Политические права и свободы человека в Российской Федерации

Военнослужащие могут состоять в общественных объединениях, которые не преследуют политические цели, имеют право участвовать в их деятельности не находясь при исполнении обязанностей военной службы.

В статье 5 Закона "Об общественных объединениях" от 14 апреля 1995 г., принятом Государственной Думой, формулируется понятие общественного объединения: "Это добровольное, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов и для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения".¹

Учредителями по существующему законодательству Российской Федерации являются как физические, так и юридические лица. Причем их должно быть не менее трех человек (кроме политических партий и профсоюзов). Общественные объединения действуют и создаются на основе равноправия, самоуправления, законности гласности.

Рассмотрим теперь механизм создания, организации и деятельности общественного объединения, но для начала покажем их виды. Закон предусматривает пять различных организационно-правовой форм функционирования организаций.

- Общественная организация - совместная деятельность для защиты общих интересов и уставных целей объединившихся граждан.

- Общественное движение - массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые его участниками.

- Общественный некоммерческий фонд - формирование имущества на основе добровольных взносов, и иных не запрещённых законом поступлений и использование его на общественно-полезные цели.

- Общественное учреждение - оказание конкретного вида услуг, отвечающих

интересам участников.

- Орган общественной самодеятельности - его целью является совместное решение социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы.

Общественные объединения также различаются по территориальной сфере деятельности. В частности они могут быть: общероссийскими, региональными, межрегиональными и местными. В частности общероссийским считается объединение, сфера действия которого распространяется на территории более половины субъектов Федерации и имеет там свои структурные подразделения. Межрегиональное - на территории менее половины субъектов Федерации. Региональное действует на территории одного субъекта Российской Федерации, местное же осуществляет свою деятельность в пределах органов местного самоуправления.

Учредить любое общественное объединение могут граждане, достигшие совершеннолетия. В членстве же молодежных и детских общественных объединений могут состоять лица следующего возрастного критерия: 14 лет (молодежные общественные объединения), 10 лет (детские общественные объединения).

В соответствии с политическими целями, общественные объединения оказывают большое влияние и им предоставлена свобода действий в политической жизни общества. В частности, за ними закреплено право распространять информацию о своей деятельности, проводить демонстрации, шествия и пикетирования (если таковые не противоречат Указам Президента "о порядке организации митингов, шествий и пикетировании", а так же законодательству об общественных объединениях). Им предоставлено право направлять и вносить предложения в органы государственной власти, участвовать в выработке решений органов государственной власти, право защищать членов своих организаций в суде и иных органах местного самоуправления и правоохранительных органах. В частности большое значение имеет действие общественных объединений в предвыборной и выборной компании, если такое им предоставлено, а именно они должны быть зарегистрированы и иметь соответствующие указания в уставах об участии в выборах.

Международно-правовые гарантии права на объединение заключаются в том, что каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства этого права. (Это право закреплено в ст.46 Конституции Российской Федерации).

2.3 Право на мирные собрания и публичные манифестации

В ст. 31 Конституции РФ закреплено право: собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования.

Целью таких действий граждан является обсуждение проблем, представляющих общие интересы, выражение поддержки политики властей или протеста против нее, стремление сделать свою позицию по тому или иному вопросу достоянием общественности.

По существу это право напрямую связано со свободой слова и выражения своих мнений. Главная трудность его реализации -- в совместимости публичных мероприятий с общественным порядком, поскольку шествия, митинги и демонстрации проходят на городских улицах и площадях, что создает трудности для граждан и транспорта.¹

Свобода собраний - это возможность собираться, как правило, в закрытых помещениях, в уведомительном или явочном порядке. Доступ на собрания может быть ограничен устроителями по основаниям членства в общественных объединениях, пола, возраста и т.п. Митинги как разновидность собраний проводятся обычно под открытым небом и представляют собой публичные выступления, которые завершаются принятием решений. Демонстрации проводятся в виде движения по улицам по установленному маршруту с плакатами и транспарантами, выражающими позицию или требование участников по политическим или социально-экономическим проблемам. Пикетирование представляет собой выражение своего отношения к чему-либо группы людей, стоящих или движущихся вблизи государственных или общественных объектов, правительственных учреждений и др.

В Закон включена норма о принципах проведения публичного мероприятия.

В качестве таковых Закон рассматривает законность - соблюдение положений Конституции, настоящего Федерального закона и иных законодательных актов РФ и добровольность участия в публичном мероприятии.

Значительное место в Законе уделено порядку организации и проведения публичного мероприятия. К организации публичного мероприятия, в частности, относятся: оповещение возможных участников публичного мероприятия и подача уведомления о его проведении в соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления, а также проведение предварительной агитации. В её целях могут использоваться средства массовой информации, устные призывы, распространяться листовки, плакаты и объявления, использоваться иные не запрещённые законодательством РФ формы агитации.

