Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНОБРНАУКИ РОССИИ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Юго-Западный государственный университет»

Кафедра таможенного дела и управления, мировой экономики и политики

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Государственная служба Российской Федерации»

на тему «Организация и функционирование государственной службы»

Автор работы (проекта) М.Ю. Сидорова

Руководитель работы Н.Е. Цуканова

Курск 2012

РЕФЕРАТ

В представленной работе раскрывается понятие государственной службы в Российской Федерации статус государственного служащего, его права, обязанности, гарантии, компетенция.

Цель данной работы - проанализировать проблемы организации и функционирования государственной службы Российской Федерации, предложить перспективные направления ее развития.

Задачи - проанализировать проблемы функционирования государственной службы, раскрыть проблемы поступления, прохождения и прекращения государственной службы.

Объект исследования - процесс организации и функционирования государственной службы.

Предмет исследования - перспективные направления организации и функционирования государственной службы Российской Федерации.

В данной работе использованы труды отечественных и зарубежных специалистов в области государственного и муниципального управления, государственной службы: Овсянко Д.М., Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М, Старилов Ю.Н., Гришковец А.А., Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П., Чернявский А.Г.

Введение

В последнее десятилетие XX века в России произошли коренные изменения как в экономической так и в политической сфере, начались правовые преобразования, вызванные перестройкой отношений собственности и системы власти. Формируется и новая, соответствующая переходному периоду система государственного управления.

Происходящие в России поистине революционные преобразования экономической, политической, правовой и иных сферах протекают с неизбежной для них ожесточенной борьбой за власть, а практически - за овладение государственным аппаратом, системой государственного управления. Как и всегда в переломные периоды общественного и государственного развития, коренным стал вопрос о политических, профессиональных и других качествах лиц, участвующих в государственном управлении. Отсюда огромное значение кадровой проблемы. Давний принцип «Кадры решают все!» и сейчас остается в силе, имея в виду, прежде всего кадровый состав государственных органов.

В течение 1992- 2002гг. в России сложились конституционные основы государственной службы как механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления. Как отметил Президент страны в своем Послании Федеральному Собранию на 2003 год, наш государственный аппарат малоэффективен, и это сводит на «нет» экономические и другие реформы. Поэтому потребовался новый этап административной реформы, важнейшей составной частью которой стало дальнейшее реформирование государственной службы. В настоящее время проблема создания современной высокоэффективной государственной службы находится в центре внимания Президента и Правительства страны. Ведь от решения данной проблемы зависит, состоится ли экономическое, политическое социально - культурное формирование России, ее становление как истинно демократического федеративного правового государства. К числу важнейших правовых и организационных основ системы государственной службы в РФ относятся понятия государственной службы и ее видов, принципы ее построения и функционирования, классификация должностей государственной службы и государственных служащих, квалификационные требования к государственным служащим, а так же правовое положение (статус) государственных служащих.

Государственная служба имеет различные аспекты: правовой, политический, социальный, психологический и др. Ее значение определяется тем, что среди вопросов, решаемых государством, стержневым является вопрос о кадрах, в первую очередь руководителей. В целом государственная служба - сложный комплексный правовой институт, регулируемый рядом отраслей права: конституционного, административного, трудового, финансового и др.

Цель данной работы - проанализировать проблемы организации и функционирования государственной службы Российской Федерации, предложить перспективные направления ее развития.

Задачи - проанализировать проблемы функционирования государственной службы, раскрыть проблемы поступления, прохождения и прекращения государственной службы. Объект исследования - процесс организации и функционирования государственной службы.

Предмет исследования - перспективные направления организации и функционирования государственной службы Российской Федерации.

В данной работе использованы труды отечественных и зарубежных специалистов в области государственного и муниципального управления, государственной службы: Овсянко Д.М., Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М, Старилов Ю.Н., Гришковец А.А., Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П., Чернявский А.Г

