Органы местного самоуправления

Объясните порядок формирования и деятельности исполнительных органов МСУ и дайте ответ на следующие вопросы:

Какие методы используют в своей деятельности исполнительные органы МСУ?

Дайте характеристику компетенции комитетов, комиссий, управлений, отделов.

Какие управленческие акты издаются администрацией? В чем их особенности и почему они носят двойственный характер?

Ответ:

Порядок формирования и деятельности исполнительных органов МСУ

К органам местного самоуправления относятся выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Представительный орган местного самоуправления - это выборный орган местного самоуправления, наделенный правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, имеющие силу на территории муниципального образования.

Структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Причем обязательным является наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации. Исключения составляют небольшие поселения, в которых функции представительного органа выполняет сход граждан.

Порядок формирования органов местного самоуправления, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность, а также другие вопросы, касающиеся их организации и деятельности, определяются уставом муниципального образования.

Представительные органы местного самоуправления состоят из депутатов, избираемых, как правило, сроком на 4 года. Представительный орган местного самоуправления избирается в составе 50 депутатов - для муниципальных образований, имеющих численность населения более 500 тыс. человек, 30 депутатов - для муниципальных образований, имеющих численность населения от 200 тыс. до 500 тыс. человек, 20 депутатов - для муниципальных образований, имеющих численность населения от 50 тыс. до 200 тыс. человек, 10 депутатов - для муниципальных образований, имеющих численность населения от 10 тыс. до 50 тыс. человек, 7 депутатов - для муниципальных образований, имеющих численность населения менее 10 тыс. человек. Численный состав представительного органа, его наименование определяется уставом муниципального образования.

Выборный представительный орган местного самоуправления работает, как правило, на непостоянной основе и созывается на свои заседания соответствующим главой местного самоуправления. Он утверждает местный бюджет и отчет о его исполнении, устанавливает местные налоги и сборы, утверждает программу развития соответствующих территорий, принимает положения о местном самоуправлении, осуществляет контроль за деятельностью главы местного самоуправления. Представительный орган коллегиально принимает решения. Представительный орган местного самоуправления считается правомочным при избрании не менее чем 2/3 от установленного числа депутатов. Первое заседание открывает председатель избирательной комиссии муниципального образования. При отсутствии устава муниципального образования принимается временный регламент, определяющий порядок деятельности представительного органа местного самоуправления. Временный регламент действует до принятия устава муниципального образования. Заседания правомочны при участии не менее 2/3 от установленного числа депутатов. Решения принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов.

В качестве санкции за принятие неконституционных решений предусматривается роспуск представительного органа местного самоуправления, т.е. принудительное досрочное прекращение его полномочий. Основанием роспуска является неисполнение представительным органом местного самоуправления решения суда об отмене принятого им нормативного правового акта, признанного судом противоречащим Конституции РФ, федеральным законам, законодательству субъекта РФ, уставу муниципального образования и при этом повлекшее признанное судом нарушение прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда. Представительный орган распускается законом субъекта РФ либо федеральным законом. Одновременно с роспуском представительного органа местного самоуправления законом субъекта РФ либо федеральным законом назначаются новые выборы.

Исполнительные органы местного самоуправления. Формируемые и подотчетные представительным органам местного самоуправления органы, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в границах муниципального образования. Функции таковых выполняют местные администрации, которые образуются во всех муниципальных образованиях.

Местная администрация подотчетна соответствующему представительному органу местного самоуправления и формируется ее главой, который возглавляет администрацию на принципах единоначалия. Если уставом муниципального образования не предусмотрена должность главы муниципального образования, то глава администрации назначается соответствующим представительным органом по контракту сроком на 4 года. В пределах своих полномочий глава местной администрации издает постановления и распоряжения, а руководители администрации - приказы. Акты местной администрации вступают в силу с момента их принятия, если иное не определено самим актом.

Глава местного самоуправления (муниципального образования). Выборное должностное лицо, организующее деятельность органа местного самоуправления по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Эта должность может быть предусмотрена уставом муниципального образования. Глава местного самоуправления избирается сроком на 4 года гражданами, проживающими на территории муниципального образования. Глава местного самоуправления наделяется компетенцией в соответствии с уставом, непосредственно подотчетен населению и представительному органу местного самоуправления. Свои полномочия глава осуществляет на постоянной основе. Он возглавляет представительный орган и местную администрацию, формирует исполнительные органы, руководит работой представительного органа, осуществляет непосредственно или через администрацию исполнительно-распорядительные функции местного самоуправления.

