Размещено на http://allbest.ru/

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ И ПРАВА

Курсовая работа

По дисциплине: Правовое обеспечение государственной службы

На тему: Государственная служба как правовой институт

Студентки Воскобой Натальи Анатольевны

Москва, 2012 г.

Оглавление

Введение

Глава 1. Понятийный аппарат государственной службы

1.1 Основные понятия, связанные с государственной службой

1.2 Государственная служба и институты

Глава 2. Краткая история государственной службы

Глава 3. Понятие, структура правового института государственной службы и его место в системе административного права

Глава 4. Современные проблемы реформы института государственной службы: расширение сферы публично-правового регулирования

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

Актуальность выбранной темы «Государственная служба как правовой институт» обусловлена тем, что государство является одной из совершенных «изобретений» человеческого общества. Из истории Древнего мира мы знаем, человечество стремилось усовершенствовать государство, создавало новые службы. В специальной литературе отсутствует однозначное, а, следовательно, общепринятое определение государственной службы. В широком теоретическом понимании государственная служба - это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казенных) предприятий.

Государственная служба в широком смысле сводится к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле - это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах.

Государственную службу определяют как «служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах». С точки зрения А.В. Оболонского, государственная служба - это «вид трудовой деятельности, заключающейся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд».

Наиболее четкое определение понятия «государственная служба» дает, на мой взгляд, Г.В. Атаманчук (Заведующий кафедрой государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте РФ, доктор юридических наук, профессор): «Государственная служба - это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах». Он считает, что в системе элементов, которые отражают взаимодействие государства и общества, власти и гражданина (государство - система государственных органов - государственный орган - государственная должность - государственный служащий - гражданин - общество). Государственная служба включает, прежде всего, такие элементы, как государственная должность - государственный служащий - гражданин, и охватывает два вида правоотношений: между лицом, исполняющим государственную должность, и государством (через государственный орган или систему государственных органов); между лицом, исполняющим государственную должность (государственным служащим), и гражданами государства.

Проведение глубокого и широкого анализа комплекса вопросов, относящихся к правовому институту, государственной службе. В связи, с чем цель исследования: Анализ осуществление государственными органами кадровой функции управления и практической деятельности правовых институтов.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. раскрыть основные понятия, связанные с государственной службой и институтами;

2. дать понятие, структуры правового института государственной службы;

3. определить место правового института в системе административного права.

В качестве объекта исследования выбраны научные теории, концепции, взгляды на государственный аппарат - в широком смысле совокупность государственных органов, осуществляющих функции государства.

Предмет исследования: процесс теоретического научного формирования государственной службы как правового института.

Научная новизна курсовой работы в определении условия возникновения государственной службы и административные механизмы их минимизации.

Проведенное исследование позволило сформулировать и вынести следующие положения:

1. В ходе исследования сделан вывод о том, что в системе государственной службы различных государств способствуют самые разнообразные факторы как объективного, так и субъективного характера.

2. Административно-правовые нормы распространялись на все виды служебных отношений, т. е. как на деятельность служащих предприятий и учреждений, так и на деятельность работников служебного аппарата органов государственной власти, государственного управления, суда и прокуратуры.

Глава 1. Понятийный аппарат государственной службы

Среди других распространенных в литературе подходов к определению сущности государственной службы можно выделить следующие:

это публичный социально-правовой институт, связанный с обеспечением функционирования государства в соответствии с конституцией и законами; порядок осуществления государственной власти на основе и в целях реализации права свободной жизнедеятельности человека и общества;

неотделимый элемент современного демократического государства, одна из «несущих конструкций» государственного управления;

публично-правовое отношение между гражданином и государством и процесс реализации законов и политики государства, административный процесс;

единство правовых институтов, регулирующих осуществление государственной власти и государственного управления, и социального института - сообщества, профессиональной корпорации лиц, практически исполняющих государственные функции в соответствии со своим правовым статусом;

система государственных органов, имеющих своих служащих для выполнения государственных задач и функций;

особый вид управленческой деятельности - государственная административная (аппаратная) деятельность;

государственная организация, с обозначением специфичности индивидов, совместно работающих в устойчивой системе должностной иерархии и разделения труда, имеющих дело с общей регуляцией, координацией и контролем ресурсов, людей и отдельных подсистем.