1. ТЕОРЕТИКО - МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

1.1 Общенаучные подходы к теории государственной службы

государственный служба должность правовой

Рассматривая данную проблему, необходимо, прежде всего, определит понятия «теория» и «методология». Под теорией мы понимаем систему основных идей той или иной отрасли знаний; форму научного знания, дающего целостное и объективное представление о предмете. Методология - это учение о принципах, организации и методах научного познания, концептуальный, доктринальный взгляд на предмет исследования. В нашем случае предметом теории и методологии является такое сложное социальное явление, как государственная служба. Концептуальное понимание государственной службы зависит от существующего представления о государстве, поскольку государственная служба производна от государства и является его инструментом управления. Наши взгляды на нее могут трансформироваться в процессе изменения наших представлений о современном государстве и государственности, перехода от авторитарного политического режима к правовому, демократическому. В частности, очень важна проблема пределов и ограничений административной власти в обществе, взаимодействия государственной службы и гражданского общества. Мировой опыт государственного строительства свидетельствует, что для выполнения властных функций государству необходима особая система - государственная служба, играющая исключительно важную роль в реализации государственной власти. Войдя в систему органов государственного управления, государственная служба приобрела свойства реального объекта социальной действительности и сама стала рассматриваться в качестве самостоятельного правового, организационного и социального феномена. Говоря о теоретического подходе к системе государственной службы, следует, прежде всего, определить, в каких областях научных знаний она проявляет себя и исследуется. К сожалению, сегодня классификации общественных наук и в принятой номенклатуре научных специальность «Государственная служба» (есть только специализация). Это связано со многими причинами - отечественной традицией классификации отраслей научных знаний, национальной спецификой понимания российской государственности и государственной службы понимания российской государственности и государственной службы, политической и общей культурой общества и т.д.[1] И тем не менее наука и учебная дисциплина, изучающие теорию и организацию государственной службы, в настоящее время в России существуют и довольно активно развивается. Проблема государственной службы в системе общественных наук. Традиционно вопросы государственной службы рассматривались и рассматриваются в отечественной юриспруденции - в административном и трудовом праве. Ныне, основываясь на законодательстве о государственной службе, можно сказать, что формируется новая отрасль (подотрасль) права - служебное право. В курсе административного права неизменно изучаются темы «Органы исполнительной (административной) власти» и «Государственная служба как субъект государственного управления». Трудовое право регулирует все государственно - служебные отношения на государственной службе, выходящие за рамки служебного права.[2]

Теоретические, политические, социальные и организационные основы государственной службы активно изучается такими науками, как социология и политология. Ряд важных аспектов государственной службы рассматривается экономическими науками. Проблемы государственной службы изучают такие общественные науки, как история, психология, педагогика, этика - каждая в своем ракурсе. Названные научные дисциплины рассматривают отдельные аспекты явления такого многогранного феномена, как государственная служба. В результате при, казалось бы, большом внимании к проблеме сегодня отсутствует целостное теоретическое обоснование системы государственной службы. Множественность направлений исследований темы ведет к потере сущности предмета исследования - государственной службы как публичного социально - правового института. Поэтому важны и необходимы совместные научные усилия ученых и практиков по разработке общей теории государственной службы, способной вписаться в имеющуюся номенклатуре научных общественных дисциплин.

Общенаучные подходы к теории государственной службы. Из чего следует исходить, разрабатывая теорию государственной службы Российской

Федерации, которая впоследствии реализуется на практике?

1.Анализируя теорию и практику государственной службы, необходимо, прежде всего выделить принцип системного подхода, позволяющий рассматривать административную власть как систему. Следует обратить внимание не только на ведущие элементы и связи в государственной службе, представляющая собой единство и целостность элементов, находящихся в сбалансированных и взаимодействующих отношениях и связях друг с другом.

Наряду с этим подход требует рассматривать государственную службу в структурно-функциональном единстве. При анализе административно власти следует обращать внимание на структуру государственной службы (процесс департаментализации) и на функции государственных органов, а также на механизмы построения, организации и функционирования каждого из структурных элементов государственной службы.

2. Важным и необходимым для понимания проблемы является принцип единства концептуальных и правовых основ государственной службы, заключающийся в том, что теоретические установки и нормативно-правовая база государственной службы должна быть адекватны друг другу и непротиворечивы. Система государственной службы и организация ее деятельности в стране создаются совместными усилиями ученых, политиков, администраторов и правоведов под эгидой политической власти.

3. Актуальным является принцип исторического подхода к изучению государственной службы и государственности в целом. Без знания истории явления нельзя формулировать теоретические положения. Историзм как научный подход и принцип требует рассмотрения государственной службы России под углом зрения российских вековых традиций государственного управления, политической, правовой и административной культуры общества.