Методы в деятельности исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ показывают, как, каким образом государство выявляет актуальные проблемы, как формулирует цели и решает задачи по обеспечению демографически обоснованной социальной политики. По сути дела используемые методы в основном определяют качественную характеристику государственного управления, осуществляемого в основном органами исполнительной власти, государственного управления. Совершенствование организации деятельности органами исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ осуществляемого по предметам ведения и в объеме своих полномочий невозможно без совершенствования существующих методов и средств управления.

Методы органов исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ можно классифицировать по различным основаниям, они применяются в процессе управления от имени и по поручению государства в установленном законом порядке.

Методы должны отвечать ряду требований: обладать реальной способностью обеспечивать реализацию воздействий на объекты управления; быть реальными и востребованными практикой; адаптируемыми к реальным условиям; творческими, то есть использовать достижения науки и передовой практики.

Традиционно в административном праве общие методы управления классифицируют на:

методы убеждения - предполагает повседневную разъяснительную и воспитательную работу по убеждению масс, формированию правосознания в целесообразности, обоснованности и необходимости, установленных государством правил, норм и проводимых властью мероприятий.

методы принуждения - призваны обеспечить исполнение правил поведения, выраженных в нормах и правилах. Этим мерам характерен внесудебный порядок реализации.

По критериям и целям методы управления различают на методы контроля, наблюдения (административного надзора) и разработки комплекса мер воздействия на управляемые объекты.

Общие методы контроля можно классифицировать по субъектам (по их компетенции):

* органы общей компетенции (Правительство РФ, правительства республик в составе России, администрации субъектов РФ);

* отраслевой компетенции (Государственные комитеты РФ, Министерства и иные ФОИВ);

* межотраслевой (надведомственной) компетенции, например, Федеральные надзоры России.

Самостоятельным методом контроля является судебный контроль. Государственный контроль осуществляют также законодательные органы государственной власти.

Наблюдение является необходимым, но относительно пассивным методом.

По способу воздействия на управляемые объекты различаются:

административные методы - общее и непосредственное руководство, государственное управление, хозяйственное управление, правовое регулирование, государственный контроль, прокурорский и административный надзор. В числе административно-правовых методов особое место занимают средства принудительного характера, которые составляют институт административного принуждения.

экономические методы - это методы косвенного воздействия, влияющие на объекты управления (льготы, цены, налоги, премии, проценты, экономические санкции, квоты).

Особое значение в настоящее время имеют методы, классифицируемые по степени управляющего воздействия на объекты со стороны субъекта управления.

Характеристика компетенции комитетов, комиссий, управлений, отделов.

Деятельность Комитета МСУ, осуществляется в соответствии с годовым планом работы на соответствующий период. Предложения о включении вопроса в годовой план работы Комитета МСУ могут вносить депутаты, постоянные комиссии, депутатские объединения, Глава муниципального образования, Глава местной администрации, контрольный орган муниципального образования, муниципальная избирательная комиссия. Инициатор внесения предложения в план работы Комитета МСУ является ответственным за его подготовку. Предложения о включении вопроса в план работы Комитета МСУ направляются председателю не позднее, чем за 30 дней до начала планируемого периода, и должны предусматривать: а) наименование проекта решения Комитета МСУ или мероприятия; б) субъект правотворческой инициативы, который вносит проект решения Комитета МСУ или орган, ответственный за подготовку мероприятия; в) срок рассмотрения проекта решения Комитета МСУ на сессии Комитета МСУ или проведения мероприятия. Граждане, органы территориального общественного самоуправления, организации могут вносить предложения в годовой план работы Комитета МСУ депутатам или в постоянные комиссии.

В годовой план работы Комитета МСУ включаются вопросы о проектах муниципальных правовых актов Комитета МСУ, вопросы, вносимые на рассмотрение сессии Комитета МСУ. Предложения по изменению годового плана работы Комитета МСУ (об исключении отдельных вопросов, уточнении формулировок, о включении дополнительных вопросов) представляются председателю Комитета МСУ в письменном виде не позднее 15 дней до наступления срока рассмотрения вопроса (проведения мероприятия). Изменения в годовой план работы Комитета МСУ вносятся решениями Комитета МСУ.

