Структура федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации

Размещено на http://allbest.ru/

3

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

1.1 ПОНЯТИЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

1.2 ПРИЗНАКИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

1.3 ПОДРАЗДЕЛЕНИЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.2 ФОРМИРОВАНИЕ И ПОЛНОМОЧИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.3 ФЕДЕРАЛЬНЫЕ МИНИСТЕРСТВА И ИНЫЕ ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

ГЛАВА 3. АНАЛИЗ СТРУКТУРЫ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ



ВВЕДЕНИЕ

Темой моей курсовой работы является «Структура федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации». Структура курсовой работы включает в себя общую характеристику исполнительной власти, в неё входят понятие органов исполнительной власти, признаки исполнительной власти, подразделение органов исполнительной власти. Центральное место в работе занимает организация и деятельность органов исполнительной власти на федеральном уровне в Российской Федерации. В этом разделе я рассмотрела деятельность и полномочия Правительства Российской Федерации, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти.

Вопрос об исполнительной власти является одним из труднейших вопросов правовой науки. Реальные характеристики этой ветви власти отражают состояние государственности в данный момент в целом, позволяют оценить потенциал и перспективы государственно-правовых методов разрешения социальных проблем.

Однозначного понимания системы исполнительной власти в практике и в законодательстве Российской Федерации пока не сложилось, однако важные изменения во взглядах на эту ветвь власти произошли после принятия Конституции РФ 1993 года. С коренной реконструкцией государства и соответствующих государственных структур, начавшейся на рубеже 80-90-х годов XX века в России, с выдвижением в связи с этим, общегосударственной цели -- создания правового государства, вопрос места и роли принципа разделения властей в правовом государстве, в частности федеральные органы исполнительной власти, приобретают пристальное внимание со стороны отечественных теоретиков права. В настоящее время сложно говорить о единстве вертикали исполнительной власти в Российской Федерации, предусмотренной ч.2 ст.77 Конституции РФ, потому, что исполнительная власть концептуально основывается только на единстве полномочий, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Из нее выпадает низовое звено исполнительных органов местного уровня. Соловьев С.Г., Гладких Н.М. Место исполнительных органов муниципального уровня в системе управления государством // Современное право - 2009 - №1 - с.44 Именно в этом, по моему мнению, и заключается актуальность работы.

Основы конституционного строя закрепляют принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, так же устанавливается круг органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации.

В связи с тем, что Конституция 1993 г. отказалась от употребления термина государственное управление, который широко используется в законодательстве многих стран и долгие годы употреблялся и у нас в конституционном и административном законодательстве, и вместо него введен новый термин - исполнительная власть, актуальным является вопрос о соотношении государственного управления и исполнительной власти.

Названные задачи определяют содержание курсовой работы, в которой использовались различные источники, начиная от нормативных актов президента и заканчивая обычной учебной литературой.

Основной задачей является раскрыть сущность понятий государственного управления и исполнительной власти, организационно-правовой механизм функционирования исполнительной власти как самостоятельной ветви единой государственной власти и рассмотреть взаимосвязь и соотношение государственного управления и исполнительной власти.



ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

1.1 ПОНЯТИЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

До принятия Конституции Российской Федерации 1993 года на различных уровнях государственной организации была построена и соответствующим образом функционировала система органов государственного управления. Она полностью соответствовала одному из ведущих проявлений государственной власти, а именно - государственно-управленческой или исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляемой наряду с законодательной и судебной Государство, власть, управление и право. Под ред. Н.И. Глазуновой, М., 2000 с. 57.

Конституция РФ, принятая в 1993 году, установила, что государственная власть в стране осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст.10 Конституции РФ). Конституция РФ 1993 г. вместо термина "государственное управление" ввела в оборот понятие "исполнительная власть". Так, ст.77 Конституции РФ говорит о том, что в пределах ведения Российской Федерации и субъектов Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Так впервые появляется конституционное упоминание об органах исполнительной власти Бельский К.С. О функциях исполнительной власти. Государство и право // 1997, с. 68.

Что касается, республик, входящих в состав РФ, то они самостоятельно устанавливают систему республиканских органов власти, включающую и органы исполнительной власти. Так, в ст.116 Конституции Республики Татарстан записано, что Кабинет Министров Республики - Правительство - является исполнительным и распорядительным органом государственной власти Республики. В некоторых случаях данные позиции конкретизируются. Так, ст.63 Конституции Республики Карелия возлагает осуществление исполнительно-распорядительных функций на главу исполнительной власти (т.е. на Председателя Правительства) и органы государственного управления (министерства, государственные комитеты и другие ведомства, должностных лиц). В уставах краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов также закрепляются соответствующие звенья системы исполнительных органов.

