Организационно-правовые вопросы осуществления полномочий органов государственной власти субъектов по предоставлению социальных услуг в сфере социального обслуживания населения

Размещено на http://www.allbest.ru/

Организационно-правовые вопросы осуществления полномочий органов государственной власти субъектов по предоставлению социальных услуг в сфере социального обслуживания населения

Автор публикации: Назаров Е.Г., доцент, заместитель заведующего кафедрой социального права, государственной и муниципальной службы УрГЮА

Законодательство Российской Федерации ставит в качестве важнейшей цели регулирование отношений в сфере социального обслуживания населения на уровне субъектов РФ, что является одним из основных направлений деятельности федерального центра по социальной защите населения, защите прав и интересов граждан в сфере социального обслуживания. Экономические перемены, вызванные инерционно-рыночной стратегией государства, породили предпосылки для отказа Федерации от общенациональных стандартов в социальном обслуживании. Государство вынуждено идти по пути соответствия социального законодательства условиям рынка и активно защищать граждан от возникающих социальных рисков, в числе которых особо выделяется наступление старости, инвалидность.

Вместе с тем в действительности существует более широкий круг субъектов, нуждающихся в социальном обслуживании. С позиции федерального законодателя - это граждане, не способные обслуживать себя в связи с возрастом, болезнью, инвалидностью и не имеющие родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, а также лица, пострадавшие от стихийных бедствий, вооруженных и межэтнических конфликтов, радиационных и техногенных катастроф, беженцы, вынужденные переселенцы, военнослужащие, государственные, гражданские служащие, работники правоохранительных органов, судов и члены их семей и др.

В современных условиях задачу социального обслуживания населения государство призвано решать главным образом проведением модернизации социального обслуживания населения, которое становится сегодня эффективным средством социального равновесия в стране и мощным барьером на пути развития негативных последствий для граждан, вызванных условиями рынка.

Развивающиеся процессы в сфере управления социальными явлениями (рисками) оказывают влияние на теоретические концепции в социальном обслуживании, основы правового регулирования. Меняются научные представления о предмете правового регулирования, его механизме, правовых принципах, субъектах и других категориях[1]. Это обусловлено тем, что на фоне растущей средней ожидаемой продолжительности жизни будет наблюдаться тенденция к старению населения (доля населения в возрасте 60 лет и старше увеличится по миру на 94% и достигнет 22,1%, в более развитых регионах - на 86% и достигнет 33%, в менее развитых регионах - на 156% и достигнет 19,7%, в России - на 95% и достигнет 36%). На треть снизится доля детей и подростков (0-14 лет), уменьшится и удельный вес населения в самом смелом инновационном возрасте 15-24 года (на 22% - по миру, на 39% - по России).

Это означает усиление консерватизма и сложности осуществления радикальных инноваций, возможность увеличения разрыва и конфликтов между сменяющими друг друга (с периодичностью в 30 лет) символическими поколениями.

Рост образованности населения, увеличение миграционных процессов, формирование глобального информационного пространства определяют ускоренный рост потребностей, который наталкивается на ограниченные возможности роста производства для удовлетворения этих потребностей. Это вызывает углубляющуюся стратификацию внутри страны как между слоями с разным уровнем жизни, так и между богатыми и бедными, что становится питательной средой для роста социального недовольства.

Проблема занятости также становится биполярной. С одной стороны, в странах и регионах с высоким приростом населения нарастает избыток рабочих рук, которым трудно найти применение в соответствии с их способностями и образованием. Растет уровень безработицы, который составляет в России 8,9%[2]. В этих социально-демографических условиях реформаторскую по своей сущности роль призвано сыграть существенное обновление социального законодательства, в том числе по вопросам социального обслуживания населения.

Анализ современных тенденций развития социальной политики в сфере социальной защиты, социального обеспечения населения позволяет выделить несколько направлений в развитии социального обслуживания: первое - как правовой институт в системе правового регулирования; второе - как институт государственной публичной социальной услуги и третье - как институт инфраструктуры (органов, учреждений) социального обслуживания.

В таком сочетании возрастает насущная необходимость выделения системы социального обслуживания населения и этого вида правоотношений по социальному обеспечению на основе принципа разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Современное законодательство определяет социальное обслуживание не иначе как деятельность соответствующих служб и организаций по предоставлению гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, социальных услуг.

В соответствии с Федеральным законом «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» под государственной системой социальных служб понимается система, состоящая из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, являющихся собственностью субъекта РФ и находящихся в ведении органов государственной власти субъекта РФ.

Указанный закон предусматривает, что органы государственной власти субъектов РФ вне пределов полномочий федеральных органов государственной власти осуществляют собственное правовое регулирование социального обслуживания населения, обеспечивая реализацию названного выше закона. Они осуществляют разработку, финансирование и реализацию региональных программ социального обслуживания; определяют структуру органов управления государственной системой социального обслуживания и организацию их деятельности; устанавливают порядок координации деятельности социальных служб; создают, управляют и обеспечивают деятельность учреждений социального обслуживания. Закон раскрывает также понятие «социальных услуг». Ими считаются действия по оказанию помощи клиенту социальной службы, т.е. гражданину, находящемуся в трудной жизненной ситуации. Социальная услуга - это, таким образом, помощь указанным гражданам, оказываемая соответствующими социальными службами[3]. При этом социальные услуги нельзя сводить только к предоставлению таковых лицам пожилого возраста и инвалидам, т.к. в число лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, может входить большой круг граждан.