Наряду с отделами, управлениями и комитетами в составе администраций действуют временные и постоянные комиссии по назначению пенсий; гражданским обрядам; организации летнего отдыха детей; содействию охране памятников истории и культуры; административные; по делам несовершеннолетних.

Одни из них создаются по решению администраций, другие действуют на основании актов, утверждаемых органами государственной власти.

Комиссии - это коллегиальные органы, и в их составе широко представлены общественность, работники правоохранительных органов, депутаты. В состав комиссии по делам несовершеннолетних входят работники народного образования, здравоохранения, социальной защиты населения, органов внутренних дел.

Комиссии образуются представительными органами местного самоуправления и функционируют в составе председателя, заместителя председателя, а также членов комиссии.

Председатель комиссии планирует, организует и руководит деятельностью комиссии, председательствует на заседании комиссии, подписывает протоколы заседаний, постановления, выносимые комиссией. Заместитель председателя комиссии ведет работу по подготовке к заседанию комиссии, выполняет поручения председателя, в отсутствие председателя осуществляет его полномочия, принимает меры для обращения к исполнению вынесенных постановлений о назначении административных наказаний.

Управленческие акты, которые издаются администрацией

Важную роль в формировании правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации играют законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Основываясь на федеральном законодательстве о местном самоуправлении, они закрепляют основы организации местного самоуправления на своей территории, принципы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

По вопросам местного значения населением муниципального образования непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Основным нормативным правовым актом в системе правовых актов муниципального образования является его устав, который на основании федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении определяет организацию и формы осуществления местного самоуправления, компетенцию и порядок деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании.

Некоторые субъекты Российской Федерации в целях оказания методической помощи по приведению уставов муниципальных образований в соответствие с федеральным законодательством разрабатывают модельные уставы для муниципальных образований.

Кроме устава муниципального образования, на муниципальном уровне принимается ряд других нормативных правовых актов, регулирующих отдельные вопросы деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. К ним относятся акты, определяющие порядок работы органов местного самоуправления, например, регламент представительного органа местного самоуправления, положение о территориальном общественном самоуправлении и другие.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Задача № 5

В Уставе города внутригородскими территориальными образованиями (городские районы) не являющимися согласно данному уставу муниципальными образованиями, бюджет города определен как совокупность городского и районных в городе бюджетов.

Может ли иметь свой (местный) бюджет внутригородское территориальное образование, не являющееся муниципальным образованием?

Что представляет собой местный бюджет в соответствии с действующим законодательством?

Докажите самостоятельность местного бюджета.

Укажите источники формирования местного бюджета.

Ответ:

Внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Внутригородское территориальное образование, не являющееся муниципальным образованием не может иметь свой (местный) бюджет. Такое территориальное образование может иметь свой денежный фонд, но не бюджет.

К бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся (Бюджетный кодекс РФ, ст. 10):

федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

местные бюджеты, в том числе:

бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

бюджеты городских и сельских поселений.

Основной составной частью местных (региональных) финансов являются региональные бюджеты и бюджеты административно-территориальных образований.

Порядок формирования и расходования бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов в Российской федерации определяется в соответствии с конституционными нормами государства, бюджетным законодательством РФ, законодательством субъектов РФ, а для органов местного самоуправления - с учетом решений вышестоящих органов самоуправления. Законодательство РФ различает понятие бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Источники формирования доходной части бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов РФ подразделяются на налоговые и неналоговые поступления, а также иные поступления из вышестоящих бюджетов.

К налоговым доходам субъектов РФ относятся: собственные (закрепленные) налоговые доходы бюджетов субъектов РФ от региональных налогов и сборов, в определенной пропорции разграниченных между бюджетом субъектов РФ и иными бюджетами; отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ.

Собственные доходы включают следующие региональные налоги и сборы: налог с продаж; налог на имущество предприятий; транспортный налог; дорожный налог; налог на недвижимость; налог на игорный бизнес; региональные лицензионные сборы.

К собственным доходам относятся также доходы от использования имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъектов РФ.

Регулирующие доходы включают отчисления от федеральных налогов и сборов, распределенных к зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, а также дотаций, субвенций, субсидий и трансфертов, полученных за счет средств федерального бюджета.