Действующее российское законодательство, наряду с широким использованием термина "органы исполнительной власти", часто содержит упоминания об "исполнительных органах", о "государственных органах управления". Указ Президента РФ "О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти" от 17 марта 1997 г. характеризует субъекты исполнительной власти как "органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление" Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие/Под ред. Проф. Г.А. Туманова. - М.: Юристъ 1997с. 112.

Во всех случаях речь идёт об одном и том же, а именно - о субъектном выражении исполнительной власти, т.е. о тех государственных органах, в чью компетенцию входит практическая реализация её задач, функций и полномочий. Используя современную конституционную терминологию, мы говорим о субъектах исполнительной власти или же об органах исполнительной власти. Налицо тождественность понятий «субъект исполнительной власти» и «орган исполнительной власти» Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 1998. с. 202.

Действующее законодательство, опирающееся на новую Конституцию РФ, не отказывается от выработанных административно-правовой теорией и практикой понятий, необходимых для характеристики исполнительной власти. В силу этого, говоря об органах исполнительной власти, мы подразумеваем органы государства, осуществляющие от его имени государственно-управленческую деятельность, и являющиеся органами государственного управления. В то же время возможно использование и такого собирательного термина, как «исполнительные органы» для обозначения всех субъектов государственно-управленческой деятельности.

Органы исполнительной власти предназначены в первую очередь для исполнения законов, издаваемых органами законодательной власти. Во исполнение законов ей предоставлено право активных действий, а также право принятия подзаконных нормативных актов.

Правовой статус органов исполнительной власти характеризуется тем, что в пределах своей компетенции эти органы наделяются необходимой для их нормального функционирования оперативной самостоятельностью. Независимость органов исполнительной власти устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, а также другими нормативными правовыми актами. Превышение пределов установленных компетенции означает незаконное присвоение властных полномочий. На них возлагаются задачи по правовому регулированию и руководству различными сферами жизнедеятельности общества и государства. Эти задачи и место и роль органов управления в государственном аппарате, закрепляются в конституционных и обычных правовых актах.

Организационная структура органов государственного управления обеспечивается утверждением их штатного расписания, представляющего собой перечень структурных подразделений органа, должностей, их количества, должностных окладов.

1.2 ПРИЗНАКИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

В связи с тем, что вместо термина «государственного управления» стал употребляться термин «исполнительная власть», в механизме государственной власти был осуществлен переход от «разделения труда» к «разделению властей». Для исполнительной власти характерны следующие признаки: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М. 2002. С.13

Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ветвями. Разделение властей нельзя доводить до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны, но это не должно приводить к подмене одной ветви власти другой, к вторжению законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот.

Исполнительная власть самостоятельна только в функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы системы единой государственной власти (или ее механизма). Действующим законодательством фиксируются функции и компетенция субъектов, реализующих исполнительную власть на том или ином уровне государственной организации (например, статус федеральных и региональных органов исполнительной власти).

Отличительным признаком исполнительной власти является то, что власть реализуется в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоисполнительного характера.

Исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции Российской Федерации).

Исполнительная власть в соответствии с Конституцией РФ организуется и осуществляется на началах федерализма - конституционным или законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными исполнительными органами и аналогичными органами субъектов федерации. Важная роль при этом принадлежит Федеративному договору и иным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий. Конституция Российской Федерации. М. «Проспект». 2011. Ст. 11

Исполнительная власть не может отождествляться с административной властью. Административная власть, как правило, связывается с реализацией полномочий внесудебного, т.е. административного принуждения. Князев С. Д. Административное право. Владивосток. 1997. С. 47. Однако административное принуждение является лишь одним из средств в достижении целей, стоящих перед исполнительной деятельностью.

В непосредственном распоряжении субъектов исполнительной власти находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы; средства коммуникации; армия и иные воинские формирования, милиция, службы внутренней и внешней безопасности, исправительно-трудовые учреждения и т.п.