История российско-советской государственности и сейчас оказывает непосредственное влияние на развитие нашей государственной службы. В организации и функционировании отечественной административной власти укоренились такие ее традиционные особенности, как этатизм (государственничество), моноцентризм, сословный характер, верность государству, службе, закрытость и непрозрачность, дистанцированность от гражданского общества. Россия практически всегда, за исключением периодов смут, имела жестоко централизованную государственную службу. Её функции географические и властно были стянуты к центральному аппарату в Москве или Санкт-Петербурге. В российской традиции государственной службы видны ее политическая ангажированность, полная зависимость от политической власти, имевшей, как правило, авторитарный характер. Лишь недавно появились суждения о самостоятельности правового статуса государственных служащих. Даже в терминологии наша историческая традиция государственной службы имеет свою специфику. В европейских странах в названиях государственной службы и государственного управления указывается на публичные, общественные начала государственной службы. В России упрочился иной социально-политический ориентир - российская административная ветвь власти является именно государственной. На вопрос: кому служит государственный служащий - государству или обществу ответ однозначен: служит государству, а через него - обществу. То есть основанием терминологического и содержательного подхода к государственной службе служит ее понимание как отношение государства и общества.

4. Государственная служба России не может не учитываться особенности развития нашей страны. В теории и организации российской государственной службы необходимо учитывать цивилизационные, геополитические, национально-этнические, конфессиональные, культурологические, демографические и другие факторы. Большое значение имеют вопросы географического расположения субъектов РФ, развитости их экономики и социальной инфраструктуры, этнические состав, экологическая ситуация и т.д. Особую роль в этом плане играет проблема федерализма России, региональной специфики в организации государственной гражданской службы на местах. Важно при этом в соответствии с принципом федерализма видеть необходимость соблюдения единства государственной службы Российской Федерации и правового разделения предметов ведения двух уровней современной отечественной государственной службы.

5. Разрабатывая теоретическую базу российской государственной службы, важно учитывать передовой зарубежный опыт государственного управления. В британо-американской традиции проблемы государственной службы изучаются, как правило, политическими и административными науками. Во Франции вопросы государственной службы рассматриваются в рамках юриспруденции, прежде всего административного права. В Германии государственная служба рассматривается дисциплине «управление». В свое время монархическая Россия, создавая свой институт государственной службы, ориентировалась на континентальную, в частности германскою, систему права и государственного управления. Все эти стороны генезиса и развития государственной службы необходимо сегодня учитывать.

6. Принципиально важно, чтобы теоретические поиски, научные концепции организации государственной службы сочетались и увязывались с реальной административной практикой. Опыт свидетельствует, что успех в любом деле зависит от позитивного диалога науки и практики. В России проблема их взаимодействия стоит довольно остро. Бывает так, что блестящая теоретическая конструкция, добротная концепция государственной службы не воспринимаются политической и административной властью, не востребуются практиками государственного управления. Это происходит по нескольким причинам:

- сказывается традиционализм нашего мышления; после многих лет господства теории отмирания государства, а значит, и государственной службы, трудно ожидать эффективного взаимодействия ученых и политиков, особенно старшего поколения, в рассматриваемой сфере;

- экспертная, консультационная роль науки в выработке тех или иных государственных решений хотя и осознана во властных структурах, но в правовом отношении не регламентирована государственной службы и не введена в практику работы государственных органов;

- среди самих ученых сложилось отношения недоверия к политикам или отношения внутренней борьбы за право влияния на них, за монопольное право на истину в теории государственной службы. Есть немало случаев, когда, выполняя заказы политиков, платные эксперты-консультанты давали им необоснованные, но и приятные советы, вскоре оказывавшиеся несостоятельными. Все это отдаляет политиков от ученых. В целом отсутствие консенсуса науки и политиков - результат или неумения ученых вести диалог с политиками, или нежелания практиков (политиков и администраторов) воспринимать теоретические выводы и научно-практические рекомендации ученых.[4]

7. Очевидна ещё одна научная посылка, имеющая прямое отношение к организации государственной службы России. Проблема государственной службы нельзя решать на основе политических или идеологических подходов или предпочтений первых лиц государства, как это делалось в России всегда.

Необходимо консенсус - разумный баланс политической и административной ветвей государственной власти. Политические факторы сильнее всего влияют на организацию государственной службы. Государственная служба Российской Федерации как социально-политический институт только складывается. Оно не защищена иммунитетом от политических перемен в стране, от нестабильной политической конъюнктуры. Политическая власть у нас, как и прежде, не всегда обосновано довлеет над государственной службой и гражданским обществом. Отсюда следует, что государственная служба современной России должна строится на прочной концептуальной нормативно-правовой базе при обязательном правовом регулировании отношений политической административной власти, четкой регламентации демократических процедур организации и прохождения государственной службы.

8. Особого внимания требуют вопросы взаимодействия государственной службы с гражданским обществом. Речь в данном случае идет, прежде всего, о взаимодействии государственной службы, предоставляющей государство, и местного самоуправления, представляющего гражданское общество. Наряду с этим особое значение для развития государственной службы имеет характер ее отношение с политическими партиями, традиционными концессиями, общественными объединениями и т.д. Доминантной в отношениях государства общества должна стать принципы социального партнерства, доверия и взаимной поддержки. Поэтому, рассматривая теорию и организацию государственной службы России, следует в обязательном порядке учитывать социальную среду и новый, демократический характер отношений в ней.