Таким образом, во множестве определений государственной службы можно выделить следующие наиболее существенные элементы: во-первых, предназначение государственной службы связано с практическим осуществлением целей и функций государства, с государственным управлением и определяется характером государственной власти; во-вторых, государственная служба осуществляется на государственных должностях преимущественно в государственных органах, хотя служебное законодательство некоторых стран относит к государственным служащим и работников государственных учреждений и предприятий.

1.1 Основные понятия, связанные с государственной службой

Государственное управление - целенаправленное, организующее регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц в них) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей; деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций, обеспечения государственных интересов и проводимой государством политики;

государственный аппарат - в широком смысле совокупность государственных органов, осуществляющих функции государства: представительные, исполнительные, судебные органы, прокуратура, армия и др.; в узком смысле - это совокупность административных органов власти, выполняющих исполнительно-распорядительные функции управления государством; государственный аппарат можно определить так же, как публично-правовую институциональную систему государственных органов, их подразделений, государственных должностей в них и лиц, исполняющих эти должности;

государственный орган - учрежденное в структуре аппарата государства в установленном порядке образование, имеющее собственную компетенцию и наделенное властными полномочиями по осуществлению определенного вида государственной деятельности, характеризующееся задачами, функциями, структурными особенностями, формами и методами;

государственная должность - первичная организационно-структурная единица государственного аппарата, заключающая в себе часть его компетенции; в соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона Российской Федерации от 5 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 27 янв. 1999 г. и от 13 окт. 2000 г.) - далее Закон об основах государственной службы - государственная должность определяется как «должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ (далее государственные органы), с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей»;

должностные лица в системе государственной службы - государственные служащие, имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юридические последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы, совершать регистрационные действия и т.д.), а также служащие, которые руководят деятельностью подчиненных им работников и уполномочены предъявлять к ним обязательные к исполнению требования (к примеру, руководители многих структурных подразделений органов управления); другими словами, это лица, выполняющие организационно-распорядительные функции в органе управления;

компетенция - круг полномочий, предоставленных законом, уставом или другим актом конкретному органу или должностному лицу; совокупность полномочий государственного органа по всем установленным для него предметам ведения;

полномочия - совокупность прав и обязанностей государственного органа, должностного лица, которыми они наделяются для реализации определенной им компетенции;

должностные обязанности - обязанности, предусмотренные конкретной государственной должностью, установленные в нормативном акте, в соответствующем положении о государственном органе, его структурном подразделении и в должностных инструкциях;

государственный служащий - гражданин, занимающий государственную должность и исполняющий ее на профессиональной основе (постоянно и за плату); согласно п. 1 ст. 3 Закона об основах государственной службы «государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации»;

администрация - 1) органы исполнительной власти и государственного управления; 2) должностные лица, руководящий персонал.

чиновник - 1) наиболее общее наименование государственных служащих в ряде государств; 2) лицо, состоящее на государственной службе и обладающее определенным рангом (разрядом, чином) в иерархии государственных должностей.

Современная государственная служба России законодательно определена как «профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов» (п. 1 ст. 2 Закона об основах государственной службы).

Следует заметить, что ряд исследователей (например, Г.В.Атаманчук, Н.М. Казанцев, Ю.Н. Старилов, А.В. Шаров) справедливо высказывают критические замечания в отношении данного определения государственной службы. Так, Г.В. Атаманчук указывает, что «понимание государственной службы как службы в государственных органах приводит к тому, что расщепляется само государство на государственные органы. Даже разделение власти утрачивает свой смысл, государство перестает быть их единством, каждая ветвь власти, особенно исполнительной, становится набором государственных органов, начальник любого из которых применяет по своему произволу весь возможный арсенал государственной власти к вверенной ему сфере общественной жизни, словно это его частная собственность». В этой связи возникает закономерный вопрос, который формулирует Г.В. Атаманчук: «Неужели законодателям неважно, что чиновники по такому закону будут служить уже не Российскому государству и его народу, не Конституции и закону, а тому министру или начальнику, у кого в подчинении они находятся?»

Вызывает, на мой взгляд, недоумение и то, что в законодательном определении государственной службы отсутствует слово «государство», ничего не сказано о его целях и функциях, во имя которых и существует государственная служба.