1.3 ПОДРАЗДЕЛЕНИЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Концепция исполнительной власти, принятая Конституцией РФ 1993г., принципиально отличается от положений, содержащихся в ранее действовавшей Конституции РСФСР 1978 г. Суть введенных изменений заключается в том, что Президент в настоящее время, будучи главой государства, не является главой исполнительной власти и высшим должностным лицом. Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Исполнительная власть в РФ. Научно-практическое пособие. М. 1996. С. 6. Однако особенность Российской Федерации заключается в том, что, формально закрепляя самостоятельность исполнительной ветви власти, Конституция предоставляет такие полномочия Президенту, которые позволяют определять содержание и сущность деятельности исполнительной власти. Более того, некоторые федеральные органы исполнительной власти непосредственно подчинены Президенту. Поэтому о самостоятельности исполнительной власти можно говорить лишь с большой долей условности. Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права. М. 1997. С. 167.

Органы исполнительной власти по территориальному масштабу подразделяются на: Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Административное право. Альбом схем. М. 1996. С. 26. федеральные; субъектов Федерации; территориальные; межтерриториальные.

Система федеральных органов исполнительной власти определяется Указом Президента РФ от 14.08.1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» и Указом Президента РФ от 14.08.1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» и состоит из Правительства РФ, федеральных министерств, государственных комитетов РФ, федеральных служб России, российских агентств, федеральных надзоров России.

Постоянно действующими органами системы исполнительной власти являются исполнительные органы общей компетенции: Правительство Российской Федерации, администрация области и т.п. Остальные звенья системы непостоянны, видоизменяемы (министерства, государственные комитеты и пр.) и в ряде случаев могут вообще не существовать. Аппарат исполнительной власти помимо органов общей компетенции включает в свой состав также отраслевые, межотраслевые, надзорные, территориальные и иные звенья государственно-управленческого механизма. Все эти звенья в совокупности составляют систему субъектов государственного управления. Ноздрачев А. Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции РФ. 1993. С. 34.



ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Новая Конституция, сохраняя известную преемственность в законодательной регламентации деятельности Правительства, весьма существенно изменила его статус и место в системе федеральных органов власти.

Правительство возглавляет и обеспечивает согласованную деятельность системы федеральных органов исполнительной власти. Конституция повышает статус Правительства, закрепляет его самостоятельность. В отличие от прежней

Конституции, которая возлагала непосредственное руководство исполнительной властью на Президента, а также предусматривала подотчетность Правительства федеральным представительным и законодательным органам (Съезду народных депутатов и Верховному Совету) и Президенту, действующая Конституция исходит из самостоятельности всех ветвей власти и подобной субординации и подчиненности не предусматривает.

В современном облике Правительства более последовательно выражены прерогативы федеральной исполнительной власти с учетом принципа разделения властей, ответственность Правительства за проведение социально - экономических преобразований в стране, осуществление единой государственной политики в отраслях и сферах народного хозяйства, отнесенных к ведению Российской Федерации См: ст. 71 Конституции РФ и совместному ведению Федерации и субъектов, входящих в ее состав См.: ст. 72 Конституции РФ. Важно отметить, что Основной Закон России создает реальные предпосылки к тому, чтобы Правительство стало действительно способным реализовать намеченные им программы по стабилизации экономики и нести всю полноту ответственности за свои решения и действия.

От других федеральных органов Правительство отличается, прежде всего, предметом и сферой деятельности. Оно не занимается принятием законов, как Федеральное Собрание, а обеспечивает управление экономикой всей страны.

Достаточно сказать, что, согласно Конституции, См.: ст. 114 Конституции РФ Правительство разрабатывает федеральный бюджет и отчитывается о его исполнении, осуществляет управление федеральной собственностью, обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, государственную поддержку культуры, науки, образования и здравоохранения.

Одной из основных функций Правительства являются организация исполнения федеральных законов, систематический контроль за их исполнением органами исполнительной власти всех уровней и принятие необходимых мер по устранению допущенных нарушений. Данная задача пронизывает деятельность Правительства, предопределяет содержание и характер его полномочий, «подзаконность» его решений, т.е. принятие их на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов и указов Президента.

Свои полномочия Правительство реализует, принимая постановления и распоряжения по стратегическим и текущим вопросам управления, а также используя право законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ) путем разработки и внесения в Государственную Думу проектов законов, формирующих необходимую правовую базу. Активное участие Правительства в законотворческом процессе, обязательность его заключений по всем проектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, дают возможность Правительству осуществлять возложенные на него функции и намеченную экономическую программу.

На федеральном уровне Правительство объединяет и координирует работу министерств, комитетов и других подведомственных ему органов. В этом отношении Правительство и федеральная система (структура) управленческих органов тесно связаны. Большинство центральных органов управления, входящих в систему исполнительной власти, находятся в непосредственном ведении Правительства и ему подчиняются.

