Принципы совершенствования системы управления государственной собственностью

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Принципы совершенствования системы управления государственной собственностью

системный управление собственность объект

Накопленный на сегодняшний день опыт управления сложными системами, к которым, как отмечалось выше, относится и государственная собственность, показывает, что концептуальной основой управления ею должен стать системный подход. В самом общем виде сущность системного подхода к исследованию сложных объектов выражается тремя основными положениями /32,40/:

любой сложный объект исследования рассматривается как система, т.е. целостная совокупность двух или более подсистем или элементов, обладающих вполне определенными свойствами и взаимными отношениями между собой;

сбалансированное развитие и эффективное функционирование системы в целом обеспечивается только в том случае, если цели развития, структура и функционирование всех ее подсистем определены и согласованы исходя из целей, стоящих перед всей системой;

объект исследования, рассматриваемый как система, одновременно является подсистемой некоторой системы более высокого уровня (макросистемы), поэтому цели и направления его развития должны определяться целями макросистемы и быть согласованны с развитием всех других систем этой макросистемы.

Системный подход дает возможность исследовать проблемы управления государственной собственностью в единстве с проблемами развития экономики в целом, оценить характер их взаимосвязи, учесть влияние внешних условий на процессы управления государственной собственностью. Современный уровень развития системной методологии и результаты отечественного и зарубежного опытов ее применения на практике позволяют сформулировать методологические принципы, на основе которых должна разрабатываться и совершенствоваться система управления государственной собственностью. Эти принципы заключаются в следующем.

Принцип системности

Он является ключевым, в решающей степени определяющим содержание всех остальных принципов, а также формирование методологии решения проблемы в целом.

Применительно к исследуемой предметной области его суть заключается в том, что система управления государственной собственности (СУ ГС) должна рассматриваться как единое целое. Значение этого принципа заключается в том, что он фактически предопределяет выбор целевых установок и соответственно методов управления.

Системы различной природы могут иметь большое число разнообразных свойств, многие из которых являются специфическими, присущими только данной системе. В то же время среди свойств есть их группы, позволяющие определенным образом классифицировать все системы. В первую очередь это касается групп свойств, характеризующих структуру систем, отношение систем к внешней среде, а также тип их управления.

Каждый объект системы может либо состоять из нескольких взаимосвязанных частей, т.е. сам являться системой, именуемой в этом случае подсистемой, либо представлять собой «первичный» элемент, не подлежащий дальнейшему разбиению в рамках поставленной задачи. Состав элементов и способ их объединения определяют структуру системы. При этом, если в составе системы есть подсистемы, то говорят, что система обладает многоуровневой структурой. Если подсистемы различных уровней находятся в определенной подчиненности, то такие системы называются иерархическими многоуровневыми.

Различают системы открытого типа, когда они могут взаимодействовать с внешней средой и обмениваться с ней информацией, ресурсами, энергией, и закрытого типа, не имеющие никакой связи с внешней средой.

Система называется статической, если параметры, характеризующие состояние системы, не изменяются во времени. В противном случае она называется динамической. Совокупность изменяющихся во времени параметров состояния динамической системы представляет собой траекторию состояний системы.

Системы бывают управляемые, когда на них оказывается определенное воздействие в интересах достижения желаемых целей, и неуправляемые. При этом управление может быть программное, если оно основано на выборе оптимальной траектории состояний системы, ведущей к достижению заранее поставленных целей, и адаптивное, если траектория заранее не выбирается, а возникает как результат ее постоянного улучшения.

Анализируя наличие указанных свойств применительно к СУ ГС, можно констатировать, что она:

во-первых, относится к классу управляемых систем, поэтому поиск и обоснование рациональных способов управления в интересах достижения экономической эффективности и является главной задачей планирования ее развития;

во-вторых, является динамической системой, т.к. основные параметры, характеризующие ее состав, качество и структуру, меняются с течением времени;

в-третьих, является системой открытого типа, т.к. необходимые для своего развития ресурсы получает из внешней среды (от системы вышестоящего уровня), а в процессе функционирования самым непосредственным образом взаимодействует с другими системами;

в-четвертых, имеет иерархическую многоуровневую структуру.

