Высшие органы государственной власти Германии

В соответствии с конституцией и регламентом заседаниями Бундестага руководит избранный им на весь срок полномочий президиум -- председатель и его заместители (на немецком языке должность председателя, как и многие другие председательские должности, называется «президент», в данном случае президент Бундестага). Он осуществляет распорядительную деятельность в здании Бундестага, ему подчинены службы этого органа, он обладает «полицейской властью» в нем, без его разрешения в помещении палаты не может производиться обыск, а также другие следственные действия. Председателю Бундестага помогают избранные палатой заместители. Председатель и заместители образуют президиум палаты. Совет старейшин включает председателя, его четырёх заместителей и 23 депутата, представляющих фракции (пропорционально численному их составу). Совет составляет планы работы Бундестага на весь год и каждую неделю, предварительную смету парламентского бюджета, занимается строительными и ремонтными вопросами, комплектованием библиотеки.[2. C.177]

Депутаты, являющиеся членами одной и той же партии, образуют партийную фракцию Бундестага (объединенная фракции состоит из двух групп депутатов -- ХДС и ХСС, причем последняя пользуется относительной самостоятельностью внутри фракции). Фракцию может создать только такая группа депутатов, которая насчитывает не менее 5% от общего числа депутатов. Фракции не являются официальными органами Бундестага, но играют большую роль в его работе. Они рассматривают основные вопросы перед их обсуждением на пленарных заседаниях палаты, формулируют законодательную политику партии, назначают докладчиков для выступления на пленарных заседаниях и в комитетах, определяют основное содержание этих выступлений, выделяют своих представителей для назначения на важнейшие посты в Бундестаге, определяют линию поведения депутатов при голосованиях, решают и другие вопросы.

Партийной фракцией руководит правление. В него входит председатель фракции, его заместители и секретари, а также прочие члены. В каждой фракции образуются также рабочие группы по основным направлениям внутренней и внешней политики. Члены правления фракции и руководство рабочих групп образуют ядро фракции, состоящее из профессиональных политиков. Именно они определяют линию поведения фракции и парламентскую политику партии, занимают ответственные посты в Бундестаге и чаще всего выступают на его пленарных заседаниях и в комитетах. Остальные члены фракции, так называемые "заднескамеечники", особого влияния не имеют и лишь поддерживают политическую линию партии в Бундестаге.

Существенную роль в работе Бундестага играют его комитеты. Структурно все комитеты подразделяются на отраслевые, особые и следственные. Отраслевые комитеты подразделяются на обязательные (их три: комитет по делам Европейского Союза, иностранным делам и образование этих комитетов предусмотрено в Основном законе) и факультативные (их число, как и профиль деятельности, меняется, в настоящее время их 23).

В компетенцию Бундестага входит развитие законодательства, утверждение федерального бюджета, избрание Федерального канцлера и парламентский контроль за деятельностью Федерального правительства, ратификация международных договоров, принятие решения об объявлении состояния обороны и некоторые другие вопросы.

Важнейшую функцию Бундестага составляет законотворчество. Законодательная инициатива принадлежит Федеральному правительству, членам Бундестага и Бундесрату. Все законопроекты вносятся на рассмотрение Бундестага, однако правительственные законопроекты предварительно направляются в Бундесрат, который может сделать свои замечания, а законопроекты Бундесрата передаются в Бундестаг через Федеральное правительство, которое должно высказать свои рекомендации. Как показывает практика, свыше 80% всех законопроектов вносится в Бундестаг по инициативе Федерального правительства.

Законодательная процедура регулируется регламентом Бундестага, предусматривающим правило "трех чтений" законопроекта. Первое чтение представляет собой информацию о законопроекте с предложением совета старейшин. На этой стадии могут обсуждаться лишь общие принципы законопроекта. Подавляющее большинство законопроектов после первого чтения передаются на рассмотрение комитетов. Бундестаг может назначить срок второго чтения и без передачи законопроекта в комитеты. Во втором чтении Бундестаг обсуждает законопроект в редакции, предложенной комитетом, вместе с докладом последнего. На этой стадии депутаты могут вносить поправки и дополнения к законопроекту. Тогда же проводится голосование по законопроекту, как правило по частям, и голосование по внесенным поправкам.