От исполнительной власти, учитывая мобильность ее действий, субординацию и подчиненность ее органов по вертикали, в решающей мере зависят темпы социально - экономических преобразований и наше движение вперед. Исключив верховенство одной власти над другой, Конституция кардинально изменила взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти, а также сам механизм контроля и подотчетности Правительства. Закрепив самостоятельность каждой из ветвей власти, Конституция вывела Правительство из своеобразного двойного подчинения. В то же время конституционный выбор, сделанный в ходе референдума 12 декабря 1993 г. в пользу сильных прерогатив Президента в государственном руководстве, не оставляет исполнительную власть бесконтрольной в ее самостоятельности.

Многие полномочия Президента непосредственно касаются деятельности Правительства и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Хотя Президент не глава исполнительной власти, он сохраняет мощные рычаги воздействия на Правительство путем персональных назначений членов Правительства и принятия необходимых решений, в том числе в сфере исполнительной власти.

В организации федеральной исполнительной власти пока отсутствует четкое "разделение труда" между Президентом и Правительством. Правовое положение Президента Российской Федерации закреплено в ст. 4 Конституции РФ. Согласно Конституции Президент является главой государства и в этом качестве обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов всех ветвей государственной власти, принимает меры по охране суверенитета страны, ее независимости и государственной целостности, выступает гарантом прав и свобод человека и гражданина.

Формально Президент не является главой исполнительной власти, однако он обладает определенной степенью влияния на деятельность исполнительно-распорядительных органов, выражающееся как в прямой (непосредственное подчинение некоторых федеральных органов), так и в косвенной (через Правительство, путем назначения на должности или освобождение от должностей, через издание нормативных или распорядительных актов) форме.

Основная задача, возложенная Конституцией РФ на Президента, заключается в обеспечении взаимодействия властей. В связи с этим правовое положение Президента охватывает несколько сфер. Прежде всего, он является главой государства, т.е. первым среди государственных должностных лиц, и обладает рядом особых полномочий: представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, обладает правом обращаться с посланиями к федеральному законодательному органу, назначает и отзывает дипломатических представителей РФ в иностранных государствах, обладает правом помилования и т.д.

В то же время проведение мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Конституция возлагает на Правительство (ст. 114 Конституции РФ). Ряд министерств и ведомств, выполняющих упомянутые функции, находятся одновременно в ведении Президента и Правительства. Институт двойного подчинения отдельных органов управления, как показала практика, не всегда эффективен. Подобные ведомства обычно ориентируются в своей деятельности на более сильного "хозяина", а другой выполняет, как правило, минимальные функции по руководству таким подведомственным органом.

Конституционные статус и полномочия Правительства, естественно, не охватывают всех сторон его деятельности, нуждающихся в законодательном регулировании. Поэтому Конституция предусматривает принятие федерального конституционного закона о Правительстве. В этом законе будут более подробно определены правовые основы и организация его деятельности, порядок формирования и состав Правительства, отношения с Президентом, палатами Федерального Собрания, органами исполнительной власти субъектов Федерации. Нуждаются в законодательном закреплении формы и способы взаимного делегирования полномочий органами исполнительной власти (ст. 78 Конституции РФ). В федеративном государстве этот путь открывает широкие перспективы для достижения оптимального сочетания децентрализации управления с сохранением за Центром стратегических общегосударственных приоритетов и контроля за проведением реформы. Конституционное положение об осуществлении Правительством Российской Федерации исполнительной власти Российской Федерации имеет ключевое значение для определения статуса Правительства, его прерогатив, структуры, порядка взаимоотношений с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, иными государственными органами. Суть упомянутой конституционной формулы состоит, во-первых, в том, что Правительство осуществляет - наряду с Президентом, парламентом и судами Федерации - государственную власть на основе принципа разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную.

Во-вторых, Правительство возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Речь идет о системе, образуемой федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ее ведения, а также полномочий по предмет

В-третьих, федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента Российской Федерации либо подведомственности Президенту в соответствии с законодательными актами Российской Федерации. Осуществление полномочий федеральной государственной власти обеспечивается в соответствии с Конституцией Президентом и Правительством на всей территории страны. Издаваемые Правительством постановления и распоряжения обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Состав Правительства зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти, т.е. системы этих органов, предопределяемой целями и задачами деятельности исполнительной власти в соответствующий период.