Суммируя все сказанное можно заключить, что система управления государственной собственностью является открытой адаптивной управляемой динамической системой, имеющей многоуровневую иерархическую структуру, что требует соблюдения определенных подходов к планированию ее развития. Именно в этом смысле следует понимать вывод о том, что принцип системности определяет содержание всех других принципов управления.

Принцип учета внешней среды

Траектория развития системы управления государственной собственностью, как открытой системы, зависит от воздействия факторов внешней среды, основными из которых являются экономическая целесообразность и финансовые возможности государства по содержанию государственной собственности.

Принцип иерархии целей

Обладая многоуровневой иерархической структурой, СУ ГС состоит из большого числа компонентов различной степени сложности. Многие объекты государственной собственности обладают специфическими качествами, что делает необходимым участие в управлении объектами государственной собственности различных организаций (например, органов управления, аудиторских фирм и т.д.). Поэтому в целях обеспечения сбалансированного развития всех объектов государственной собственности чрезвычайно важным является согласование целей развития всех ее компонентов. Такое согласование и обеспечивает системный подход.

На каждом иерархическом уровне соответствующий компонент может быть либо элементом, либо подсистемой. В первом случае он подбирается таким, чтобы обеспечивалось наилучшее функционирование подсистемы вышестоящего уровня, компонентом которой он является.

Во втором случае он сам должен рассматриваться как система, т.е. как объект, цели развития которого, с одной стороны, определяются целями развития системы вышестоящего уровня, компонентом которой он является, а с другой стороны, определяют цели развития всех входящих в него подсистем и элементов.

Таким образом, системный подход устанавливает четкий порядок определения целей развития всех компонентов системы управления государственной собственностью по принципу «сверху - вниз»: сначала, исходя из задач, роли и места СУ ГС в экономике России, определяются направления (стратегия) ее развития. Исходя из этого, определяются цели развития подсистем первого уровня. Затем, на основе целей развития каждой из этих подсистем, определяются цели развития компонентов подсистем второго уровня и т.д. до последнего уровня, т.е. строится определенное иерархическое дерево целей развития всех компонентов системы управления госсобственностью. При этом на разных иерархических уровнях могут применяться различные способы задания целей.

Однако необходимо иметь в виду, что в теории эффективности под целью развития системы понимается некоторый желаемый результат ее функционирования, который должен быть достигнут к определенному времени. Цель развития системы может задаваться в форме:

конкретного набора количественных значений параметров, характеризующих систему, которые должны быть достигнуты в процессе развития;

набора расчетных задач, решение которых должна обеспечивать система;

качественного описания желаемого результата ее функционирования.

Первый случай - наиболее простой. Он позволяет непосредственно оценить соответствие варианта развития системы своему целевому предназначению.

Во втором случае для таких оценок нужен определенный инструмент (модель), позволяющий сопоставить достигаемые количественные значения параметров системы с уровнем решения заданных расчётных задач.

Третий случай представляется наиболее сложным, т.к. требует предварительного определения количественных критериев, позволяющих оценить степень соответствия варианта развития поставленным целям.

При планировании развития системы управления государственной собственностью как многоуровневой иерархической системы должны использоваться все три формы задания целей. При этом первая форма наиболее характерна для нижних уровней иерархии, а третья - для верхних.

Принцип итерационности процесса обоснования

Сложная многоуровневая структура системы управления государственной собственностью приводит к тому, что решения, принимаемые на каждом уровне, оказываются зависимыми от решений, принятых на других уровнях. Это обстоятельство чрезвычайно усложняет процесс принятия решения.

Например, выбор варианта развития какого-либо компонента системы определяется не только целями его развития, установленными в соответствии с иерархией целей, но и диапазоном возможных вариантов развития входящих в него компонентов (элементов) более низкого уровня. Бессмысленно ставить цели, которые из-за правовых, финансовых или иных ограничений не могут быть достигнуты. Следовательно, на каждом уровне при задании целей развития необходимо знать возможности компонентов более низкого уровня. Однако оценить эти возможности можно только в результате исследований, проводимых в процессе поиска рациональных путей достижения поставленных целей, т.е. возникает противоречивая ситуация.

