Федеральное собрание - парламент Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки РФ

Читинский институт (филиал)

федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования

«Байкальский государственный университет

экономики и права»

Кафедра государственно-правовых дисциплин

Курсовая работа по

конституционному (государственному)

праву России

ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ - ПАРЛАМЕНТ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Чита - 2011г.



ВВЕДЕНИЕ

В статье 94 Конституции РФ Конституция Российской Федерации (Принята на Всенародном референдуме) (поправки от 30.12.2008) // Российская газета. 25.12.1993 г. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» / Компания «Консультант Плюс». [Электронный ресурс]. Послед. обновл. 14.05.2011. Федеральное Собрание характеризуется как представительный и законодательный орган Российской Федерации. Будучи представительным органом, Федеральное Собрание реализует политическую волю народа, а в качестве законодательного органа власти Федеральное Собрание обладает полной и ничем не ограниченной в рамках полномочий Российской Федерации и ее Конституции компетенцией в сфере законодательства.

Кроме того, Федеральное Собрание исполняет некоторые контрольные функции за исполнительной властью. В связи с тем, что согласно Конституции РФ, функция и компетенции обеих составных частей Федерального Собрания различны, обеспечивается так называемая система «сдержек и противовесов» в деятельности данного органа.

В действующей Конституции, принятой в 1993 г., формированию, структуре и функциям Федерального Собрания посвящена глава 5. Само расположение ее в Конституции Российской Федерации - сразу вслед за главой «Президент Российской Федерации» и перед главой «Правительство Российской Федерации» - указывает на значение представительной и законодательной власти, ее место в системе разделения властей.

Статус Федерального Собрания как представительного органа означает, что оно выступает официальным представителем всего многонационального народа России, формирует и выражает его волю. С наибольшей наглядностью это качество проявляется в утверждении государственного бюджета, ратификации и денонсации международных договоров, назначении и освобождении от должности федеральных должностных лиц, решении вопросов войны и мира. Качество легитимного представительного органа обеспечивается периодическим обновлением состава палат Федерального Собрания.

Законодательная функция Федерального Собрания включает принятие федеральных законов, их изменение и дополнение, а также парламентский контроль за их реализацией.

Наименование представительного и законодательного органа Российской Федерации - Федеральное Собрание - подчеркивает его федеративную природу, обязанность осуществлять свои полномочия в системе федеративных отношений и установленного ст.71-73 Конституции РФ разделения законодательных прерогатив.

Цель курсовой работы - рассмотреть Федеральное Собрание как парламент РФ, определить его сущность, функции, а также проблемы формирования и законодательной деятельности.

Данная цель реализуется в работе на основе решения следующих задач:

· раскрыть понятие и сущность Федерального Собрания РФ;

· рассмотреть функции Федерального Собрания в системе органов государственной власти Российской Федерации;

· исследовать проблемы формирования и деятельности Федерального Собрания.

Объектом исследования является Федеральное Собрание Российской Федерации.

Предмет исследования - проблемы формирования и законотворческой деятельности Федерального Собрания.

Правовой основой курсовой работы являются: Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные законы, Указы Президента РФ, решения Конституционного суда, монографии и научные статьи, посвященные данной проблеме.



ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ПАРЛАМЕНТА И ЕГО ФУНКЦИИ

1.1 Понятие и сущность парламента РФ

Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание как один из органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации. Поскольку эта статья помещена в гл.2 «Основы конституционного строя», изменить положение Федерального Собрания в системе органов государственной власти можно только через сложный порядок изменений самой Конституции РФ.

Другая важная гарантия, закрепленная в гл.2, состоит в том, что орган законодательной власти как часть системы разделения властей самостоятелен по отношению к другим. Положение Федерального Собрания определяется принципом разделения властей, который в равной мере противостоит непомерному возвышению любой из трех властей и возможности контроля одной власти другой.

Независимость - важнейшее условие успешного выполнения парламентом своих функций. Конституция РФ не определяет точных границ сферы законодательства, которое может быть принято Федеральным Собранием, вследствие чего парламент вправе принимать любые законы без чьей-либо указки. Федеральное Собрание не подчиняется какому бы то ни было контролю со стороны исполнительной власти. Оно самостоятельно определяет потребность в своих расходах, которые фиксируются в государственном бюджете, и бесконтрольно распоряжается этими средствами, что обеспечивает ему финансовую независимость.

Никто не может вмешиваться в прерогативу Федерального Собрания по принятию законов, чем обеспечивается подлинное всесилие парламента и его независимость в отправлении своей главной функции.

Вместе с тем законотворческая независимость не является абсолютной.