В федеральных законах, регулирующих общественные отношения по социальному обслуживанию граждан, однозначно указаны формы социального обслуживания и виды помощи и социальных услуг. Так, в Федеральном законе «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» предусмотрены следующие формы социального обслуживания: стационарное социальное обслуживание пожилых людей и инвалидов: полустационарное обслуживание; социально-медицинское обслуживание на дому; срочное социальное обслуживание; социально-консультативная помощь; социальная реабилитация инвалидов; социальное обслуживание семей с детьми и др. В некоторых законах и подзаконных актах эти формы называются видами социального обслуживания, что не соответствует основным понятиям, применимым в базовых законах.

Перечисленные формы социального обслуживания предоставляются гражданам в следующих типах учреждений: стационарные учреждения социального обслуживания; комплексные центры социального обслуживания населения; территориальные центры социальной помощи семье и детям; центры социального обслуживания; социально-реабилитационные центры для детей и подростков (несовершеннолетних); центры помощи детям, оставшихся без попечения родителей; социальные приюты для детей и подростков; центры экстренной психологической помощи по телефону; центры психолого-педагогической помощи населению; центры социальной помощи на дому; дома ночного пребывания; специальные дома для одиноких престарелых; геронтологические центры; иные учреждения, предоставляющие социальные услуги.

Довольно сложно применять все перечисленные выше классифицирующие признаки рассмотренных государственных услуг по социальному обеспечению по отношению к формам социального обслуживания. Поэтому законодатель избирает такие признаки, как организационно-правовые формы и категории лиц, подлежащих обслуживанию. Исходя из этого, система социального обслуживания в субъектах Российской Федерации может состоять из следующих относительно самостоятельных систем: социальное обслуживание пожилых и инвалидов; срочное социальное обслуживание; социально-консультативная помощь; социальная реабилитация инвалидов; социальное обслуживание семей с детьми.

Существует достаточно широкий перечень социальных услуг, предоставляемых пожилым, инвалидам, семьям с детьми и гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Конкретный вид таких услуг зависит от типа учреждений (или формы социального обслуживания), которое их оказывает[4].

В свою очередь, используя названные классифицирующие признаки, системы социального обслуживания могут иметь свои соответствующие относительно самостоятельные системы, такие как: стационарное социальное обслуживание пожилых и инвалидов; полустационарное социальное обслуживание пожилых и инвалидов; социально-медицинское обслуживание на дому пожилых и инвалидов.

В системе срочного социального обслуживания, находящейся в начальной стадии формирования, можно выделить подсистемы: временного приюта; бесплатной социально-консультативной помощи.

Систему социальной реабилитации инвалидов можно построить в виде следующих подсистем: медицинская реабилитация инвалидов; профессиональная реабилитация инвалидов; трудовое устройство инвалидов; протезно-ортопедическая помощь инвалидам; обеспечение инвалидов средствами передвижения.

Система социального обслуживания детей может быть представлена в виде таких подсистем: социальное обслуживание детей дошкольного возраста в дошкольных детских учреждениях; социальное обслуживание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; социальное обслуживание детей в приемной семье.

Как мы видим, четко выраженной дифференциации государственной системы социального обслуживания на страховую и бюджетную нет[5]. Вместе с тем существует предпосылка выделения в Российской Федерации такого вида обязательного социального страхования, как социальное обеспечение на случай старости, наступления инвалидности.

Социальное обслуживание должно соответствовать государственным стандартам, которые устанавливают основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания. Установление государственных стандартов социального обслуживания осуществляется в порядке, определяемом органами государственной власти субъектов РФ. Тем самым вразрез с основными принципами государственной политики по социальной защите населения законодатель делает шаг в сторону потенциального снижения качества уровня социального обслуживания. Обозначенная ситуация обусловлена следующим обстоятельством: если до 1 января 2005 г. установление государственных стандартов социального обслуживания было исключительно компетенцией Правительства РФ, что гарантировало в первую очередь их единство для всех категорий граждан вне зависимости от территории проживания, то после наступления названной даты вопросы уровня качества услуг по социальному обслуживанию решают субъекты Федерации. Передача полномочий в решении данного вопроса с федерального на региональный уровень ставит в опасное положение значительную часть населения, если в одних субъектах принятые стандарты будут отвечать должным требованиям, предъявляемым к ним гражданами с позиции условий быта, то в отдельных регионах в силу халатного отношения их должностных лиц к своим обязанностям государственные стандарты могут носить исключительно номинальный характер. При всем при этом принимаемые государственные стандарты социального обслуживания с января 2005 г. носят исключительно рекомендательный характер. Социальным службам вне зависимости от их формы собственности и подчинения путем отмены обязательного характера установленных стандартов социального обслуживания разрешено на свое усмотрение определять объемы, качество, порядок и условия оказания социальных услуг[6]. О последствиях столь скоропалительных решений можно только догадываться. Однако, принимая во внимание сложившуюся в стране ситуацию с оказанием социальных услуг, складывается предельно ясная картина в сфере компетенции органов государственной власти на региональном уровне.

