Еволюція органів внутрішніх справ в умовах здійснення політико-правових реформ в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Еволюція органів внутрішніх справ в умовах здійснення політико-правових реформ в Україні

Незалежна Україна потребує якісно нової політичної, економічної, правової систем на демократичних, планомірних засадах. Саме на це і спрямовано здійснення конституційної, парламентської, адміністративної, судово-правової та інших реформ. Вони зумовлюють одночасне реформування трьох процесів: правотворчості, правореалізації та охорони права з метою забезпечення розвитку громадянського суспільства.

У цьому контексті актуальним є реформування сучасної системи ОВС, органів місцевого самоврядування та інших органів правової держави і демократичного суспільства, покликаних забезпечувати права й інтереси людини та громадянина. На нашу думку, найбільш ефективним є створення якісно нової моделі обслуговування населення - місцевої міліції.

Залишаються недостатньо вивченими питання створення правової бази щодо організації підрозділів місцевої міліції як якісно нової моделі обслуговування населення на місцевому рівні, механізмів її реалізації, форм, методів і напрямів її діяльності, можливостей використання позитивного зарубіжного та вітчизняного досвіду тощо. Тому це дисертаційне дослідження є спробою узагальнення існуючого досвіду організації та діяльності місцевої міліції, визначення основних форм і напрямів її діяльності, співробітництва з органами державної влади, місцевого самоврядування і населенням в умовах здійснення демократичних реформ, розбудови громадянського суспільства.

Здійснюються політико-правові реформи нерівномірно, часом без певної програми дій - конституційна та муніципальна розпочалися ще до 1991 р., судово-правова та конституційна реформи відбуваються на основі відповідних концепцій, затверджених Верховною Радою України, тоді як в основі муніципальної реформи - окремі політичні рішення. Однак серед концептуальних підходів виділяють адміністративну реформу, а вже її напрями - адміністративно-територіальну реформу, реформу місцевого самоврядування тощо. У здійсненні демократичних перетворень зацікавлені всі верстви українського суспільства, однак успіх матимуть при проведенні зверху й активній підтримці знизу. Без цього противники радикальних реформ можуть загальмувати їх і вдатися до контрреформ, що вже мало місце у практиці зарубіжних країн.

Сучасні реформи висувають проблему спроможності права і законодавства здійснювати соціальні зміни у суспільстві, юридичної інтерпретації та контролю, законності, гарантії права і захисту населення. Їх результат полягає у тому, щоб домогтися відповідності правової системи та умов її функціонування тим перетворенням, що відбуваються в Україні і закріплені Конституцією.

Конституційна реформа є головною серед політико-правових реформ, бо від неї значно залежить успіх інших. Вона стала очевидною з проголошенням Декларації про державний суверенітет України 1990 р., але, як свідчить досвід, питання про конституційну реформу дуже складне: деякі політики і вчені зводять його до прийняття нової Конституції, інші - як нової Конституції, так і заснування нових конституційних інститутів; є й такі, які відносять узгодження з новою Конституцією всього чинного законодавства, подальше її удосконалення, внесення до неї змін і доповнень. Кожна позиція базується на певних аргументах, а ідеальним варіантом мала би бути концепція конституційної реформи, що охоплювала б усі згадані позиції, надавши їм планомірності, можливість поділу на певні етапи, визначення основних законопроектів.

На розгляді у Верховній Раді України знаходиться проект Закону про внесення змін до Конституції України стосовно місцевого самоврядування. Однак, на нашу думку, процес удосконалення Конституції на цьому не зупиниться. Тривала конституційна реформа негативно позначилася на ході усіх перетворень, а деякі протиріччя існують і сьогодні. Після 1996 р. конституційна проблема не зникла, а зазнала певної трансформації, свідченням чого є узгодження системи українського законодавства; набуття Конституцією чинності; налагодження та дієвість механізму реалізації прав і свобод людини як найвищої соціальної цінності. І попереду ще клопітка конституційно-правова робота, заходи з підвищення правової культури і правосвідомості тощо.

Адміністративна реформа також має на меті вдосконалення адміністративного апарату, запровадження чіткої вертикалі ефективної виконавчої влади, зниження рівня її бюрократизації, корумпованості чиновників тощо.

Ця реформа, розпочавшись 1994 р., постала на науковому і державному рівні. Відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні - це вид політико-правової реформи, яка здійснюється у сфері виконавчої влади і стосується як її організаційної структури, функцій, кадрового забезпечення, так і взаємовідносин з місцевим самоврядуванням.

Отже, адміністративна реформа має здійснюватись у кількох напрямах:

1. Формування нових інститутів та інструментів здійснення державного управління, на основі принципів децентралізації і відповідальності, професіоналізму; поліпшення матеріально-технічного забезпечення, а також ліквідації недемократичних і забюрократизованих інститутів.