Она ограничивается через такие институты конституционного права, как президентское вето, референдум, поскольку с его помощью могут быть одобрены некоторые законы и без парламента, чрезвычайное и военное положение, которое приостанавливают действие законов, право Конституционного Суда РФ объявлять законы неконституционными, право Президента РФ распускать Государственную Думу при определенных обстоятельствах, ратифицированные международные договоры, которые по юридической силе выше законов, требование Конституции РФ о принятии Государственной Думой финансовых законов только при наличии заключения Правительства РФ. Эти ограничения вытекают из принципа разделения властей с его «сдержками и противовесами». Они не умаляют независимого положения Федерального Собрания в системе органов государства Конюхова И. Настоящее и будущее Федерального Собрания // Российская Федерация сегодня. 2011. № 7. - С.32..

Ст.94 Конституции РФ устанавливает, что Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации, тем самым, давая ему не более как самую общую характеристику через общеупотребительный термин. Но в этой же статье Федеральное Собрание характеризуется как представительный и законодательный орган Российской Федерации, что уже раскрывает основное назначение данного парламентского учреждения.

Статья 11 Конституции РФ закрепляет Федеральное Собрание как один из органов государственной власти: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Эта статья помещена в главу 1 Конституции РФ, для которой предусмотрен усложненный порядок изменения - пересмотр, что обеспечивает прочное положение Федерального Собрания в системе государственных органов.

«Конституционное закрепление основ организации и деятельности парламента РФ имеет большое значение для развития российского парламентаризма. Достаточно высокий статус парламента и имеющиеся у него «сдержки и противовесы» по отношению к Президенту, исполнительной и судебной властям, позволяют ему обеспечивать стабильное функционирование демократических институтов власти в Российской Федерации» Садовникова Г.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) -
М., 2006. - С.126-127..

Кроме основного закона существуют другие нормативные акты, регламентирующие деятельность Федерального Собрания: Федеральные законы, Постановления Правительства РФ, Указы Президента РФ и другие. В них развиваются положения Конституции.

Палаты Федерального Собрания принимают регламенты, в которых детализируется внутренний распорядок, структура палат, организация их деятельности. Регламент изначально создается как вспомогательный акт, закрепляющий процедурные правила реализации парламентом конституционно закрепленных полномочий. Значение этих актов особенно высоко из-за отсутствия специального закона о российском парламенте. Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации представляют собой универсальные нормативные акты, регулирующие весьма широкий спектр внутренней жизни палат - от порядка формирования органов палат до порядка осуществления законодательных процедур и решения иных вопросов, с которыми приходится сталкиваться парламентариям в процессе своей работы. Этим обусловливается практическая значимость данного вида нормативных актов.

Регламент Совета Федерации принят постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 года (последние изменения и дополнения внесены постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 16 апреля 2008 года). Регламент Государственной Думы принят постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года (последние изменения внесены постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 2 апреля 2008 года).

Федеральное Собрание осуществляет свою деятельность в соответствии со следующими присущими всем органам власти принципами:

§ законность (следование действующему законодательству);

§ демократизм (доступность для граждан);

§ федерализм (учет федеративного устройства РФ);

§ гуманизм, приоритет прав и свобод человека и гражданина;

§ самостоятельное осуществление полномочий;

§ независимость от других органов власти;

§ невмешательство в работу других органов власти;

§ взаимодействие с другими органами власти в пределах компетенции;

§ профессионализм, компетентность. Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право России: Учебное пособие -- М., 1999. C. 150.

Эти и другие основополагающие принципы Федеральное Собрание должно соблюдать при осуществлении своих функций.

2. Функции парламента в современном российском государстве

В Конституции РФ закреплены предметы ведения обеих палат Федерального Собрания - Совета Федерации и Государственной Думы (статьи 102, 103). Эти перечни не являются исчерпывающими, так как устанавливают основной круг полномочий палат, не затрагивая законодательную деятельность.

В теории права выделяют три основные функции Федерального Собрания:

- представительная (представление многонационального населения РФ с учетом федеративного устройства государства);

- законотворческая (законодательная деятельность на федеральном уровне);

- контрольная.

Рассмотрим подробнее каждую из них.

Как представительный орган Федеральное Собрание представляет интересы всего многонационального народа России, формирует и выражает его волю. Являясь носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, её многонациональный народ в результате выборов (прямых и косвенных) передаёт (делегирует) своим представителям в Федеральное Собрание часть государственной власти, доверяет им от имени народа осуществлять эту государственную власть.

Совет Федерации - орган, представляющий интересы субъектов РФ. Государственная Дума - орган представительства всех граждан РФ.

Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами. В настоящее время порядок формирования Совета Федерации установлен Федеральным законом от 5 августа 2000 года «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. 2000. N 32. Ст. 3336.. Выборы депутатов Государственной Думы проводятся на основе Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 года Собрание законодательства РФ. 2005. N 21. Ст. 1919..

