Если следовать Конституции России и современным принципам демократического и правового миропонимания, то субъектом государственного управления в институциальном смысле выступает государство в целом с соответствующей системой его органов. В социальном же смысле в качестве такого субъекта выступает многонациональный народ Российской Федерации. «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, -- указывается в Конституции _t России, -- является ее многонациональный народ.

Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ст. 3, п. 1, 2). [1]

Народ -- референдумы -- свободные выборы -- органы государственной власти -- органы местного самоуправления -- граждане. В зависимости от социальных ролей граждане являются компонентами (единичными проявлениями) как субъекта государственного управления, так и управляемых объектов. Посредством разных форм выражения (непосредственных и опосредованных) народ творит различные организационные структуры и правила (нормы) поведения, необходимые для обеспечения целостности, безопасности, упорядоченности и развития его жизнедеятельности. Это исключительно сложная, многогранная и профессионально напряженная деятельность тем более, если стремиться к тому, чтобы государственное управление было рациональным и эффективным.

Государственная власть в России осуществляется на основе разделения на: [1]

§ законодательную,

§ исполнительную,

§ судебную.

Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. (Конституция России. Ст. 10). [1] Каждая из ветвей единой государственной власти (у нее один источник -- многонациональный народ) выполняет в системе государственного управления свое обоснованное назначение. Не все они заняты выработкой и реализацией целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий. Однако нельзя отрицать и того, что они связаны с государственным управлением как функциональным проявлением сущности государства.

Само разделение государственной власти по горизонтали на законодательную, исполнительную и судебную и распределение ее по вертикали на федеральную государственную власть, государственную власть субъектов федерации, власть местного самоуправления имеет важное значение по ряду оснований. В социально-правовом смысле это создает предпосылки исключения того, что одна какая-либо часть (структура) государственной власти узурпировала всю государственную власть, принадлежащую многонациональному народу России в целом. При первой же попытке такого рода будут задействованы сдержки и противовесы (если, конечно, они имеются).

Актуальность исследования заключается в том, что исполнительная властб - это особая и определяющая все в обществе ветвь государственной власти. И если ей не хватает актуального законодательства или надежной судебной защиты, то она всегда может выступить с соответствующими инициативами, изыскать необходимые средства и оказать помощь в их надлежащим функционировании. Здесь все упирается в желание исполнительной власти иметь, с одной стороны, высококачественное законодательство, которое она же должна реализовывать, т. е. исполнять и применять, а с другой -- авторитетную судебную власть, которая способна контролировать законность функционирования ее оргaнов и их должностных лиц.

Цель работы: изучить особенности разграничения полномочий представительных и исполнительных органов власти на примере Магаданской области.

Задачи работы:

1. Рассмотреть особенности представительных органов власти;

2. Выявить специфику исполнительных органов власти;

3. Определить особенности разграничения полномочий представительных и исполнительных органов власти на примере Магаданской области.

Объект исследования. Представительные и исполнительные органы власти.

Предмет исследования. Разграничение полномочий представительных и исполнительных органов власти.

Структура и объем работы. Данная работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы. Текст работы занимает 27 страниц. Список литературы содержит 15 источников.

1. Полномочия представительных органов власти

1.2 Проблемы разграничения полномочий представительных органов власти

Местное самоуправление не только форма управления на местном уровне, но и важнейший институт демократического общества, позволяющий не просто эффективно (с точки зрения профессионалов-управленцев) управлять местным хозяйством, а осуществлять это управление в интересах населения.

Очевидно, что не всегда взгляд местного администратора о приоритетных направлениях развития муниципального образования совпадает с мнением населения по этому поводу. При этом надо всегда иметь в виду, что ресурсы муниципального образования принадлежат как раз населению: средства местного бюджета есть не что иное, как налоги, уплаченные населением, а муниципальная собственность -- это собственность всего населения. Следовательно, местная администрация всего лишь нанята хозяином (населением) для управления его собственностью. Поэтому действительный хозяин вправе устанавливать основные направления деятельности своего управляющего и контролировать его деятельность. [2]

В отдельных случаях возможно и непосредственное участие населения в делах муниципального образования, но по понятным причинам чаще всего и почти повсеместно преобладает представительная демократия в форме избранного населением представительного органа местного самоуправления.

Жители муниципального образования являются его совладельцами (акционерами), периодически участвующими в принятии решений (выборы, сходы, референдумы), представительный орган власти -- правлением, определяющим основные направления деятельности дирекции и осуществляющим контроль за ее деятельностью, руководитель местной администрации -- менеджером (управляющим, генеральным директором), нанятым (избранным) населением непосредственно или его представителями.