2. Забезпечення гарантій прав і свобод громадян від свавілля чиновників.

3. Створення системи законодавства, яка гарантувала б ефективне здійснення адміністративним апаратом державних функцій, його перехід від тоталітарних до переважно правових методів і форм діяльності.

4. Наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів моніторингу її функціонування.

5. Використання позитивного досвіду адміністративних реформ у зарубіжних країнах, досвіду реформування адміністративного апарату у вітчизняній історії.

Концепція передбачає поетапне здійснення адміністративної реформи, не встановлюючи будь-яких її часових меж, обмежившись вказівкою на те, що ця реформа розрахована на відносно тривалий період її реалізації. На всіх етапах реформи передбачається вживати заходів щодо її законодавчого, кадрового, наукового й інформаційного забезпечення, зміцнення та поновлення фінансово-економічних основ державного управління.

Проте, на нашу думку, тривалість різних етапів повинні бути все ж таки встановлені, оскільки в протилежному випадку реформа може здійснюватися невідомо як довго. В умовах перехідного суспільства є небезпека, що адміністративна реформа може проводитися методами, які розходитимуться з її цілями і завданнями, особливо, якщо не будуть здійснюватися економічні реформи - стимул широкомасштабних правових реформ, як і навпаки.

Реформування кожної з гілок адміністративного апарату має особливості. Високими повинні бути вимоги до професіоналізму державних службовців усіх рівнів, наприклад, при їх атестації тощо. Загалом важливою вимогою є етичність взаємовідносин учасників адміністративних процедур, презумпція правомірності дій і вимог суб'єктів звернення, формування системи управління, близької до потреб людини.

З 1991 р. указами Президента України вносилися зміни до назви, структури та функцій органів виконавчої влади, здійснювався складний процес трансформування з однієї структури до іншої. На нашу думку, доцільно делегувати органам місцевого самоврядування управлінські функції у деяких сферах, зокрема, вони повинні володіти ними у сферах соціально-культурного та соціально-економічного розвитку на місцях тощо.

У результаті здійснення адміністративної реформи в Україні передбачається поступове формування раціонального механізму державного управління, який дозволить зміцнити та підвищити ефективність виконавчої влади, поглибити її взаємодію з органами місцевого самоврядування. Удосконалена система виконавчої влади позитивно вплине на хід і наслідки проведення інших радикальних перетворень у суспільстві, насамперед, економічних, особливо з тих питань, де велике значення мають методи та форми державного регулювання і контролю. Безумовно, фактори політико-правового розвитку, фінансово-економічних можливостей держави здатні внести суттєві корективи в процес реформування, темпи проведення відповідних заходів.

Реформа місцевого самоврядування розпочалася 1990 р. прийняттям Закону про місцеві Ради народних депутатів Української РСР і місцеве самоврядування. Він фактично реалізував ідею «влада Радам», яка призвела до суверенізації Рад. Хаос, породжений такою самоврядністю місцевих Рад, зумовив ужиття відповідних заходів органами законодавчої та виконавчої влади.

Законом про місцеві Ради, місцеве і регіональне самоврядування 1992 р. вони були обмежені здійсненням функцій місцевого та регіонального самоврядування, а державні функції передавалися Представникам Президента України в областях і районах, містах Києві та Севастополі. Повернення місцевим Радам повновладдя 1994 р. означало контрреформу в питаннях місцевої влади.

У свою чергу, Конституція України 1996 р. утвердила лише політико-правові передумови створення системи місцевого самоврядування, покладаючи регулювання більшості питань його організації та діяльності на поточне законодавство. Тим самим залишено простір для вдосконалення інститутів самоврядування згідно з потребами суспільства і держави на конкретному етапі.

Результатом цієї реформи є становлення ефективної системи місцевого самоврядування в населених пунктах, децентралізація влади на рівні областей, АР Крим, соціально-економічних об'єднань, межі та зміст яких не повинні порушувати державний устрій України.

Національне законодавство не дає чіткого формулювання функцій місцевого самоврядування, як це визначено Європейською хартією місцевого самоврядування: підтримка місцевої демократії, забезпечення права громадян на участь в управлінні державними справами на місцевому рівні та надання послуг місцевому населенню. Тому постає питання - наскільки реально правові норми України, що відтворюють конституційні принципи організації і функціонування місцевого самоврядування, забезпечуватимуть реалізацію цих функцій і що треба зробити, аби наповнити їх реальним змістом?

Аналізуючи чинне законодавство України, не можна не помітити, що проблема розмежування повноважень між органами виконавчої влади та місцевого самоврядування розв'язана не на користь територіальних громад й органів, які вони представляють. Законодавче регулювання делегованих повноважень районних і обласних рад відповідним місцевим державним адміністраціям, навпаки, характеризується правовою невизначеністю.