Уведомлением о проведении публичного мероприятия является документ, посредством которого органу исполнительной власти субъекту РФ или органу местного самоуправления в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, сообщается информация о проведении публичного мероприятия в целях обеспечения при его проведении безопасности и правопорядка. Уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) подаётся его организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта РФ или в орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трёх дней до дня его проведения.

Порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления регламентируется соответствующим законом субъекта РФ. В данном Законе приводятся реквизиты уведомления: цель публичного мероприятия; его форма, место (места) его проведения, движения участников; дата, время начала и окончания публичного мероприятия; предполагаемое количество участников; формы и методы обеспечения организатором публичного мероприятия общественного порядка, организации медицинской помощи, намерение использовать звукоусиливающие технические средства при проведении публичного мероприятия; фамилия, имя, отчество либо наименование организатора публичного мероприятия, сведения о его месте жительства или пребывания либо о месте нахождения и номер телефона; фамилии, имена и отчества лиц, уполномоченных организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по его организации и проведению; дата подачи уведомления о проведении публичного мероприятия.

Важной фигурой публичного мероприятия является организатор. Ими по Закону могут быть один или несколько граждан РФ (демонстрации, шествия и пикетирования, достигший 18 лет, митинга и собрания - 16 лет), политические партии, другие общественные объединения и религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по организации и проведению публичного мероприятия.¹

Организатор публичного мероприятия, в частности, обязан:

- подать в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления уведомление о проведении публичного мероприятия;

- не позднее чем за три дня информировать власти о принятии (непринятии) предположения об изменении места или времени проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении;

- обеспечить соблюдение условий проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении или изменённых в результате согласования с соответствующим органом власти;

- требовать от участников публичного мероприятия соблюдения общественного порядка и регламента его проведения. Лица, не подчинившиеся законным требованиям организатора, могут быть удалены с места проведения данного мероприятия;

- обеспечить общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия, а в случаях, предусмотренных законом, осуществлять эту обязанность совместно с уполномоченным представителем органа исполнительной власти или органа местного самоуправления и уполномоченным представителем органа внутренних дел, выполняя при этом все их законные требования;

- приостановить публичное мероприятие или прекратить его в случае совершения участниками противоправных действий, а также нарушения регламента проведения мероприятия.

Государство гарантирует право на проведение публичных мероприятий. Государственные и общественные объединения, должностные лица и граждане не вправе препятствовать этим мероприятиям. Запрещение возможно только в строго ограниченных случаях. Органы внутренних дел осуществляют охрану общественного порядка, но не вправе применять специальные средства для пресечения незаконных публичных мероприятий ненасильственного характера, если они не нарушают работу транспорта, связи, предприятий, учреждений и организаций. Любые неправомерные действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, нарушающие право граждан на публичные мероприятия, могут быть обжалованы в суд.

Кодексом РФ об административных правонарушениях, принятым 30 декабря 2001 г., предусмотрена административная ответственность (предупреждение, наложение штрафа) за воспрепятствование организации или проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования, проводимых в соответствии с законом, или участию в них (ст. 5.38).

Уголовным кодексом РФ предусмотрено наказание должностных лиц за воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них, либо принуждение к участию в них (ст. 149).

2.4 Право участвовать в управлении делами государства

Это право принадлежит только гражданам Российской Федерации и реализуется ими, как сказано в ст. 32 Конституции, как непосредственно, так и через своих представителей. Данное право развивает содержащееся в ст. 3 Конституции положение о народовластии, которое носит обобщенный, декларативный характер. А конкретно устанавливаются право граждан на участие в проведении референдумов и свободных выборов и право быть избранными в органы государственной власти, органы местного самоуправления, иметь доступ к государственной службе и отправлению правосудия, обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления.

Данный параграф 2.4. Право участвовать в управлении делами государства, содержит два вида политических прав и свобод: - право избирать и быть избранными; - равный доступ к государственной службе.

«Выборы у нас бесплатные - мы платим, когда получаем их результаты.» «Избирательный бюллетень сильнее пули.» Авраам Линкольн (1809-1865), шестнадцатый президент США.

Право избирать и быть избранными стоит в центре всех процессов формирования органов государства, т. е. носит властеобразующий характер. Всеобщие выборы органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также референдумы предоставляют народу уникальную возможность контроля за деятельностью этих органов вплоть до полной смены правителей.