Выборы в Российской Федерации проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании См.: Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года // Собрание законодательства РФ. 2002. N 24. Ст. 2253. .

Конституционная характеристика Федерального Собрания как органа народного представительства предполагает, что возможная неполнота состава его палат не должна быть значительной, ибо в противном случае его представительный характер может быть поставлен под сомнение. Акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства.

Федеративное устройство Российской Федерации обусловливает двухпалатную структуру Федерального Собрания и значительную самостоятельность Совета Федерации и Государственной Думы по отношению друг к другу. В своей организации и деятельности они призваны отразить разные стороны народного представительства в Российской Федерации - прямое представительство населения и представительство субъектов Российской Федерации См.: Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации» от 12 апреля 1995 года // Собрание законодательства РФ. 1995. N 16. Ст. 1451..

«Федеральное Собрание не является вышестоящим органом для иных представительных органов Российской Федерации, так как в Конституции не установлен принцип единства системы представительных органов Российской Федерации. Поэтому взаимодействие Федерального Собрания с представительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и представительными органами местного самоуправления ограничивается принятием законов в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Эти законы обязательны для применения указанными органами» Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / под ред. Л.А. Окунькова. - М., 1996. Ст.94..

Законотворческая функция, безусловно, является основной функцией Парламента, ведь законодательство - основа и гарантия существования самого государства. В реализации этой функции участвуют обе палаты Федерального Собрания, но основную роль играет Государственная Дума. В процессе законотворчества участвуют и другие субъекты, перечисленные в статье 104 Конституции РФ.

«Конституция именует Федеральное Собрание законодательным органом, определяя в качестве его основной функции законотворчество. Это единственный законодательный орган на федеральном уровне. Никто, кроме Федерального Собрания, не имеет права издать федеральные законы. Они имеют высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории РФ» Садовникова Г.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) -
М., 2006. - С.131..

Законотворческая функция состоит в разработке и принятии законов, регулирующих основные стороны жизни государства и общества. Она включает в себя не только процесс принятия закона, но и процесс его создания, оформления.

В Российской Федерации законодательный процесс состоит из следующих основных стадий:

- Законодательная инициатива (внесение законопроекта в Государственную Думу);

- Рассмотрение законопроекта (как правило, в трех чтениях) и принятие закона Государственной Думой;

- Рассмотрение и одобрение Советом Федерации закона, принятого Государственной Думой;

- Подписание закона Президентом РФ и его обнародование.

Также существуют дополнительные этапы, применяемые при возникновении разногласий:

- Рассмотрение закона в согласительной комиссии;

- Повторное рассмотрение Государственной Думой закона, отклоненного Советом Федерации;

- Повторное рассмотрение Государственной Думой закона, отклоненного Президентом РФ;

- Повторное рассмотрение Советом Федерации закона, отклоненного Президентом РФ.

У некоторых видов актов есть свои закрепленные в законодательстве особенности принятия, например, у Федеральных конституционных законов, Федеральных законов по предметам совместного ведения, Законов о поправках к Конституции РФ.

Также Государственная Дума и Совет Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией РФ (статьи 102, 103), принимают постановления.

Согласно статье 15 Конституции РФ, законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ.

Контрольная функция Федерального Собрания заключается в парламентском контроле. Парламентский контроль - право представительного органа участвовать в формировании исполнительных органов государственной власти, требовать от них отчета о своей деятельности и отправлять в отставку министров или правительства в целом в случае признания их деятельности неудовлетворительной (вотум недоверия) Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для вузов. - М.: НОРМА, 2007. - С.547..

Конституция не называет Федеральное Собрание контрольным органом, но некоторые полномочия позволяют ему осуществлять ряд контрольных функций.

К контрольным полномочиям Совета Федерации может быть отнесено:

§ утверждение указов Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положений;

§ отрешение Президента РФ от должности;

§ назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда;

§ назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

К контрольным полномочиям Государственной Думы могут быть отнесены:

§ дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

§ решение вопроса о доверии Правительству РФ;

§ назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального Банка, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, а также Уполномоченного по правам человека;

§ выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

Также с целью осуществления палатами Федерального Собрания деятельности по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства, проводится парламентское расследование. Парламентскому расследованию подлежат:

§ факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина;

§ обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера;

§ обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

При поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования и принятии решения о возбуждении парламентского расследования палаты Федерального Собрания на паритетных началах формируют комиссию, состоящую из членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, и избирают ее сопредседателей См.: Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» от 27 декабря 2005 года // «Российская газета». 2005. N 294..

Совет Федерации, Государственная Дума вправе направить парламентский запрос, а член Совета Федерации, депутат Государственной Думы - депутатский запрос должностным лицам органов по вопросам, входящим в компетенцию этих органов и должностных лиц.

