Современные контуры образовательного права

Размещено на http://www.allbest.ru/

Современные контуры образовательного права

Образование находится в сфере первоочередных государственных интересов. От состояния образовательной системы во многом зависит будущее Российского государства, его экономическое развитие, уровень благосостояния в обществе. С образованием связываются надежды на модернизацию экономики и увеличение темпов экономического роста. Наконец, в связке с наукой образование представляет собой одну из наиболее существенных гарантий национальной, региональной и международной безопасности.

Совершенствование системы образования и образовательного законодательства - важнейшая задача социально-экономического развития и один из приоритетов современной государственной политики. С образованием связан один из национальных проектов, призванный кардинально улучшить качество жизни в Российской Федерации, реализации которого государственная власть уделяет столь пристальное внимание.

В современном правовом государстве образование должно иметь основательную нормативно-правовую базу. Требование тщательного законодательного регулирования отношений в области образования обусловлено рядом причин.

Во-первых, нормы образовательного законодательства должны стать надежными юридическими гарантиями реализации закрепленного на конституционном уровне права каждого на образование. Положения ст. 43 Конституции РФ, раскрывающие конституционную формулу «каждый имеет право на образование», находят развитие в актах образовательного законодательства.

Во-вторых, нормы образовательного законодательства регулируют ту сферу общественных отношений, в которую сегодня вовлечено - не будет преувеличением сказать - все российское общество, все его возрастные группы. Концепция непрерывного образования, провозглашенная ЮНЕСКО в 1972 г. и успешно реализуемая сегодня во многих странах мира, многократно увеличивает число участников образовательных отношений.

В-третьих, образование представляет собой огромную по своим масштабам отрасль российской экономики, грандиозный имущественный комплекс, нуждающийся, с одной стороны, в регламентации возникающих в сфере образования гражданских и трудовых отношений, а с другой - в достойном и бесперебойном финансировании, без которого невозможно предоставление качественных образовательных услуг. Вот почему современное образовательное право формируется как комплексная отрасль российского законодательства, объединяющая нормы различной правовой принадлежности - гражданского, семейного, трудового, административного и других отраслей права.

Современное состояние системы источников образовательного права Российской Федерации

Принятие в 1992 г. Закона РФ «Об образовании» заложило основу самостоятельной отрасли российского законодательства, которая регулирует широкий спектр общественных отношений, складывающихся в сфере образования.

Образовательное право - одна из наиболее динамичных отраслей законодательства. В этом смысле оно соперничает с такими отраслями, как налоговое, таможенное и административное право.

Бурное развитие нормативно-правовой базы образования связано также с развернувшейся в Российской Федерации реформой системы образования, которая происходит одновременно с другими крупномасштабными системными преобразованиями - административной, налоговой и бюджетной реформами, реформой местного самоуправления.

Наряду с изменениями, вносимыми непосредственно в текст Закона РФ от 10 июля 1992 г. №3266-1 «Об образовании», Федерального закона от 22 августа 1996 г. №125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и другие акты образовательного законодательства, большое значение на практике приобретают и многочисленные так называемые косвенные изменения, которые не находят отражения непосредственно в тексте самих законодательных актов, однако могут существенно изменить практику применения законодательной нормы. Речь идет о многочисленных подзаконных актах, принимаемых в развитие положений актов образовательного законодательства, без учета которых невозможно представить, как функционирует реальный механизм правового регулирования в сфере образования.

Основные направления развития системы источников образовательного права предопределены задачами законодательства Российской Федерации в области образования, перечисленными в ст. 4 Закона РФ «Об образовании».

Во-первых, образовательное законодательство имеет целью разграничить компетенцию в области образования между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

В ст. 72 (п. «е») Конституции РФ общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, нормы, касающиеся разграничения компетенции в образовательной сфере, содержатся в ст. 26, 43 и 44 Конституции РФ.

Распределение компетенции между федеральным, региональным и местным уровнями власти в сфере образования осуществляется в Законе РФ «Об образовании» (ст. ст. 28 - 31), в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральном законе от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Компетенция Российской Федерации в сфере высшего и послевузовского образования определена в ст. 24 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

Распределение компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по законодательному регулированию отношений, возникающих в области образования, закреплено в ст. 3 Закона РФ «Об образовании». Так, федеральные законы разграничивают компетенцию и ответственность в области образования федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления; регулируют в рамках установленной федеральной компетенции вопросы отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Федерации; вводят общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Федерации и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в области образования. Что же касается субъектов Федерации, то в соответствии с их статусом и компетенцией они могут принимать в области образования законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в области образования. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации в области образования не могут ограничивать права физических и юридических лиц по сравнению с законодательством Российской Федерации в области образования.

