История государственного управления в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Местное самоуправление одна из двух форм организации публичной власти в административно-территориальных единицах государства. Второй формой при этом является местное управление.

Местное самоуправление неотъемлемо связано с демократией и федерализмом. Конституция Российской Федерации определяет во многом сущность и гарантии местного самоуправления, которое представляет собой наиболее приближенную к проблемам и потребностям граждан, местным, этнокультурным, социально-бытовым и иным условиям форму публичной власти. Местное самоуправление есть первичное звено федеративных отношений. И до этого уровня местного самоуправления необходимо довести принцип разграничения предметов ведения и полномочий. Местное самоуправление, несмотря на свой «локальный» характер, является важнейшей сферой общественных отношений, от эффективности реформ которой зависит поддержка населением осуществляемых преобразований, а значит, и социальная результативность реформ в целом.

К числу актуальных вопросов совершенствования правовой регламентации организации и деятельности местного самоуправления относятся: установление в законодательном порядке единого принципа образования органов местного самоуправления только в соответствующих низовых административно-территориальных единицах, а органов территориального общественного самоуправления - в пределах любых территорий; предельно точного установления прав и обязанностей выборных органов местного самоуправления и местной администрации в решении общих вопросов местного значения.

Цель данного исследования: уяснить историко-политическую сущность понятия «местное самоуправление», выявить его взаимосвязь со всей структурой государственного устройства и государственного управления.

В связи с поставленной целью необходимо решить следующие задачи:

- познакомиться с функциями, полномочиями местного самоуправления;

- рассмотреть вопросы, связанные с сущностью местного самоуправления, его местом в системе общественных отношений в целом, в системе территориального управления государства, в частности;

- выявить проблемы, стоящие сегодня в области формирования и развития местного самоуправления с учетом переходного характера российского общества

1. Конституционно-правовые основы местного самоуправления России

Основная цель организации местного самоуправления - широкое привлечение местного населения к самостоятельному решению вопросов местного значения, преодоление сложившейся в годы Советской власти традиции решения всех без исключения вопросов только государственными структурами, ликвидация фактического отчуждения народных масс от повседневного осуществления своей воли и интересов.

Следует отметить, что современная организация местного самоуправления создается в нашей стране не на пустом месте. Впервые местное самоуправление было сформировано в ходе реализации городских реформ Петра I (1699-1702 гг.). Принципиальные начала городского самоуправления были закреплены в Грамоте Екатерины II на права и выгоды городам Российской империи (1785 г.) и получили свое дальнейшее развитие в Городовом положении 1870 г. Самоуправление, осуществлявшееся традиционно в России на уровне сельских общин, получило законодательное оформление при проведении земской реформы. В Положении о губернских и уездных земских учреждениях (1864 г.) достаточно последовательно реализовывалась идея решения населением многих задач губернского и уездного значения. К сожалению, местное самоуправление не было создано на низовом уровне - волости, а потому не достигло в конечном итоге своей цели. Положения Конституции РСФСР 1918 г., закрепившие полновластие Советов на всех уровнях, вплоть до села и поселка, разрушили, по существу, систему Российского самоуправления. И лишь в июле 1993 г. с принятием закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации» стали складываться правовые основы современного механизма самоуправления. Они были дополнены положениями указа Президента России от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации».

Существенный вклад в возрождение местного самоуправления, регламентацию его сущности, организационных форм и полномочий внесла Конституция России 1993 г. и принятый в развитие ее норм Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Указанный закон определил, прежде всего, систему местного самоуправления в России. Такая система включает в себя, на наш взгляд, законодательную регламентацию и практическое осуществление:

территориальных пределов местного самоуправления, его разновидностей;

механизма местного самоуправления;

основных принципов местного самоуправления:

полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления;

гарантий осуществления местного самоуправления. Принципиальным положением Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» является указание на то, что его система базируется на территориальной основе, в пределах территорий муниципальных образований. Под муниципальными образованиями Закон понимает городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Одновременно закон указывает на основные разновидности субъектов местного самоуправления. Ими могут быть:

- городские и сельские поселения;

- части указанных поселений (районы городов, микрорайоны, кварталы, улицы и т.п.);

- совокупности поселений, объединяемых общей территорией (районы, уезды, сельские округа - волости, сельсоветы и т.д.).

Именно эти перечисленные виды территорий, отличающиеся во многом от официальных, административно-территориальных, образований, призваны способствовать населению в решении многообразных вопросов местного значения. Закон (ст. 1) устанавливает, что к такого рода вопросам относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения соответствующего муниципального образования. Понятно, что подобные вопросы могут быть решены как в рамках городов, районов, населенных пунктов, так и внутри и вне пределов этих территорий, но в складывающихся муниципальных образованиях.