Вмешательство Федерального Собрания в деятельность других органов государственной власти является проявлением принципа разделения власти и системы «сдержек и противовесов».

Итак, Федеральное Собрание осуществляет свои полномочия в рамках своих функций. Для осуществления своих функций Федеральному Собранию необходима четкая организация деятельности.



ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИИ

2.1 Формирование Федерального Собрания РФ: проблемы реализации

Из всех институтов государственной власти, учреждением и совершенствованием которых было занято российское общество в течение десяти лет действия Конституции РФ 1993 г., наиболее сложная судьба оказалась у Совета Федерации.

Мировой практике известны самые разные способы формирования верхней палаты парламента, функционирующей как в федеративных, так и унитарных государствах. Для ответа на вопрос, какой больше подходит для России, следует определиться с тем, какая цель для современного Российского государства и общества приоритетна.

Как известно, при формировании верхней палаты федеративного государства общей целью является обеспечение сочетания принципов народного представительства и федерализма. Вместе с тем характер реализации этой цели может быть различным. Если она воплощается через гармонизацию интересов народа всей Федерации и народов отдельных ее составных частей, тогда логично вводить прямые выборы обеих палат, как это имеет место, к примеру, в Соединенных Штатах, Швейцарии, Бразилии и ряде других стран. При таком варианте принцип народного представительства доминирует над федеративной идеей, и основные задачи федеративного строительства реализуются не через верхнюю палату, а путем других механизмов Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право, 2011, № 3. - С.18..

Совсем другую роль играет верхняя палата в том случае, если государство ее учреждением идет по пути гармонизации федеративной системы власти и управления через государственные органы. В таком случае складывается модель формирования наподобие той, что создана в Германии и Австрии. По этому же пути пошла и Россия, определив в Конституции РФ в самом общем виде принцип формирования Совета Федерации на основе представительства от законодательного и исполнительного органов государственной власти.

Но, определяя лишь принцип, Конституция фактически отдала на откуп федерального законодателя решение вопроса о выборе конкретной модели формирования палаты. Поэтому члены Совета Федерации первого созыва, как известно, избирались с применением мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам.

Иной порядок формирования был у Совета Федерации второго созыва. Закон от 5.12.1995 г. установил, что представителями субъектов Федерации в Совете Федерации являются по должности глава законодательного и глава исполнительного органов государственной власти. Закон принимался в обстановке острой дискуссии. В процессе обсуждения проекта в Государственной Думе и в Совете Федерации выявились серьезные разногласия. Определенная часть парламентариев предложила тогда закрепить прямые выборы населением представителей от законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Однако наибольшее число законодателей посчитали, что за введением такого порядка скрывается стремление к усилению центристских тенденций в государственном строительстве. В итоге победил проект федерального закона, о котором было сказано выше. Его сторонники были убеждены, что именно он отвечает федералистским устоям строительства новой России.

Исходя из новой схемы формирования, Совет Федерации стал, по существу, органом, действующим не на постоянной основе. Руководители субъектов Федерации лишь в определенный период в состоянии были собираться на заседания палаты. При этом явка не всегда была высокой. Некоторые исследователи увидели в этом противоречие с Конституцией РФ и принципом парламентаризма. Они отмечали, что по российской Конституции (ч. 1 ст. 99) Федеральное Собрание РФ, включающее в себя соответственно и Совет Федерации, является постоянно действующим парламентом.

Кроме того, по их мнению, федеральным законом от 5.12.1995 г. было проигнорировано то, что Совет Федерации первого созыва состоял из избранных депутатов и логично бы такой же порядок распространить на последующие созывы Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право, 2011, № 3. - С.19..

Постепенно эти аргументы стали доминировать в общественно-политической среде и научной литературе, что предопределило, в свою очередь, принятие нового закона от 5.08.2000 г. о порядке формирования Совета Федерации, инициированного непосредственно Президентом РФ.

В соответствии с ним член Совета Федерации - представитель от законодательного органа субъекта Федерации избирается этим органом, а представитель от исполнительного органа субъекта Федерации назначается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа) субъекта Федерации на срок их полномочий. При этом решение последнего утверждается законодательным органом власти субъекта Федерации.

Новый закон, меняя порядок формирования Совета Федерации, сохранил собственно принцип, вытекающий из смысла положений Конституции РФ: члены Совета Федерации выступают как представители законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации, избираясь или назначаясь именно этими органами. Но теперь они работают в Совете Федерации на постоянной основе, и сама палата, таким образом, получает возможность функционировать постоянно.

Соглашаясь с определенным преимуществом постоянного порядка работы Совета Федерации, нельзя не отметить в то же время, что принцип постоянства является отнюдь не единственным условием качества работы верхней палаты.

