Соотношение федеральной и региональной власти в РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Россия как федеративное государство, состоящее из субъектов, различающихся по своему национальному составу, обладающих неодинаковым экономическим потенциалом, характеризующихся своей неоднородностью является уникальной в своем масштабе федерацией, так как ни в одной стране мира не существует такой формы пространственной организации социально- экономических процессов управления.

В связи с этим, от разумного выстраивания региональной политики, учитывающей специфику положения регионов в системе федеративных отношений, зависит политическая стабильность в стране. Необходимость поиска новых форм и методов осуществления региональной политики обусловлено:

1) взаимодействием на горизонтальном уровне субъектов,

2) межрегиональной интеграцией

3) обеспечением государственного единства через достижение общности интересов центральной власти и автономий.

В научной литературе сложились следующие точки зрения о том, как должны соотноситься федеральная и региональная власть:

По мнению Дж.Бэлла, «Государство слишком велико для решения незначительных проблем и слишком мало для решения больших. Это вынуждает государство передавать часть своих полномочий с одной стороны наднациональным организациям (Европейскому союзу), а с другой регионам, что повышает роль региональной власти и ее институтов. [1]

Как отмечает в этой связи проф. Швецов А. « Нужно исходить из того, что существуют две группы интересов - общегосударственные и региональные. При этом общегосударственные интересы не декомпозируются (делятся без остатка) в региональные. И наоборот, региональные интересы не дают в сумме общегосударственных. Таким образом, стратегия страны - это план реализации общегосударственных интересов как единого целого, а не суммы регионов. [2]

На протяжении долгого времени во взаимоотношениях федерального Центра и регионов существует проблема поиска модели равновесия между принципами единства и разнообразия, между влиянием вертикальных и горизонтальных региональных структур в системе административно-территориального устройства, формальных и неформальных институтов в поле региональной политической деятельности. Так, смена форм и способов осуществления региональной власти и проблемы поиска сбалансированной модели отражена в политике СССР, для которой была характерна жесткая централизация, иерархия структур органов государственной власти, подавление регионального разнообразия. Следовавший за этим период 1990-х годов в РФ известен как «децентрализованная федерация» характеризовался не просто не правовым, а неуправляемым процессом децентрализации, придавший федерации ассиметричные и квазифедеративные черты.[3] Региональная политика в советскую эпоху и 1990-х годов не привела к формированию целостной системы взаимоотношений субъектов с федеральными органами власти.

Система управления регионами в современный период характеризуется переходом от «децентрализованной федерации» к «новой централизации». Как отмечают аналитики, в «ельцинский период» отношения Центра и регионов рассматривались преимущественно в горизонтальной плоскости - как «обмен» ресурсами между партнерами, старший из которых не вмешивается в политику младших».[4]

С началом политики рецентрализации анализ смещается в плоскость иерархических отношений, а главными направлениями исследования становятся шаги федеральной власти в отношении субъектов Федерации и результаты этой деятельности для регионов.

Так, в результате административно-политических трансформаций рубежа ХХ-ХХ1 веков возникла специфическая форма управления регионами, именуемая «унитарным федерализмом», сочетающая в себе элементы деконцентрации и децентрализации, то есть региональные власти при закрепленном за ними статуса децентрализации реально действуют на положении управляемых объектов центральной власти, что до известной степени нарушает сложившийся баланс «единства и разнообразия» в отношении Центра и регионов. Успешность функционирования региональной политики испытывает ряд проблем с точки зрения долгосрочных интересов развития страны.

Как отмечает в этой связи проф.С.А.Бирюков «ни один из стратегических вопросов государственно территориального развития как прочная интеграция в общероссийское и политико-правовое и социально-экономическое пространства регионов, развитие в них институтов гражданского общества, развитие эффективно-работающего регионального институционально-властного механизма в течение 2000-х годов так и не был в полной мере решен.[5]

Для существующей модели региональной политики, получившей в наследство советскую модель управления остаются характерным патернализм и авторитаризм, которые являются главными тормозами в становлении региональной политики. В связи с этим, полагаем актуальным осветить некоторые аспекты функционирования региональной власти.

Одной из проблем осуществления региональной политики является отсутствие четких критериев, способов и пределов ее осуществления. Как отмечает Швецов А.Ш. « В РФ отсутствует региональная политика как целостная система спланированных, целенаправленных рассчитанных на перспективу, согласованных, ресурсно-обеспеченных, ситуативно-разнообразных, транспарентных и легитимных специальных государственных воздействий на территориально-опосредованные социоэкономические процессы и ситуации во имя и исходя из общегосударственных интересов».[6]

Согласно Конституции РФ и федеральному законодательству можно выделить основные механизмы реализации федеральных и региональных интересов

1) участие субъектов в процессе принятия законов;

2) правотворческая инициатива властей субъектов;

3) законодательные соглашения между федеральными органами и органами государственной власти субъектов;

4) создание и работа консультативных, совещательных, координационных органов и учреждений.

Однако, по мнению проф. Фалько А.В. не смотря на предусмотренные законодательством возможности, они ни процедурно, ни с помощью конституционных гарантий не обеспечены.[7] Так, многие положения касающиеся региональной политики не имеют прямого действия (Концепции развития на 2006-2008 г, Программы социально-экономического развития на среднесрочную перспективу 2003-2005 гг. и др.)

Таким образом, согласованное взаимодействие при данных условиях становится отягощенным. Как отмечают исследователи, «невозможно воспринимать как попытки создать механизмы взаимодействия создание Государственного Совета при Президенте, советов при полномочных представителях Президента в федеральных округах, так как их работа предполагает не согласование интересов, а координацию командного типа.