Определение государственной службы как службы в государственных органах порождает еще несколько проблем. Во-первых, в Законе об основах государственной службы отсутствует перечень государственных органов, служба в которых считается государственной, а определить, является ли конкретная организация государственным органом, достаточно сложно. Более того, ни в одном действующем нормативном акте не дается определения государственного органа, поэтому единственным способом закрепления статуса органа является прямое указание в акте о нем, что он является государственным органом. Вот почему во избежание придания статуса государственного органа организации, не обладающей необходимым набором признаков государственного органа (или наоборот, непризнания за рядом организаций, исполняющих государственные функции, статуса государственных органов), а также для четкого установления границ государственной службы необходимо законодательно закрепить понятие и признаки государственного органа. Кроме того, в законодательстве о государственной службе следует установить перечень государственных органов, служба в которых признается государственной.

Государственная служба сводится лишь к «обеспечению исполнения полномочий государственных органов». Однако некоторые государственные служащие не только обеспечивают исполнение, но и непосредственно исполняют полномочия государственных органов. Например, заместители министров (в том числе первые заместители), руководители федеральных органов исполнительной власти (кроме федерального министерства), являясь государственными служащими, фактически осуществляют часть полномочий государственных органов: издают распоряжения, подписывают финансовые документы от имени государственного органа, принимают на государственную службу и т.д. Следовательно, государственная служба представляет собой не только обеспечение исполнения полномочий государственных органов, но и исполнение этих полномочий.

Закон об основах государственной службы устанавливает, что к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, занимающими государственные должности лишь категорий «Б» и «В» (или государственные должности государственной службы).

1.2 Государственная служба и институты

Наряду с деятельностным подходом к определению понятия «государственная служба», когда она трактуется как «профессиональная деятельность», нередко используется институциональный подход к государственной службе, рассматривающий ее в качестве социального института или системы социальных институтов.

Так, с точки зрения А.В. Шарова, государственная служба как социальный институт «представляет собой организованную группу лиц, осуществляющих свою деятельность в иерархической, самовоспроизводящейся системе специализированных на выполнении социально-значимой функции (управления) материальных учреждений - государственных органов с едиными процедурами взаимодействия внутри себя и вовне, общим статусом лиц, исполняющих задачи государственных органов, направления, деятельности которой определяются функциями государства».

Необходимо подчеркнуть, что в качестве социального института государственная служба опосредует отношения между гражданским обществом и государством, представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина. Институт государственной службы, во-первых, призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, провозглашенную исполнительной властью, а во-вторых - обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения.

Г.В. Атаманчук полагает, что государственная служба как институт состоит из «двух системно организованных частей: а) норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует во власти отношениях, государственном управлении общественными процессами (правовая составляющая); б) граждан, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов (социальная составляющая)».

Государственная служба как система социальных институтов, по мнению таких авторов, как В.С. Карпичев, З.С. Попова и др., включает организационно-управленческий, социально-экономический, социально-правовой, государственных социальных услуг, информационно-коммуникативный, интеллектуально-духовный институты.

В качестве системы социальных институтов государственная служба взаимодействует с важнейшими институтами общества и во многом воспринимает их влияние через уточнение целей и задач, а также условий своей деятельности. Государственная служба тесно связана со следующими институтами:

-институтом права, поскольку сама существует в правовом качестве и подвергается довольно жесткой правовой регламентации, что придает государственной службе черты социально-правового института;

-экономическими институтами, так как она призвана обеспечивать проведение государственной политики в экономической области, осуществлять поддержку реального сектора экономики, гарантировать соблюдение экономических прав и свобод, регулировать рыночные отношения и т.п., что наделяет государственную службу статусом социально-экономического института;

-институтами гражданского общества, ибо она является опосредующим звеном в системе взаимодействия государства и гражданского общества, выступая в этом случае, как было отмечено выше, в качестве социального института и, с одной стороны, реализуя функции государственного регулирования общественных процессов, в том числе и деятельности институтов гражданского общества, а с другой - подвергаясь социальному (общественному) контролю;

-институтами, относящимися к социальной сфере общества, так как регулирование широкого круга социальных проблем, касающихся вопросов социальной защиты населения, здравоохранения, образования, социального обеспечения, создания современной социальной инфраструктуры и т.д., находятся в непосредственном ведении государственной службы по их ведомственной принадлежности; в связи с этим государственная служба выступает в качестве института государственных социальных услуг;

-институтами культурно-духовной сферы общества, поскольку сама государственная служба воспринимает существующие в обществе системы ценностей и моральных норм, а ее особое место в системе отношений «общество - государство» предполагает культивирование в среде государственных служащих высоких этических качеств, способных служить социальными ориентирами в обществе, что придает государственной службе черты социально-культурного института.