На все это накладывается еще и то обстоятельство, что органы местного самоуправления являются органами местной власти, которая изначально принадлежит населению и осуществляется от его имени. Следовательно, эта власть должна осуществляться избранными населением представителями.

Исключительная роль представительного органа власти предопределяет и наличие у него исключительной компетенции, которая не может быть передана никакому другому органу, что закреплено действующим законодательством, а именно в его исключительном ведении находятся: [3]

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов;

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Установление законом исключительной компетенции представительного органа власти не означает, что она является исчерпывающей, так как в приведенной выше статье Федерального закона имеется также положение о том, что "полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований". То есть полномочия по указанным вопросам могут быть подробно раскрыты, а также дополнены.

Существуют проблемы "оптимальной" численности и "профессионализма" представительного органа власти.

Что касается численности, то все попытки ее оптимизации обречены на неудачу. Невозможно количественно оценить необходимую меру представительства. Ясно лишь, что стопроцентное представительство (все население) -- это слишком много, а одно избранное лицо -- слишком мало. Имеет смысл при определении количественного состава представительного органа исходить из того, что в нем должны быть представлены интересы достаточно широких слоев населения и сформированный орган не должен быть легко "управляемым" отдельными лицами или группами лиц. Но в то же время он должен быть и достаточно компактен, чтобы его деятельность была направлена на выработку и принятие конструктивных решений, а не превратилась в бесконечную дискуссию.

"Профессионализм" депутатов должен состоять в умении сформулировать, выразить и реализовать интересы тех групп населения, которыми они избраны, а также в умении организованно участвовать в работе коллегиального органа. Необходима, конечно, общая грамотность и культура, но особых профессиональных знаний в области права, экономики, финансов от них не требуется, хотя достаточно часто высказывается иная точка зрения. Следует исходить из того, что, во-первых, население избирает депутатов, не слишком обращая внимание на их профессиональную квалификацию, а в основном по принципу доверия; во-вторых, депутаты не занимаются управленческой деятельностью и, как правило, они даже не вырабатывают решения. Для этого существует аппарат местной администрации, а иногда и аппарат самого представительного органа.

Основные задачи депутата -- оценить предлагаемый проект с точки зрения отражения в нем интересов жителей, сформулировать при необходимости свои поправки и убедить своих коллег принять или отклонить проект. Основная работа в связи с этим должна проходить в комиссиях представительного органа, где есть возможность, привлекая экспертов, глубоко изучить проект решения, дать ему оценку и провести предварительную работу с коллегами. [2]

1.2 Содержание полномочий представительных органов власти

Особо острым уже длительное время является вопрос о контрольной функции представительного органа власти. На практике отмечаются две крайности: желание и попытки депутатов контролировать всех и все в местных администрациях, и препятствование руководителей администраций исполнению представительным органом местного самоуправления его контрольных функций. На самом деле, из этой ситуации имеется конструктивный выход, который основывается на нормах законодательства и при этом учитывает природу представительного органа местного самоуправления.

Во-первых, контроль осуществляется за деятельностью не всех органов и должностных лиц местного самоуправления, подразделений и сотрудников местной администрации, а лишь за деятельностью тех, которые прямо предусмотрены уставом муниципального образования. Это ограничивает вмешательство в оперативное управление со стороны представительного органа, Во-вторых, акт контроля -- это, в обязательном порядке, принятие решения по результатам контроля, иначе контроль теряет всякий смысл, так как в случае выявленных нарушений не могут быть применены санкции. Решения представительным органом местного самоуправления принимаются в коллегиальном порядке. Следовательно, контроль осуществляется не стихийно, а организуется в форме запроса представительным органом местного самоуправления необходимой информации, изучения ее и принятия решения. Из этого следует, в-третьих, необходимость строгой правовой регламентации организации контроля, которая позволяет осуществлять контроль в цивилизованных формах. В-четвертых, надо исходить из того, что эффективным может быть контроль только по результатам (промежуточным или окончательным), иными словами, за выполнением принятых решений, планов, программ и т.п., а не за текущей деятельностью. Такой контроль, как правило, проще осуществим, так как результаты всегда видны, к тому же он не создает помех для оперативной деятельности местной администрации. Вообще говоря, наличие определенных противоречий между представительным органом власти и местной администрацией неизбежно, это и создает систему сдержек и противовесов, баланс местных властей. [5]

Поскольку, как отмечалось выше, наличие выборных органов власти является обязательным, постольку, во всяком случае, существует хотя бы одна категория выборных лиц местного самоуправления -- депутаты представительного органа местного самоуправления. Но с учетом того, что мы исходим из принципа многообразия структур органов местного самоуправления, возможно наличие в муниципальном образовании и других выборных органов власти. В самом общем виде эти органы и лица могут быть подразделены на две группы: [6]

органы, избираемые непосредственно населением (соответственно лица, непосредственно избираемые населением в эти органы), например, представительный орган местного самоуправления и депутаты;

органы, формируемые посредством выборов из состава выборных органов (соответственно лица, избранные в эти органы), например, комиссии представительного органа местного самоуправления и члены этих комиссий.