В отличие от многих зарубежных конституций, Конституция России не содержит специальной главы об избирательном праве. Самые общие нормы включены в ч. 2, 3 ст. 32. Отдельные правила связываются с избранием Президента РФ (ст. 81) и Федерального Собрания.

Но предусматривается, что порядок выборов в эти органы государственной власти должен определяться федеральными законами.

Тем не менее, общие принципы избирательного права прямо или косвенно предусмотрены Конституцией РФ в виде ряда прав, обеспечивающих гражданам участие в выборах и референдумах. Они также сформулированы в Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации от 6 декабря 1994 г.

Равный доступ к государственной службе очень важен для предотвращения бюрократизации государственного аппарата и превращения его в самодовлеющую силу, оторванную от народа. В правовом государстве должны действовать надежные гарантии против возрождения такого специфического явления прошлых лет, как "номенклатура". Равный доступ на государственную службу призван обеспечить нормальную сменяемость и обновление чиновничества, не допустить его превращения в касту.

Содержанием понятия равного доступа к государственной службе является право граждан на занятие любой государственной должности без всякой дискриминации. Это, разумеется, не означает, что гражданин вправе требовать, а государственная служба обязана немедленно и безоговорочно предоставлять ему желанную должность. Речь идет о равных возможностях для каждого гражданина поступить на государственную службу при наличии вакансий и профессиональном соответствии.

Прежде всего, следует уделить внимание тому, что наиболее затрагивающим все иные политические права и свободы, является право участвовать в управлении делами государства, которое закреплено в ст.32 Конституции РФ ч.1, ст.3 ч.2.

Положение данной статьи непосредственно вытекают из статьи 21 Всеобщей декларации прав человека, а так же из статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, которая предписывает, что каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений имеет право и возможность:

1) Принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей;

2) Голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей;

3) Допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.

Участие граждан в управлении делами своего государства, будь то непосредственно (т.е. путем референдума, выборов или личного участия в деятельности органов государства) или через избираемых ими же представителей в органах государственной власти или местного самоуправления, является выражением суверенитета народа и формой осуществления им своей власти. При анализе механизма народовластия различают две главные формы демократии: прямую (непосредственную) и осуществляемую через органы, прежде всего представительные учреждения и другие выборные органы. Конституция объявила референдум и выборы не вообще высшим выражением власти народа, а высшим непосредственным её выражением, т.е. высшим среди форм непосредственной демократии.

Что касается последовательного осуществления народом своей власти (через органы государства и органы местного самоуправления), то здесь нужно, прежде всего, обратить внимание на следующее. В ранее действовавшей Конституции говорилось о том, что народ осуществляет государственную власть "через Советы народных депутатов, составляющие основу Российской Федерации" (ст.2 Конституции 1978г.). В действующей Конституции применена другая формула: "через органы государственной власти". Таким образом, представительные органы государственной власти уже не подняты над всеми остальными государственными органами; они утратили статус «политической основы государства». Все это отражено закреплением в действующей Конституции принципа разделения властей в качестве одной из основ конституционного строя вместо закреплявшегося ранее принципа верховенства и полновластия Советов.

В части третьей комментируемой статьи названы формы непосредственного осуществления народом принадлежащей ему власти, имеющие наибольшую социальную значимость: референдум и выборы.

Референдум есть голосование по тому или иному вопросу; решения, принятые на референдуме, сами по себе обладают юридической силой и в каком-либо утверждении не нуждаются. Согласно Конституции, референдум назначается Президентом Российской Федерации в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

Выборы - наиболее часто и широко применяемая форма непосредственной демократии. Ими охватывается сложный процесс, именуемый избирательной кампанией, которая начинается с назначения даты выборов и завершается определением итогов голосования. Выборы - один из важнейших способов формирования государственных органов, замещения должностей.

Свободными считаются выборы, которые проводятся без какого-либо принуждения относительно как явки на выборы, так и голосования («за» или «против»). Наибольшую свободу выбора дает наличие нескольких баллотирующихся кандидатур.

Согласно Конституции Российской Федерации, порядок выборов Президента и депутатов Государственной Думы устанавливается федеральным законом.

Именно референдум обеспечивает наиболее полное участие граждан в управлении делами государства.

Избирательное право граждан наступает с момента их совершеннолетия, когда гражданин становится (как и указывалось выше) полностью дееспособным лицом и имеет право в полной мере пользоваться политическими правами и свободами. Следует отметить, что право гражданина быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления наступает либо с 18 лет (пассивное избирательное право), либо позднее и с наличием особых прав (постоянное проживание на территории Российской Федерации непосредственно перед выборами, а так же обладание гражданством РФ). В частности можно привести пример, что для избрания в депутаты Государственной Думы - обязательный возрастной ценз составляет 21 год, согласно части 1 ст.97 Конституции РФ; для осуществления полномочий Президента Российской Федерации обязательно постоянное проживание на территории Российской Федерации не менее 10 лет и возрастной ценз при этом составляет 35 лет, хотя еще существуют иные данные для избрания и осуществления полномочий (в частности, наличие опыта работы в руководящих структурах, высокая правовая грамотность).