Как организационно-управленческий институт государственная служба имеет следующие признаки: во-первых, это объединение государственных служащих, реализующих функции управления государственными делами и организации социума; во-вторых, это упорядоченное структурное образование, совокупность организационных норм, способов, процедур, правил, стандартов и традиций упорядочивания, регулирования и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей.

Правовой институт государственной службы - это система правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы, статуса государственных служащих, гарантий и процедур его реализации, а также механизма прохождения государственной службы.

Большинство российских ученых-правоведов справедливо полагают, что правовой институт государственной службы имеет публичную природу (так как основан на общих, а не на частных и личных интересах). Вот что, например, пишет по этому поводу Н.М. Казанцев: «Государственная служба, будучи сформирована как публично-правовой институт, доставляет и государству свойства публично-правового института». Вот почему диспозитивный (дозволительный) режим регулирования государственной службы нормами трудового права не соответствует публично-правовой природе этого института, не учитывает неравный статус субъектов права - государства и государственного служащего. Для государственной службы характерен императивный (разрешительный) режим правового регулирования, который определяется принципом - разрешено только то, что прямо указано в законе.

В этой связи государственную службу можно определить как комплексный институт публичного права, образуемый совокупностью норм публичного права (конституционного, административного, финансового, уголовного), регулирующих отношения между государственным служащим и государством по поводу исполнения обязанностей по государственной должности, а также между государственным служащим и гражданином (обществом в целом).

Наконец, государственную службу можно отнести к политическим институтам. Государственная служба теснейшим образом связана с главным политическим институтом - государством, а государственная (и политическая) власть во многом осуществляется именно через государственную службу, которая реализует волю государства, выраженную в решениях соответствующих ветвей власти, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью организационных, правовых и идеологических механизмов (авторитета, права, насилия и т.п.). Государственные служащие могут преследовать свои корпоративные интересы в отношении государственной политики и располагают огромными возможностями и ресурсами по влиянию на характер политических решений, например информируя политиков и тем самым формируя их мнения. Вот почему государственная служба не может быть полностью оторвана от политики и в определенной мере является политико-властным институтом.

государственный служба правовой кадровый

Глава 2. Краткая история государственной службы

Государственная служба как правовой институт неоднократно исследовалась в научной и учебной правовой литературе, изданной в 20-90-е годы прошлого столетия. Единого мнения среди ученых-юристов относительно понятия, содержания и структуры института государственной службы, к сожалению, не выработано.

В 40-х годах С. С. Студеникин, называя государственно-служебные отношения трудовыми отношениями особого вида и считая государственную службу трудовым отношением, регулируемым трудовым правом, указывал и на административно-правовую характеристику института государственной службы.¹ С. С. Студеникин, разрабатывая систему административного права, подчеркивал, что в Общую часть административного права должны включаться нормы, регламентирующие государственную службу (порядок поступления на государственную службу и ее прохождение; правовое положение работников государственного аппарата -- их права, обязанности, ответственность).

Другой ученый -- А. Е. Пашерстник считал, что институт государственной службы относится к институту трудового права.^2, По его мнению, линия разграничения трудового и административного права лежит в плоскости различий между положением государственных служащих в трудовом процессе и в их отношениях к внешней среде («внешней средой» автор называл граждан, учреждения, организации и предприятия).

Система нормативных актов, которые действовали в 20-50-е годы ХХ столетия в сфере государственной службы, имела также двойственную (административно-трудовую) правовую природу. В эту систему входили следующие законодательные акты: Кодекс законов о труде РСФСР; Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях; Декрет СНК РСФСР от 6 июня 1924 г. «Об изъятии из ст. 2 Временных правил о службе в государственных учреждениях и предприятиях»; постановление ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 г. «Об основах дисциплинарного законодательства Союза СССР и союзных республик»; постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932 г. «О дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности»; постановление ЦИК и СНК СССР от 15 сентября 1933 г. «Об улучшении использования молодых специалистов»; постановление СНК СССР от 11 марта 1933 г. «Об упорядочении совместительства»; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 10 сентября 1947 г. «О введении персональных званий для руководящих и инженерно-технических работников угольной промышленности и строительства угольных шахт»; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 16 сентября 1943 г. «Об установлении классных чинов для прокурорско-следственных работников в органах прокуратуры»; и т. д.