Механизм местного самоуправления, представляющий собой организационные формы и методы его реализации, достаточно четко определен законодательством.

К числу органов и должностных лиц местного самоуправления относятся прежде всего выборные органы: представительные, состоящие из депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; выборные главы муниципального образования и другие избираемые населением должностные лица. Кроме выборных органов, уставами муниципальных образований могут учреждаться иные органы и должностные лица местного самоуправления. Порядок их образования, сроки полномочий определяются в каждом конкретном случае уставами соответствующих муниципальных образований.

Прямое волеизъявление граждан по вопросам местного значения может осуществляться путем проведения местных референдумов, муниципальных выборов, собраний (сходов) граждан, а также посредством народной правотворческой инициативы и обращений граждан в органы местного самоуправления. Важно отметить, что законодательством субъектов Российской Федерации установлены правила: решения местных референдумов и собраний (сходов), принятые большинством голосов граждан, являются обязательными на территории соответствующего муниципального образования; проекты правовых актов местного значения и обращения граждан должны быть обязательно рассмотрены и по ним должны быть приняты соответствующие решения.

Предусмотренное законодательством территориальное общественное самоуправление дает гражданам реальную возможность самоорганизовываться по месту их жительства на части территории муниципального образования (например, микрорайонов городов, кварталов, улиц, домов, дворов и т.п.). Кроме того, с учетом исторических и национальных традиций, а также местных особенностей могут формироваться и другие формы общественного самоуправления (родительские комитеты в дошкольных и школьных образовательных учреждениях, общественные советы библиотек, женские советы, местные комитеты ветеранов т.п.).

В механизме местного самоуправления важное место принадлежит принципам его реализации. Среди них:

организационная обособленность местного самоуправления от органов государственной власти;

формирование органов местного самоуправления непосредственно населением соответствующего муниципального образования;

многообразие организационных норм местного самоуправления;

самостоятельность местного самоуправления в рамках решения вопросов местного значения;

возможность взаимодействия с органами государственной власти при решении сложных вопросов жизнедеятельности муниципального образования;

обеспечение государством правовых и организационных гарантий местного самоуправления.

Содержание таких гарантий, равно как и сущность основных полномочий органов местного самоуправления имеет вполне самостоятельное значение, поэтому рассматривается отдельно.

Реальное и эффективное местное самоуправление возможно только при наличии определенных условий и предпосылок, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления: правовых, финансово-экономических, территориальных и организационных.

Современное понимание государства уходит от имперско-царско-ханских традиций управления всем и вся из одного центра и одним человеком. Россия как сложносоставное государство имеет десятки специфических сфер, в которые государственная власть как организатор и гарант защиты интересов людей может не проникать. И здесь особую роль играет местное самоуправление.

Корни самоуправления уходят в глубь веков, само государство возникло из самоорганизации местных общин. В России, стране общинной демократии, многие века основные вопросы решались на местном уровне. Князья фактически занимались сбором дани, внешней политикой и вопросами войны и мира. Впоследствии органы местного самоуправления - земства, сельские и иные советы - осуществляли свои функции, входя в централизованную систему государственной власти. В этом плане, может быть, и в современной России не стоило бы сразу «отрубать» местную власть от государственной, а разграничивать полномочия и выравнивать общественно-государственную систему местного самоуправления. Во многих государствах местное самоуправление указывает на локальный характер выполнения функций демократического государства. Мы пошли по англосаксонской модели организации местного самоуправления, но в худшем варианте, ибо там основную роль играет представительный орган местного самоуправления: «сильный совет - слабый мэр», а у нас модель: «кругом один мэр». Континентальная модель основана на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Достаточно работоспособной была в этом плане и «советская модель» местного самоуправления. Следовало бы обновить его содержание, принципы работы и сохранить.

Организационную структуру местного самоуправления в соответствии с законодательством определяет население, реализуя свои права на самоуправление, осуществляя последнее как через орган местного самоуправления, так и путем прямого волеизъявления на референдумах и сходах.