Разрешению этих противоречий способствует изучение предыстории вопроса, опыт и интуиция исследователей, а также применение рассматриваемого ниже принципа скользящего планирования. Но в наибольшей степени выбору наилучшего сочетания «цели-возможности» способствует применение итерационной процедуры обоснования.

Суть этой процедуры заключается в следующем. Сначала на основе опыта и предыстории последовательно, по направлению «сверху-вниз», формируется дерево целей развития всех компонентов СУ ГС, определяются рациональные варианты их достижения и рассчитываются объемы необходимых ресурсов. Затем в обратном порядке, «снизу-вверх», последовательно по уровням проводится оценка соответствия предлагаемых вариантов целям развития этих компонентов. На самом верхнем уровне системы управления государственной собственностью проводится окончательная оценка соответствия предлагаемого варианта целям развития государственной системы и возможностям государства по ее содержанию. В случае выявленного несоответствия цели развития государственной собственности корректируются, и вся процедура повторяется вновь до достижения требуемого соответствия.

Опыт показывает, что полномасштабная реализация итерационного процесса для СУ ГС требует проведения большого объема исследований и значительного времени. Поэтому на практике число итераций сокращается путем задания нескольких вариантов целей для развития компонентов каждого нижестоящего уровня и вариантов их финансирования. При такой реализации итерационного принципа основная сложность заключается в задании взаимоувязанных вариантов целей и ресурсов для различных компонентов каждого уровня. В противном случае этот подход не обеспечит уменьшения числа итераций.

Снижению трудоемкости этого процесса существенным образом будет способствовать и создание информационно-аналитического обеспечения системы управления государственной собственности.

Принцип эффективности использования ресурсов

Рациональное управление государственной собственностью может быть обеспечено только в том случае, если развитие всех компонентов СУ ГС согласовано и взаимосвязано. При этом для каждого компонента этой структуры существуют, как правило, различные варианты достижения соответствующих целей развития. Они различаются сроками и содержанием выполняемых работ, объемами потребляемых ресурсов. Поэтому возникает крайне важный для практики вопрос выбора такого сочетания вариантов развития различных компонентов, при котором обеспечивается рациональное развитие системы в целом.

В общем случае, под рациональным вариантом развития понимается вариант, обеспечивающий наиболее эффективное использование ресурсов. Другими словами, принимаемая стратегия развития СУ ГС, должна быть таким вариантом, при котором достигается наилучшее по сравнению со всеми другими возможными вариантами использование выделяемых для этого ресурсов.

Методология экономического обоснования выбора наилучшего варианта требует оценки каждого варианта по трем группам показателей, характеризующим соответственно достигаемую эффективность, затрачиваемые ресурсы и время /18/. В силу наличия большого числа различного рода ограничений рациональный вариант развития, как правило, является результатом достижения определенного компромисса (баланса) между представлениями о требуемом уровне эффективности, потребными для этого ресурсами и сроками реализации.

Таким образом, разработка и обоснование рационального варианта развития системы управления государственной собственностью требует проведения специальных исследований, известных как анализ систем.

В настоящее время процедура анализа систем достаточно устоялась и широко освещена в литературе. Она включает в себя пять этапов /30/:

определение целей;

разработка альтернативных вариантов достижения целей;

оценка ресурсов, необходимых для реализации каждого из вариантов;

разработка модели, устанавливающей зависимость между целями, альтернативными вариантами их достижения, ресурсами и влиянием внешней среды;

определение критерия выбора предпочтительной альтернативы.

Естественно. что на различных иерархических уровнях возможности выполнения всех пяти этапов неодинаковы. Условно можно сказать, что влияние факторов неопределенности уменьшается и соответственно четкость целей, точность оценки требуемых ресурсов и возможность разработки необходимых моделей возрастает с увеличением номера уровня иерархии системы. Однако в том или ином виде выполнение всех пяти указанных этапов является обязательным для выбора рациональных вариантов развития всех компонентов СУ ГС.