Попытаемся сгруппировать различные точки зрения о понимании института государственной службы.

1. Институт государственной службы -- это совокупность правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе: а) организации государственной службы; б) выполнения государственными служащими возложенных на них задач.⁶

2. Институт государственной службы с точки зрения внутренних (внутриорганизационных) отношений -- это совокупность правовых норм, определяющих порядок поступления на государственную службу, аттестации, перемещения и увольнения со службы, содержание должностных обязанностей и прав, порядок материального и социально-бытового обеспечения, поощрения и ответственности государственных служащих. Данное определение института государственной службы складывалось на протяжении последних десятилетий.⁸

3. Нормы права, которые регулируют эти отношения, складывающиеся в процессе реализации государственной власти, также составляют в совокупности институт государственной службы. Специфической особенностью этого правового института является то. что нормы, его составляющие, как правило, административно-правовые.⁹

Отдельные стороны государственной службы регулируются нормами других отраслей права: трудового (правила для всех категорий работников о дисциплинарной ответственности, о продолжительности рабочего времени), финансового (нормы, устанавливающие должностные оклады, начисление и порядок взимания налогов и т. д.). Административно-правовые нормы распространялись на все виды служебных отношений, т. е. как на деятельность служащих предприятий и учреждений, так и на деятельность работников служебного аппарата органов государственной власти, государственного управления, суда и прокуратуры. Такие общественные отношения называются государственно-служебными. Участвуя в них, служебный аппарат выступает от имени государства, реализует его задачи и функции во всех сферах общественной жизни.¹⁰

Несмотря на то, что о государственной службе на протяжении последних 70 лет говорили как об институте права, она не имела соответствующего полного правового оформления.

Говоря о советской государственной службе, вряд ли можно употреблять термин «институт государственной службы» по следующим причинам.

Во-первых, законом не устанавливались государственная кадровая политика и режим ее реализации. Кадровая политика, осуществляемая вне рамок правового регулирования, основывалась на известном принципе «подбора и расстановки кадров по политическим, деловым и нравственным качествам». Это привело к тому, что отсутствовала должная специализация, профессионализм, служебная честность государственных служащих, появились такие явления, как коррупция в системе государственной службы, злоупотребления по службе.

Во-вторых, отсутствовал установленный законом статус государственных служащих, институт прохождения и продвижения по службе. Свободное собственное усмотрение «партийных чиновников» в сфере государственной службы заменяло «пробелы» правового регулирования.

В-третьих, в стране не было центрального органа, который мог бы эффективно управлять государственной службой, обеспечивать научно-методическое обеспечение развития государственной службы. Главным «арбитром» и здесь являлась КПСС. , 5 июля 1995 г., Государственной Думой РФ впервые за всю послереволюционную историю России был принят Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ». Этим законом устанавливаются положения о федеральном органе по вопросам государственной службы и об органах по вопросам государственной службы субъектов Российской Федерации, причем последние создаются в соответствии с законами субъектов Федерации.

Глава 3. Понятие, структура правового института государственной службы и его место в системе административного права

Современный правовой институт государственной службы-это система правовых норм, которые регулируют отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы (федеральная, муниципальная, отраслевая; статус, виды и реестр государственных должностей и служащих), статуса государственных служащих, гарантий и процедуры его реализации (выполнении государственными служащими должностных обязанностей и функций), а также механизма прохождения государственной службы. Таким образом, правовому регулированию подлежат три большие сферы в системе государственно-служебных отношений:

1) формирование системы государственной службы;

2) создание статуса государственного служащего, гарантий его осуществления;

3) механизм прохождения государственной службы (здесь может быть большое количество процессуальных норм, работающих в самых разнообразных пединститутах, которые входят в структуру института государственной службы).

Государственная служба является наиболее важным в административно-правовой науке понятием -- административно-правовой категорией, отражающей свойства и характерные черты административно-правовой действительности. Эта категория отличается глобальностью, длительным историческим существованием, огромной ролью, которую она играет в действующем административном праве. Нижние ряды в системе административно-правовых категорий, которые углубляют и развивают базисную категорию «государственная служба», образуют периферийные категории: «государственная должность», «государственный служащий», «ранг», «присяга» и т. д.¹²

Материальные нормы в институте государственной службы устанавливают статутные положения, которые характеризуют принципиальные черты этого правового института. К материальным нормам относятся: принципы государственной службы; понятие государственного служащего; права, обязанности, прав ограничения государственных служащих; льготы, гарантии и компенсации (правовой статус служащих); реестр государственных должностей; вопросы совместительства; способы замещения должности; испытательный срок; аттестация; служебная дисциплина и дисциплинарная ответственность; условия службы; способы и основания для прекращения государственной службы; контроль и надзор в системе государственной службы.