Следовательно, теория государственной службы является научным и методологическим фундаментом для практики государственного управления и государственной службы.

Структура теории и методологии государственной службы. Анализ вопроса показывает, что структурно теория и методология административной власти включает в себя пять основных составляющих:

- философские доктринальные основания и концептуальные идеи;

- понятийный характер;

- принципы государственной службы;

- методы изучения теории и организации государственной службы;

- модели государственной службы.

1. Философские доктринальные основания. В исследуемой области знаний без этого элемента невозможно определить предмет государственной службы, ее генезис и сущность, уровни и пределы, сущностные связи и противоречия. В данном случае чрезвычайно важно определится с происхождением и предзначением государственной службы как административной ветви государственной власти. Является ли она закономерным следствием исторического развития государства и политической системы общества?

Поскольку государственная служба неотделима от государства, то и ее происхождение следует рассматривать в рамках различных теорий происхождения государства: теории насилия, теории общественного договора, теологической теории, патриархальной теории, ирригационной теории, инцестной теории и т.д. Так или иначе, с возникновением государства возникла и стала укрепляться государственная служба как механизм и инструмент реализации внешних и внутренних функций государства. В качестве основных концептуальных идей и положений, позиционирующих и определяющих такое явления, как государственная служба, следует назвать следующие: определение государственной службы как особой сферы профессиональной управленческой деятельности людей, как публичного социально-правового института, предназначенного для реализации функций государства служащего не частным интересом, а государству и обществу; представление государственной службы как демократического института, подконтрольного гражданскому обществу.

Государственная служба исполняет прежде всего волю и интересы народа - главного согласно Конституции источника власти, выполняет задачи избранных им органов государственной власти.

Данные концептуальные положения обязаны соответствовать основам конституционного строя России и должны приниматься во внимания учеными и практиками при разработке проблем государственной службы.

2. Понятийный аппарат. Именно в понятийных на уровне высокой мыслительной абстракции мы познаем действительность, проникаем в сущность предмета или явления. С 1995 г. В России стал формироваться понятийный аппарат государственной службы, закрепленный в федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, в научных статьях и учебных пособиях. В жизнь прочно вошли понятия: «государственная служба», «система государственная служба», «федеральная государственная служба», «государственная гражданская служба», «должности государственной службы», «государственный служащий», «конфликт интересов на государственной службе» и т.д. Идет активное переосмысление понятий, заимствованных из других отраслей знаний и практики.

3. Принципы государственной службы. Принципы - это концептуальные идеи и исходные базисные положения теории и организации принципы государственной службы. Они формируются:

1) как выражение объективных закономерностей и тенденций функционирования и развития государственной службы;

2) развития целевых установок ориентаций, намерений субъектов государственного управления;

3) как требования гражданского общества к государственной службе и государственным служащим.

Принципы построения и организации государственной службы современной России сформулированы и установлены в федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» 2003г. (ст.2) и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 2004г. (ст.4). [5]

4. Методы изучения теории и организации государственной службы. Научный подход - это способ, путь познания, достижения какой либо цели, решения научной задачи. В изучении процессов и отношений в государственной службе может быть использован весь комплекс научных методов: исторический, социологический, гносеологический, социально-психологический, статистический, сравнительного анализа, системный, структурно - функциональный, логический и другие.

5. Теоретическая модель государственной службы. В современной науке особую роль играют обобщенные схемы - образцы предмета исследования, посредством которых фиксируется его сущностные связи и системные характеристики. Это называется процессом моделирования. Моделирование как углубленного изучения государственной службы - сравнительно новое направления в теории государственного администрирования. В теории государственного управления существует разные модели государственной службы: административная, трудовая, партийная, теократическая и некоторые другие, апробированные практикой. В настоящий момент российскими учеными разрабатываются новые отраслевые модели: построения и организации государственной службы (системная модель); механизма функционирования государственной службы; кадрового обеспечения государственной службы. Актуальна разработка модели управления государственной службы Российской Федерации.

Таким образом, теория государственной службы является прочными научными и методологическим фундаментом для организации и функционирования государственной службы. Опыт показывает, что знание и учет концептуальных основ государственной службы в деятельности политиков и администраторов, безусловно, необходимы.