Во-вторых, законодательство об образовании призвано обеспечить и защитить право на образование, закрепленное в ст. 43 Конституции РФ. Акты образовательного законодательства представляют собой юридические гарантии конституционных положений, закрепляющих право граждан на образование.

В-третьих, целью образовательного законодательства является создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации. Законодательство в области образования содержит нормы, регулирующие отношения, возникающие в связи с функционированием всех элементов системы образования Российской Федерации:

- образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности;

- сети реализующих их образовательных учреждений (независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов);

- органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций.

Наконец, образовательное законодательство призвано регулировать образовательные и иные отношения (административные, трудовые, имущественные и т.д.), складывающиеся в области образования. Регулируя такие отношения, законодательство определяет права, обязанности и ответственность субъектов правоотношений.

В системе источников образовательного права в соответствии с конституционными основами государственного устройства Российской Федерации выделяют три уровня - федеральный, региональный (субъекта Российской Федерации) и муниципальный.

Федеральное образовательное право

Система источников федерального образовательного права объединяет законодательные акты и принятые в соответствии с ними подзаконные акты.

Законодательная основа правового регулирования отношений в сфере образования представлена на федеральном уровне Конституцией РФ, Законом РФ «Об образовании», Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», иными «профильными» федеральными законами, т.е. законами, принятыми для регулирования отношений, складывающихся исключительно в области образования, а также многочисленными «непрофильными» законами, которые содержат отдельные нормы, регулирующие отношения в сфере образования.

Так называемые непрофильные законы занимают особое место в механизме правового регулирования отношений в сфере образования. Большое число таких законов, их «разнокалиберность» (в одних законах содержится одна-две статьи по образовательной проблематике, в других - целые главы), частые столкновения норм таких законов с нормами, содержащимися в «профильных» законах об образовании, - эти и другие причины делают весьма актуальной задачу систематизации законодательства в сфере образования.

Многочисленные «непрофильные» законы можно объединить, с известной долей условности, в следующие группы:

а) федеральные законы, в которых регламентируются общие вопросы организации образования в Российской Федерации (например, Закон РФ от 25 октября 1991 г. №1807-1 «О языках народов Российской Федерации»; Федеральные законы от 26 сентября 1997 г. №125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»; от 23 августа 1996 г. №127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»; от 17 июня 1996 г. №74-ФЗ «О национально-культурной автономии»; от 24 мая 1999 г. №99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»);

б) федеральные законы, в которых содержатся нормы о специальных видах (направлениях) образования (например, военное образование и военная подготовка - в Федеральных законах от 27 мая 1998 г. №76-ФЗ «О статусе военнослужащих», от 28 марта 1998 г. №53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»; экологическое образование - в Федеральном законе от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; спортивная подготовка - в Федеральном законе от 29 апреля 1999 г. №80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»; религиозное образование - в Федеральном законе от 26 сентября 1997 г. №125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»; обучение и профессиональная подготовка по охране труда - в Федеральном законе от 17 июля 1999 г. №181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации»; профессиональное образование осужденных к лишению свободы - в Уголовно-исполнительном кодексе РФ);

в) федеральные законы, в которых устанавливаются различные льготы участникам образовательных правоотношений (например, Закон РФ от 15 мая 1991 г. №1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»; Федеральные законы от 21 декабря 1996 г. №159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», от 24 ноября 1995 г. №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Федеральный закон от 25 июля 2002 г. №113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе»);

г) федеральные законы, регулирующие трудовые отношения и определяющие порядок социального обеспечения субъектов образовательных правоотношений (например, Федеральный закон от 7 августа 2000 г. №122-ФЗ «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации», Трудовой кодекс РФ);

д) федеральные законы, регулирующие отношения в сфере экономики и финансов образования (например, Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ) и др.

Подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере образования, могут быть объединены по принципу убывания юридической силы в следующие группы:

1. Указы Президента РФ, среди которых можно выделить как указы, принятые исключительно для регулирования отношений в сфере образования (например, Указы Президента РФ от 11 июля 1991 г. №1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР», от 28 декабря 2006 г. №1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации»), так и указы, содержащие отдельные положения, которые касаются проблематики образования (например, основы государственного управления системой образования закреплены в Указах Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 20 мая 2004 г. №649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»).