Одним из серьезных показателей эффективности работы Совета Федерации является достижение баланса между парламентскими функциями законодателя общенационального уровня и возможностью защиты интересов субъектов Федерации. Здесь имеется целый ряд проблем.

Одна из них заключается в отсутствии гарантий стабильности в деятельности членов Совета Федерации. В связи с тем, что федеральный закон от 5.08.2000 г. четко не предусматривает оснований прекращения полномочий членов этой палаты, неурегулированность в этом вопросе создает возможность отзыва члена Совета Федерации без какого-либо обоснования в любое время. Лишь в актах некоторых законодательных органов субъектов Федерации можно встретить процедуру отзыва.

На уровне исполнительной власти отзыв члена Совета Федерации происходит сегодня, как правило, единолично, волевым путем. Отсюда при общем принципе работы на постоянной основе имеет место нестабильность членства Совета Федерации Конюхова И. Настоящее и будущее Федерального Собрания // Российская Федерация сегодня. 2011. № 7. - С.32..

Другая проблема связана с отсутствием прямого указания в федеральном законе на то, что член Совета Федерации от субъекта Федерации должен жить в том регионе, который он представляет. Свобода выбора представителя привела к тому, что региональные интересы законотворчества оказались подмененными другими, зачастую более частными интересами.

Сейчас, как известно, в Совете Федерации представлены три группы членов: первая - те, кто действительно является выходцем из субъектов Федерации; вторая - представители крупного и среднего бизнеса и третья - бывшие высокопоставленные лица федеральной государственной элиты. Такой разнородный состав Совета Федерации нынешнего созыва приводит к тому состоянию законодательной работы этой палаты, для которой неизбежно сочетание с иной, и, прежде всего, лоббистской, деятельностью в самом широком смысле этого слова, осуществляемой не только в парламенте, но и в правительстве, а также в других органах федеральной власти Порохов М. Федеративные начала законодательного процесса в Федеральном собрании Российской Федерации // Российская юстиция, 2010. № 4. - С.46..

Еще одна серьезная проблема - возможность квалифицированной законодательной работы с точки зрения реального знания нужд и потребностей субъектов Федерации. Попытка найти компромисс между федеративным характером государственного устройства и парламентской природой Совета Федерации в законе от 5.08.2000 г. оказалась, как представляется, менее удачной, чем это ожидалось.

Даже те нынешние члены Совета Федерации, вроде бы и представляющие регион (в частности, среди них немало бывших руководителей органов государственной власти субъектов Федерации), не занимаясь конкретной законодательной и исполнительной деятельностью на местах, все более и более отрываются от практики и нужд региона. Они фактически занимаются лоббированием лишь отдельных интересов своих территорий и постепенно все в меньшей степени ощущают себя государственниками от субъектов Федерации Там же. - С.47..

2.2 Проблемы законодательной деятельности Федерального Собрания

Наличие обозначенных проблем не может не влиять на качество законодательной деятельности Совета Федерации, что заставляет искать наиболее оптимальные варианты их разрешения.

В настоящее время целым рядом политиков и ученых выдвинуты предложения по изменению порядка формирования Совета Федерации и принятию нового федерального закона. Суть этих инициатив связана с утверждением концепции прямого избрания населением членов Совета Федерации. В качестве инструмента, обеспечивающего представительство от законодательной и исполнительной власти субъекта Федерации, предлагается выдвижение данными органами своих кандидатов Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционное право РФ: курс лекций. Ч.1. Основы теории конституционного права. - М.: ПолиграфОпт, 2004. - С.96..

Представляется, что такая инициатива несет в себе больше вопросов, нежели ответов. И в этом смысле существуют, по меньшей мере, следующие проблемы.

Первая проблема - конституционно-правовая. Модель представительства в верхней палате путем прямых выборов члена Совета Федерации населением выходит за рамки действующей Конституции РФ. В соответствии со ст.95 Конституции РФ в Совет Федерации входят по два представителя от законодательного и исполнительного органов государственной власти субъектов Федерации. Совершенно иначе должна звучать формулировка конституционных положений, если иметь в виду прямые выборы. В этом случае она должна быть аналогичной той, что содержится в ст.150 Конституции Швейцарии, где сказано, что в Совет кантонов, как палату регионов, избираются депутаты от кантонов. Таким образом, для внедрения прямых выборов в Совет Федерации нужна соответствующая поправка в Конституцию РФ.

Другая проблема - политическая целесообразность для России прямых выборов. Нельзя не учитывать, что при реализации предлагаемого порядка избрания представителей от законодательной и исполнительной власти непосредственно населением произойдет фактическое уравнивание Совета Федерации с Государственной Думой по природе представительства.