1.2 Понятие, система и принципы государственной службы

К числу важнейших правовых и организационных основ системы государственной службы в РФ относятся понятия государственной службы и ее видов, принципы ее построения и функционирования, классификация должностей государственной службы и государственных служащих, квалификационные требования к государственным служащим, а так же правовое положение (статус) государственных служащих.

В Федеральном законе от 27 мая 2003г. «О системе государственной службы в РФ « в соответствии с Конституцией РФ определены единые, правовые и организационные основы системы государственной службы, в том числе управления в этой сфере, а также закреплены общие правила государственной службы России, которые должны применятся при правовом регулировании всех видов и уровней государственной службы и применении их на практике соответствующими государственными органами и должностными лицами.

Впервые понятие государственной службы было нормативно закреплено в п.1 ст. 2 Федерального закона от 31 июля 1995г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ныне утратившим силу), где под государственной службой понималось профессиональная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий только государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ и ее субъектов.

В ст. Закона «О системе государственной службы Российской Федерации» дано новое определение понятия государственной службы. Теперь государственная служба РФ определяется как профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Федераций; органов государственной власти субъектов Федераций, иных государственных органов субъектов Федераций; лиц, замещающих должности, установленные Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (лица, замещающих государственные должности РФ); лиц, замещающих должности, установленные конституциями, уставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Федераций (лица, замещающие государственные должности субъектов федераций).

Что касается лиц, замещающих государственные должности РФ, то сводный перечень наименований таких должностей был утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1995г Собрание законодательства РФ 1995. №3. Ст. 173; 1998 №43. Ст. 5337 . Сюда относятся: Президент и Председатель правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители законодательной и исполнительной власти субъектов Федераций, депутаты, министры, судьи и некоторые другие. Лица, замещающие эти должности и не являющиеся государственными служащими, осуществляют общегосударственные функции, и на них в соответствии с их компетенцией возлагается ответственность за положение дел в стране, нормальное функционирование государственного аппарата.

Государственная служба представляет собой вид общественно полезной профессиональной служебной деятельности, которая хотя и носит обслуживающий (обеспечивающий) характер, в конечном итоге заключается в содействии по реализации задач и функций того государственного органа, службы или учреждения, в котором государственный служащий проходит службу.

Федеральным законом от 27 мая 2003г. установлена новая система государственной службы с видовой классификацией. Если ранее, согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации», государственная служба подразделялась только по уровням - на федеральную и субъектов РФ, то теперь, согласно закону от 27 мая 2004г., она подразделяется на три вида - гражданскую, военную и правоохранительную. При этом только гражданская государственная служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу государственную гражданскую службу субъектов РФ. А военная и правоохранительную служба наряду с государственной гражданской службой считаются видами федеральной государственной службы (см. схему 1). Наряду с федеральной государственной службой в России складывается государственная гражданская служба субъектов Федераций, которая в значительной степени регулируется региональным законодательством исходя из общин (единых) правовых и организационных основ, но с учетом местных условий.

Законом о системе государственной службы в РФ установлены следующие основные принципы ее построения и функционирования.

1. Принцип федерализма, который обеспечивает единство системы государственной службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федераций. Согласно п. «Т» ст.71 Конституции в ведении РФ находится федеральная государственная служба.

Учитывая наличие в субъектах РФ (республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области), только одного вида государственной службы, Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» (ст. 2) установлено, что правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Федераций находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов, а ее организация - в ведении субъекта Федерации.

2. Принцип законности означает, что исполнительные органы и должностные лица при осуществлении своих задач и функций обязаны строго соблюдать законы и иные нормативные акты о государственной службе. Принцип законности отражает требования ст. 4 Конституции о том, что Конституция страны и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ, а все остальные нормативно правовые акты, в том числе по вопросам государственной службы, должны соответствовать Конституции. Нельзя допускать такого явления, когда субъекты Федерации отдают предпочтение своим правовым актам, в том числе по вопросам государственной гражданской службы, по сравнению с актами федеральными. Понимание и применение всех правовых актов должно быть единообразным. Всякое правонарушение неизбежно должно влечь ответственность виновных лиц.

3. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдение и защиты представляют собой новое явление в российском законодательстве. Для правового государства, которое предполагается создать в России, должно быть характерным, когда права личности действительно является высшей ценностью, а все государственные служащие несут предусмотренную законодательством РФ ответственность за деяния, нарушающие права и законные интересы граждан. Гражданин должен быть надежно защищен от «усмотрений» органов государства и его работников. Отсюда вытекает необходимость совершенствования национального законодательства, приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами России и стандартами, в том числе по вопросам государственной службы.