2. Постановления Правительства РФ, которые также могут быть посвящены целиком регулированию образования (например, Постановления Правительства РФ от 5 июля 2001 г. №505 «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг», от 18 октября 2000 г. №796 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности») либо могут содержать отдельные положения, регулирующие некоторые отношения в сфере образования (например, Постановления Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. №1047 «Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти», от 27 июля 2001 г. №564 «О Федеральной целевой программе «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года»).

3. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые по вопросам образования.

Этот многочисленный и разнообразный массив нормативных правовых актов, в свою очередь, можно условно объединить в следующие группы:

1) нормативные правовые акты Министерства образования и науки РФ (ранее - Министерства образования РФ);

2) нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, в том числе:

а) «профильные», т.е. принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере образования (например, Приказ Минюста России №31, Минобразования России от 9 февраля 1999 г. №321 «Об утверждении Положения о порядке организации получения основного общего и среднего (полного) общего образования лицами, отбывающими наказание в виде лишения свободы в исправительных колониях и тюрьмах», Приказ Федеральной службы исполнения наказаний от 30 ноября 2006 г. №771 «Об утверждении Инструкции об организации инспектирования деятельности образовательных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний», Приказ Минздрава России от 17 февраля 1993 г. №23 «Об утверждении Положения о клинической ординатуре», Приказ Министерства обороны РФ от 12 марта 2003 г. №80 «Об утверждении Руководства по организации работы высшего военно-учебного заведения Министерства обороны Российской Федерации»);

б) «непрофильные», в которых содержатся лишь отдельные положения, прямо или опосредованно связанные с проблематикой образования (например, Приказ Минздрава России от 26 июля 2000 г. №284 «О специальных экзаменах для лиц, получивших медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах», Приказ министра обороны РФ от 10 декабря 2000 г. №575 «О подготовке национальных военных кадров и технического персонала иностранных государств в воинских частях и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации»).

Характерной чертой современного этапа развития системы нормативно-правового регулирования образования на федеральном уровне является увеличение объема в общей массе правовых норм доли норм-рекомендаций. Использование рекомендаций в качестве метода правового регулирования соответствует особенностям статуса отдельных субъектов образовательных правоотношений, обладающих, например, академической автономией. Так, в целях оказания практической помощи подведомственным образовательным учреждениям высшего профессионального образования в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2006 г. №113-ФЗ «О внесении изменений в статьи 12 и 20 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», а также с учетом практики работы образовательных учреждений (вузов) Рособразование подготовило рекомендации по процедуре избрания президента высшего учебного заведения (письмо Рособразования от 21 сентября 2006 г. №18-02-10/09). Содержащиеся в этом правовом акте рекомендации Рособразование предлагает использовать при разработке и утверждении ученым советом вуза положения о президенте высшего учебного заведения.

Региональное образовательное право

По аналогии с федеральным законодательством на уровне субъекта Федерации правовые нормы, регулирующие отношения в сфере образования, могут содержаться как в «профильных», так и «непрофильных» нормативных правовых актах.

Среди «непрофильных» актов, которые среди прочих норм содержат нормы, регулирующие отношения в сфере образования, следует в первую очередь отметить конституции и уставы субъектов Федерации. В них, как правило, воспроизводятся соответствующие нормы федеральной Конституции.

Нормы, регулирующие отдельные аспекты образовательных отношений, могут содержаться в законах и иных нормативных правовых актах, устанавливающих правовой и социальный статус детей и подростков: Закон Республики Дагестан от 15 декабря 1998 г. №24 «О защите прав ребенка в Республике Дагестан», Указ губернатора Пермской области от 9 февраля 2000 г. №41 «О реализации Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», Постановление Кабинета Министров Республики Адыгея от 12 сентября 2005 г. №152 «О мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и т.д.

Отдельный блок региональных нормативных правовых актов определяет порядок оказания помощи некоторым категориям обучающихся, регулирует вопросы трудоустройства молодежи, вопросы социальной и трудовой адаптации учащихся и выпускников образовательных учреждений: Закон Республики Мордовия от 28 декабря 2004 г. №102-З «О мерах социальной поддержки отдельных категорий населения, проживающего в Республике Мордовия», Закон Белгородской области от 18 февраля 1997 г. №103 «О квотировании рабочих мест для выпускников учреждений профессионального образования Белгородской области», Постановление главы администрации Краснодарского края от 19 августа 1999 г. №600 «Об утверждении Положения о профессиональной адаптации молодежи - выпускников учебных заведений на предприятиях Краснодарского края» и т.д.