На сучасному етапі розвиток місцевого самоврядування стримується через об'єктивні фактори і внаслідок суб'єктивних причин, що не може не впливати на вибір пріоритетів і напрямів його реформування. Ці розбіжності відображені в Конституції та Законі «Про місцеве самоврядування в Україні», у діях різних гілок влади. Перспектива реформи місцевого самоврядування досить складна, оскільки її реалізація потребує внесення змін до Конституції, що безумовно є тривалим процесом.

Основними напрямами муніципальної реформи визнаються удосконалення адміністративно-територіального устрою та поділу, визначення статусу адміністративно-територіальних одиниць, населених пунктів; визначення меж населених пунктів; удосконалення системи муніципального управління шляхом об'єднання органів місцевого самоврядування, вдосконалення структури і штатів виконавчих органів місцевого самоврядування; становлення місцевої міліції в системі місцевого самоврядування; визначення міст та інших населених пунктів як полігонів муніципальної реформи; створення цілісної системи підготовки та підвищення кваліфікації муніципальних службовців; організаційне та правове забезпечення муніципальної реформи.

Тобто, щоб змінити обидві складові державного устрою: систему територіального устрою і систему територіальної організації влади - в державі необхідна адміністративно-територіальна реформа. Вона реалізується з 1998 р. на основі Концепції адміністративної реформи в Україні та передбачає поступове вирішення низки проблем адміністративно-управлінського, територіально-функціонального та фінансово-економічного значення.

Очевидно, що адміністративно-територіальна реформа зумовлює інші реформи: адміністративну, коли змінюються повноваження органів влади різних рівнів; муніципальну і конституційну, адже розширюється компетенція самоврядування, ресурси для їх реалізації тощо.

Система адміністративно-територіального устрою України сформувалася за радянської влади на тоталітарних засадах командно-адміністративної системи управління при відсутності самостійної методології. Існуюча територіальна організація влади не відповідає засадам ринкової економіки, демократичному принципу народовладдя та європейській інтеграції. Адже вона характеризується високим ступенем централізації влади по лінії уряд-область-район-сільрада та позбавленням представницьких органів на місцях можливості здійснювати ефективну політику в інтересах людини, тобто надавати громадянам доступні якісні послуги. Адміністративний поділ не враховує принципів економічної доцільності, призводячи до соціально-економічних та територіальних диспропорцій.

Головний урок, що випливає з аналізу радянських реформ, на нашу думку, полягає в тому, що у реформуванні важливі величина регіонів їх конфігурації, але реформи результатів не досягнуть, якщо при цьому не виявлено розуміння самодостатності, специфічних інтересів і не забезпечено їх реального самоврядування.

Сучасний поділ України на адміністративно-територіальні одиниці здійснювався за принципом пропорційності території та населення. Сильною його стороною є принцип рівності більшості адміністративно-територіальних одиниць. Нині тільки АР Крим, міста Київ і Севастополь як міста загальнодержавного значення є одиницями з особливим статусом. Рівний статус решти адміністративно-територіальних одиниць в Україні є позитивним фактором єдності цих одиниць та унітарності держави.

До проблемних питань АТУ відносять: розташування на території міст інших міст, а також сіл, селищ як окремих адміністративно-територіальних одиниць; існування серед них таких категорій, як селище міського типу, сільрада, селищна та міська рада; відсутність чітких критеріїв для утворення районів, районів у містах приналежність населених пунктів до категорій сіл, селищ, міст; відсутність відповідних картографічних матеріалів, невинесення їх у натурі тощо.

Відсутність закону «Про адміністративно-територіальний устрій» зумовлює невизначеність статусу адміністративно-територіальної одиниці в Україні. На нашу думку, він має зумовлюватися принципом визначення її кордонів; структурою та повноваженнями органів державної влади й місцевого самоврядування на території адміністративно-територіальної одиниці; принципом формування її представницьких і виконавчих органів; наявністю власності, підпорядкованої органам адміністративно-територіальної одиниці; структурою бюджету.

На думку В. Нудельмана, збереження існуючого АТУ унеможливлює здійснення сучасної регіональної політики та розкриття потенціалу місцевого самоврядування.

Також практично не можуть бути реалізовані положення Конституції України. Якщо з її нормами порівняти існуючу схему адміністративно-територіального устрою, можна виявити суперечності. Вони випливають із зафіксованих у Конституції двох типів адміністративних одиниць: населених пунктів як адміністративних одиниць і власне адміністративних одиниць окружного типу. Недосконала структура областей, визначена ще союзним центром, породжує високу міграцію населення, а відсутність в адміністративно-територіальному устрої найнижчого базового рівня ускладнює процес конституювання територіальних громад.

Таким чином, згадані політико-правові реформи загалом передбачають істотний перелік змін і вдосконалень існуючої системи органів державної влади та місцевого самоврядування.