4. Принцип равного доступа граждан к государственной службе закреплен в ст. 32 Конституции. Это соответствует ст. 25 (п. «с») Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966г. Сущность принципа заключается в том, что при приеме на государственную службу не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений в зависимости от расы, пола, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъекта РФ, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Возможность доступа к государственной службе обусловлена владением государственным языком РФ, возрастом и другими требованиями, установленным федеральным законом о виде государственной службы. Иностранные граждане могут приниматься на военную службу по контракту на должности солдат, матросов, сержантов и старшин.

5. Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы, как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Федераций. Конечно, субъекты Федерации, действуя в рамках своей компетенции, вправе сами определять структуру своих органов власти, органов по вопросам государственной гражданской службы и кадров и самостоятельно осуществлять кадровую политику. Однако при этом должны использоваться общероссийская система государственных должностей, классных чинов, единый порядок прохождения государственной гражданской службы.

6. Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы нашел свое отражение в законодательном закреплении единства основных квалификационных требований для замещения должностей государственной гражданской службы и должностей муниципальной службы. Требований к профессиональной подготовке, переподготовке по повышению квалификации государственных гражданских служащих и муниципальных служащих. Соотносимы основные условия оплаты служебной деятельности и социальных гарантий, а также пенсионного обеспечения.

7. Открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества объективное информирование общества о деятельности государственных служащих является важной предпосылкой эффективного функционирования государственной службы.

Статьей 15 Конституции установлено, что законы подлежат обязательному опубликованию, неопубликованные законы не применяются.

Подлинной подконтрольности государственных служащих не может быть без разрешения гласности, учета общественного мнения, открытости и доступности для контроля, систематического освещения деятельности органов государственной власти средствами массовой информации. Ни один работник государственных органов не может оставаться вне контроля, вне критики.

8. Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих имеет первостепенное значение при отборе кандидатов для замещения должностей государственной службы. Профессионализм означает исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей постоянно (в течение определенного времени) по приобретенной профессии за регулярно получаемое вознаграждение, проявляя при этом глубокое и всестороннее знание правил и процедур, владение практическими навыками в определенной сфере деятельности. Компетентность отражает объем знаний и опыт работника.

9. Защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц крайне необходима для обеспечения нормальной деятельности государственных органов, исключения фактов коррупции и принятия незаконных решений.

Реализация перечисленных принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы.

1.3 Характер, цели, и функции государственной службы

История, теория и практика государственной службы показывают, что в настоящие время в сфере административной власти существует ряд проблем теоретического характера, которые необходимо решать. Эта необходимость вызвана тем, что проблема имеют прямой выход на практику государственного управления и от их решения, в конечном счете, зависит эффетнивность всей системы государственной службы. К числу наиболее важных проблем следует отнести:

- роль и место государственной службы в системе государственной власти и Государственного управления;

- сущность и предназначение государственной службы;

- характер, цели, задачи и функции государственной службы;

- типологию (классификацию) государственной службы;

- модели государственной службы;

- принципы построения функционирования государственной службы.

Сущность и предназначение государственной службы. Чтобы наглядно представить природу и предназначение - сущность и предназначение государственной службы в системе государственной власти, необходимо, прежде всего, определить ее сущность. Есть два подхода к сущностной характеристике государственной службы - институционально-правовой и административно-политический.

Первый подход - правой, его смысл состоит в том, что государственная служба рассматриваться как социально-правовой институт, его основная цель - обеспечивать интересы государства и общества, его главные функции - административная и сервисная, по существу, не имеющие политического характера.

Второй подход - деятельностный, административно-политический. Он заключается в том, что государственная служба является профессиональной деятельностью по обеспечению полномочий государственных органов и должностных лиц - политиков. Поэтому она имеет политический характер. В полном объеме сущность государственной службы как социального явления не может быть однозначно охарактеризована ни с позиции правового, ни с позиции политического подхода. Необходимо комплексное решение вопроса.

Только в единстве профессиональной служебной деятельностью, социально-правового института и публично-правового отношения социальное явление, как государственная служба. Российский законодатель отдает предпочтение деятельностному подходу и определяет государственную службу, прежде всего как профессиональную служебную деятельность. В этом заключается сущность государственной службы. По своему происхождению государственная служба имеет ярко выраженный публично-правовой характер. Именно закон и право сформулированы и определяют правовые и организационные основы и принципы государственной службы, устанавливают правовой статус государственных служащих, регулирует государственно-служебные отношения в процессе прохождения государственной службы. По социально-экономическим и политическим результатам и последствиям государственная служба имеет политический характер, поскольку характеризует степень эффективности работы властей. По своему предзначению она имеет административный (управленческий) и сервисный характер.