В последнее время все чаще говорится о делегировании части полномочий государственной власти и ресурсов для их реализации органам местного самоуправления. Это ведет к возврату к тому принципу федерализма, который наши правоведы-концептуалисты не довели до уровня местных сообществ. Местное самоуправление, представляя важную форму народовластия, гарантированную Конституцией Российской Федерации, призвано на данной конкретной территории осуществлять публичную власть. Эта власть имеет следующие характеристики: наличие органов и аппарата управления; осуществление власти на определенной территории и по отношению ко всему населению, проживающему на ней на основе законов и нормативных актов; возможность установления своих сборов и налогов для самостоятельного формирования бюджета и осуществления местных социальных программ.

Местное самоуправление - это подзаконная власть, в отличие от суверенной верховной власти. В современной интерпретации муниципальная власть является одной из разновидностей самоуправления.

Принципы федерализма и местное самоуправление. Изучая проблемы местного самоуправления, необходимо понять их связь с предметом федералогии. Это обусловлено тем, что местное самоуправление является, пусть и обособленной, но все же формой осуществления власти, завершающей ее функциональные основы. Местное самоуправление - фундамент федерализма, ибо оно «фундамент российской системы народовластия. Таково значение местного самоуправления, хотя наладить его оказалось делом нелегким, потому что все стараются командовать, а не удовлетворять потребностям граждан.

Справедливым следует считать мнение тех, кто рассматривает государственную власть и местное самоуправление как два вида публичной власти. Такое определение будет наиболее точным.

При этом зачастую проблема местного самоуправления заключается в его взаимоотношениях с субъектом Федерации, где многое остается неучтенным. Кроме того, процесс новой централизации приводит к тому, что субъект Федерации не может уже ничего взять или выпросить «сверху», как предусмотрено Конституцией, а должен пополнять «корзину» своих полномочий «снизу». Отсюда и следует, что централизация власти ослабляет функции и полномочия местного самоуправления. Значит, опять начнутся процессы отчуждения гражданина, гражданских сообществ от власти. У нас есть министерства образования, здравоохранения.

При этом к перечню полномочий местного значения приравниваются «отдельные государственные полномочия органов исполнительной власти области, переданные органам местного самоуправления законом области. Реализация этих полномочий подконтрольная органам государственной власти области». В государственной вертикали власти, в системе федеративных отношений есть полномочия, которые целесообразнее регулировать «сверху», а есть и такие, которые поддаются управленческому воздействию «снизу». Для повышения эффективности управления государственными и общественными делами представляется необходимым сочетать эти подходы. Федерализм - это не просто разделение властных полномочий по вертикали, но и поиск эффективных форм власти и управления на всех уровнях. В настоящее время практикуется разработка и реализация федеральных и региональных программ совместно с органами местного самоуправления на базе местных сообществ.

Отметим еще два важных момента. Первое: надежной защитой местного самоуправления может стать завершение формирования всеобъемлющей правовой базы местного самоуправления на федеральном уровне, подкрепленной соответствующим региональным законодательством, учитывающим специфику конкретных территорий.

Второе: на местах ждут принятия законов, определяющих принципы финансово-хозяйственной деятельности органов самоуправления. Требуют конкретизации их прав по распоряжению недвижимостью, земельными, водными и иными ресурсами. Без такой базы невозможно всерьез говорить о силе местной власти. Отсюда вывод: местное самоуправление будет иметь успех в благополучном обществе, где работает экономика и живут люди если не среднего класса, то хотя бы средней обеспеченности. Следует помнить, что у маргинальных слоев самоуправления не бывает.

Принцип наделения органов местного самоуправления государственными полномочиям, как это определено Конституцией Российской Федерации, является тем связующим звеном, которое позволяет включать местное самоуправление в систему федеративных отношений. Перед местным самоуправлением еще достаточно долго будет стоять целый ряд государственных задач, которые оно вынуждено будет решать. Невозможно буквальное истолкование «отделения» местного самоуправления от государства. Противопоставление двух уровней публичной власти не оправдано и не имеет под собой почвы, если каждый уровень занят эффективностью осуществления на практике народовластия. А.С. Ященко писал в свое время, разрабатывая теорию федерализма, что невозможно отделить местные цели от общегосударственных, «так как они различаются друг от Друга не по качеству, а по степени».

Европейская хартия местного самоуправления позволяет определить его как форму народовластия, которая дает право территориальным общностям с использованием собственных ресурсов и через свои выборные органы решать определенный круг вопросов в интересах местного сообщества.

Обладая признаками института власти, оно по своей природе носит государственно-общественный характер при совпадении объекта и субъекта власти. Это порождает проблему двойственности развития местного самоуправления, противоречие между государственными и общественными началами; все эти трудности можно разрешить лишь при установлении между ними разумного баланса.