На нашу думку, доцільно зупинитися на аспектах реформування виконавчої влади. Одним з органів центральної виконавчої влади є МВС України. Система його органів та установ забезпечує державно-владний характер діяльності, спрямована на забезпечення державної влади, організацію та дотримання правопорядку тощо.

Нові умови життєдіяльності ОВС України потребують перегляду як їх місця та ролі в суспільстві, так і шляхів реформування з метою найбільш ефективного вирішення оперативно-службових завдань.

Основними документами, що визначають шляхи реформування ОВС України, проведення адміністративної реформи в системі МВС, стали: Концепція розвитку системи Міністерства внутрішніх справ, схвалена постановою КМУ №456 від 1996 р.; розпорядження МВС України «Про створення Комісії Міністерства з питань реформування системи МВС України» №10 від 9 січня 2007 р.; План заходів з реформування системи МВС України від 1 лютого 2007 р. тощо.

Аналіз проблем у системі ОВС і визначення перспектив її вдосконалення слід здійснювати, починаючи з нормативних актів у цій сфері. Зокрема, у Положенні про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженому Указом Президента України 2000 р., зазначено, що МВС України реалізує державну політику в галузі захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, організовує і координує діяльність органів внутрішніх справ у боротьбі зі злочинністю, охорону громадського порядку і забезпечення громадської безпеки.

З Положення про Міністерство випливає, що система його:

– централізована, ієрархічна, озброєна;

– ґрунтується на принципах єдиноначальності, вертикальної підпорядкованості, особистої відповідальності;

– побудована переважно в межах лінійно-функціонального типу організаційної структури;

– не має інших джерел фінансування, крім державного бюджету;

– містить як первинні, основні структурні ланки, посади трьох видів: працівників міліції, військовослужбовців і допоміжного персоналу, який не має військових та спеціальних звань.

Згадані Концепція та Положення про МВС України - це пов'язані між собою нормативні акти, які визначають початок і мету реформування МВС України, принципи й основні напрями удосконалення та розвитку системи МВС. Важливим питанням залишається зміна його внутрішньої організації та засад діяльності керівних працівників.

Своєрідністю сучасного етапу розвитку ОВС є підвищення вимогливості до якості їх роботи, посилення громадського контролю з боку громадян, об'єднань громадян, ЗМІ за діяльністю міліції, пошук нових джерел фінансування. Забезпечення принципів громадянського суспільства, правової держави залежить від спроможності органів державної влади на всіх рівнях забезпечити принцип обмеження виконавчої влади правами та свободами громадян. Багаторічне нехтування ними, у тому числі й ОВС, створило в суспільстві атмосферу недовіри до заходів міліції із встановлення рівноправних стосунків з громадянами, суть яких виражена поняттям партнерських стосунків.

Іншою особливістю, яка спонукає до удосконалення правової основи, управління й організаційної побудови ОВС, є необхідність своєчасного приведення системи МВС України до міжнародних стандартів правозахисної та правоохоронної діяльності. Інститути і механізми, які в країнах складалися, удосконалювалися протягом століть, ми зобов'язані створити за значно коротший термін. При цьому необхідно використовувати іноземний досвід, але не копіювати його, зважаючи на національну ментальність, історію, певний власний досвід.

З цього приводу була запропонована Програма розвитку партнерських відносин між міліцією та населенням і Програма «Народ і міліція - партнери». Їх головною метою є досягнення відносин партнерства між населенням і міліцією України для ефективного подолання антисуспільних явищ, усунення причин та умов вчинення суспільно небезпечних діянь, профілактики правопорушень, забезпечення надійного захисту особи, суспільства і держави від протиправних посягань.

Як бачимо, правова система в Україні потребує докорінних змін гуманітарної спрямованості, щоб домогтися ефективного управління й організаційної побудови ОВС, які будують рівноправні стосунки з громадянами. Зокрема, при ГУ МВС та УМВС України передбачено створення Громадських рад з питань забезпечення прав людини як консультативно-дорадчих органів, які надають консультативно-методичну допомогу в реалізації МВС України завдань з дотримання прав людини, здійснення громадського контролю за дотриманням прав людини та діяльністю ОВС. Їх метою також є зміцнення законності, підвищення правової культури та свідомості працівників міліції і населення, покращення взаємодії з громадськими правозахисними організаціями. Зростає цінність створення незалежних механізмів захисту прав і законних інтересів людини і громадянина.

Отже, перспективним, але недостатньо розробленим напрямом є вивчення та використання позитивного досвіду, пов'язаного зі створенням нової системи міліції. Слід враховувати, що поліцейські відомства в зарубіжних країнах існують і діють в умовах, які суттєво відрізняються від тих, що складаються в Україні. Тому необхідно виділити відмінності, які потрібно враховувати при порівняльному аналізі шляхів, способів, форм і методів реформування:

1. Відмінності в правових системах держав, традицій правозастосовної діяльності породжують відмінності не лише у формах і методах діяльності міліції, але й у структурі, чисельності її апарату, обсязі компетенції тієї чи іншої служби.