Принятый во втором чтении законопроект представляет основу для третьего чтения. На этой стадии может быть возобновлено обсуждение проекта в целом и могут вноситься новые поправки, но уже только от имени фракции. Затем следует заключительное голосование.

Государственное право ФРГ различает конституционные, "федеративные" (т. е. затрагивающие федеративную структуру государства или полномочия государственных органов земель) и обыкновенные законы. Первые принимаются Бундестагом квалифицированным большинством, а затем таким же большинством Бундесратом. "Федеративные" законы принимаются простым большинством Бундестага, но требуют обязательного согласия Бундесрата. Обыкновенные законы принимаются только Бундестагом простым большинством голосов. Однако по этим законам Бундесрат имеет право протеста, что влечет повторное голосование в Бундестаге. Если Бундестаг подтвердит прежнее решение, протест считается отклоненным.

К числу важнейших полномочий Бундестага относится утверждение федерального бюджета. Проект бюджета составляется Федеральным правительством. Бундестаг вправе предлагать свои поправки к правительственному проекту бюджета, но если они предусматривают увеличение расходов или новые расходы, то такие поправки могут приниматься лишь с согласия Правительства.

Одной из важнейших функций Бундестага является решение вопроса о главе Правительства. В начале своей легислатуры Бундестаг избирает Федерального канцлера, который затем самостоятельно формирует Правительство. Решение этого вопроса зависит от соотношения политических сил в парламенте, ибо реальный шанс быть избранным на пост Канцлера имеет кандидат той партии, которая обладает абсолютным большинством мест, либо пользующийся поддержкой коалиции партий, обладающей таким большинством.

Парламентский контроль за деятельностью Правительства носит ограниченный характер. Бундестаг и его комитеты могут требовать присутствия на своих заседаниях членов Правительства. Депутаты имеют право задавать вопросы Канцлеру и министрам, которые обязаны дать устный ответ. Для этого отводится до трех часов еженедельно (обычно по четвергам) во время сессии парламента.

Группы депутатов могут делать малые и большие запросы Правительству, на которые должен быть дан письменный ответ в течение 14 дней. Отличие большого запроса от малого состоит в том, что по ответу Правительства на первый предусмотрены дебаты.

Бундестаг работает постоянно, за исключением летних, рождественских и пасхальных каникул. Пленарные заседания проходят обычно по вторникам и средам, в остальные будние дни заседают комитеты и фракции.

3. Конституционный статус Федерального Правительства Германии. Особенности правового положения Канцлера

В Основном законе нет описания или конкретного перечня задач Федерального правительства. Поэтому более или менее систематичное перечисление его полномочий не может дать полной картины всего круга его обязанностей. Для этого нужно обратиться к принципиальным основам его деятельности, определяемым конституционно-правовой характеристикой Федерального правительства и его обязанностей.

С точки зрения разделения властей Федеральное правительство является органом исполнительной власти (ст. 20 Основного закона). Такое общепринятое его обозначение помогает раскрыть сущность задач правительства, относящихся к самым различным сферам. Основная черта всех этих задач -- непосредственная и постоянная деятельность по собственной инициативе.

Раздел VI Основного закона рассматривает прежде всего правовой статус, формирование и внутреннюю структуру Федерального правительства. Там говорится кое-что и о характере его полномочий, при этом подчеркивается, что Федеральное правительство есть особый орган власти, обладающий самостоятельным кругом задач. Все функции правительства, правовое и административное регулирование осуществляются им по собственному праву.