Неналоговые доходы региональных бюджетов РФ формируются за счет тех же источников, что и неналоговые доходы федерального бюджета. К ним относятся доходы от использования, продажи и иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной собственности, части прибыли унитарных предприятий созданных субъектами РФ, доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами государственного и местного управления, средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной ответственности, и иные суммы принудительного изъятия. Пополняют бюджеты субъектов РФ также дотации и субвенции, направляемые из федерального бюджета.

К собственным (закрепленным) доходам местных бюджетов РФ относятся местные налоги и сборы, платежи из прибыли муниципальных предприятий. Как правило, закрепленные доходы местных бюджетов не являются основными источниками их формирования. Более значительная роль в этом принадлежит регулирующим налогам и поступлениям из вышестоящих бюджетов в виде дотаций и субвенций. Из регулирующих налогов самыми важными являются НДС, акцизы, налог на прибыль, платежи за пользование природными ресурсами, налог на пользователей автомобильных дорог. Нормативы отчислений регулирующих налогов утверждаются вышестоящими органами власти в виде определенной фиксированной ставки.

Задача № 6

Статья 3 Конституции РФ закрепляет: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления».

Как реализуются эти конституционные положения в практике местного самоуправления? Свой ответ обоснуйте ссылками на соответствующие статьи Конституции РФ, федерального законодательства, законодательства субъектов РФ и нормотворчества органов местного самоуправления.

Ответ:

В ч. 2 ст. 3 Конституции РФ определяются две основные формы народовластия в Российской Федерации. Это непосредственное (прямое) осуществление власти народа и осуществление власти через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Непосредственное осуществление власти народа является высшим выражением народовластия. В то же время каждодневное осуществление государственной власти на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации, решение местных вопросов требуют образования постоянно действующих органов государственной власти и органов местного самоуправления. Будучи сформированными демократическим образом и находясь под контролем населения, эти органы являются важнейшими каналами осуществления народовластия в Российской Федерации.

Местное самоуправление как одна из форм осуществления народом своей власти и одна из основ конституционного строя впервые в истории России было признано и гарантировано статьей 12 Конституции РФ. Часть 2 ст. 3 Конституции РФ гласит, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления», относя тем самым органы местного самоуправления к институтам власти.

В соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

К формам прямого волеизъявления и иным формам участия населения в осуществлении местного самоуправления законодатель относит местный референдум.

Согласно ст. 32 п.1 Конституции РФ «Граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей». Ст. 32 п.5 Конституции РФ «Граждане РФ имеют право участвовать в отправлении правосудия».

При анализе механизма народовластия различают две главные формы демократии: прямую (непосредственную) и осуществляемую через органы, прежде всего через представительные учреждения и другие выборные органы. Говорить о приоритете какой-либо формы демократии некорректно. В связи с этим следует обратить внимание на то, что Конституция объявила референдум и выборы не вообще высшим выражением власти народа, а высшим непосредственным ее выражением, т. е. высшим лишь среди форм непосредственной демократии.

Что касается опосредованного осуществления народом своей власти (через органы государства и органы местного самоуправления), то здесь нужно, прежде всего, обратить внимание на следующее. В ранее действовавшей Конституции говорилось о том, что народ осуществляет государственную власть «через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Российской Федерации...» (статья 2 Конституции 1978 г.). В действующей Конституции применена другая формула: «через органы государственной власти».

Таким образом, представительные органы государственной власти уже не подняты над всеми остальными государственными органами, они утратили статус «политической основы государства». Все это отражено закреплением в действующей Конституции принципа разделения властей в качестве одной из основ конституционного строя вместо закреплявшегося ранее принципа верховенства и полновластия Советов.

Как мы понимаем Конституционную норму: «Народ осуществляет свою власть непосредственно»: непосредственно - это значит народ России имеет в своём распоряжении ресурсы и полномочия сопоставимые с теми, которыми наделены чиновники, т.е. стремление народа, где жизненные планы являются прямым воплощением намерений. В результате формируется территориально-общинное самоуправление Россией, включающее в себя творческое, духовно-интеллектуальное самоуправление. Государство и народ вместе предпринимают меры для сохранения собственной жизни. Конституционная гарантия всем народам России в осуществлении самобытности, самостоятельности и самоуправления.

Задача № 7