Кроме того, могут существовать и лица, избираемые как населением, так и членами выборных органов на определенные должности (глава муниципального образования, председатель представительного органа, председатели комиссий, руководители отдельных органов местного самоуправления и т.д.), т.е. выборные должностные лица местного самоуправления. Здесь мы исходим из разделения всех выборных лиц еще на две категории:

выборные лица, являющиеся членами выборных органов (коллегиальных);

выборные лица, замещающие должности с определенным кругом прав и обязанностей, прежде всего, с правом принятия самостоятельных единоличных решений по установленному кругу вопросов.

Возможность наличия всех перечисленных категорий выборных лиц местного самоуправления предусмотрена законодательством. Причем, за исключением депутатов представительного органа местного самоуправления, наличие всех остальных выборных лиц, их наименование и сроки полномочий в соответствии с указанным законом определяются уставом муниципального образования.

Одно из возможных должностных лиц местного самоуправления названо непосредственно: федеральным законодательством установлено, что уставом муниципального образования может предусматриваться должность главы муниципального образования -- выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Несмотря на то, что эта должность только предполагается и нет обязательности ее наличия, на практике же она встречается в абсолютном большинстве муниципальных образований, хотя порядок ее замещения различается. В одних муниципальных образованиях глава избирается непосредственно населением, в других -- представительным органом местного самоуправления из своего состава.

Важно отметить, что нельзя отождествлять главу муниципального образования ни с главой местной администрации, ни с председателем представительного органа местного самоуправления. Дело в том, что в зависимости от устава муниципального образования его глава может возглавлять местную администрацию, или председательствовать в представительном органе местного самоуправления, или совмещать обе эти функции, но ни одна из этих функций не является обязательной по должности. Принципиально то, что глава муниципального образования (как высшее должностное лицо) должен быть наделен правом представлять муниципальное образование в отношениях со всеми органами, организациями и гражданами и правом принятия единоличных решений по определенному кругу вопросов местного значения.

Особое положение выборных лиц в системе органов местного самоуправления определяется тем, что они уполномочены населением представлять или реализовывать его интересы, принимать от имени населения определенные решения. В связи с этим названные лица обладают и особым статусом, определяемым законодательством. В частности, им гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защита прав, чести и достоинства; устанавливается минимальный срок полномочий (2 года), который не может быть изменен во время текущего срока полномочий; предоставляется право осуществлять свои полномочия на постоянной основе, если это предусмотрено уставом муниципального образования; гарантируется неприкосновенность без согласия прокурора субъекта Российской Федерации (за исключением случаев задержания на месте преступления); устанавливаются социальные гарантии в случае осуществления полномочий на постоянной основе. [15]

Очевидно, что в большинстве случаев для решения всех вопросов, входящих в компетенцию местного самоуправления, и, прежде всего, для обеспечения жизнедеятельности населения в муниципальных образованиях недостаточно только представительного органа и выборных лиц местного самоуправления. Как правило, создается сложная система органов, имеющих внутреннюю структуру, и должностных лиц местного самоуправления. По поводу этих органов и предусмотрены в уставе муниципального образования их наименование, порядок формирования, компетенция, сроки полномочий и подотчетность. Вопросы организации и деятельности данных органов определяются также уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. При этом образование органов местного самоуправления и назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Имеются различия в формировании систем органов местного самоуправления. Например, в отдельных муниципальных образованиях создаются муниципальные казначейства, муниципальные налоговые органы, органы управления долгами и т.д. Но это не является общей практикой. В то же время существует ряд однотипных органов почти во всех муниципальных образованиях -- органы управления финансами, муниципальным имуществом, жилищно-коммунальным хозяйством. Ясно, что различия неизбежны, так как нет двух одинаковых муниципальных образований. При этом должны быть сформулированы некоторые общие подходы, основные принципы, позволяющие, хотя и с учетом местных особенностей, разрабатывать системы органов местного самоуправления и их внутреннюю структуру на единой методологической основе. [12]

Основополагающим является принцип соответствия субъекта управления управляемому объекту, то есть выбор той или иной системы органов управления муниципальным образованием прямо зависит от его основных параметров (состав и величина территории, количество и социально-демографические особенности населения, состав объектов муниципальной собственности, структура муниципального хозяйства, экономическая структура муниципального образования в целом и т.д.).