Некоторые предписания Основного закона (ст. 65, 65а) свидетельствуют о том, что для деятельности Федерального правительства типичны, политическая инициатива, руководство и контроль. В этом смысле правила организации и методов работы Правительства отличаются особой широтой и открытостью.

Круг разнообразных задач Федерального правительства по содержанию с трудом можно привести к общему знаменателю. Этим, очевидно, объясняется та сдержанность, с которой в Конституции говорится о задачах данного органа. Существует мнение, что Федеральное правительство есть орган власти, который осуществляет руководство государством и в соответствии с задачами политического руководства определяет цели политики, составляет и реализует правительственную программу. С одной стороны, такое представление слишком узко, так как далеко не все действия Правительства носят только характер руководства государством или политического управления. Даже если эти задачи находятся в центре внимания Правительства, у него есть и другие, достаточно важные управленческие полномочия, например по выполнению федеральных законов (ст. 83 и след.). С другой стороны, такое мнение слишком широко трактует задачи данного органа, так как функция политического руководства не является компетенцией только Правительства.

Вследствие разнообразия задач Федерального правительства и трудности описания всех его функций, пожалуй, просто невозможно определить четкую сферу его деятельности в рамках осуществления исполнительной власти. Исходными моментами могут служить лишь отдельные разрозненные положения Основного закона, если их обобщить. В этой связи следует еще раз напомнить, что в Основном законе задачи Федерального правительства в целом нормированы не полностью, но именно из этого обстоятельства вытекают важные его возможности оказывать влияние на государство и общество. Кроме того, оно способно играть значительную роль в политико-административном процессе, так как больше, чем какой-либо другой конституционный орган, обладает информационной властью, а следовательно, и необходимой компетентностью, которой может эффективно воспользоваться для осуществления своего права на проявление инициативы.

Для определения задач Федерального правительства, по общему мнению, принципиальное значение имеет ст. 65 Основного закона. Но такая оценка относительна, так как широкие полномочия предоставляются ему как коллегиальному органу в целом или его отдельным министрам независимо от этой статьи.

Задачи Федерального правительства могут быть поняты только на основе обзора, который способен дать представление обо всем их круге и роли этого органа в конституционной структуре.

3.2 Формирование Правительства

Правовой базой внутренней организации Правительства является ст. 65 Основного закона, которая гласит: «Федеральный канцлер определяет основные направления политики и несет за них ответственность. В пределах этих основных направлений каждый федеральный министр самостоятельно и под свою ответственность ведет дела отрасли. При расхождении мнений федеральных министров вопрос решает Федеральное правительство. Федеральный канцлер руководит делами Правительства согласно Регламенту, принятому Федеральным правительством и одобренному Федеральным президентом». На этом положении построен ряд других многочисленных норм Основного закона, где речь идет о Федеральном правительстве.

В рамках вопроса о внутреннем устройстве Правительства речь идет о распределении компетенции между его главой, Правительством в целом и федеральными министрами. Все это относится к компетенции верховных органов власти, так как сфера ее реализации распространяется на всю территорию государства, а сами органы власти не подчинены никакому другому органу. Сказанное относится и к министрам; тот факт, что основные направления политики определяются главой Правительства (ст. 65), не делает министров его слугами; министры ведут дела своей отрасли самостоятельно и под свою ответственность (ст. 65 Основного закона).