Участие же в референдуме имеет низший возрастной ценз, который составляет в России всего 18 лет и не сопряжено для гражданина России ни с какими другим ограничениями.

Можно сказать, что всеобщее избирательное право не означает, что не существует никаких ограничений в этой области. В частности, это касается граждан, которые не способны по своему умственному или же психическому состоянию в полной мере осуществлять свои гражданские права и исполнять гражданские обязанности (за ними в судебном порядке признается недееспособность - т.е. они не могут выступать в качестве субъекта правовых отношений).

Ограничению своих гражданских прав подвергаются также лица, содержащиеся в данный момент под стражей, т.е. в отношении которых есть законное постановление (решение) суда, которое уже вступило в силу. Однако лица, находящиеся под следствием, если в отношении их еще не вынесен приговор суда и они не признаны виновными в том или ином преступлении, которое влечет за собой лишение свободы, имеют полные избирательные права. Ограничение их избирательных прав во внесудебном порядке является актом произвола.

Обратимся теперь к праву граждан на равный доступ к государственной службе.

1. Проблемы реализации права граждан на равный доступ к государственной службе в условиях административной реформы пока не стали объектом пристального внимания юристов - государствоведов. Внутри отраслевых наук существуют направления и виды исследования, специализирующиеся на анализе исходного материала для правового обеспечения деятельности органов регионального и местного управления в данной сфере, то есть поиска отдельных способов и методов взаимодействия гражданина, государственной службы с точки зрения передачи и переработки соответствующей информации. Помимо этого просматривается и такое направление исследования общественных процессов, в силу которого главной целью признаётся демократизация и доступность гражданам профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Разработка и реализация настоящей комплексной проблематики является неотъемлемой частью процесса обеспечения права граждан на равный доступ к государственной службе. Учитывая, что многие аспекты исследуемой деятельности освещены недостаточно, надо признать необходимость её осмысления по-новому, то есть с позиций правового государства и гражданского общества во взаимной связи прав граждан и обязанностей органов и организаций государственной службы. Поэтому в настоящей работе мною предпринята попытка исследовать эти права и обязанности, обосновать их значимость для обеспечения законности. Решение проблем теории и практики правообеспечения доступа граждан к государственной службе, необходимое для укрепления правопорядка, требует познания закономерностей развития правозащитной деятельности как задачи не только практической, но и теоретической.

В этой связи обоснование предложений, направленных на обеспечение реализации и защиты прав граждан и в общетеоретическом плане, и в рамках конституционного, административного, муниципального права, выяснение специфических для них правозащитных функций, форм и технологий, при помощи которых осуществляется это право, является необходимым условием становления правового государства, реализации принципа демократизма взаимоотношений гражданина, государственной службы и общества.

2. Однако пока цели и принципы правового государства не в полной мере реализованы и реформируемые органы государственной власти не обеспечили строгое исполнение законов о защите права, чести и достоинства соискателей государственных должностей, необходимо последовательное, систематизированное изложение в теории правообеспечения доступа граждан к государственной службе объективных и субъективных предпосылок управления правозащитной деятельностью в данной сфере.

Рассмотрение процесса развития правовой подготовки и защиты резерва служащих в период административно-правовой реформы позволяет сделать вывод о начале становления в России административной юстиции гражданского общества, когда правозащитная функция российской государственности обретает конкретное содержание.

Характер правозащитных процессов, происходящих в обществе, требует дальнейшего углубления содержания правового регулирования деятельности граждан, изъявивших желание работать в государственном аппарате. Нельзя допускать стихийность этого процесса, необходим поиск оптимального уровня связанности правом статуса и защиты этих лиц. Нужно сделать так, чтобы здесь не было ни пустот, ни избытка регулирования (зарегулированности), ни внутренних противоречий (коллизий).

Учитывая необходимость создания целостной концепции реализации права граждан на равный доступ к государственной службе, надо ее разрабатывать не в форме абстракции, а в виде реально существующего содержания, отражающего ее конкретный характер и сложное внутреннее состояние. Речь идёт об особом виде отношений, возникающих в процессе осуществления правозащитной функции государства в форме исполнительно-распорядительной деятельности, участники которой испытывают на себе правовое воздействие, соответствующее целям защиты прав человека и гражданина, в том числе на государственную службу. В разрабатываемой теории эти отношения имеют три аспекта: субстанциональный, функциональный и структурный.