Правительство Российской Федерации возглавляет Председатель Правительства. В состав Правительства входят также заместители Председателя Правительства, федеральные министры. Кандидатуры на эти должности предлагаются Президенту Российской Федерации Председателем Правительства.

Президентом может быть введена должность федерального министра, не являющегося руководителем федерального министерства, а также установлено, что руководитель федерального органа исполнительной власти является одновременно заместителем Председателя Правительства.

В качестве постоянного органа Правительства действует его Президиум.

Президиум состоит из Председателя Правительства, его заместителей, федеральных министров финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел, федерального министра - Руководителя Аппарата Правительства.



2.2 ФОРМИРОВАНИЕ И ПОЛНОМОЧИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

исполнительный власть муниципальный правительство

Конституция обеспечивает Правительству Российской Федерации большую самостоятельность в осуществлении своих полномочий при формировании системы центральных органов федеральной исполнительной власти и состава Правительства Российской Федерации. Инициатива при решении этого вопроса должна исходить от главы Правительства.

Председатель Правительства не позднее недельного срока после его назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, что имеет прямое отношение к последующему формированию состава Правительства. Под структурой федеральных органов исполнительной власти в ст. 112 Конституции РФ понимается перечень центральных органов федеральной исполнительной власти (центральных органов управления), подведомственных Правительству Российской Федерации.

В ч. 2 ст. 112 Конституции РФ устанавливается также порядок формирования персонального состава Правительства Российской Федерации. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы. Комментарий к Конституции РФ. Издательство БЕК, Москва 1994 г.

Включение в Конституцию специальной статьи о порядке назначения и согласования с Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства связано с более сложной процедурой решения этих вопросов, а также с весьма серьезными последствиями для Государственной Думы неоднократного отклонения кандидатур на этот пост. Далее Президент Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров. Этот порядок назначения на должность предопределяет и порядок образования состава Правительства Российской Федерации. Указанные полномочия

Президент осуществляет на основании предложений Председателя Правительства, который подбирает кандидатов в члены Правительства, отстаивает перед Президентом свою точку зрения на их деловые качества. Таким образом, юридическая сторона этой проблемы заключается в обязательных действиях с обеих сторон. Глава Правительства вносит предложения Президенту по составу Правительства, т.е. формирует Правительство, а Президент назначает на должность и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства. При обсуждении кандидатур Президент не может не считаться с мнением главы

Правительства о лицах, которых предполагается ввести в состав Правительства, однако последнее слово остается за Президентом, так как он решает вопрос о назначении на должность. Строго формально для любого назначения требуется обязательное предложение главы Правительства.

Назначение на должность заместителей Председателя и других членов

Правительства - акт большой политической ответственности, поскольку на них возлагаются важнейшие функции исполнительной власти.

Председатель Правительства РФ освобождается от должности Президентом РФ в случае невозможности исполнения Председателем Правительства своих полномочий или по заявлению Председателя Правительства об отставке. Освобождение Председателя Правительства от должности одновременно влечет за собой отставку Правительства.

Конституция РФ определяет круг полномочий Правительства Российской Федерации:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

г) осуществляет управление федеральной собственностью;

д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации (Статья 114 Конституции РФ).

Перечень полномочий Правительства, предусмотренный ст. 114 Конституции РФ, не является исчерпывающим. Конституцией, федеральными законами, указами Президента Правительство наделено и другими полномочиями. В качестве примера могут быть названы право законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ), полномочия, определенные Законами "О таможенном тарифе", "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности". В последнем Законе содержится прямая отсылка к п. "ж" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, на основании которого Правительство осуществляет иные помимо перечисленных в Законе полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента, в области государственного управления внешнеторговой деятельностью. В целом полномочия Правительства раскрывают значение исполнительной власти в осуществлении функций Российского государства, в укреплении демократии, защите конституционных ценностей.



2.3 ФЕДЕРАЛЬНЫЕ МИНИСТЕРСТВА И ИНЫЕ ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Современная система и структура федеральных органов исполнительной власти определена рядом указов Президента: от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти», «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 6 сентября 1996 г. «Вопросы федеральных органов исполнительной власти», от 17 марта 1997 г. «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти» и др.

В систему федеральных органов исполнительной власти входят кроме Правительства РФ отраслевые и межотраслевые федеральные органы исполнительной власти. Их структурный состав достаточно разнообразен и в разное время включал министерства, государственные комитеты, комитеты, федеральные службы, агентства, надзоры, межведомственные комиссии и другие органы государственного управления, осуществляющие полномочия исполнительной власти. В настоящее время систему федеральных органов исполнительной власти составляют: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Министерство Российской Федерации - как и другие федеральные органы исполнительной власти - это самостоятельный орган системы. Он имеет центральный аппарат, реализующий функции данного органа в пределах определенной компетенции по предметной области государственного управления, которая входит в его ведение.