Наприклад, у поліцейській системі США патрульний поліцейський вирішує широке коло питань від надання допомоги при пологах і розбирання з сімейними бешкетниками до затримання озброєного вуличного грабіжника або притягнення до відповідальності водія за перевищення швидкості чи неправильне паркування.

2. Відмінності в рівні, стані та динаміці злочинності, що проявляються в різній завантаженості поліцейського персоналу. У розвинутих країнах ця завантаженість значно нижча.

3. Відмінності в рівні культури, освіти, професійної підготовки поліцейського персоналу, а також у рівнях оплати праці, гарантій соціального захисту та пов'язаних з цим соціально-психологічних наслідків для членів професійного товариства поліцейських.

Якщо з урахуванням перелічених факторів порівняти результати діяльності ОВС України та поліцейських систем розвинутих держав, очевидні ті переваги, які надають, насамперед, високий рівень оплати праці персоналу, матеріального, технічного і фінансового забезпечення. Стосовно рівня професіоналізму працівників, підготовки до виконання найскладніших оперативно-службових завдань, ефективності діяльності ОВС України в цілому, то тут немає суттєвих відмінностей з відомими поліцейськими системами світу. Також у процесі реформування в Україні важливо зосередити зусилля на організації роботи з підвищення авторитету міліції серед населення, підвищення довіри до неї, особливо на місцевому рівні.

Поряд з використанням позитивного зарубіжного досвіду в ході реформування ОВС слід врахувати позитивний і негативний досвід попередніх адміністративних реформ як у Радянському Союзі, так і в інших країнах.

Так, у 60-70 роки ОВС були наділені, зокрема, такими функціями: попереднє слідство, гласний адміністративний нагляд, нагляд за умовно засудженими та умовно звільненими особами, які працювали на будівництві народного господарства. Був значно розширений обсяг їх діяльності в галузі профілактики правопорушень. У цей період відбувалося відокремлення лінійних органів на різних видах транспорту, створення паралельних структур, ліквідація загальнодержавного МВС, створення Міністерств охорони громадського порядку замість республіканських міністерств та обласних управлінь внутрішніх справ. У цьому напрямі розпочався штучний процес зміни функцій ОВС. Найбільшої шкоди розвитку цієї системи завдали перетворення, пов'язані з роздрібненням функцій, розростанням апарату міністерства та інших органів, які виконували переважно управлінські функції.

До позитивних явищ, за часів існування Радянського Союзу, належить формування місцевої міліції, що утримується за рахунок коштів місцевих бюджетів. Виконкоми місцевих Рад у 1989-1990 роках почали виділяти зі своїх бюджетних і позабюджетних фондів кошти спочатку на додаткову оплату праці працівників міліції, а потім і на утримання додаткової чисельності міліції.

Це особливо важливо в умовах децентралізації управління та розвитку місцевого самоврядування, коли відбувається суттєве розширення прав територіальних громад, інших органів самоврядування. Незважаючи на доступність експериментальної перевірки нових управлінських механізмів, такі заходи застосовуються рідко.

Отже, подальше підвищення ефективності боротьби зі злочинністю та забезпечення правопорядку потребує вдосконалення системи управління міліцією, забезпечення належного співвідношення функцій МВС і підпорядкованих йому органів, підрозділів. Найкращим чином структури системи управління будуть побудовані тоді, коли вони безпосередньо відповідатимуть за реальні результати роботи. Ефективність таких систем можлива за умови відсутності «зайвих» ланок та врахування об'єктивних потреб в існуванні кожної управлінської ланки.

Сучасна система управління ОВС створена за територіальним принципом. Її найвищим органом є МВС, яке залишається переобтяженим украй централізованими функціями. На нашу думку, більшість з них потребують делегування іншим органам, належного громадського контролю тощо.

При вдосконаленні структури будь-якої управлінської системи необхідний критичний аналіз існуючої організації. Внесення змін до системи ОВС у зв'язку зі зміною їх функцій в умовах реформування повинно супроводжуватися, насамперед, відповідним науковим обґрунтовуванням.

Таким чином, під час реформування МВС доведеться створити ефективно діючу управлінську систему, що спроможна вирішувати оперативно-службові завдання будь-якої складності за міжнародними стандартами й користується довірою населення.

Суспільна практика підтвердила правильність обраного шляху передачі деяких основних функцій органам, що не підпорядковані МВС або іншим міністерствам. Як випливає з Концепції адміністративної реформи, на міністерство не можуть покладатись функції, між якими можливий конфлікт інтересів. Подолання таких конфліктів і є завданням децентралізації, деінституалізації в цій сфері. Їх реалізація в системі МВС призвела до глибоких структурних змін, які на практиці виявилися більш радикальними, ніж передбачалося раніше.