3.3.2 Коллегиальная компетенция Федерального правительства

Условия осуществления коллегиальной компетенции Правительством разнообразны. Ее рамки гораздо шире, чем только улаживание разногласий между федеральными министрами, как это указано в Основном законе. В некоторых конституциях федеральных земель (например, Баден-Вюртемберга, Бремена, Нижней Саксонии) осуществление коллегиальной компетенции ставится в зависимость от того, о каких разногласиях идет речь -- о просто принципиальных и важных, или о спорах, имеющих значение для всего федерального управления, или же о разногласиях, затрагивающих сферу компетенции нескольких министров Разумеется, коллегиальное решение не требуется, если соответствующие министры могут договориться сами (§ 17, абз. 1 Регламента Федерального правительства). Предпосылкой достижения такого взаимопонимания может явиться урегулирование возникших разногласий на совещании министров под председательством Федерального канцлера или без него. Но и в этом случае, как и во всей деятельности Правительства, Канцлер не должен выходить за рамки роли посредника. Он не вправе брать на себя решение, так как в таких случаях, очевидно, речь не идет о нарушениях основных направлений политики; кроме того, он должен понимать, что он не обладает правом вмешательства в компетенцию отрасли. Если на совещании заинтересованных министров попытка урегулировать разногласия окажется безрезультатной, то вопрос решает не Федеральный канцлер, а Федеральное правительство. Правда, в конституционно-правовом отношении некоторые сомнения вызывает то, что «все имеющие Общее значение внутри- и внешнеполитические вопросы» выносятся не только на обсуждение Федерального правительства, но и для принятия им соответствующего решения (§ 15, абз. 1 Регламента). В этом случае недостаточно соблюдается граница между компетенцией Федерального канцлера и коллегиальной компетенцией Правительства.

Предмет разногласий может быть формального или материального характера. В первом случае это опоры о компетенции между отдельными отраслями, которые Федеральный канцлер и сам бы мог разрешить, но не на основе своего права определять основные направления политики, а пользуясь организационными полномочиями. Разногласия материального характера могут возникать между отдельными отраслевыми ведомствами при совместном решении какого-либо вопроса. В таком случае они могут иметь не только правовой, но и политический характер, однако за рамками основных направлений политики.

Кроме урегулирования разногласий существует еще много других случаев, на которые распространяется коллегиальная компетенция Правительства. Так, оно в целом уполномочено:

- давать согласие федеральным землям на заключение договоров с иностранными государствами (ст. 32, абз. 3 Основного закона);

- при стихийных бедствиях или катастрофах, угрожающих территории более чем одной земли, давать указания правительствам земель о предоставлении полицейских сил в распоряжение других земель, а также вводить в действие подразделения федеральной пограничной охраны и Вооруженных сил для поддержки полиции (ст. 35, абз. 3);

- принимать с согласия Бундесрата .необходимые меры в отношении земли, не выполняющей возложенных на нее Основным или другим федеральным законом обязательств, чтобы побудить ее к их выполнению; при этом Правительство или его уполномоченный имеет право давать указания всем землям и их учредителям (ст. 37);

-- требовать проведения закрытых заседаний Бундестага (*ст. 42, абз. 1);

-- держать Бундесрат в курсе текущих дел (ст. 53);

-- информировать Объединенный комитет о своих планах на случай состояния обороны (ст. 53а, абз. 2);

- принимать собственный Регламент (ст. 65);

- вносить в Бундестаг законопроекты после ознакомления с ними Бундесрата и выражения им своего мнения, имея при этом право, если законопроект обозначен как особо срочный, через три недели передать его в Бундестаг, даже если мнение Бундесрата еще не поступило (ст. 76, абз. 1, 2);

- высказывать свою точку зрения по законопроектам Бундесрата (ст. 76, абз. 3);

- если для принятия закона необходимо согласие Бундесрата, требовать созыва посреднического комитета (ст. 77, абз. 2);

- издавать постановления, имеющие законную силу (ст. 80, абз. 1);

- давать согласие на принятие международным органом в рамках союзного договора решения о применении правовых норм в случаях состояния напряженности или обороны (ст. 80а, абз. 1, 3);

- объявлять состояние законодательной необходимости в отношении какого-либо законопроекта, отклоненного Бундестагом, несмотря на то, что Правительство считало его неотложным, а также в случае отклонения законопроекта, с которым Федеральный канцлер связывал свое ходатайство о выражении ему доверия (ст. 81, абз. 1);

- принимать участие в назначении в землях руководителей инстанций среднего звена (ст. 85, абз. 2; ст. 108, абз. 2);