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относятся: 1) обеспечение реализации законов о социальном обслуживании населения; 2) разработка, финансирование и реализация региональных программ социального обслуживания; 3) определение структуры органов управления государственной системой социального обслуживания и организация их деятельности; 4) установление порядка координации деятельности социальных служб; 5) создание, управление и обеспечение деятельности учреждений социального обслуживания; 6) иные полномочия.

За федеральными органами государственной власти сохранена компетенция в сфере: 1) установления основ федеральной политики в области социального обслуживания; 2) принятия федеральных законов в области социального обслуживания и контроля за их исполнением; 3) установления методического обеспечения социальных служб; 4) установления единой федеральной системы статистического учета и отчетности в области социального обслуживания; 5) организации и координации научных исследований в области социального обслуживания; 6) развития международного сотрудничества в области социального обслуживания.

Государство гарантирует гражданам право на социальное обслуживание в государственной системе социальных служб по основным видам, в порядке и на условиях, которые устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ[7].

В субъектах РФ многообразны подходы к вопросам социального обслуживания населения. В отдельных субъектах эта сфера ведения только субъекта РФ, в других - полномочия полностью переданы муниципальным образованиям, в-третьих - существует смешанная система по осуществлению социального обслуживания населения. Например, в Свердловской области в 2006 г. осуществлена передача сети социальных учреждений из муниципального сектора в ведение области. Принята областная целевая программа «Развитие учреждений социальной защиты и неотложные меры социальной поддержки населения Свердловской области на 2006 год». В Челябинской области согласно Закону от 30 ноября 2004 г. № 320?ЗО «О социальном обслуживании населения в Челябинской области» органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями в сфере социального обслуживания, признаются государственный и негосударственный сектора социального обслуживания. В Тюменской области вопросы социального обслуживания населения по всем категориям граждан переданы на муниципальный уровень.

На перераспределение полномочий в области социального обслуживания указывает и то обстоятельство, что вся система социальных служб сконцентрирована теперь в руках государственных органов власти субъектов РФ, и, соответственно, решение вопросов их материального обеспечения, финансирования и тому подобное всецело будут зависеть от воли региональной власти. И если ранее концентрация основных направлений государственной политики и основных рычагов, механизмов ее реализации в руках центральных органов власти создавало некоторую иллюзию заботы государства о населении, то перераспределение обязанностей в этой области может, в принципе, привести и к краху всей системы социального обслуживания граждан. Цель принятия такого рода решений законодателем объяснена очень просто: власти регионов в большей степени осведомлены о проблемах проживающего на вверенной им территории населения и, следовательно, лучше определят основные направления государственной политики по социальному обслуживанию населения и степень их эффективности. Кроме того, подобного рода перераспределение в корне изменит структуру системы социального обслуживания, позволит уменьшить ее рост, высвободит значительный объем денежных средств, которые предполагается перераспределить исключительно на оказание социальных услуг. И, как следствие этого, социальное обслуживание населения, осуществляемое в соответствии с нормами, устанавливаемыми органами государственной власти субъектов РФ, и финансовое обеспечение учреждений социального обслуживания ставят теперь в расходные обязательства субъекта РФ[8].

Такой подход государства к вопросам социального обеспечения, принятие нового законодательства, расширение видов социальных услуг не решает многих сложных жизненных обстоятельств граждан, потребностей населения в социальном обслуживании. Необходимо менять подходы к механизму правового регулирования отношений по социальному обслуживанию, т.е. с позиций общих приемов и способов регулирования отношений, свойственных всей отрасли социального обеспечения, более четко определить современные виды и формы социального обслуживания, правовой статус его субъектов, особенности правоотношений, складывающихся в процессе социального обслуживания, и т.п. Кроме того, требуется четкое законодательное разграничение компетенции федерального, регионального и локального регулирования отношений социального обслуживания[9], предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

социальный обслуживание услуга население

Список литературы

[1] См.: Буянова М.О. Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономики. Теоретико-правовой аспект. М., 2002. С. 3.

[2] См.: Кузык Б.Н., Яковец Ю.В. Россия 2050. Стратегия инновационного прорыва. М., 2005. С. 22?23.

[3] См.: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России: учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2005. С. 550?551.

[4] См.: Галаганов В.П. Организация работы органов социального обеспечения: учеб. пос. М., 2005. С. 21?22.

[5] См.: Там же. С. 23.

[6] См.: Петров М.И. Монетизация льгот. Комментарий к Федеральному закону от 22 августа 2004 г. № 122?ФЗ. М., 2005. С. 87?88.

[7] См.: Там же. С. 88?89.

[8] См.: Там же. С. 89.

[9] См.: Буянова М.О. Указ. соч. С. 5.

Размещено на Allbest.ru