Существуют два основных подхода к построению систем органов -- функциональный и программно-целевой. [2]

Функциональный подход применяется при разработке системы органов, обеспечивающей текущее управление муниципальным образованием. При этом подходе выявляются функции, исполняемые органами местного самоуправления, и система органов формируется таким образом, чтобы выполнение каждой из функций обеспечивалось соответствующим органом. Это не означает, что для выполнения единичной функции необходим отдельный орган. После выявления всего набора функций (а это несложно сделать, исходя из компетенции муниципального образования) осуществляется их группировка по какому-либо принципу, например, по "отраслевому" (благоустройство, жилищное хозяйство, образование, здравоохранение и т.п.), по принципу принадлежности к одной сфере (социальная, экономическая, социально-политическая) и уже после этого выстраивается система органов.

Ряд органов формируется для осуществления вспомогательных функций, то есть тех, без которых невозможно решение основных задач, стоящих перед органами местного самоуправления (имеются в виду функции финансового планирования, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета, управления кадрами, ведения архивов и т.п.). Как правило, применяется одновременно несколько принципов для группировки функций, а степень "укрупнения" органов определяется составом и количеством управляемых" объектов. Так, в крупных муниципальных образованиях формируются органы управления в сферах здравоохранения, образования, культуры, а в небольших создаются общие органы управления социальной сферой. Важно, чтобы все функции были учтены, не происходило дублирование функций и не совмещались в одном органе функции планирования и исполнения, исполнения и контроля. [10]

Достаточно продуктивным является принцип "горизонально-вертикального" построения системы органов, который может быть иллюстрирован следующим примером. При организации управления сферой образования создается орган, в ведении которого находятся собственно вопросы образования, обеспечивающие его деятельность несоподчиненные органы -- финансового планирования и исполнения доходной части бюджета, исполнения расходной части бюджета, управления службой и кадрами, делопроизводства и т.д. И в то же время должна существовать управленческая вертикаль -- руководитель местной администрации, заместитель по направлению, руководитель отраслевого подразделения, руководитель учреждения. Таким образом, выстраивая горизонтально-вертикальные структуры для выполнения каждой из функций или, в более укрупненном виде, для управления в различных сферах деятельности органов местного самоуправления, а затем, сводя их в единую структуру, мы получим целостную систему органов. [13]

Программно-целевой подход применяется при формировании системы органов, обеспечивающих реализацию программ, в частности программ развития муниципальных образований, как комплексных, так и целевых. Отличие этого подхода от предыдущего состоит в том, что в основу построения системы органов положены не функции, а цели, задачи, их ранжирование по приоритетам, способы достижения, формы и механизмы реализации, определенные программами развития. И при этом учитывается динамика изменений в процессе реализации программ. В остальном в этих подходах применяются одинаковые принципы.

В действительности не может существовать муниципальных образований, в которых осуществляется исключительно текущее управление или реализуются только программы развития. И то и другое присуще каждому муниципальному образованию, поэтому при построении системы органов местного самоуправления в различных долях применяются оба названных подхода. Конечно, это создает определенные сложности, но именно учет всех функций, целей, задач, приоритетов, ресурсов и ограничений позволяет наилучшим образом сформировать систему органов местного самоуправления в муниципальном образовании. [4]

Следует отметить также, что зачастую смешиваются понятия "орган" и "подразделение". Под органами местного самоуправления понимаются структурные единицы системы управления муниципальным образованием, которые вправе принимать решения по отдельным вопросам местного значения. Подразделения же обеспечивают подготовку и исполнение решений. Так, например, почти повсеместно существующие местные администрации зачастую рассматриваются как органы местного самоуправления. Хотя в подавляющем большинстве случаев решения принимаются не администрацией в целом, а главой администрации или главой муниципального образования, который и должен рассматриваться как "вырожденный" до одного должностного лица орган. Местные администрации, как правило, являются сложными образованиями, в состав которых входят и отдельные органы управления, обладающие правом принятия решений по соответствующему кругу вопросов местного значения (типичный пример -- органы управления муниципальным имуществом), и обеспечивающие деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления подразделения (аппарат), в частности, финансовая служба, кадровая служба; служба делопроизводства, архивная служба и т.п. Причем подходы и принципы при формировании этих служб практически те же, что и применяемые при формировании органов местного самоуправления.

2. Полномочия исполнительных органов власти