Местное самоуправление представляет один из базовых элементов выстраивания целостной трехуровневой системы власти в едином федеративном государстве. Но в этой системе существуют три проблемы:

первая - это не до конца проведенное разделение полномочий между всеми уровнями публичной власти; вторая - определение внутренней структуры модели местного самоуправления. В России есть все модели, что и делает затруднительным их определение. Наконец, последняя проблема - территориальное устройство местного самоуправления. Помимо этого, в регионах отсутствует четкое законодательство, которое связывало бы все эти уровни в работающую систему.

2. Государственная власть и местное самоуправление: взаимоотношения и разграничение компетенции

Значительная роль в развитии правовых основ местного самоуправления принадлежит субъектам Федерации, обладающим большими полномочиями в сфере правового регулирования местного самоуправления.

Особое место в правовой основе местного самоуправления принадлежит Конституции России, что определяется следующими факторами:

a) признает и гарантирует местное самоуправление как особый уровень власти в государстве, специфическую форму осуществления народовластия, отнеся при этом местное самоуправление к основам конституционного строя России.

b) определяет пределы правового регулирования организации местного самоуправления для федеральных органов государственной власти - установление общих основ построения и функционирования муниципальной власти;

c) закрепляет в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления важнейшие начала организации местного самоуправления, составляющие правовой фундамент муниципального развития в России;

d) устанавливает важнейшие гарантии прав местного самоуправления:

· самостоятельность определения структуры органов местного самоуправления;

· учет мнения населения при изменении границ территории местного самоуправления;

· обязательность передачи органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых средств при наделении их отдельными государственными полномочиями;

· компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений органов государственной власти;

· запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией России.

Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов, которые действуют на основе своих конституций или уставов.

Необходимо учесть, что субъекты Федерации настороженно восприняли конституционные положения, гарантирующие самостоятельность местного самоуправления и его организационное обособление в системе управления государством и обществом. Это не способствовало динамичному поступательному развитию основ местного самоуправления как форму народовластия. Субъекты Федерации в течение длительного времени занимались поисками оптимального механизма взаимодействия с муниципальными образованиями и создали большую законодательную базу, затрагивающую различные стороны деятельности муниципальных образований и органов государственной власти в сфере местного самоуправления.

К правовым основам организации и деятельности местного самоуправления относятся нормативно-правовые акты муниципальных образований: решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан и решения органов и должностных лиц местного самоуправления. Среди них правовой основой необходимой для всех муниципальных образований являются их уставы.

Уставы муниципальных образований среди источников муниципального права занимают особое место. Устав - это учредительный документ муниципального образования, имеющий всеобъемлющий характер для конкретного образования, являющийся основой муниципального нормотворчества и характеризующийся особым порядком принятия и изменения.

Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается либо представительным выборным органом (около 70%), на местном референдуме (около 2%) или сходе граждан (более 8%).

Уставы муниципальных образований подлежат государственной регистрации органами субъектов РФ.

В уставе должны быть отражены:

Границы и состав территории

Вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования

Порядок участия местного населения в решении этих вопросов

Структура и порядок формирования органов МСУ и его должностных лиц

Наименование выборных органов и должностных лиц

Срок их полномочий

Виды, порядок принятия и вступление в силу нормативно-правовых актов органов местного самоуправления

Гарантии прав, основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

Вопросы муниципальной службы

Порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью

Особенности организации МСУ в районах с компактным проживанием этнических групп, казачества и др. с учетом исторических и иных традиций.

Кроме уставов на муниципальном уровне принимаются и другие нормативно-правовые акты, регламентирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления, его органов и по различным вопросам муниципальной жизни.

В состав правовой основы конкретных муниципальных образований входят правовые акты, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления:

· Регламенты работы местного представительного органа власти;

· Решения представительных органов МСУ (об установлении местных налогов и сборов);

· Положения о муниципальной службе, территориальном общественном самоуправлении внутри муниципальных образований и др.

Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование, состав и границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Вопросы организации власти неразрывно связаны с территориальным устройством государства, поскольку деятельность органов власти осуществляется и распространяется на определенной территории - территориальной единицы, на которые разделена вся территория государства. Такое деление территории государства называется административно-территориальным делением и является неотъемлемой частью государственного устройства.

Во многих зарубежных странах принято различают естественные и искусственные административно-территориальные единицы и следовательно коллективы.

Естественные территориальные единицы - это поселения, города, где люди исторически осели для совместной жизни. Они выбирали для общественного управления вождей, старейшин, советы, собирали сходы. Впоследствии такие образования получили обобщенное название общин, общинного звена территориального деления государства. В общинах всегда есть выборные органы МСУ и нет назначаемых государством чиновников общей компетенции.