Процессуальные нормы регулируют отношения по реальному исполнению положений, содержащихся в материальных правовых нормах. Причем в каждом конкретном пединституте, входящем в институт государственной службы, можно обнаружить специфические процессуальные положения и процедуры: порядок поступления на службу; процедуру перемещения служащего и прохождение службы; порядок проведения аттестации; присвоение специальных званий и рангов; дисциплинарное производство; процедуру увольнения и т. д.

В науке административного права выделяются индивидуальные и коллективные субъекты.¹⁵Государственные служащие являются индивидуальными субъектами административного права. Они чаще других субъектов административного права вступают как во внутренние административно-правовые отношения, т. е. внутри системы государственной администрации (а также в органах местного самоуправления), так и в системе внешних отношений, т. е. отношений с гражданами, государственными и муниципальными органами, с частными организациями. Возможны административно-правовые отношения и между государственными служащими; в этих случаях государственные служащие выступают как выразители публичного, а не индивидуального интереса.

По моему мнению, вопрос об институте государственной службы целесообразно рассматривать с двух сторон:

1) регулирование, относящееся к государственной службе - это сфера государственного и административного права;

2) все другие вопросы должны устанавливаться трудовым законодательством. К сожалению, в отечественной правовой литературе в настоящее время такой подход к исследованию государственной службы отсутствует.

Вместе с тем анализ российского законодательства позволяет ставить данную проблему. В изданных в последние годы в Российской Федерации учебниках административного права при рассмотрении вопроса о системе административного права не указывается на важность, особую значимость, обособленность и самостоятельность (автономность) института государственной службы,¹⁶ хотя в главах учебников, посвященных государственной службе, авторы подчеркивают комплексность и значимость института государственной службы. Более того, в учебниках говорится, что административно-правовые нормы, которые регулируют вопросы государственной службы, составляют часть этого института и самостоятельный институт административного права.¹⁷

Как известно, в настоящее время в теории государственной службы (точнее сказать, в теории публичной службы) наряду с понятием «государственный служащий» используется понятие «муниципальный служащий». Думается, что было бы целесообразно сформировать и выделить в теории, а также установить в законодательстве более общее и единое понятие, объединяющее вышеупомянутые виды служащих: служащие публичных учреждений - это лица, которые находятся на публичной службе или на службе v юридического лица публичного права. Таким образом, публичная служба включает в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных соответствующих субъектов публичного права: федеральных органов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и образуемых ими органов, публичных объединений, фондов, учреждений и организаций. В зависимости от природы и характера публично-правового отношения в системе службы можно выделить государственно-служебное отношение (публичное право, административное право) и частноправовое трудовое отношение (частное право, трудовое право).

Статус муниципальных служащих наряду со статусом государственных служащих определяется федеральным законодательством, а также законодательством субъектов Федерации.. Разумеется, для муниципальных служащих действуют специальные законы и особые нормативные акты, принятые законодательными органами субъектов Федерации или органами местного самоуправления. Законы субъектов Федерации подтверждают, что муниципальные служащие и государственные не отличаются по правовому статусу, устанавливая в одном законодательном акте статус и государственных служащих и муниципальных. (Например, в декабре 1994 г. принят Закон Воронежской области «О государственной и муниципальной службе в Воронежской области».)

Глава 4. Современные проблемы реформы института государственной службы: расширение сферы публично-правового регулирования

Участники правоотношений обладают в публично-правовой сфере особым статусом, т. е. возможностью использовать властно-управленческие полномочия, решать политические, государственные, социально значимые задачи, которые открывают путь для решения множества других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью разных отраслей законодательства.

В публичном праве юридический приоритет имеет воля органов государственной власти. Правовое регулирование централизованно строится на началах субординации (т. е. по принципу «власть -- подчинение»), соблюдения дисциплины, ответственности нижестоящего должностного лица перед вышестоящим, обязательности выполнения распоряжений, правовых актов и решений вышестоящих органов и должностных лиц для нижестоящих субъектов. Следовательно, государственная служба пронизывается правовыми установлениями, содержащимися в различных отраслях публичного права.