Наприклад, у систему ОВС входили підрозділи з виконання кримінальних покарань, підрозділи Державної протипожежної служби тощо. Створення Державного Департаменту України з питань виконання покарань і внесення у зв'язку з цим відповідних змін до законодавства України дозволило вже в першому півріччі 1999 року вивести управління та установи виконання покарань із системи ОВС. Із структури міськрайорганів виведені також інспекції виправних робіт; припинили свою діяльність медичні витверезники; експертно-криміналістичні управління, відділи, відділення і групи були перетворені в підрозділи НДЕКЦ МВС України.

Це надало можливість посилити спеціалізацію, розширити зони обслуговування тощо, а поєднання зазначених функцій на практиці виявилося неефективним.

Недоцільним є здійснення завдань, невластивих МВС, таких як карантинні та санітарно-ветеринарні заходи, утримання в приймальниках-розподільниках бродяг, жебраків, дітей, організація дорожнього руху.

Сьогодні дільничні інспектори міліції залучені до організації розгляду заяв і повідомлень про злочини, що не дозволяє їм займатися іншими питаннями охорони громадського порядку, припиненням і попередженням адміністративних правопорушень. У свою чергу, на нашу думку, варто передати частину функцій, які раніше були закріплені за МВС, до УМВСУ в областях та ОВС на місцях, органам місцевого самоврядування. Йдеться про матеріально-технічне забезпечення, кадрову, фінансову функції тощо.

На переконання професора О.М. Бандурки, усе це пов'язано з необхідністю створення місцевої міліції. У літературі останнім часом можна зустріти термін «муніципальна міліція», проте в законодавстві України він не закріплений. Слово «муніципалітет» запозичене, його аналогом в Україні є термін «органи місцевого самоврядування».

Як зазначає А.В. Сергєєв «…місцева міліція - це озброєний підрозділ, який утворюється органами місцевого самоврядування за спільним поданням місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, узгодженим з Міністерством внутрішніх справ України, для забезпечення охорони прав і свобод громадян та громадського порядку на території села, селища, міста. Вона має входити до складу відповідних управлінь внутрішніх справ і утримуватися за рахунок коштів місцевого бюджету».

Проте постає питання: чи зацікавлені органи місцевого самоврядування у створенні та утриманні таких підрозділів у «складі відповідних управлінь внутрішніх справ»? Тим більше, чи доцільно в умовах демократичних реформ наділяти відповідними повноваженнями у цій сфері місцеві державні адміністрації, роль яких, як органів державної виконавчої влади, дедалі зменшується, чи взагалі пропонується скасувати їх?

На нашу думку, визначальними стосовно організації місцевої міліції є органи місцевого самоврядування, на які покладається виконання функцій охорони громадського порядку, захисту прав і свобод громадян, боротьби зі злочинністю тощо. Однак діяльність цих органів не повинна суперечити завданням, які виконують правоохоронні органи держави.

Саме Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 1997 р. передбачається створення міліції, яка могла б утримуватися за рахунок коштів місцевого бюджету. Згодом, реалізуючи один з пріоритетних напрямів реформування ОВС, прийнято Указ Президента України «Про утворення місцевої міліції» від 2001 р., Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції» від 2004 р. Останнім внесені відповідні зміни до Бюджетного кодексу України, законів України «Про міліцію», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації» та визначено порядок створення, реорганізації, функціонування та, за потреби ліквідації підрозділів місцевої міліції. Проте сам Закон 2004 р. утратив чинність станом на 2008 рік.

Закон України «Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України» від 2002 р. прямо вказує в ст. 1, що загальна структура МВС України має такий вигляд: МВС України - центральний орган управління; державні департаменти у складі МВС України як урядові органи державного управління за окремими напрямами службової діяльності, визначеними КМУ; головні управління, управління МВС України в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі, управління, відділи МВС України на транспорті; міські, районні управління та відділи, лінійні управління, відділи, відділення, пункти; підрозділи місцевої міліції; з'єднання, військові частини, підрозділи, установи внутрішніх військ; навчальні заклади, науково-дослідні установи, підприємства та установи забезпечення.

Загалом організація місцевої міліції є нагально необхідним, але складним процесом. Детальному аналізу проблем, перспектив її створення та функціонування присвячений наступний розділ дослідження.

До нових тенденцій у формуванні професійного корпусу керівників ОВС належить спосіб призначення на керівну посаду шляхом конкурсного відбору, тестування, використання розроблених відповідних професіограм. Наприклад, було відібрано 50 молодих працівників, які займали посади посад старших оперуповноважених і слідчих, до яких висувалися три вимоги: наявність вищої юридичної освіти, три роки служби в ОВС та успішна здача професіограм. Після шестимісячного навчання на спеціальних курсах усі вони були призначені на посади керівників органів.