Искусственные административно-территориальные единицы создаются сверху, актами государства. Так возникли воеводства, губернии, районы и т.п. Они получили название регионального звена, куда для управления государство назначало своих представителей. Существование выборных органов в региональном звене, в отличие от общинного, необязательно. Могут быть и нет.

Административно-территориальное деление имеет несколько уровней, что предопределяет иерархичность и соподчиненность в построении единой централизованной системы государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления.

Местное самоуправление является специфическим уровнем власти и особой формой ее осуществления, организованной на самостоятельных принципах, отличающихся от присущих государственной системе управления.

К решению вопросов о территориальных основах местного самоуправления в новейший период подходили на разных этапах по-разному. Одновременно с формированием нормативно-правовой базы местного самоуправления шли изменения и территориальных основ.

Необходимо учитывать, что применяемое в контексте местного самоуправления понятие «территория» не совпадает с понятием «поселение». Первое является по своему содержанию более широким: «другие территории» могут означать и отдельные части поселений, не являющиеся самостоятельными поселенческими образованиями (микрорайон в городе).

В решении вопросов территориальной организации местного самоуправления должны учитываться следующие принципы:

осуществление местного самоуправления на всей территории России;

Население не зависимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления;

обеспечение экономических и организационных условий;

целостность территории муниципального образования и возможность их объединения при наличии общей границы;

учет мнения населения, проживающего на данной территории;

учет исторических, социально-этнических и иных местных традиций;

Вопросы территориальной организации местного самоуправления тесно связаны с вопросами о предметах ведения и разграничения полномочий. Определение и изменение границ муниципальных образований отнесено законодательством к компетенции органов государственной власти субъектов Федерации и установлено, что это может осуществляться с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе: а) населения; б) органов местного самоуправления; в) органов государственной власти субъектов Федерации.

Прохождение границы муниципального образования устанавливается:

a) на суше - по характерным точкам, линиям рельефа или ясно видимым ориентирам;

b) на воде:

· на судоходных реках - по середине главного фарватера;

· на не судоходных реках, ручьях - по их середине или по середине главного рукава реки;

· на озерах и иных водоемах - по равноотстоящей срединной, прямой или другой линии;

c) на водохранилищах гидроузлов и иных искусственных водоемах - в соответствии с границей, проходящей на местности до линии затопления;

d) на мостиках, плотинах и других сооружениях, проходящих через реки, ручьи и иные водоемы - по середине этих сооружений.

Описание знаков границ и порядок их установки определяется Правительством РФ.

В состав территории муниципального образования входят все земли в его границах, независимо от форм собственности и целевого назначения: земли жилых зон и общего пользования, общественно-деловые зоны, земли производственных зон и зон инженерной, транспортной инфраструктур, рекреационные зоны (для отдыха населения - лесопарки, пляжи, сады, городские леса и т.п.), зоны сельскохозяйственного использования и специального назначения (кладбища, крематории, свалки) и земли для развития поселений.

Местное самоуправление осуществляется на территории, где постоянно проживает население (в местах временных вахтовых постах нефтяников невозможно организовать МСУ). Территориальная основа МСУ - это его территориальная организация. Она включает понятие территории, на которой создается МСУ, ее состав, порядок создания, преобразования, объединения и упразднения муниципального образования.

В России используются следующие территориальные модели: одноуровневая, двухуровневая, трехуровневая, смешанная система муниципальных и немуниципальных территориальных образований.

Организационные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы. Их развитие предопределено изменениями законодательства в сфере муниципального права. Поэтому развитие организационных основ местного самоуправления, как и формирование правовой базы можно разделить на три периода.

Начальный этап с 1990 по осень 1993 г. связан с переходом к организации власти на местах на началах местного самоуправления. Местными органами власти были Советы народных депутатов, избиравшийся населением. Из состава местного Совета избирался малый Совет в составе 1/10 часть от общего состава депутатов, который осуществлял полномочия Совета между его сессиями.

Зарубежный опыт выявляет общую закономерность: чем ниже уровень власти, тем менее контрастно разделение власти. Вместе с тем, никакая организационная форма и управленческая схема не исключает острых ситуаций. Поэтому важной задачей муниципального права является создание системы сдержек против необоснованных действий как представительного органа власти, так и главы администрации, а также создание цивилизованных демократических процедур разрешения конфликтных ситуаций и разногласий между ними.

