право иметь в индивидуальной или семейной собственности сельскохозяйственные, промышленные и иные предприятия без ограничения форм, размеров, видов их деятельности, за исключением запрещенных законом.

Одновременно были созданы условия для ломки социалистической собственности в пользу частной, облегчен выход предприимчивым гражданам из государственных сельскохозяйственных предприятий и колхозов для ведения свободного частного хозяйствования на земле;

- включение производителей сельскохозяйственной продукции в отношения земельной собственности. Например, земли колхозов, других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ, в том числе созданных на базе государственных сельскохозяйственных предприятий, могут передаваться в коллективную собственность - совместную или долевую; установлена также возможность приобретения земель для целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства, в собственность; предоставлена возможность создания и ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и т.п.

- создание экономико-правового механизма приватизации земельных участков гражданами. Местным органам самоуправления предоставлено право изъятия и передачи в специальный земельный фонд для последующего перераспределения гражданам части земель, используемых не по целевому назначению, неэффективно, а также выбывших из оборота или переведенных в менее ценные угодья; Федеральная служба земельного кадастра России и Минсельхоз России обязаны систематически готовить каталоги этих земель, публиковать их, организовывать рекламу в средствах массовой информации, оказывать содействие в переселении граждан, желающих и способных создать крестьянские хозяйства; за сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда виновные должностные лица подлежат штрафу;

- обеспечение свободного хозяйствования на земле. Вмешательство в хозяйственную деятельность со стороны государственных, хозяйственных и других органов и организаций запрещается. Предусмотрены судебная и арбитражная защита от неправомерных действий указанных лиц, взыскание с них убытков, причиненных незаконным вмешательством;

- введение платности землепользования, которая реализуется через покупную (нормативную), цену земли, устанавливаемую в законодательном порядке, через налогообложение использования земель и через арендную плату. В результате вводится новый метод, регулирования режима использования земель - экономико-правовой.

- придание приоритетного правового статуса сельскохозяйственному использованию земель.

В 1992 г. был утвержден порядок продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности, согласно которому покупателями земельных участков могут быть любые физические и юридические лица, включая иностранные, а также лица без гражданства.

В целях совершенствования системы наделения граждан земельными участками и перерегистрации ранее предоставленных участков Указ Президента РФ от 23.04.1993 №480 «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками» (в настоящее время утративший силу) 1 рекомендовал всем субъектам РФ в трехмесячный срок определить потребность граждан в получении за плату и бесплатно земельных участков для индивидуального жилищного строительства, садоводства, личного подсобного хозяйства и иных целей.

Приватизация земельных участков - это передача из государственной или муниципальной собственности в собственность граждан и юридических лиц тех земельных участков, которые находятся у них на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения или аренды. Приватизация земельных участков происходит по заявлению граждан и юридических лиц в порядке, установленном земельным законодательством. Бесплатная передача земельных участков в собственность граждан и юридических лиц производится в пределах норм, установленных субъектами РФ. Земельный участок, общая площадь которого превышает норму площади для бесплатной передачи его в собственность, выкупается по договорной цене либо остается в постоянном (бессрочном) пользовании, пожизненном наследуемом владении или аренде.

В 1993 г. с принятием Конституции РФ реорганизационные меры получили конституционное обоснование, что позволило придать реформированию земельных отношений системный характер.

Стал использоваться прогрессивный опыт реорганизации сельского хозяйства и распространяться на не реформированные пока предприятия. В частности, этому способствовало принятие постановления Правительства РФ от 15.04.1994 №324 «О практике аграрных преобразований в Нижегородской области». Делу реформирования стал придаваться долгосрочный, масштабный характер. Так, в 1996 г. была принята Федеральная программа развития крестьянских (фермерских) хозяйств.

Введение в России частной собственности на землю и другие вещные права (ч. 2 ст. 9 Конституции РФ и ст. 209-217 ГК РФ) способствует формированию рынка земли, т.е., земля все активнее включается в гражданский оборот. Это прежде всего относится к землям, предоставленным гражданам на праве частной собственности: под индивидуальное жилищное и дачное строительство, под гаражное строительство, садоводство, а в сельской местности - под приусадебные земельные участки.

Земельный рынок существует там, где имеется широкий слой земельных собственников.

Итак, с начала 1990-х гг. до 1993 г. в Российской Федерации проходил процесс реформирования земельных отношений и переход от закрепления в исключительную государственную собственность к значительному перераспределению земли, передаче ее в негосударственные формы собственности. Была проведена реорганизация 23,5 тыс. колхозов и совхозов, в результате чего 11,8 млн. бывших работников колхозов и совхозов и других граждан получили 135 млн. гектаров сельскохозяйственных земель в собственность, или 63% всех сельскохозяйственных земель в стране.

Земельная реформа в основном коснулась земель сельскохозяйственного назначения. Крайне медленно идет приватизация земель в городах, что не позволяет привлечь достаточные объемы инвестиций и тормозит перераспределение земель в городах на основе требований рынка и развития городов.

Исключительно важное значение для дальнейшего развития земельной реформы, создания условий для повышения эффективности использования земли, увеличения социального и производственного потенциала земельных ресурсов, укрепления конституционных прав граждан на землю, формирования эффективного механизма регулирования земельных отношений и государственного регулирования земельных ресурсов имеет утвержденная постановлением Правительства РФ от 26.06.1999 №694 Федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2000 годы».

В России продолжается процесс закрепления земли в частную собственность граждан и юридических лиц (мы называли его также перераспределением земли). В настоящий момент делаются попытки упорядочить правовое регулирование этого процесса и привести положения различных нормативных актов в соответствие друг с другом.

Успешное завершение перераспределения земельной собственности станет залогом успешного проведения всей земельной реформы. Ведь собственники земли, по замыслу инициаторов реформы, будут должным образом заботиться о своей собственности, повышать плодородие земли и рационально использовать ее, что благоприятно скажется на состоянии экономики. Многочисленные собственники земли инициируют возникновение земельного рынка, в котором нуждается экономика. Но при этом не следует забывать о том, что земля является особым объектом собственности, нуждающимся в охране и особом режиме использования, которые обеспечиваются нормами земельного права, поэтому необходимо найти разумный баланс соотношения норм земельного и гражданского права в сфере регулирования земельных отношений.

Стоит заметить, что в России всегда на первом месте стояла проблема исполнения законов (в широком смысле слова), а не проблема качества этих законов. Именно на это стоит обратить внимание соответствующим государственным органам.

Размещено на Allbest.ru