Государственные служащие -- субъекты публичного права (или субъекты административного права), а в будущем, вероятно, они станут субъектами служебного (чиновного) права. Поэтому если публичное право, как отмечает Ю.А. Тихомиров, имеет своим девизом обеспечение гармонии и согласия в обществе, баланса интересов личности, коллективов, общностей и общества в целом, стабильность государства и его институтов, устойчивость основ экономического и социального развития, то этот же девиз должен взять на вооружение и каждый служащий, который находится на государственной или муниципальной службе.

Предмет, цели, принципы, метод административно-правового регулирования, внутренняя взаимосвязь с другими административно-правовыми институтами позволяют утверждать, что государственная служба находится в специфическом административно-правовом режиме регулирования.

Во всех странах, в которых законодательством установлен особый публично-правовой статус государственных служащих и создан профессиональный, специально подготовленный корпус государственных служащих, чиновники имеют соответствующие права, обязанности, ограничения и привилегии. Таким образом, в этих государствах учреждена профессиональная бюрократия, действует система законодательства, состоящая из двух частей: одна часть распространена на работников, находящихся на государственной службе, а другая регулирует отношения в сфере общих трудовых отношений служащих, которые также работают в публичных учреждениях (государственные и муниципальные органы, общины, объединения и пр.). Все перечисленные составные части института государственной службы реформировались в последние годы либо претерпевают существенные изменения в настоящее время. Это характерно и для различных отраслей права, содержащих правовые нормы, входящие в институт государственной службы, и для пединститутов, составляющих данный институт. На наш взгляд, процесс реформирования государственной службы связан с усилением публично-правовых начал в сфере регулирования государственно-служебных отношений.

Ряд законодательных актов Российской Федерации, наряду с определенным административно-правовым порядком занятия некоторых должностей, закрепляет возможность самостоятельного определения статуса государственных служащих, не противоречащего федеральным законам, т. е. правовое положение служащих будет регулироваться этими организациями (учреждениями, органами управления), например, Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» от 26 апреля 1995 г. устанавливает для членов Совета директоров определенные ограничения (запрет на совмещение этой работы с депутатскими полномочиями, с работой в Правительстве России; запрет на участие в политических партиях, на занятие должности в общественно-политических и религиозных организациях). В общей форме Закон определяет и правовое положение служащих Банка России. Условия найма, увольнения, оплаты труда, служебные обязанности и права, система дисциплинарных взысканий служащих Банка России определяются Советом директоров в соответствии с федеральными законами. Совет директоров создает пенсионный фонд для дополнительного пенсионного обеспечения служащих Банка России, а также организует страхование жизни и медицинское страхование служащих, утверждает перечень должностей.

На мой взгляд, целесообразно освободить институт государственной службы от действия норм трудового права, так как служебное право будет включать в специфический механизм правового регулирования аналогичные по формальному содержанию правовые нормы. В настоящее время стираются грани между трудовыми и административно-правовыми установлениями в сфере государственной службы. Они все более носят публичный (административно-правовой) характер и распространяют свое действие только на государственных служащих (или на муниципальных служащих).

Таким образом, в будущем в системе института государственной службы создадутся два вида служебных правоотношений: публичное и частноправовое.

Первичным элементом в построении правовой модели государственной службы, на наш взгляд, вместо установленного в Законе принципа разграничения государственных должностей являются особые полномочия, выполняемые государственными служащими (выполнение лицами определенных полномочий -- это и есть государственная служба; реализация же других функций представляет собой деятельность не государственно-служебного характера). Однако ст. 2 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» определяет, что государственная служба -- это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, которые, как известно, бывают разные: от установленных Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Федерации до полномочий исполнительно-технического характера.

Важным признаком разграничения публично-правового регулирования от частноправового является принцип стабильности государственной службы и, следовательно, государственно-служебных отношений. Он установлен в Положении о федеральной государственной службе и в Федеральном законе «Об основах государственной службы РФ». Стабильность государственной службы, по нашем мнению, означает пожизненность выполнения государственных публичных функций и задач (этот принцип особо выделен в законодательстве о публичной службе в западноевропейских государствах). А те служащие, которые также находятся на государственной службе, но их служебное отношение будет базироваться на трудовом договоре (т. е. не назначаться самим государством либо его представителем на должность), могут заключить его на определенный или на неопределенный срок. Их положение, как правило, не характеризуется признаком стабильности, ибо они могут быть в любое время уволены со службы, хотя некоторые гарантии все-таки существуют, например, если лицо, не являющееся публичным государственным служащим, прослужило на определенной должности свыше 15 лет и находится в возрасте старше 40 лет, то его увольнение запрещается. Такие (или подобные) положения содержатся в коллективных договорах, порядок заключения и исполнения которых регламентируется законодательством многих зарубежных государств. Следовательно, в некоторых сферах государственной службы можно наблюдать сближение норм публичного (административного) и частного (трудового) права.