Принятые субъектами РФ правовые акты об организации местного самоуправления по-разному решали вопрос о порядке формирования местной администрации. Так, например, в Московской области вначале глава администрации области самостоятельно назначал глав администрации городов и районов, которые назначали нижестоящих глав администрации. После выборов представительных органов местного самоуправления, назначение глав администрации должно было проходить по согласованию с соответствующими выборными представительными органами.

В основе организации местного самоуправления и его осуществления не только представительные и иные (глава администрации, собрание старост сельского округа Московской области) органы, но и формы прямого волеизъявления - сходы, собрания граждан.

С принятием Закона об общих принципах организации местного самоуправления связан третий период. Его главная особенность выражена в конституционном принципе: структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Формирование и развитие организационной структуры местного самоуправления предполагает:

¦ сочетание форм прямой и представительской демократии, коллегиальных и единоличных начал, выборности и назначаемости при замещении муниципальных должностей;

¦ осуществление контроля представительных выборных органов за деятельностью иных органов местного самоуправления;

¦ установление оснований и форм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Для современного периода развития организационной основы местного самоуправления характерно становление и формирование в России нового вида службы - муниципальной службы.

Важнейшей правовой гарантией местного самоуправления является судебная защита прав местного самоуправления. Субъектами обращения в суд могут быть как сами органы местного самоуправления и их должностные лица, так и граждане, проживающие на территории муниципального образования. Предметом обращения в суды общей компетенции или арбитражные суды могут быть, по общему правилу, решения (акты) органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и их должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений, нарушающих права местного самоуправления. Кроме рассмотрения исков о признании таких решений (актов) недействительными, суды обязаны рассматривать жалобы органов местного самоуправления на отказ соответствующего органа государственной власти зарегистрировать устав муниципального образования. И, наконец, суды рассматривают споры о том, является ли какое-либо действие (акт) органа государственной власти вмешательством в дела местного самоуправления.

Компенсация дополнительных расходов, возникших в результате необоснованных решений, принятых органами государственной власти, возмещается местному самоуправлению также по постановлению судебных органов. При этом следует иметь в виду, что право органа местного самоуправления на обращение в суд с исковым заявлением о возмещении причиненного ущерба (расходов) не зависит от того, был ли такой ущерб причинен решениями, принятыми в рамках закона или с его нарушениями, а также реальными действиями или бездействием государственных органов и их должностных лиц.

Сущность запрета на ограничение прав местного самоуправления состоит в том, что ни один государственный орган не имеет права вмешиваться в деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления как путем принятия решений вместо них, так и путем наложения запрета на осуществление ими своих полномочий.

Решения, принятые прямым волеизъявлением граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для исполнения всеми расположенными на территории соответствующего муниципального образования предприятиями, учреждениями и их организациями (независимо от их подчиненности и организационно-правовых форм) и гражданами

К гарантиям местного самоуправления следует отмести установленную Федеральным законом ответственность его органов и должностных лиц. Такую ответственность указанные субъекты несут перед: населением муниципального образования; государством; физическими лицами (гражданами); юридическими лицами.

При этом основания ответственности могут быть различными. Так, ответственность органов местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Условия и порядок такой ответственности определяются уставами соответствующих муниципальных образований.

Основаниями ответственности местного самоуправления перед государством является нарушение Конституции России, конституции (устава) субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Федерации, а также устава муниципального образования.

Такое нарушение должно быть установлено решением суда. В случае, если суд определил деятельность органа местного самоуправления или его должностного лица несоответствующей Конституции России и другим правовым актам, то решение суда является основанием для рассмотрения органами государственной власти вопроса о прекращении их полномочий.

Органы местного самоуправления и их должностные лица могут нести ответственность перед государством за осуществление отдельных, переданных им государством, полномочий, но только в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

Основания и порядок привлечения органов местного самоуправления и их должностных лиц к ответственности перед физическими и юридическими лицами устанавливается соответствующими федеральными законами (кодексами) законами субъектов Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований.

Определенной гарантией соблюдения органами местного самоуправления и их должностными лицами законодательства служит осуществление прокурорского надзора за исполнением ими Конституции России, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований.

3. Правовые гарантии местного самоуправления

Важным условием полного осуществления функций и задач местного самоуправления является гарантированность его прав. Гарантии местного самоуправления это система средств и институтов муниципального права, обеспечивающих реальные возможности реализации гражданами их прав на самоуправление. Особенностью этого вопроса является то, что гарантии имеют государственный характер, в то время как органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и не зависимы от них.