Если в Швейцарии и в Соединенных Штатах федерализм реализуется через устоявшиеся механизмы разграничения власти на основе принципа субсидиарности и широкой автономии субъектов Федерации, а парламент в целом рассматривается как инструмент демократии и политического плюрализма, то в России, с ее недостроенной системой разделения власти по вертикали, Совету Федерации отводится весьма высокая роль именно как палате регионов. Поэтому федерализм как принцип формирования палаты должен доминировать не только с юридической, но и с политической точки зрения.

Получив мандат от населения, члены Совета Федерации по логике представительства должны отвечать только перед ним, в то время как контроль со стороны законодательной и исполнительной власти будет сведен к минимуму. При этом сама практика реализации свободного мандата свидетельствует о том, что после выборов депутат не несет фактически никакой ответственности перед избирателем. Кто в таком случае спросит его, как он представляет интересы населения субъекта Федерации, от которого он избран?

Применительно к России нельзя не учитывать также и определенные политические настроения в российском обществе. Уже сегодня можно спрогнозировать, что при прямых выборах членов Совета Федерации активизируется политическая деятельность сторонников полной ликвидации верхней палаты, рассматривающих ее как лишнюю, повторяющую и дублирующую нижнюю палату. Именно такая процедура была проделана, в частности, в Венесуэле, где новой Конституцией 1999 г. впервые в мировой конституционной истории была ликвидирована верхняя палата парламента - сенат в федеративном государстве Выборный порядок формирования вторых палат парламентов: мировой и отечественный опыт // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 2007. № 23(340)..

Возвращаясь к России, следует заметить, что если и отказываться от ныне действующего порядка формирования Совета Федерации, то целесообразнее всего было бы вернуться к варианту формирования верхней палаты из глав законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. При такой схеме формирования Совета Федерации более органично сочетались принципы регионального представительства и демократии.

Демократизм обеспечивался тем, что и руководители законодательной власти как депутаты, и главы исполнительной власти субъекта Федерации избирались населением непосредственно. Они, с одной стороны, получали мандат доверия от народа, с другой - будучи региональными лидерами, хорошо знали нужды субъекта Федерации и его населения. Для России такая структура была подходящей еще и потому, что регулярные собрания высших должностных лиц всех субъектов Федерации в верхней палате с целью одобрения наиболее важных государственных решений - хороший шанс для предотвращения конфликтов между центром и регионами, нахождения консенсуса и выбора оптимального варианта того или иного федерального закона. В рамках такой палаты лучше всего обеспечивалась консолидация федеральных и региональных интересов с целью их гармонизации. Не случайно во время дискуссии на «круглом столе» большинство представителей субъектов Федерации высказывались за возвращение именно к этому варианту формирования верхней палаты российского парламента Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право, 2011, № 3. - С.22..

Сожалея об отказе формирования Совета Федерации по должностному принципу, вместе с тем нельзя не признать, что в интересах обеспечения стабильной государственности после десятилетия непрерываемых реформ вполне разумно объявить временный мораторий на дальнейшее реформирование верхней палаты, трижды испытавшей перемены, и сохранить, по крайней мере, в ближайшие несколько лет, действующий порядок формирования Совета Федерации. А усилия законодателей сконцентрировать на том, чтобы гармонизировать связь между членом Совета Федерации и субъектом Федерации.

Особого внимания заслуживают вопросы о возможности и об основаниях досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации. По поводу того, как использовать эту форму ответственности, единства мнений нет. Одни предлагают дополнить действующий закон положениями о том, что полномочия члена Совета Федерации могут быть досрочно прекращены в случае невыполнения решения соответствующего органа власти при голосовании в Совете Федерации. Другие считают, что существующий принцип формирования Совета Федерации «лишает его членов самостоятельности и независимости».

Как оценить эти предложения? С одной стороны, суть палаты регионов в том и заключается, чтобы представители субъектов Федерации несли ответственность за надлежащее представительство интересов территории и позиции региональных органов власти. С другой, нельзя допустить произвола и волюнтаризма в этом вопросе.

Представляется целесообразным, не отказываясь в целом от института досрочного прекращения полномочий, используемого в качестве формы ответственности, четко определить в федеральном законе условия его реализации, отвечающие статусу члена Совета Федерации как законодателя. В этой связи следует установить в федеральном законе исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации и условий ответственности перед субъектом Федерации, который он представляет; а также порядок обжалования неправомерных с точки зрения члена Совета Федерации или палаты в целом решений органов власти субъекта Федерации о досрочном прекращении полномочий их представителя.