Региональные нормативные правовые акты, с помощью которых обеспечивается комплексный подход к решению проблем обучения и воспитания молодежи, организуется работа с несовершеннолетними правонарушителями, трудными подростками, также могут содержать нормы образовательного права: например, Закон Астраханской области от 28 декабря 2005 г. №86/2005-ОЗ «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав и наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», Постановление Правительства Нижегородской области от 18 октября 2006 г. №344 «Об утверждении Областной целевой программы «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних Нижегородской области на 2007-2010 годы» и т.д.

Кроме того, отдельные нормы образовательного права могут содержаться в региональных нормативных правовых актах, регулирующих деятельность образовательных учреждений в сферах, смежных с образовательной: Закон Республики Татарстан от 18 июня 1998 г. №1661 «О науке и научной деятельности», Закон Кабардино-Балкарской Республики от 16 января 1995 г. №1-РЗ «О языках народов Кабардино-Балкарской Республики», Закон Иркутской области от 30 декабря 2003 г. №86-ОЗ «Об экологическом образовании, просвещении и формировании экологической культуры в Иркутской области», Закон Архангельской области от 10 ноября 2005 г. №109-6-ОЗ «О библиотеках и библиотечном деле в Архангельской области»; Постановление администрации Кемеровской области от 19 февраля 1996 г. №1 «О дополнительных мерах государственной поддержки физической культуры и спорта» и т.д.

Основная часть источников регионального образовательного права посвящена непосредственно вопросам образования. При этом центральное место среди «профильных» нормативных правовых актов занимают региональные законы, регулирующие общие вопросы образовательной деятельности, в основу которых субъектами Федерации положен Закон РФ «Об образовании».

Ряд субъектов Федерации на основе Федерального закона разработал свои общие законы об образовании, предмет регулирования которых во многом совпадает с предметом регулирования Закона РФ «Об образовании»: Закон Волгоградской области от 11 августа 2006 г. №1276-ОД «Об образовании в Волгоградской области», Закон Мурманской области от 19 декабря 2005 г. №707-01-ЗМО «Об образовании в Мурманской области» и т.д.

Предметом нормотворчества на уровне субъекта Федерации становятся вопросы образовательной деятельности, регулирования которых на федеральном уровне, по мнению регионального законодателя, недостаточно для успешного ее осуществления или которые относятся к компетенции региональных властей: Закон Костромской области от 3 ноября 2005 г. №312-ЗКО «О начальном профессиональном образовании в Костромской области», Закон Курганской области от 30 июня 2000 г. №333 «О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области», Закон Красноярского края от 20 декабря 2005 г. №17-4256 «Об установлении краевого (национально-регионального) компонента государственных образовательных стандартов общего образования в Красноярском крае», Постановление Правительства Республики Карелия от 21 июня 1999 г. №20-П «О мерах по совершенствованию обучения карельскому, вепсскому и финскому языкам в общеобразовательных учреждениях Республики Карелия»; Приказ Министерства образования и науки Самарской области от 27 июля 2005 г. №82-од «Об утверждении Положения об организации образования детей с отклонениями в развитии в общеобразовательных учреждениях Самарской области» и т.д.

В ряде нормативных правовых актов (чаще всего подзаконного характера) формируется система управления образованием в регионе, устанавливаются полномочия в сфере образования тех или иных государственных органов, определяется статус отдельных государственных учреждений: Постановление Правительства Удмуртской Республики от 16 мая 2005 г. №83 «Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки Удмуртской Республики», Постановление Правительства Республики Алтай от 17 января 2006 г. №3 «О деятельности государственного учреждения Республики Алтай «Республиканский центр оценки качества образования», Приказ Министерства образования Хабаровского края от 9 ноября 2006 г. №886 «О комиссии по аккредитации учреждений начального, среднего и дополнительного профессионального образования» и т.д.

Могут приниматься региональные целевые программы развития образования (например, Постановление Воронежской областной Думы от 25 мая 2006 г. №491-IV-ОД «Об утверждении областной целевой программы «Развитие образования Воронежской области на 2006-2010 годы»), нормативные акты, определяющие основные направления совершенствования системы образования в субъекте Федерации (например, Постановление главы администрации Амурской области от 14 января 2003 г. №16 «Об основных направлениях развития системы образования Амурской области в условиях модернизации»).

образовательный регулирование региональный право

Размещено на Allbest.ru