Результативність реформування ОВС залежить від готовності та бажання їх працівників брати участь у реалізації завдань щодо перетворення міліції в сучасний інститут правової держави. А це тісно пов'язано з державним забезпеченням правового та соціального захисту оперативно-службової діяльності працівників міліції, посиленням їх соціального захисту. Останній є важливим аспектом проведення реформ і включає діяльність державних і місцевих органів влади, підрозділів кадрового забезпечення ОВС, пенсійних, фінансових, оздоровчих і господарчо-побутових служб щодо реалізації прав та інтересів працівників.

Соціальний захист працівників міліції на основі чинної нормативної бази передбачає такі напрями діяльності:

обов'язкове державне особисте страхування працівників за рахунок відповідних бюджетів;

відшкодування шкоди, завданої майну працівника або його близьким у зв'язку з його службовою діяльністю;

забезпечення працівників міліції житлом першочергово;

забезпечення працівників міліції телефоном;

надання місць у дитячих дошкільних установах;

безкоштовний проїзд працівників ОВС у громадському транспорті;

право на отримання поза чергою проїзних документів та розміщення в готелі за відрядною посвідкою;

правове регулювання праці та відпочинку;

грошове, речове, оздоровче та санаторно-курортне забезпечення;

пільги, гарантії та компенсації;

пенсійне забезпечення працівників і членів їх сімей;

виплати та пільги особам, які звільняються;

відповідальність і гарантії соціального захисту працівників ОВС.

Однак, як свідчить практика, задекларовані соціальні гарантії не завжди належно реалізуються у повсякденному житті. Зокрема, забезпечення працівників міліції житлом першочергово, безкоштовний проїзд у громадському транспорті, речове забезпечення, пільги, гарантії та компенсації гарантуються законами, але призупиняються або скасовуються підзаконними нормативними актами України, що не властиво демократичним, правовим і соціальним державам у світі.

Як бачимо, реформування міліції передбачає і вимагає створення належної правової бази її діяльності - без прогалин і колізій між нормами різних галузей права.

На сьогодні законодавчу основу діяльності ОВС складають Закони України «Про міліцію», «Про оперативно-розшукову діяльність», «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» 2000 р. тощо. Значною є і відповідна підзаконна правова база. Ці нормативно-правові акти неодноразово доповнювалися та змінювалися відповідно до нових вимог і змін, що відбуваються в різних сферах життя суспільства.

Спостерігається чимало неузгодженостей у цій сфері. Так, ст. 1 Закону України «Про міліцію» зазначає, що міліція в Україні - державний озброєний орган виконавчої влади, який захищає життя, здоров'я, права і свободи громадян, власність, навколишнє середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань. Виникає протиріччя, коли орган місцевого самоврядування створює підрозділи або фінансує утримання працівників органів державної виконавчої влади.

При цьому органи місцевого самоврядування згідно з чинним законодавством не наділені повноваженнями управління ними, але мають право частково їх контролювати, оскільки органам самоврядування підзвітні лише ті органи, що виконують передбачені функції або делеговані повноваження інших органів влади.

Таким чином, суттєвою прогалиною в законодавстві залишається неврегульованість правового статусу ОВС, їх працівників, які утримуються за рахунок коштів, що виділяються з місцевих бюджетів. Тому доцільно було б, на нашу думку, внести зміни та доповнення до Законів України «Про місцеве самоврядування», «Про міліцію» та прийняти окремий закон, який регламентував би поняття, принципи, статус, функціонування місцевої міліції в системі місцевого самоврядування.

Кардинальним шляхом реформування ОВС визначалось прийняття в Україні закону «Про поліцію», який урегулював би правові засади організації і діяльності поліцейських структур загальнодержавного рівня та місцевої поліції. Неодноразово пропонувалась і побудова злагодженої системи поліцейського права, яке визначає поліцейську систему в державі.

Як відомо, певні традиції у створенні теорії поліцейського права закладені російськими вченими-правознавцями І.Є. Андрієвським, З.Ф. Дерюжинським та ін. На думку О.М. Бандурки «…при визначенні основних рис нової поліції треба перш за все виходити з її соціального призначення. Це повинна бути не карально-охоронна сила, яка піклується головним чином про інтереси держави та намагається схопити злочинця, а демократичний інститут, невід'ємна частина суспільства, покликана насамперед захищати законні права та інтереси конкретної особи, гарантувати людині безпечні умови життя». Цей процес повинен відбуватися з урахуванням набутого позитивного зарубіжного досвіду з урахування національних традицій, потреб місцевого населення, фінансово-економічних наслідків і можливостей.