Принцип приоритета долгосрочных целей

Отнесение системы управления государственной собственностью к классу управляемых динамических систем означает, что ее развитие должно иметь определенную целевую направленность. Установление целей развития является важнейшей функцией управления, т.к. ошибки в выборе целей могут привести к тому, что в процессе своего развития система придет в состояние, когда она не сможет обеспечить выполнение задач, стоящих перед ней.

Развитие системы управления государственной собственностью может быть определено как протекающий во времени процесс совершенствования системы, проводимый с целью ее лучшего приспособления к будущим задачам и условиям. В этой связи требуется разрешить такой методологический вопрос, как и на какую по длительности перспективу необходимо определять цели ее развития.

Многолетний опыт управления развитием народного хозяйства в СССР позволил создать достаточно стройную систему планирования, основанную на сочетании всех трёх видов планирования: долгосрочного, среднесрочного (пятилетние планы) и краткосрочного (годовые планы).

В последние годы в силу ряда причин произошла определенная разбалансировка в системе планирования, вызванная противоречивыми последствиями протекающих в экономике процессов. Из практики планирования развития экономики страны исчезли долгосрочные и пятилетние планы. Сегодня на наибольший горизонт планирования (три года) разрабатываются только план социально-экономического развития России и перспективный финансовый план.

С одной стороны, вследствие происходящих в стране переходных процессов в экономике, значительно снизилась надежность долгосрочных экономических прогнозов. Это сделало практически невозможным разработку сколько-нибудь полезных для практики любых долгосрочных планов и программ в их традиционном виде. С другой стороны, отечественный и зарубежный опыты 60-х годов, предшествующие введению долгосрочного программного планирования, показывают ряд негативных последствий, к которым приводит отсутствие долгосрочных программ.

Поскольку развитие СУ ГС, как это было ранее установлено, является длительным и инерционным процессом, который не может ориентироваться на краткосрочную перспективу, то, несмотря на нынешнее нестабильное экономическое положение в России, решение о выборе варианта ее развития должно приниматься исходя из долгосрочных целей.

Разумеется, в современных условиях долгосрочные программы не могут носить жесткого директивного характера и быть проработаны с такой же степенью детализации, как ранее. По своему назначению это должны быть скорее индикативные планы. Их основное назначение должно состоять в представлении последствий принимаемых решений и определении ряда ключевых параметров, обеспечивающих сбалансированное развитие экономики страны в целом и такого ее сегмента, как государственная собственность, в предстоящие годы и позволяющих разрабатывать краткосрочные программы, согласованные с долгосрочными целями развития экономики.

Вопрос о длительности периода, на который должен разрабатываться долгосрочный план, не может быть решен формальными методами, тем более, что конкретное значение длительности этого периода не имеет принципиального значения, т.к. в силу принципа скользящего планирования долгосрочная программа должна периодически пересматриваться.

Принцип скользящего планирования

Планирование развития СУ ГС, как и любое действие, направленное в будущее, сопряжено с высоким уровнем неопределенности. Большая или меньшая степень неопределенности характерна практически для всех факторов, учитываемых при планировании. Может измениться мировая конъюнктура рынка, финансово-экономическая или социально-политическая обстановка в стране. Наконец, может существенным образом измениться правовые условия функционирования системы.

Для повышения надежности долгосрочных планов существует два основных пути.

Первый, чисто методический, заключается в нахождении и широком использовании закономерностей в развитии экономики страны в целом, отдельных регионов, предприятий и организаций в современных российских условиях, применении критериев выбора, более устойчивых к влиянию факторов неопределенности, а также проверкой принимаемых решений на устойчивость при изменении значений факторов, точность прогноза которых низка. Второй путь заключается в принятии чисто организационных мер. К их числу в первую очередь относится использование принципа скользящего планирования.