По качеству и эффективности выполняемой деятельности государственная служба имеет профессиональный характер.

Цели, задачи, функции. Одной из серьезных проблем государственной гражданской службы является определение ее целей, задач и функций.

Сложность заключается в том, что если понятие и принципы государственной службы России, в том числе гражданской, легально определены и зафиксированы в действующем законодательстве, то ее цели, задачи и функции

- нет. Поэтому «дерево целей» государственной службы по-прежнему остается проблемным и дискуссионным. В научной литературе встречаются разные подходы к типологии целей государственно гражданской службы. Наиболее часто в научной литературе встречаются уровневая и отраслевая классификации. По уровням цели государственной службы принято делить на стратегические, оперативные и текущие. Главная, на наш взгляд, цель административной власти - служить интересам государства, а через него - общества.

К стратегическим целям государственной службы, таким образом, относятся:

- служения государству и обществу;

- качественное обеспечение исполнения функций и задач государства, его органов и должностных лиц;

- повышение эффективности работы государственного механизма. Кроме того, перед государственной службой политической властью в соответствии с политической и социально - экономическую конъюнктурой ставятся средне срочные и текущие цели, выраженные в различных программах. По отраслям или с содержательной точки зрения все цели государственной службы подразделяются на политико-административные, социальные, экономические, правовые, организационные. Политико-административные цели государственной службы направлены на укрепление государства и государственности, исполнения вертикали власти, на практическое осуществление функций государства и эффективное исполнение полномочий государственных органов, на обеспечение единства полномочий государственной власти в стране, на создание условий для связи государства с гражданским обществом, а в целом - на решение задач государственного управления. Социальные цели обусловлены ее социальным характером и предназначением государственной службы как социального института. В свете сказанного государственные органы ставят перед собой цели выполнения конституционных требований государственной поддержки социальной сферы - образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения, реализации социальных обязательств государства перед населением, регулирования предотвращения социальных конфликтов в обществе, обеспечения занятости на рынке труда и т.д. Одной из целей в этой области является обеспечение социальных гарантий для работников государственного аппарата и членов их семей. Экономические цели направлены на повышение эффективности государственного регулирования экономики и управления государственной собственностью, на поддержку предпринимательства, снижения затрат на содержание государственного аппарата и т.д.Правовые цели ориентированы на претворение в жизнь законов и иных нормативных актов государственной власти, на обеспечение органов государственной власти, на повышение уровня профессионализма и компетентности работников государственного аппарата, на приведение структуру и численности государственной службы в соответствие со стоящими задачами, на совершенствование норм, правил и процедур прохождения государственной службы. В научной литературе встречаются различные трактовки сущности и содержания функций государственной гражданкой службы. Анализ вопроса показывает, что пока отсутствуют четкие основания для определения сущности и классификации функций государственной гражданской службы. Преобладают тенденция смешения функций государства и государственной службы, что не совсем оправдано. Каждый государственный орган, его структурное подразделение, каждый государственный служащий имеет свою, характерную только для них функцию. Поэтому государственную гражданскую службу можно охарактеризовать как совокупность конкретных функций всех государственных органов и гражданских служащих. В зависимости от критериев анализа структуры и содержания данного явления существует насколько вариантов классификации функций государственной службы.

По содержательной деятельности государственных органов и их служащих функций государственной службы делятся на: -управленческую(административную); - организационно-распорядительную;

- правовую;

- сервисную;

- социальную;

- сервисную;

- социальную;

- экономическую;

- культурную;

- воспитательную.