Участниками этих отношений выступают не только органы государственного управления и должностные лица, но и прежде всего граждане. Причём, последние являются носителями не одних лишь обязанностей, но и прав на работу и защиту в государственном аппарате. Поэтому является недопустимым административно-правовое реформирование без укрепления процесса правового регулирования статуса и защиты лиц, поступающих на государственную службу.

С помощью права государство должно как бы развёртывать властную защитную деятельность в сфере равного доступа граждан на госслужбу. Причём, надо делать это так, чтобы рационально распределялся управленческий труд и чтобы органы государственной власти своим воздействием на эту сферу не ограничивали инициативы граждан и не нарушали социально значимые интересы.

3. Наряду с тем сформулированные в настоящем исследовании выводы и предложения могут создать теоретико-методологическую базу нормотвор-ческой деятельности участников правовых защитных отношений даже на начальном этапе формирования государственной службы. Именно административно-правовое реформирование, направленное на успешную реализацию прав и свобод граждан, поступающих на госслужбу, требует разработки адекватного механизма юридической защиты.

В период нового государственного строительства в России необходимо принять федеральные законы, которые регулировали бы не только отдельные аспекты, но и весь процесс правового обеспечения равного доступа граждан к профессиональной деятельности по реализации полномочий государственных органов. Имеется ввиду один из важнейших элементов процесса правозащитного созидания в гражданском обществе, исследование которого создает предпосылки научно-практического осмысления правовых проблем защиты граждан-участников до служебных отношений.

В этой связи нельзя недооценивать роль конституционно-правовой модели применения права граждан на равный доступ к государственной службе. Настоящее исследование показывает, что разработка данной внутрегосудар-ственной модели тесно связана с использованием специфических способов восприятия и переработки информации, с теми управленческими процессами, в результате которых осуществляется формирование вполне определенного поведения граждан - соискателей государственных должностей.

К этой проблеме имеет непосредственное отношение нормореализационная модель, в которой ценность информации, воспринимаемой будущим госслужащим, зависит от того, насколько он подготовлен к восприятию данной информации. Эта модель отражает конструктивные особенности нормореализационных систем, обеспечивающих определенные формы деятельности. Именно наличие модели внешнего и внутреннего взаимодействия является главным условием создания управленческих устройств, способных решать задачи укрепления правовых отношений граждан с системой государственной службы, придать новые качественные характеристики механизму реализации конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе.

4. Реализм прогностической функции решений органов государственной власти субъектов РФ предполагает отход от забюрократизированных, нереализованных планов-прогнозов системы тоталитаризма к жизненным интересам Российской Федерации, её субъектов, отраженным в моделях реализации права граждан на равный доступ к государственной службе республик, краёв, областей, автономных образований и городов федерального подчинения. Прогнозирование ожидаемого эффекта государственных решений в этой области связано прежде всего с оценкой того арсенала средств, которые используются для достижения намеченной цели, т.е. с прогностической моделью реализации решений, ее оптимальным действием.

Авторитет государственных решений в сфере доступности гражданам госслужбы и организаторская работа органов государства по реализации этих решений обеспечиваются главным образом посредством сознательного применения субъектами управленческих отношений мер правореализационного и правоприменительного характера. Большинство субъектов этих отношений правильно понимает свое назначение и ведет активную работу по применению конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе.

Меры принуждения применяются здесь сравнительно редко и, они, несмотря на их исключительный характер, более или менее действенны. Поэтому следует полнее использовать данные меры в комплексе с правовоспитательными средствами. В частности, следовало бы установить, какую именно ответственность перед органами федерального и регионального управления и в каком порядке несут структурные звенья государственной службы за упущения в своей деятельности, например, за нарушения права граждан на равный доступ к госслужбе. Эти и многие другие вопросы демократизации процесса поступления на государственную службу могут быть решены в законодательстве о регулировании правовых отношений гражданина, государственной службы и общества.

5. Правозащитную проблематику, и прежде всего в сфере реализации права граждан на равный доступ к госслужбе, следует включить в качестве приоритетной в Государственную программу перспективных научных исследований. Это будет способствовать выработке научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию деятельности всех государственных органов в сфере защиты права граждан на равный доступ к государственной службе с точки зрения обеспечения прав человека и демократии.

Практика зарубежного и внутрироссийского государственного правового строительства подтверждают необходимость формирования цельного, методологически выверенного направления в законодательстве - законодательства в сфере правообеспечения доступа граждан к государственной службе, что обусловлено внутриструктурной дифференциацией в системе законодательства в целом.