Публичные государственные служащие должны выполнять на постоянной профессиональной основе только особо определяемый в законодательстве круг функций и задач, для чего требуется наличие властных публично-правовых полномочий у этих служащих. Им государство доверяет выполнение данных функций и задач, а служащие обязуются на принципе верности служить государству (такое положение устанавливается в присяге государственного служащего). Примером различия между публично-правовыми и частноправовыми отношениями на государственной службе является и то, что хотя и служащие и рабочие (технический персонал) находятся на государственной службе, они осуществляют, как правило, различные виды деятельности: служащие занимаются духовной деятельностью, а рабочие физической.

В различных нормативных актах публично-правового характера основание служебной дисциплины, ее объем, и содержание определяются различным образом. Например, служебная дисциплина в органах налоговой полиции означает соблюдение сотрудниками налоговой полиции установленных законодательством Российской Федерации присягой, контрактом о службе, а также приказами директора Департамента налоговой полиции и прямых начальников порядка и правил при исполнении возложенных на сотрудников обязанностей и осуществления имеющихся у них полномочий. В понятие дисциплинарного проступка военнослужащего включается, в частности, нарушение норм морали и военной чести.

Заключение

Современное реформирование государственной (публичной) службы усиливает тенденции сведения сходных правоотношений в одну правовую отрасль. Законотворческий процесс в области государственной службы России приведет, на мой взгляд, к тому, что в ближайшем будущем появится новая отрасль права служебное право со своим предметом правового регулирования, т. е. системой правовых норм, регулирующих отношения в области государственной службы.

Служебное право должно стать регулятором государственно-служебных отношений не только в сфере деятельности государственных органов, внутри государственной администрации, но и в области функционирования органов местного самоуправления. Со временем при четком отграничении публичного и частного права, законодательном оформлении публичной службы, создании служебного права нормы трудового права перестанут играть существенную роль (или вообще исчезнут) в общем, регулировании государственной службы. Однако это не исключает того, что важнейшие вопросы, которые относятся традиционно к сфере трудового права, сохранятся внутри государственной службы без правового оформления.

Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» важный законодательный акт, который положил начало действительной реформе государственной службы в Российской Федерации. Думается, что на его основе в России можно обеспечить разработку и принятие ряда законодательных актов, качественно и эффективно регламентирующих государственно-служебные отношения. Очевидно, что некоторые положения указанного Закона претерпят изменения.

Список использованных источников и литературы

1.Конституция Российской Федерации: [официальный текст] (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с учетом поправок от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) //СЗ РФ.-2009.-№ 4.-Ст. 19.

2. Поборчая Н.П. Советская государственная служба: Канд. дис. Л.1952.

3.Фаянс Н.И. Советская государственная служба на современном этапе: Канд. дис. М, 1955.

4. Манохин В.М. Советская государственная служба. М.. 1966. ;Воробьев В.А. Советская государственная служба: Административно-правовые аспекты. Ростов-н/Д., 1986.

5. Овсянко Д.М. Административное право. М., 1994.

6. Административное право. М., 1970.

7. Советское административное право. Общая и Особенная части. М., 1973.

8. Ленин В.И. Полн. собр. соч.

9. Ивакин В.И. Предмет науки административного права: Автореф. канд. дис. М., 1995.

10. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. Сущность и основные институты административного права: Учебник. М., 1995.; Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая. Л., 1970.

11.Бахрах П.Н. Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право. 1994.

12. Федерации; Бахрах П.Н. Административное право. М, 1993.

13. Российская газета. 1995г.23 июня, 2003г.31мая №104, 2011г. 29 ноября.

14. Коммуна. 1995.26 июля, 2004г. 12 ноября

15.Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995.

16. Алексеев С.С. Теория права. М., 1994.

17. Юсупов В.А. Теория административного права. М.. 1985.

Размещено на Allbest.ru