Министерство Российской Федерации, по определению Указа от 6 сентября 1996 г., - это «федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.» Хотя традиционно министерство является органом отраслевого управления, по сути, многие министерства являются межотраслевыми и распространяют свои полномочия на все другие орган, объекты управления по определенной сфере функционального характера. Правительство назначает и освобождает от должности заместителей федеральных министров, кроме того, оно вправе отменять и приостанавливать действие актов министерств. Министерства действуют на основании Положения о министерстве, утверждаемого Президентом или по его поручению - Правительством РФ. Министры назначаются Президентом и по должности входят в Правительство. Министерства пользуются самостоятельностью во взаимоотношениях с организациями других ветвей власти и между собой.

Федеральное агентство - орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функции по контролю и надзору. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства.

Статус федеральных агентств упорядочен в 2004 году в результате административной реформы. Большинство федеральных агентств находятся в ведении соответствующих министерств, но некоторые напрямую подчиняются Президенту или Правительству России.

Федеральная служба - один из видов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющий специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения в соответствии с Указом Президента РФ «О системе федеральных органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 г.

Создание, реорганизация и ликвидация федеральных служб России осуществляются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Федеральную службу России возглавляет руководитель (директор) федеральной службы, назначаемый и освобождаемый от должности Правительством РФ. Но руководители федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией и законами РФ, назначаются и освобождаются от должности Президентом РФ.

Структура федеральных органов исполнительной власти, утвержденная Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724:

I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ.

Например, Федеральная служба безопасности РФ. Федеральная служба безопасности РФ - единая централизованная система органов федеральной службы безопасности, осуществляющая в пределах своих полномочий решение задач по обеспечению безопасности РФ. Руководство деятельностью ФСБ России осуществляется Президентом РФ.

II. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.

Например, Министерство здравоохранения и социального развития РФ - федеральное министерство, осуществляющее функции по выработке государственной политики нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда, физической культуры, спорта, туризма и защиты прав потребителей. Подведомственными органами исполнительной власти являются:

· Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор)

· Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития (Росздравнадзор)

· Федеральная служба по труду и занятости (Роструд)

· Федеральное медико-биологическое агентство (ФМБА России)

III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.

Например, Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках и на рынке финансовых услуг, естественных монополий, рекламе, размещении государственных заказов, а также изданию в пределах своей компетенции нормативных и индивидуальных правовых актов в установленной сфере деятельности.



ГЛАВА 3. АНАЛИЗ СТРУКТУРЫ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Указом Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» была изменена структура федеральных органов исполнительной власти. С 1992 года это уже девятый указ Президента РФ в области устройства исполнительной власти, причем во все указы вносилось довольно большое количество изменений.

Следует отметить, что за эти годы не выработалось четкого отношения к разделению по характеру компетенции органов исполнительной власти. И здесь следует рассмотреть две большие проблемы.

Во-первых, определение отраслевых ведомств: что с кем можно совместить для качественного государственного управления.

Во-вторых, наличие и перераспределение управляемых сфер, «интересных» для управления. Как правило, это сферы с прямыми финансовыми потоками.

Указ Президента РФ от 30.09.1992 № 1147 «О системе центральных органов федеральной исполнительной власти» закрепил, что организационно-правовыми формами центральных органов федеральной исполнительной власти являются: министерство РФ, государственный комитет РФ, комитет РФ, федеральная служба, российское агентство, федеральная инспекция. При этом министры и председатели госкомитетов входили в Правительство РФ, а председатели комитетов, руководители федеральных служб, агентств, инспекций - не входили.

Дальнейший процесс рационализации структуры федеральных органов исполнительной власти отражен в Указе Президента от 14.08.1996 № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти», который установил, что в систему федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации входят министерства РФ (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, а также Управление делами Президента РФ. При этом Правительство РФ формируется только из федеральных министров.

Указ Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах», который определял следующие приоритетные направления административной реформы в 2003 - 2004 гг.:

- «ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

- исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

- развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

- организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам…».