С теоретической точки зрения принцип скользящего планирования является реализацией в практике планирования одного из основных понятий кибернетики - понятия «обратной связи». Он является чисто организационной мерой повышения надёжности долгосрочных планов. При каждом новом цикле (после получения дополнительной информации по петле «обратной связи») процедура обоснования остаётся прежней. Изменяется только объём и содержание обрабатываемой информации.

Несмотря на то, что принцип скользящего планирования используется во всех странах, где применяются программные методы, до сих пор не выработано каких-либо объективных критериев для определения величины сроков корректировки долгосрочных планов в режиме скользящего планирования.

В завершение заметим, что соблюдение всех указанных принципов образует как бы единый каркас, обеспечивающий методологическое единство исследований и позволяющий разработать комплекс взаимосвязанных методов и процедур планирования развития системы управления государственной собственностью. При этом произвольный отказ от соблюдения какого-либо из указанных принципов, или их выборочное применение неизбежно приведут к нарушению общей методологии обоснования и в итоге не позволят получить надежных и доказательных обоснований.

Таким образом, использование основополагающих принципов системного подхода применительно к проблеме управления государственной собственностью заключаются в следующем.

Система управления государственной собственности должна рассматриваться как единое целое (принцип системности).

Система управления государственной собственностью должна функционировать в соответствии с местом, занимаемым ею в экономике государства и с учетом возможностей государства по ее содержанию, управлению и развитию (принцип учета внешней среды).

Цели управления государственной собственностью должны соответствовать целям развития системы более высокого уровня - экономики государства в целом (принцип иерархии целей).

Управление государственной собственностью должно быть построено как многоэтапный итерационный процесс (принцип итерационности).

Целесообразность выделения государственных ресурсов на содержание и развитие различных составных частей СУ ГС должна определяться исходя из их вклада в достижение целей системы вышестоящего уровня (принцип эффективности использования ресурсов).

Управление государственной собственностью должно осуществляться, прежде всего, исходя из долгосрочных целей развития (принцип приоритета долгосрочных целей).

Управление государственной собственностью должно быть непрерывным процессом (принцип скользящего планирования).

Использование системного анализа к исследованию проблем управления государственной собственностью применимо независимо от парадигмы, лежащей в основе управления: функциональная или управление процессами.

Как показывают исследования /56/, несмотря на то, что в настоящее время продолжает доминировать функциональный подход к управлению, реализуемый в целевой модели организации, приоритеты начинают смещаться к иной модели управления - проблемной.

В такой модели проблемы рассматриваются не столько как препятствия к достижению цели, сколько как естественные условия функционирования организации, а в основе деятельности лежит не достижение заранее определенных целей, а обеспечение устойчивого развития организации. Поэтому в рамках этой парадигмы основной задачей системы управления становится выявление проблем на пути бизнес-потоков. Смысл управления бизнес-процессами заключается в эффективной реакции организации на запросы внешней и внутренней среды в условиях максимальной свободы от управленческих стереотипов.

В связи с этим меняется и организационная структура системы управления, поскольку функционирование каждого элемента бизнес-потока обеспечивается группой специалистов, понимающих значение своей работы для организации в целом. С учетом специфики работы на смену традиционным подразделениям организации приходят динамичные команды специалистов, не обязательно находящихся на одной территории, но обязательно имеющие эффективные коммуникации. Основными условиями для реализации системы управления на основе бизнес-процессов являются:

возможность перегруппировки элементов бизнес-процесса в интересах решения возникающих проблем;

надежные и эффективные связи на границах бизнес-процессов;

понимание сотрудниками системы управления всего потока работ, своей роли и места в этой системе, а также уровня ответственности;

предоставление сотрудникам максимально возможной свободы действий;

высокий уровень организационной и гражданской культуры;

обмен информацией в реальном масштабе времени;

способность сотрудников решать широкий круг задач;

максимальное освобождение от управленческих стереотипов, что обусловлено нестандартным, творческим мышлением сотрудников;

приоритет инициативы и импровизации при управленческой деятельности вместо исполнительности;

сильная и гарантированная мотивация.

Размещено на Allbest.ru