Система гарантий прав местного самоуправления охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту. Она включает: общие гарантии, к которым относятся экономические, политические, духовные, и специальные (юридические) гарантии.

В качестве общих гарантий прав местного самоуправления можно рассматривать экономические и политические отношения, духовные и культурные устои и ценности общества, которые:

¦ служат предпосылками и стимулируют развитие местного самоуправления;

¦ обеспечивают устойчивость деятельности органов местного самоуправления;

¦ создают реальную возможность реализации правовых норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления.

Экономической гарантией местного самоуправления служит экономическая система общества, в основе которой лежат принципы свободы экономической деятельности и труда; разнообразие и равноправие форм собственности и их правовой защиты государством, включая муниципальную.

Политические гарантии - это политико-правовой режим государства: система государственной власти, в основе которой лежит принцип разделения властей и разграничение полномочий между государственными органами Федерации и ее субъектов; народовластие на основе политического и идеологического многообразия; самостоятельность местного самоуправления в пределах своей компетенции; полнота и гарантированность основных прав и свобод человека и гражданина и др.

Духовно-культурными гарантиями выступают: система духовных ценностей в обществе; уровень культуры и правосознания общества.

Специальные (юридические) гарантии представляют собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления, которые установлены на федеральном и региональном (субъектов РФ) уровне.

Кроме того, органы местного самоуправления принимают собственные нормативно-правовые акты, которые также содержат правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления (уставы, положения и т.п.).

Цель гарантий состоит в том, чтобы правовыми средствами обеспечить:

организационную и материально-финансовую самостоятельность органов местного самоуправления в решении местных вопросов;

защиту прав местного самоуправления и создание благоприятных условий для их полной реализации.

К гарантиям организационной самостоятельности относятся закрепляемые законодательством о местном самоуправлении организационные основы местного самоуправления, принципы определения компетенции его органов.

Положения ст. 3 Конституции РФ свидетельствует о том, что государство признает местное самоуправление как самостоятельный уровень осуществления власти народа. Это вызывает необходимость автономного осуществления и организационного обособления власти местного самоуправления от государственной власти.

Среди гарантий организационной самостоятельности местного самоуправления можно назвать:

a) Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Они не рассматриваются как звенья единой иерархичной системы органов государственной власти, построенной на строгой подотчетности нижестоящих органов перед вышестоящими. Не допускается осуществление местного самоуправления органами государственной власти и их должностными лицами.

b) Самостоятельность определения населением структуры органов местного самоуправления. Население муниципального образования само через присущие народовластию формы выбирает приемлемую структуру органов местного самоуправления, которая может зависеть только от воли народа, исторических и иных местных традиций. Обязательным являются только выборные органы муниципального образования.

c) Организационная самостоятельность местного самоуправления, его обособленность в системе управления государством. Назначение должностных лиц, образование органов местного самоуправления и кадровая политика находятся в исключительной компетенции муниципальных образований.

d) Собственная компетенция органов местного самоуправления, которой они законодательно наделяются для самостоятельного решения местных задач.

e) Право муниципальных образований иметь свою собственную символику (герб, флаг, гимн, эмблемы и т.п.).

f) Учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

g) Контроль государства за деятельностью органов местного самоуправления.

Для реального самостоятельного осуществления самоуправления необходимы материально-финансовые ресурсы, обеспечивающие решение задач муниципальными образованиями самостоятельно. Поэтому важной гарантией самостоятельности местного самоуправления является законодательное закрепление за муниципальными образованиями финансово-экономической базы. Закон об общих принципах местного самоуправления (ст. 1) определил в качестве неотъемлемой составной части и признака местного самоуправления муниципальную собственность и местный бюджет.

Гарантированность государством экономической самостоятельности муниципальных образований находит свое выражение в том, что:

a) муниципальная собственность признается государством как одна из форм собственности и защищается государством как и другие формы собственности;

b) формирование, утверждение и исполнение местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно без вмешательства государства;

c) органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью;

d) для осуществления хозяйственной деятельности органы местного самоуправления вправе создавать предприятия и организации;

e) органы местного самоуправления вправе создавать свои финансово-кредитные учреждения, банки, выпускать займы, лотереи, получать и выдавать кредиты;

f) осуществление отдельных государственных полномочий обеспечивается государством материально-финансовыми ресурсами;

g) органы местного самоуправления вправе осуществлять самостоятельно внешнеэкономическую деятельность в пределах своих полномочий и в соответствии с законодательством.