- подчинять своим указаниям полицию этой земли и полицейские силы других земель, а также вводить в действие подразделения федеральной пограничной охраны для предотвращения опасности, угрожающей существованию либо основам свободнодемократического строя федерации или какой-либо земли, в случае если она сама не готова или не в состоянии бороться с такой опасностью (ст. 91, абз. 1, 2); привлекать Вооруженные силы для оказания помощи в охране гражданских объектов и для борьбы с организованными и вооруженными для военных действий повстанцами (ст. 87а, абз. 4);

- получать информацию об осуществлении общих задач федерации и земель (ст. 91 а, абз. 5);

- ходатайствовать перед Федеральным конституционным судом о проверке соответствия федерального или земельного акта нормам Основного закона (ст. 93, абз. 1);

- принимать решения о всех необходимых расходах и высвобождать средства для поддержания хозяйства в случае, если бюджет на следующий год еще не принят законом (ст. 111);

- отказывать в согласии на принятие законов, ведущих к увеличению расходов или к уменьшению доходов, и требовать, чтобы Бундестаг отложил принятие решений то таким вопросам; добиваться, чтобы в течение четырехнедельного срока было принято новое решение, а также отказывать в одобрении уже принятого закона при наличии упомянутых выше условий (ст. 113);

- ходатайствовать перед Бундестагом о констатации состояния обороны (ст. 115а, абз. 1);

- вносить законопроекты, которые Правительство считает срочными, в Бундестаг и Бундесрат для их совместного рассмотрения (ст. 11, абз. 2);

- использовать федеральную пограничную стражу на всей территории федерации, если того требуют обстоятельства; давать указания правительствам земель, а в неотложных случаях -- и ведомствам земель и, наконец, делегировать эти свои полномочия членам правительств земель (ст. 115, абз. 1);

- давать конкретные указания правительствам и ведомствам земель (см., например, ст. 84, абз. 5; ст. 115, абз. 1).

Приведенное перечисление полномочий Федерального правительства не является исчерпывающим. Оно может быть дополнено конституционно-правовыми нормами, обычными законами и положениями Регламента. Федеральное правительство не может быть лишено своей коллегиальной компетенции нижестоящими органами.

В Правительстве, как и во всех других коллегиальных органах, очень желательно единодушие, но оно достигается тем труднее, чем больше в нем членов и чем сильнее различаются их интересы. В рамках этого, второго аспекта внутри Правительства можно наблюдать как партийно-политические, так и отраслевые различия. Когда *в Правительстве не может быть достигнуто совпадение мнений, то, как и во всех коллегиальных органах, для принятия решений используется принцип большинства.

Говоря о государственных актах Правительства, нужно учесть следующее: Правительство принимает свой Регламент; оно уполномочено издавать правовые постановления; содержание, объем и цели предоставленных ему .полномочий должны быть определены законом. Если им предусматривается дальнейшая передача полномочий подчиненным органам, то для этого требуется особое постановление (ст. 80, абз. 1). Акты, на издание которых уполномочен министр, не могут издаваться Правительством в целом; в подобных случаях действует право на невмешательство. Федеральное правительство вправе также издавать общие административные предписания, имеющие решающее значение для управления в землях, под наблюдением и по поручению федерации. Содержание этих предписаний может затрагивать вопросы как организации, так и процедуры; например, в них могут быть уточнены полномочия. В особых случаях (ст. 35, абз. 3; ст. 37, абз. 2; ст. 84, абз. 5; ст. 91, абз. 2; ст. 115, абз. 1 Основного закона) Федеральное правительство может давать конкретные указания.

В осуществлении коллегиальной компетенции Федерального правительства его статс-секретари и парламентские статс-секретари участия не принимают. Они не имеют ранга членов кабинета. Как уже отмечалось, федерального министра, лишенного возможности исполнять свои обязанности, представляет в Правительстве другой министр.

3.4 Особенности правового положения Канцлера