Однако Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» увеличил количество федеральных органов исполнительной власти до 75. При этом уже через два месяца в указ стали вноситься изменения, касающиеся полномочий конкретных органов власти, а также создаваться новые органы. С мая 2004 года по март 2006 год Указ № 314 изменялся и дополнялся 7 раз, а структура утратила силу в связи с принятием Указа Президента РФ от 20.05.2004 № 649 «Вопросы структуры федеральных органов власти». В очередную структуру изменения вносились 12 раз, после чего федеральных органов исполнительной власти стало 84 (см. таблицу).

Кроме того, Указ № 314 закреплял разделение функций между министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами. И здесь выявляется противоречие - функции органов одной организационно-правовой формы в последующих документах передаются органу другой организационно-правовой формы. Так, например, пункты 4, 12 Указа Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» передают функции служб и агентств министерствам. Таким образом, получается, что разграничение функций не является четким, а следовательно нет необходимости выделять по некоторым отраслевым направлениям отдельные органы государственного управления.

Анализ структуры федеральных органов исполнительной власти

Номер и дата Указа Президента РФ	№ 66 от 10.01. 1994	№ 1776 от 14.08. 1996	№ 483 от 30.04. 1998	№ 1142 от 22.09. 1998	№ 651 от 25.05. 1999	№ 1062 от 17.08. 1999	№ 314 от 09.03. 2004	№ 724 от 12.05. 2008
Министерство	23	22	22	25	24	27	14	18
Комитет, государственный комитет	25	18	11	13	11	10	-	-
Федеральная комиссия	-	3	2	2	2	2	-	-
Федеральная служба	13	20	17	16	15	14	33	35
Федеральное агентство	2	3	3	3	10	9	28	31
Федеральный надзор	2	2	2	2	2	3	-	-
Иные органы	2	1	4	4	3	3	-	-
Всего	67	69	61	65	67	68	75	84

Анализ структуры федеральных органов исполнительной власти, изменявшейся на протяжении 15 лет, позволяет выделить вопросы отраслевого разделения полномочий. И если с выделением отраслей для государственного управления вроде бы понятно, то я с межотраслевым регулированием все намного сложнее.

А.П. Алехин определяет органы отраслевой компетенции как осуществляющие руководство подведомственными им отраслям (например, министерство культуры), а органы межотраслевой компетенции выполняют общие специализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер управления См.: Административное право РФ: Учеб. / под ред. А.П. Алехина, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова - М., 2002. С.100.

Можно допустить, что одно ведомство может управлять, например, одной, двумя или тремя отраслями либо одной (двумя) сферами управления. Организация управления отраслью и сферой одновременно выглядит не вполне логично. В качестве примера можно привести Министерство здравоохранения и социального развития: здравоохранение является узкой отраслью, а социальное развитие - сферой, распространяющейся на все стороны жизни общества (материальное обеспечение пенсионеров, малоимущих; духовное развитие; образование инвалидов и т.д.).

Следует также сказать о том, что с течением времени смысл некоторых объектов управления изменился, и они требуют кардинально нового подхода. Ярким примером является туризм. В советский период туризм рассматривался исключительно как отдых трудящихся. Сегодня туризм должен рассматриваться государством с двух сторон: социальной (осуществление права граждан на отдых) и экономической (производственные и непроизводственные отношения). Вряд ли целесообразно совмещать туризм со спортом, так современный туризм вышел за рамки понятия 1930-х годов.

Принятие Указа № 314 привело к созданию трехступенчатой структуры исполнительной власти: правительство - министерства - федеральные агентства, федеральные службы. Однако с момента принятия данного указа постоянно меняется подконтрольность служб и агентств, что говорит о непродуманности вопроса. Так, например, Федеральная регистрационная служба перешла из ведения Министерства юстиции в ведение Министерства экономического развития РФ; космическое агентство - от Министерства промышленности и энергетики к Правительству РФ и т.д.



ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, мы видим, что в настоящее время в Российской Федерации существует и функционирует довольно-таки сложная система исполнительной власти. Нельзя забывать о том, что, прежде всего она является подсистемой государственной власти, ее ветвью в структуре разделения власти как единого целого организационно-правового механизма государственной организации общества и ведения его дел. Эта подсистема имеет определенное структурное строение, включающее уровни (строение по иерархической вертикали); звенья (одноуровневые образования однородных органов); виды и формы органов исполнительной власти. Орган исполнительной власти является первичной и основной структурной единицей рассматриваемой системы. Он имеет сложное структурное внутреннее строение и включает структурные подразделения аппаратного назначения, не имеющие властных полномочий, а иногда и самостоятельные органы (конструкции органа в органе), состав служащих государственной службы как специального института государственной власти.