Исходя из проведенного исследования, следует также подчеркнуть, что в условиях переходного периода укрепление правозащитной системы доступа к государственной службе и её модернизация могут быть обеспечены на основе концепции устойчивого динамичного развития управления. Необходимо расширение системы исследований управленческой проблематики, в том числе и вопросов правового обеспечения доступа граждан к государственной службе. Все это обусловлено разнообразием и богатством правовых средств, невозможностью дать их исчерпывающую характеристику в одном исследовании. Речь идет также о теории правозащитной деятельности, включая конституционно-правовой режим защиты права, чести и достоинства государственных служащих, правозащитную способность государства и др.

Попытка формального провозглашения социальной защиты права граждан на равный доступ к государственной службе без подкрепления правовыми средствами показала свою несостоятельность. Естественно в России, где ещё не сложилось зрелое гражданское общество и правовое государство как подлинная основа демократии и социальной защищённости граждан, в перспективе может возникнуть стабильная правовая система защищённости граждан, поступающих на госслужбу и работающих в государственном аппарате.

Анализ системы "государственное управление - правозащитные отношения - социальный прогресс" показывает, что совершенствование федеральной, региональной и муниципальной организации праводоступности гражданам государственной и муниципальной служб является важнейшим элементом теории и практики правового регулирования управления. Укрепление единства действий всех её звеньев в этом направлении представляет собой существенный резерв повышения эффективности управления, борьбы с проявлениями коррупции и монополизма.

Поскольку административное право, его общая часть не отражает в полной мере административно-правовую защиту права граждан на равный доступ к государственной службе , было бы оправданным включить в ее состав соответствующую проблематику, в том числе понятие, юридические свойства и сущность реализации права граждан на равный доступ к государственной службе, организационно-правовые предпосылки законотворчества в сфере защиты прав этих лиц, целостность соответствующих механизмов и законодательства, регулирующего процесс защиты прав граждан и организаций.

6. Если для Российской Федерации защита прав человека - это, как правило, глобальные программы, обещания, общая статистика, то для региональных структур государственно-служебной системы - это судьба каждого гражданина, тем более на стадии реализации своего права иметь доступ к государственной службе.

Практика убеждает, что успешная реализация права граждан на равный доступ к профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов определяется не только её специфическими чертами и формами воздействия на процессы, происходящие в субъектах Федерации, но и определенными факторами повышения эффективности государственного управления в целом. Имеется ввиду способность всех структур государственной службы сотрудничать с федеральным Правительством во имя решения общих задач - осуществление конституционных гарантий права граждан на равный доступ к государственной службе, укрепление профессионализма в деятельности государственно-служебных структур, уважение права общественности наблюдать за состоянием не только общих конституционных гарантий, но и за реализацией права граждан на равный доступ к государственной службе.

Важнейшей формой включения структур государственной службы в механизмы защиты данного права граждан является деятельность, нацеленная на реализацию обязательств государства по международным договорам в сфере защиты прав человека. Эффективность такого рода деятельности возрастает, если органы государственной власти обеспечивают свою приверженность нормам международного права, а также включают в свою компетенцию контроль за выполнением определенных обязательств по обеспечению праводоступности гражданам государственной службы. Этому способствовала бы активизация работы по установлению пробелов в правозащитном законодательстве, его совершенствование. Зная это законодательство, а также правозащитную практику, направленную на предотвращение опасности попрания прав человека, граждане, поступившие на госслужбу, имеют больше возможностей для осуществления правового статуса личности. Кроме того, познавая свои права, человек начинает уважать права других, и это ведёт к взаимопониманию и согласию в обществе. Однако многие граждане, получив отказ на поступление в государственные учреждения, всё ещё не используют в полной мере свои права на защиту или не знают, куда, в случае нарушения прав, обратиться за помощью. Поэтому надо активизировать работу всех правовых механизмов, призванных осуществлять контроль за выполнением обязательств в сфере защиты конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе.

2.5 Право обращений

Для начала я определил, какими законодательными актами предусмотрено право гражданина на обращение в органы власти.

Статья 33 Конституции РФ гарантирует гражданам России право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Правоотношения в этой сфере регулируются Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Одновременно со вступлением в силу Федерального закона прекратил свое действие на территории России Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».

Федеральный закон устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан не только государственными органами, но и органами местного самоуправления. На это указывает также новая редакция ст. 32 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 2

Федеральный закон не распространяется на обращения граждан, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. Речь идёт о рассмотрении обращений граждан в Конституционном Суде РФ, правоохранительных органах, судах общей юрисдикции, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и др.

Обращения граждан - важнейший источник информации, позволяющий постоянно знать о проблемах, требующих внимания государственных и других органов, выявлять и устранять имеющиеся в их работе недостатки, совершенствовать законодательство, работу органов исполнительной власти, общественных объединений. Этой же цели способствуют обращения граждан, публикуемые или озвучиваемые в средствах массовой информации.1

Что понимается под обращением гражданина? В чём отличие жалобы от заявления?