По отраслевому признаку обычно выделяют три группы функции гражданской службы: информационную, организационную и технологическую. В информационную группу входят функции познавательно - аналитическая, оценочно-экспертная, прогнозно-целевая, морально-правовая, документационно - архивная. В организационной группе выделяются функции корпораивно-технологического обеспечения коммуникативно-компьютерного обеспечения. К технологической группе относятся функции подготовки государственных решений и их выполнения, принятия и реализации административных решений. Принятие государственных решений - это прерогатива политической власти, а административных решений - государственной службы. По сущностным сторонам гражданской службы выделяют функции профессиональной деятельности, правового института, социального института, публично-правового отношения. В этой связи выделяют функции государственной службы как профессиональной служебной деятельности, как правового института, как социального института, как публично - правового отношения. Основной функцией государственной гражданской службы как профессиональной служебной деятельности является организация работы аппарата государственного органа, т.е. практическое осуществление государственного управления в своей сфере ответственности. В рамках этой функции особое значение имеет процессы планирования, организации, распоряжения, координации, информации, стимулирования, контроля, подготовки проектов государственных решений и их выполнение. Большое место здесь занимают вопросы профессиональной переподготовки чиновников, повышения их ответственности за соблюдение служебной дисциплины и правил служебного поведения. В ряду функций государственной гражданской службы как правового института на первый план выходят функции соблюдения Конституции РФ, реализации законов и иных правовых актов государства, разработки проектов законов и иных правовых актов, в том числе о государственной службе, регулирования правого статуса государственных служащих. Центральной функцией государственной гражданской службы как социального института является реализация интересов, прав и свобод граждан, а также производство государственных социальных услуг в области безопасности, образования, здравоохранения. Функции государственной службы как публично-правового отношения государства и служащего нацелены на правовою и социальную защищенность чиновников, на создание благоприятных правых и иных условий прохождения государственной службы, на регулирование денежного содержание и численного состава государственных служащих. Четвертая классификация функций государственной службы связана с технологией управления. Её сторонники справедливо исходят из того, что главной функцией государственной гражданской службы является государственное управление. По управленческому циклу, по А.Файолю, можно выделить функции прогнозирования, организации, распоряжению, координации, контроля. В юридической науке под функциями государственной службы понимают, прежде всего, правоприменительную, правотворческую, правозащитную и регулирующую функции. Как видим, спектр функций государственно гражданской службы очень широк, что свидетельствует о чрезвычайной важности этого института власти в жизни государства и общества. Типология государственной службы. Это также сложная и неоднократная проблема. По ветвям государственной власти государственная служба условно делится на законодательную ( парламентскую), исполнительную и судебную государственную службы. По видам государственная служба официально дифференцируется на гражданскую, военную и правоохранительную.

Модели государственной службы также многовариантны. Мировой опыт государственного строительства показывает, что существуют административная, должностная, карьерная, партийная, трудовая, патронатная, либеральная, сервисная и иные модели государственной службы. Как правило, они проявляют себя в смешанном виде при доминировании одной из моделей. Так, в Советском Союзе была смешанная партийно-трудовая модель функционирования государственного аппарата. В современной российской государственной службе, на наш взгляд, сейчас у нас преобладает административно-должностная модель. Исходя из сказанного целесообразно говорить о публичной службе в институтах государства и общества. Фактически публичная служба в Российской Федерации состоит из трех уровней

- публично государственной;

- публично муниципальной. Публичная политическая служба в отличие от двух других России не зафиксирована законодательно. Жизнь показывает, что вопрос о месте государственной службы в системе государственной власти нужно рассматривать шире - в контексте институтов всего государства и общества.

2. Условия прохождения государственной службы

2.1 Поступление на государственную службу и способы замещения должностей

Согласно действующему законодательству Российской Федерации, поступление на гражданскую и правоохранительную службы и их прохождение гражданами России осуществляются в добровольном порядке (по контракту). Прохождение военной службы: гражданами России - по призыву и в добровольном порядке (по контракту); иностранными гражданами - по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах. Призыв граждан РФ производится для реализации ими своей обязанности, предусмотренной ст. 59 Конституции РФ.

Таблица 1 -Основные административно - правовые категории, касающиеся поступления на государственную службу и ее прохождения

Законом о системе государственной службы РФ определены общие условия поступления граждан на государственную службу по контракту. Согласно ст. 12 Закона, по контракту вправе поступать граждане России, а на военную службу и иностранные граждане, владеющие государственным языком РФ и достигшие возраста, установленного федеральным законом о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида.

Федеральным законом о виде государственной службы или законом субъекта Федерации могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту, учитывая специфику службы.

Служебный контракт - это соглашение между конкретными представителем нанимателя (РФ, ее субъекта) и конкретным гражданином (иностранным гражданином), поступающим на государственную службу, или государственным служащим, являющимся стороной ранее действовавшего контракта, о замещении должности того или иного вида государственной службы и прохождении службы в определенных условиях. Контракт заключается в письменной форме установленного образца. Он определяет права, обязанности и ответственность сторон. Представитель нанимателя обязуется предоставить гражданину или государственному служащему возможность замещения определенной должности, обеспечить прохождение государственной службы в соответствии с действующим законодательством, своевременно и в полной мере выплачивать денежное содержание (вознаграждение), а также предоставить ему определенные государственные гарантии. Гражданин, поступающий на государственную службу, при заключении контракта о прохождении государственной службы и замещение должности государственной службы и государственный служащий при заключении контракта о замещении должности государственной службы соответствующего вида обязуется лично исполнять должностные обязанности в установленном порядке.