Такая сложная структура обладает рядом недостатков, связанных, прежде всего с дублированием функций и отсутствием четкого разграничения предметов ведения. Одной из причин такого положения дел является несовершенство законодательной базы.

Структура федеральных органов исполнительной власти постоянно меняется в сторону увеличения их количества. С 1992 года количество органов исполнительной власти увеличилось на 25 %, что повлекло за собой дополнительное расходование бюджетных средств и увеличение количества государственных служащих.

На основании вышесказанного можно говорить о необходимости научного подхода к определению управляемых государством отраслей и сфер. Жесткая и неизменяемая структура исполнительной власти позволила бы каждому федеральному органу спокойнее выполнять определенные для него функции, а также рационально использовать бюджетные средства - вес реорганизации требуют дополнительного финансирования.

Принятие же закона о федеральных органах исполнительной власти остается актуальным с 1995 года. Калинина Л.Е. Анализ структуры федеральных органов исполнительной власти // Право и политика - 2008 - № 10- с.2326 - 2329

На основе всего сказанного можно сделать выводы о том, что:

Исполнительная власть, согласно Конституции РФ, является самостоятельной ветвью государственной власти, основное назначение которой - организация исполнения актов законодательной власти и других нормативных актов.

Механизм исполнительной власти включает всю систему органов государственной власти, призванную обеспечивать ее фактическую и юридическую реализацию на всей территории РФ, которая образуется:

- федеральными органами государственной власти (согласно Указу Президента РФ «О системе федеральных органов исполнительной власти» от 14.08.96 г. это Министерства РФ, федеральные службы, федеральные агентства);

органами исполнительной власти субъектов Федерации;

органами исполнительной власти, формируемыми субъектами Федерации самостоятельно.

Высшим органом исполнительной власти является Правительство РФ.

3. Государственное управление, под которым понимается специфический вид государственной деятельности (исполнительно-распорядительная деятельность), отличный от ее других проявлений (законодательной, судебной), не противопоставляется исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой власти. Их взаимосвязь заключается в том, что государственное управление представляет собой вид деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть. Следовательно, правомерен вывод о том, что понятие государственное управление более широкое, чем понятие исполнительная власть, и последняя является его производной.

От исполнительной власти, учитывая мобильность ее действий, субординацию и подчиненность ее органов по вертикали, в решающей мере зависят темпы социально-экономических преобразований и наше движение вперед.

Исполнительная власть в лице своих органов занимается непосредственной реализацией правовых норм, принятых законодателем. Её деятельность должна быть основана на законе, осуществляться в рамках закона. Исполнительные органы и государственные должностные лица не имеют права издавать общеобязательные акты, устанавливающие новые, не предусмотренные законом права или обязанности граждан и организаций. Исполнительная власть носит правовой характер лишь в том случае, если она является подзаконной властью, действует на началах законности. Сдерживание исполнительной власти достигается также посредством её подотчётности и ответственности перед представительными органами государственной власти. В правовом государстве каждый гражданин может обжаловать любые незаконные действия исполнительных органов и должностных лиц в судебном порядке.



СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ:

Нормативно-правовые акты

1. Конституция РФ 12 декабря 1993г.

2. Указ Президента РФ от 30 сентября 1992 г. № 1147 « О системе центральных органов федеральной исполнительной власти»

3. Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. N 1176 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»

4. Указ Президента РФ от 6 сентября 1996 г. N 1326 "Вопросы федеральных органов исполнительной власти"

5. Указ Президента РФ от 17 марта 1997 г. N 249 «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти»

6. Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 года»

7. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»

8. Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»

9. Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»

Литература

1. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации, М- 2002

2. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти. Государство и право, М- 1997

3. Государство, власть, управление и право. Под ред. Н.И. Глазуновой, М., 2000

4. Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве, М- 1998

5. Калинина Л.Е. Анализ структуры федеральных органов исполнительной власти // Право и политика - 2008 - № 10

6. Князев С. Д. Административное право, В- 1997

7. Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права, М-1997

8. Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Административное право. Альбом схем, М- 1996

9. Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Исполнительная власть в РФ. Научно-практическое пособие, М- 1996

10. Ноздрачев А. Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции РФ 1993

11. Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие / Под ред. Проф. Г.А. Туманова - М- ЮРИСТ 1997

12. Соловьев С.Г., Гладких Н.М. Место исполнительных органов муниципального уровня в системе управления государством // Современное право - 2009 - №1

Размещено на Allbest.ru