В законе необходимо также определить, что основания досрочного прекращения полномочий должны подтверждаться документально и содержать необходимую мотивацию, а в случае возникновения спора подтверждаться в судебном порядке. При решении вопроса о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации как меры ответственности необходимо учитывать мнение самого Совета Федерации, так как именно в рамках его деятельности член данной палаты проявляет себя как законодатель Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право, 2011, № 3. - С.22..

Особо необходимо отметить роль судебной власти в защите статуса парламентария. В России уже родился позитивный пример защиты статуса члена Совета Федерации на примере дела о признании Красноярским краевым судом недействующим постановления Законодательного Собрания (Суглана) Эвенкийского автономного округа от 27.10.2003 г., которым были досрочно прекращены полномочия члена Совета Федерации от Законодательного Собрания (Суглана) Эвенкийского автономного округа Н.Анисимова без соответствующей юридической мотивации и без участия самого члена Совета Федерации при решении этого вопроса. Красноярский краевой суд, рассмотрев это дело, фактически породил прецедент возможности судебной защиты члена Совета Федерации, однако расширение такой практики зависит от своевременности совершенствования собственно федерального законодательства, регулирующего порядок избрания (назначения) и прекращения полномочий члена Совета Федерации, а также его статус Крестьянинов Е.В. Процедурные особенности рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, подлежащих его обязательному рассмотрению // Государство и право, 2010, № 9. - С.24..

Совершенствование федерального законодательства, осуществляемое в условиях незыблемости самих принципов образования верхней палаты, не должно препятствовать, как представляется, продолжению творческого поиска оптимального варианта формирования Совета Федерации.

Для того, чтобы по сохраняющему свою дискуссионность вопросу о порядке формирования можно было определиться в дальнейшем, избрав действительно наилучший вариант, необходимо решиться на проведение государственно-правового эксперимента. Целесообразно в 2-3 федеральных округах предоставить регионам право самостоятельно определять порядок выдвижения представителей в Совет Федерации. Для такого эксперимента достаточно было бы на федеральном уровне установить общие демократические принципы выдвижения, предложив один или несколько возможных, но необязательных вариантов.

Одним из вероятных выводов эксперимента может стать предоставление самим субъектам Федерации права определения порядка выдвижения их представителей. При всей широте таких прав субъектами Федерации постепенно будет сформировано не более 2-3 идентичных моделей, применяемых для выдвижения их представителей в Совет Федерации.

федеральный собрание власть российский



ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В Российской Федерации Федеральное Собрание как парламент республики, состоящее из Государственной Думы и Совета Федерации, пришло на смену «двухступенчатому» механизму высших органов государственной власти Российской Федерации, включавшему Съезд народных депутатов и формируемый им Верховный Совет.

В разветвленной системе органов государства Федеральное Собрание выполняет разнообразные функции.

Во-первых, как орган народного представительства оно (его члены) представляет различные слои населения, а также субъекты Федерации. Тем самым, Федеральное Собрание олицетворяет волю всего народа России, представительство его общих интересов и специфических интересов различных социальных, территориальных, национальных, профессиональных и иных коллективов.

Во-вторых, парламент выполняет общегосударственную законодательную функцию. Федеральное Собрание принимает федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы о поправках к Конституции РФ, которые выражают согласованную волю народа и обладают, после Конституции, высшей юридической силой.

В-третьих, Федеральное Собрание, его палаты осуществляют решающее участие в верховном руководстве делами государства. Правда, ч.3 ст.80 Конституции РФ гласит, что Президент РФ «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства». Однако в этой же статье говорится, что он делает это в соответствии с Конституцией и федеральными законами, а такие законы принимает парламент. Парламент утверждает государственный бюджет, дает согласие на введение чрезвычайного положения, участвует в решении вопросов, связанных со статусом субъектов Федерации, обсуждает основные проблемы различных сфер жизни общества и принимает соответствующие решения.

В-четвертых, Федеральное Собрание или его палаты формируют или участвуют в формировании, назначении или освобождении от должности других высших и центральных органов государства, должностных лиц.

В-пятых, парламент осуществляет в различных, хотя в недостаточно развитых формах, ограниченных условиями полу президенте кой, полупарламентарной республики, парламентский контроль в отношении органов исполнительной власти, в области различных сфер государственного строительства, за исполнением государственного бюджета и т.д.

Функционированию народного представительства препятствует отсутствие в современной России какого-либо механизма влияния избирателей на деятельность депутатов и других выборных лиц. После принятия Конституции РФ 1993 г., по существу, оборвалась обратная связь между ними. В результате российские избиратели были лишены возможности влиять на деятельность своих представителей в процессе осуществления ими законодательных и иных депутатских полномочий.

Президент России Д.Медведев подписал Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ». Федеральным законом вносится изменение в Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», предусматривающее, что кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории соответствующего субъекта Федерации.