В стране складывается новый вариант административно-командной системы. Созданные институты и организационные инструменты работают не как формы согласования и взаимной координации деятельности, а как вертикально ориентированные структуры командного типа.

Осуществление эффективной региональной политики предполагает четкое представление о ее целях, механизмах, средствах реализации в то время как «региональная политика как предмет деятельности органов государственной власти не получила ни конституционного, ни законодательного закрепления. В частности, в Конституции не дается определение региональной политики среди других перечисленных видов государственной политики. Наряду с этим, приоритетные направления региональной политики в законодательстве четко не закреплены.

«Ни в одном документе не найти четко выраженных федеральных интересов, в развитии тех или иных территориальных частей страны, соответствующих целевых показателей, и критериев оценки достижения выдвинутых государственных целей».[8] Закрепление основных направлений социально-экономического развития осуществляется в ФЗ, среднесрочных /долгосрочных программах развития страны, Концепциях развития регионов и т.д.

Принятие долгосрочной программы для каждого, а не только для «проблемного» субъекта РФ с учетом его нужд, с указанием приоритетных целей развития может способствовать созданию правовой основы социально-экономического развития региона.

Отсутствие связей между регионами на горизонтальном уровне.

Одним из условий проведения успешной региональной политики является взаимодействие и сотрудничество между регионами, что может способствовать их кооперации, повышению самостоятельности и ответственности за проводимые ими реформы т. е. речь о межрегиональном сотрудничестве субъектов. Как отмечают исследователи, в данный момент взаимодействие между регионами развито гораздо слабее, чем взаимодействие регионов с Федеральным центром. Одним из причин этого является влияние централизации на взаимоотношения между двумя уровнями власти, так как оно осуществляется по инициативе и посредничестве Центра. Взаимодействие между регионами осуществляется на основе личных договоренностей, в силу отсутствия «публичных каналов отстаивания регионами своих интересов». Здесь необходимо отметить роль централизации\децентрализации в целях развития межрегионального сотрудничества и отношений Центр -- регионы. Централизация, предполагающая концентрацию властных полномочий, иерархичность связей, координирование местной деятельности из Центра служит укреплению вертикали власти и созданию субординационных отношений.

Централизация в настоящее время идет по двум направлениям

1) объединение, слияние субъектов

2) разграничение полномочий между субъектами и федеральными органами государственной власти, проходящий под влиянием Центра.

Однако, по мнению Т. Лапиной «использование политического механизма, при котором власть строится по принципу иерархии не обеспечивает продвижения в приоритетном направлении - не гарантирует сохранение целостности России, хотя бы потому, что горизонтальные связи могут интегрировать Россию гораздо эффективнее».[9] Необходимость децентрализации диктуется предоставлением регионам самостоятельного поиска путей своего социально-экономического развития. При разумном использовании потенциала децентрализации в региональной политике возможно задействование экономических стимулов и рычагов для самостоятельного развития. Примером положительного влияния децентрализации на развитие региона может служить пример Башкортостана, Татарстана. В 1990-ые годы им удалось отчасти отстоять право на большую децентрализацию в отношениях с федеральным центром.

Как отмечают исследователи, «их модель преимущественно децентрализованного преодоления кризиса и перехода к региональному развитию сделалась предметом нещадной критики, а не взвешенной оценки, вследствие чего эта модель так и осталась эксклюзивной и она не стала одной из возможных альтернатив доминирующему централистскому подходу.[10]

Однако, обе республики демонстрируют устойчивый рост социально-экономического развития, и учет такого опыта мог пойти на пользу регионам, обладающим потенциалом для самостоятельного развития.

С учетом выше обозначенных аспектов успешное функционирование региональной политики предполагает по нашему мнению реализацию следующих условий:

-установление баланса между степенью централизации и децентрализации, так как обе могут как укрепить систему управления, так и развалить ее;

- развитие межрегионального сотрудничества путем реализации совместных инфраструктурных, инвестиционных, социальных проектов; (подписан Договор о развитии добрососедских отношений между Северной Осетией и Ингушетией)

- укрепление «горизонтальных связей» исполнительных органов власти субъектов РФ: совещания глав исполнительной власти, конференции министров образования на которых субъекты без участия федерального центра согласовывали и координировали вопросы, находящиеся в их компетенции;

- учет мнения населения при объединении субъектов РФ

- разграничение полномочий между Федерацией и субъектами не должно означать самоустранения федерального Центра либо наоборот его стратегического давления над региональными интересами. В этой связи региональная политика должна быть сбалансированной, достичь которую можно путем повышения координационных действий между Федерацией и субъектами, повышением политической ответственности. Законодательное разграничение полномочий, как нам кажется, должно осуществляться по принципу «общее» и «частное», то есть путем закрепления за Федерацией наиболее общих, основополагающих, единых принципов осуществления региональной политики, а за субъектами оставить правоприменение. Таким образом, проведение региональной политики с учетом обозначенных положений может способствовать созданию целостной системы взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов с учетом их положения в системе федеративных отношений.

региональный федеральный власть законодательство

Список литературы

С.А. Бирюков «Российский регионализм: о возможной модели» // Свободная мысль 2008 №8

А.С. Швецов «Региональная политика в российской унитарной федерации» // Федерализм 2008№2

Т.А. Лапина «Отношения Центра и регионов: столкновение концепции»// Россия и современный мир 2006№4

А.С. Швецов «Децентрализация федеральной региональной политики» // Федерализм 2007 №8

А.В. Фалько «Принципы федерализма как конституционно правовая основа согласования общенациональных и региональных интересов»// Право и политика 2009 №9

А.С.Швецов «Традиционный централизм или новый регионализм: подходы к обеспечению территориального развития»

Размещено на Allbest.ru