Однак у законотворчому процесі України на сьогодні не визнається пріоритетним напрямом необхідність запровадження поліції, місцевої міліції та прийняття її належної правової бази функціонування. У свою чергу, розглядається проект Закону України «Про органи внутрішніх справ України», ст. 12 якого передбачає, що національна міліція складається з кримінальної міліції та міліції громадської безпеки. Це свідчить про відсутність реформування сучасної міліції і, на жаль, не існує загальнодержавної програми реформування правоохоронних органів, нової Концепції реформування органів внутрішніх справ.

Проголошені програми реформування системи МВС України здійснювалися практично лише на папері на основі суб'єктивних підходів відповідних керівників та при відсутності системної науково обґрунтованої концепції. Це призвело до плинності кадрів, вимивання професійного ядра, що не дає можливості ефективно забезпечувати правопорядок і боротьбу зі злочинністю. На наше переконання, при здійсненні реформи міліції необхідно визначити чітку мету та принципи реформування, обсяг завдань і компетенцію відповідних органів, порядок їх взаємодії та конкретні строки і наслідки перетворень.

Вартий уваги Проект Концепції реформування МВС України в сучасних умовах, розроблений у 2005 р. робочою групою профспілки атестованих працівників ОВС. Тут враховані актуальні проблеми сучасної системи МВС, передбачені конкретні принципи і напрями її реформування:

– принцип фінансування, тобто розділення міліції за ознакою фінансування на місцеву міліцію, яка фінансується виключно з місцевих бюджетів, та оперативно-розшукове бюро розслідувань, що фінансується з державного бюджету;

– принцип призначення керівників: керівник місцевої міліції по горизонталі призначається керівником місцевої влади і підпорядковується йому, виконуючи виключно правоохоронні функції. По вертикалі він підпорядковується начальнику відділу з організації діяльності місцевої міліції обласного рівня згідно з наказом МВС України «Про створення підрозділів з організації діяльності місцевої міліції»;

– розподіл компетенції згідно із законами. Основними завданнями місцевої міліції є забезпечення охорони громадського порядку, прав і свобод громадян, охорони громадського порядку під час проведення масових заходів, нагляд за дорожнім рухом, виконання охоронної функції, конвоювання, дозвільної, паспортно-візової систем, профілактики правопорушень, виконання кримінально-процесуальної функції щодо попередження, розкриття та розслідування злочинів невеликої та середньої тяжкості відповідно до діючого законодавства України. ОРБР має виконувати оперативно-розшукову, адміністративно-процесуальну, кримінально-процесуальну, охоронну та інші функції, необхідні для боротьби зі злочинністю;

– децентралізація управління підрозділами міліції, яка має змінити обсяг повноважень і структуру управління вищої та середньої ланок міліції;

– демократизація управління міліції. Для стримування і як противага «єдиноначальності» місцевої міліції та ОРБР має зрости роль громадського контролю;

– відкритість для населення діяльності посадових осіб місцевої міліції. Керівники місцевої міліції мають звітувати про результати роботи перед місцевими органами влади, громадськістю, а думка населення щодо їх ефективності повинна враховуватися керівниками місцевого самоуправління при призначенні відповідних керівників місцевої міліції;

– принцип верховенства права, незалежності, соціально-правової захищеності працівників міліції та підпорядкування їх виключно закону.

Як бачимо, ця концепція передбачає інститут місцевої міліції, але окремі питання його організації та функціонування потребують удосконалення.

Суворо централізована система, що успадкувала від тоталітарного режиму використання важеля партійної відповідальності, великий обсяг повноважень, зараз орієнтована лише на підпорядкування наказу зверху і є перешкодою в реформуванні, породжує корупцію тощо. Це, безумовно, суперечить тенденціям розвитку української державності, зокрема, розмежуванню повноважень центру та регіонів, розподілу влади на різних рівнях.

Суть реформ полягає у побудові такої системи, яка відповідала б демократичним стандартам, забезпечила перехід від карального до соціального, обслуговуючого змісту її діяльності. Це означає, що функції міліції повинні бути підпорядковані забезпеченню конституційних прав і свобод громадян, охороні їх життя і здоров'я, правопорядку та безпеки в суспільстві.

Децентралізація міліції передбачає рішуче скорочення управлінського персоналу з одночасним створенням простої, дієвої системи управління міліцією, обґрунтованої організації її центральних і місцевих органів. Особливо важливою стає необхідність в отриманні найбільш повної, достовірної інформації, оперативного аналізу ситуації, інформаційної підтримки, прийняття зважених рішень і контролю за їхнім виконанням на всіх рівнях.

На нашу думку, необхідною є оптимізація структури, функціональних особливостей міліції, приведення їх у відповідність до суспільних вимог, інтеграційних процесів у світовому і європейському співтовариствах.

міліція орган внутрішній реформа

Размещено на Allbest.ru