Под обращением гражданина в рамках данного Федерального закона понимаются направленные в госорган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение в указанные органы.

Предложение обычно не связано с конкретным нарушением прав граждан и содержит постановку вопроса о совершенствовании работы государственного аппарата, различных отраслей народного хозяйства, отдельных его участников, сфер деятельности, предложения о путях решения конкретных проблем и задач. Такие предложения должны изучаться, анализироваться, обобщаться и при необходимости претворяться в жизнь. Сказанное в полной мере касается и предложений по совершенствованию законодательства.

Заявление - это документ, содержащий просьбу гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе госорганов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.

Жалоба - это документ, в котором содержится просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Должностным лицом является лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти

либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-

хозяйственные функции в госоргане или органе местного самоуправления.1

Какими правами наделён гражданин, обратившийся во властные структуры?

При рассмотрении обращения гражданин имеет право: 1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании; 2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, например, врачебную тайну; 3) получать письменный ответ по существу вопросов, поставленных в обращении, уведомление о переадресации письменного обращения в госорган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных вопросов; 4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке;

5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.

Гражданин по решению суда имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причинённых незаконным действием (бездействием) госоргана, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения.

Если же гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, то расходы, понесенные в связи с рассмотрением его обращения, могут быть с него взысканы по решению суда.

Каковы требования к письменному обращению гражданина?

Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот орган или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных вопросов. В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к нему документы и материалы либо их копии. В обращении гражданин в обязательном порядке указывает наименование органа либо фамилию, имя, отчество должностного лица или его должность, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), почтовый адрес, ставит подпись и дату.

Какова процедура регистрации и рассмотрения обращения?

Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение 3-х дней с момента поступления. Если оно содержит вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных органов или должностных лиц, то оно направляется в течение 7 дней со дня регистрации в соответствующий компетентный орган (должностному лицу) с уведомлением гражданина о переадресации его обращения.

В случае, если решение поставленных в обращении вопросов относится к компетенции нескольких органов или должностных лиц, в их адрес в течение 7 дней направляются копии обращения.

Органы (должностные лица), переадресовавшие обращение, в случае необходимости могут (но не обязаны) запросить у органов (должностных лиц), которым оно было переадресовано, документы и материалы о результатах рассмотрения обращения.

Направлять жалобу на рассмотрение в орган (должностному лицу), решение или действие (бездействие) которых обжалуется гражданином, запрещается. Если же в соответствии с данным запретом невозможно направление жалобы на рассмотрение в орган (должностному лицу), в компетенцию которого входит решение поставленных в обращении вопросов, жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующее решение или действие в суд.

Госорган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, а также с выездом на место; принимает меры по восстановлению или защите нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина. Указанные органы и должностные лица вправе запрашивать необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других госорганах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и предварительного следствия. В течение 15 дней после получения запроса требуемые документы (материалы) должны быть предоставлены, за исключением тех, в которых содержатся сведения, составляющие охраняемую федеральным законом тайну и для которых установлен особый порядок предоставления. К таким сведениям относится и информация, содержащая врачебную тайну.

Письменное обращение рассматривается в течение 30 дней со дня его регистрации. В исключительных случаях, а также в случае направления указанных выше запросов в другие органы срок рассмотрения может быть продлён, но не более чем на 30 дней с уведомлением об этом гражданина.

О данном решении гражданин подлежит уведомлению, если его фамилия и адрес поддаются прочтению. Понятно, что имеется в виду обращение, текст которого не виден, слова не различимы вследствие различных причин (текст залит жидкостью, выцвел, написан крайне неразборчивым почерком, некачественным пишущим средством и т.п.).

Федеральный закон не регламентирует случаи, когда текст обращения читабелен, однако лишен смысла (логики) [ Несмотря на отсутствие такой регламентации в указанном Федеральном законе, некоторые министерства «на свой страх и риск» устанавливают ее в своих подзаконных актов. Так, разработанная в соответствии с указанным Федеральным законом Инструкция по работе с обращениями граждан в системе МВД России, утвержденная приказом МВД России от 22 сентября 2006 г. (Российская газета, 2006, 23 ноября) вводит понятия: «обращения, некорректные по содержанию» (в которых содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения) и «обращения, некорректные по изложению», т.е. лишенные