Гарантированность местного самоуправления проявляется в конституционном установлении системы правовых мер, направленных как на предупреждение от нарушения, так и на защиту нарушенных прав местного самоуправления.

Правовая защищенность местного самоуправления проявляется в следующем:

1. Право местного самоуправления на судебную защиту.

Среди охранительных гарантий местного самоуправления особо можно отметить конституционное право на судебную защиту. В правовом демократическом государстве суд выступает в роли независимого от какого-либо внешнего влияния субъекта права, решающего споры о нарушенном праве. Судебные органы могут рассматривать иски органов, должностных лиц местного самоуправления и граждан о признании недействительными актов, нарушающих права местного самоуправления:

· органов государственной власти и государственных должностных лиц;

· органов и должностных лиц местного самоуправления;

· предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности и их организационно-правовой формы;

2. Обязательность решений местного самоуправления, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления.

3. Судебный порядок отмены решений органов и должностных лиц местного самоуправления.

Только судебное решение является основанием для отмены правового акта (решения) органов и должностных лиц местного самоуправления (ими самими). Рассмотрение вопроса законодательным органом государства о прекращении полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления возможно только на основании заключения судебного органа.

4. Право законодательной инициативы и обращения в государственные и иные органы и обязательность их рассмотрения.

5. Законодательная установка государственным органам обеспечения ими условий деятельности местного самоуправления (прокуратуре, Минюст, Совет по местному самоуправлению при Президенте РФ и др.).

Прокуратура осуществляет общий надзор за соблюдением Конституционных положений и законодательства, в том числе и о местном самоуправлении и принимает в пределах своих полномочий соответствующие меры реагирования на их нарушение.

Минюст проводит юридическую экспертизу правовых актов, принимаемых органами государственной власти, в том числе по вопросам местного самоуправления.

Федеральные и региональные программы развития местного самоуправления, право муниципальных образований на объединение в союзы и ассоциации, в том числе международные, также обеспечивает правовую защиту деятельности граждан по осуществлению местного самоуправления от вмешательства как государства, так и других лиц в самостоятельное решение вопросов местного значения.

На процесс формирования правовой основы местного самоуправления оказывают определенное влияние постановления Конституционного суда РФ, в которых затрагиваются вопросы местного самоуправления. Правовая позиция Конституционного суда РФ способствует утверждению конституционных принципов местного самоуправления в практике правового регулирования местного самоуправления.

Заключение

Осуществление публичной власти органами местного самоуправления связано с таким принципом правового государства, как свободное и автономное функционирование гражданского общества. Местное самоуправление - это институт гражданского общества наряду с общественными объединениями граждан, коммерческими организациями и т.д. Тем не менее органы местного самоуправления наиболее близко из остальных институтов гражданского общества стоят к государству и его органам, являясь связующим звеном между гражданским обществом и государством. С другой стороны, органы местного самоуправления наиболее близко среди других органов публичной власти стоят к населению, к гражданскому обществу. Признание местного самоуправления государством есть необходимый признак правового государства и демократического политического режима. Отсутствие местного самоуправления свидетельствует, как правило, об антидемократическом политическом режиме.

Признание и осуществление местного самоуправления тесно связано с принципом разделения властей по вертикали и служит по существу продолжением этого принципа, составляет вместе с принципом разделения государственной власти - разделение публичной власти и также направлено на предотвращение чрезмерной концентрации власти в одних руках.

В механизме местного самоуправления важное место принадлежит принципам его реализации. Среди них:

организационная обособленность местного самоуправления от органов государственной власти;

формирование органов местного самоуправления непосредственно населением соответствующего муниципального образования;

многообразие организационных норм местного самоуправления;

самостоятельность местного самоуправления в рамках решения вопросов местного значения;

возможность взаимодействия с органами государственной власти при решении сложных вопросов жизнедеятельности муниципального образования;

обеспечение государством правовых и организационных гарантий местного самоуправления.

Реальное и эффективное местное самоуправление возможно только при наличии определенных условий и предпосылок, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления: правовых, финансово-экономических, территориальных и организационных.

Литература

самоуправление власть гарантия правовой

1. Абдулатипов Р.Г. Федералогия - СПб.:Питер, 2004. - 320 с.

2. ГригонисЭ.П., Григонис В.П. Конституционное право России - СПб.:Питер, 2002. - 368 с.

3. Лютцер В.Л., Тимофеев Н.С. Муниципальное право в России. М., 2001. С. 10.

4. Мокрый В.Г. Местное самоуправление. М.: - Новый юрист, 2003. - 345 с.

Размещено на Allbest.ru