Федеральным законом исключается норма о подтверждении Советом Федерации полномочий нового члена Совета Федерации. Из Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» также исключается норма о направлении Председателем Совета Федерации в орган государственной власти субъекта Федерации представления о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации.

Федеральный закон вступил в силу с 1 января 2011 г. Члены Совета Федерации, избранные (назначенные) до дня вступления его в силу, продолжат осуществлять свои полномочия впредь до избрания (назначения) нового члена Совета Федерации - представителя от того же органа государственной власти.



БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

Нормативно-правовые акты

1 Конституция Российской Федерации (Принята на Всенародном референдуме) (поправки от 30.12.2008) // Российская газета. 25.12.1993 г. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» / Компания «Консультант Плюс». [Электронный ресурс]. Послед. обновл. 14.05.2011.

2 Федеральный закон РФ от 5.08.2000 № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета. 2000. 8 августа // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» / Компания «Консультант Плюс». [Электронный ресурс]. Послед. обновл. 14.05.2011.

3 Федеральный закон РФ от 5.12.1995 № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (утратил силу) // Собрание законодательства РФ. 11.12.1995. № 50. Ст.4869 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» / Компания «Консультант Плюс». [Электронный ресурс]. Послед. обновл. 14.05.2011.

4 Федеральный закон РФ от 21.07.2007 № 189-ФЗ «О внесении изменения в ст.1 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета. 2007. 25 июля. № 4422 // [Электронный ресурс] - режим доступа www.rg.ru.

5 Федеральный закон РФ от 2.10.2008 № 167-ФЗ «О внесении изменений в ст.2 Федерального закона «О внесении изменения вст.1 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета. 2008. 8 октября. № 4767 // [Электронный ресурс] - режим доступа www.rg.ru.

6 Федеральный закон РФ от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (ред. от 22.10.1999) // Собрание законодательства РФ. 20.06.1994. № 8. Ст.801 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» / Компания «Консультант Плюс». [Электронный ресурс]. Послед. обновл. 14.05.2011.

7 Федеральный закон РФ от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (ред. от 09.02.2009) // Собрание законодательства РФ. 16.01.1995. № 3. ст.167 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» / Компания «Консультант Плюс». [Электронный ресурс]. Послед. обновл. 14.05.2011.

8 Федеральный закон РФ от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ред. от 12.05.2009) // Собрание законодательства РФ, 17.06.2002. № 24. Ст.2253 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» / Компания «Консультант Плюс». [Электронный ресурс]. Послед. обновл. 14.05.2011.

9 Указ Президента РФ от 11.10.1993 № 1626 «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // САПП РФ. 1993. № 42. Ст. 3994 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» / Компания «Консультант Плюс». [Электронный ресурс]. Послед. обновл. 14.05.2011.

10 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30.01.2002 № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального собрания РФ» // Собрание законодательства РФ. 02.02.2002. № 7. Ст. 128 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» / Компания «Консультант Плюс». [Электронный ресурс]. Послед. обновл. 14.05.2011.

Научная литература

11 Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционное право РФ: курс лекций. Ч.1. Основы теории конституционного права. - М.: ПолиграфОпт, 2004. - 336 с.

12 Выборный порядок формирования вторых палат парламентов: мировой и отечественный опыт // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 2007. № 23(340).

13 Авакьян С.А. Конституционное право России. - М.: Юристъ, 2007. - 784 с.

14 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для вузов. - М.: НОРМА, 2007. - 784 с.

15 Головистикова А.Н., Грудцына Л.Ю. Конституционное право России в таблицах и схемах. - М.: ЭКСМО, 2008. - 208 с.

16 Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право России: Учебное пособие. -- М., 1999. - 320 с.

17 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. - М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2008. - 608 с.

18 Конституционное право России: учебник / А.Е. Постников, В.Д. Мазаев, Е.Е. Никитина. - М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2008. - 504 с.

19 Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право, 2011, № 3. - С.18-22.

20 Крестьянинов Е.В. Процедурные особенности рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, подлежащих его обязательному рассмотрению // Государство и право, 2010, № 9. - С.24-26.

21 Конституционное (государственное) право. Т.1-2: учебник / Отв.ред. Б.А.Страшун. - М.: БЕК, 2000. - 784 с.

22 Конюхова И. Настоящее и будущее Федерального Собрания // Российская Федерация сегодня. 2011. № 7. - С.32-38.

23 Конституционное право России: учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И.Кукушкин. - М.: НОРМА, 2008. - 544 с.

24 Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С.А.Авакьяна. - М.: изд-во МГУ, 1999. - 191 с.

25 Порохов М. Федеративные начала законодательного процесса в Федеральном собрании Российской Федерации // Российская юстиция, 2010. № 4. - С.46-47.

Размещено на Allbest.ru