логики и смысла, а также текст которых не поддается прочтению (п. 45). По таким обращениям подразделения системы МВД России принимают решение не проводить проверку (п. 49.4). По обращению, некорректному по изложению, автору направляется мотивированный ответ об оставлении его обращения без рассмотрения, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению (п. 87). Хранение материалов по обращениям, некорректным по изложению, допускается в отдельных томах накопительных дел (п. 97). ]1 т.е. не поддается истолкованию, что, как правило, свидетельствует о болезненном психическом состоянии заявителя. Такие случаи не являются редкостью в практике решения обращений граждан. Фактически рассмотреть такое письмо и дать на него ответ при неясности существа вопроса по понятным причинам не представляется возможным. Для оставления же его без ответа отсутствуют законные основания. В таких случаях можно рекомендовать уведомить гражданина о невозможности разрешения его обращения в силу неясности существа вопроса [ На этот счет у органов прокуратуры другая, более жесткая позиция. Они могут оставить обращение без разрешения и даже уведомления об этом заявителя, если «обращение по содержанию лишено смысла, а в материалах проверки предыдущих обращений имеется документ, свидетельствующий о психическом заболевании заявителя, не позволяющем ему адекватно оценивать происходящие события» (см. Инструкцию о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема

граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, утвержденную приказом Генерального прокурора РФ от 15 января 2003 г. №

3 (в ред. приказа от 16 марта 2006 г. № 13). Такой подход вызывает вопросы, в частности, в отношении упомянутого «документа». Решение об оставлении без разрешения жалобы или другого обращения принимается начальником управления, отдела (на правах управления), старшим помощником прокурора субъекта РФ, прокурором города, района, военным или специализированным прокурором по рапорту исполнителя. ]

Если же обращения от лица с явно просматривающимися особенностями личности поддаются прочтению и истолкованию, однако вновь и вновь касаются одного и того же вопроса, на который ему ранее были даны исчерпывающие ответы тем же самым органом или должностным лицом, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, органы власти, руководствуясь ч. 5 ст. 11 Федерального закона, вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу, письменно уведомив его об этом.

В любом случае оставление письма без реагирования либо отказ лицу в переписке лишь на том основании, что лицо, как выяснилось в ходе рассмотрения его письма, состоит под диспансерным наблюдением, означает нарушение ст. 19 и 33 Конституции РФ, а также ч. 3 ст. 5 Закона о психиатрической помощи, не допускающей ограничение прав и свобод лиц, страдающих психическим расстройством, только на основании психиатрического диагноза и факта нахождения под диспансерным наблюдением.

Каков порядок личного приёма граждан?

Гражданин может обратиться в органы власти не только с письменным, но и с устным сообщением, для чего Федеральным законом предусмотрен личный приём граждан, который проводится руководителями указанных органов и уполномоченными на то лицами (ст. 13). Информация о днях, часах и о месте приёма доводится до сведения граждан.

При личном приёме гражданин должен предъявить документ, удостоверяющий его личность.

Содержание устного обращения заносится в карточку личного приёма гражданина. В случае, если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приёма. В остальных случаях даётся письменный ответ.

В ходе личного приёма гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения только в одном случае: если ему ранее дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

3. Гарантии политических прав и свобод

3.1 Понятие гарантий прав и свобод

Под гарантиями понимаются правовые средства, обеспечивающие реализацию того или иного права человека и гражданина. Каждое право только тогда может быть реализовано, когда ему соответствует чья-то обязанность. Гарантии, в сущности, и есть обязанности, применительно к конституционным правам и свободам это обязанность государства.

Конституция РФ содержит специальные статьи (ст. 45-54), устанавливающие гарантии реализации прав и свобод граждан. Эти гарантии можно условно разбить на две группы: общие гарантии и гарантии правосудия.

Наиболее общей гарантией прав и свобод, имеющей наивысшую юридическую силу, является сам конституционный строй, основанный на неуклонном соблюдении Конституции, неотчуждаемом естественном праве и общепризнанных принципах и нормах международного права.

Недопустимость отмены или умаления прав и свобод как правовая гарантия их неотъемлемости предусмотрена ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, которая гласит: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Данная конституционная норма устанавливает важную гарантию неотъемлемости неотчуждаемости прав и свобод, устанавливая запрет издания таких законов, которые ограничивают правовой статус личности, определённый нормами Конституции.

В толковом словаре В.И. Даля термин «гарантия» определяется как: «Гарантия (в пер. с фр. garantie) - ручательство, обеспечение, заверение». ² Гарантии в виде средств и способов обеспечения и охраны конституционных прав и свобод создаются не каждым отдельным гражданином, а обществом, государством, и используются ими для претворения в жизнь этих прав и свобод. Наряду с этим существуют и такие условия и средства охраны конституционных прав и свобод граждан, формирование и пользование которыми во многом зависит от них самих, их воли и желания.