Размещено на http://www.allbest.ru/

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

имени М. В. Ломоносова

К.Ф. Гуценко, М. А. Ковалев

ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ

Учебник для студентов

юридических вузов и факультетов

Издание пятое, переработанное и дополненное

Под редакцией

Заслуженного юриста РФ, профессора,

доктора юридических наук,

заведующего кафедрой уголовного процесса,

правосудия и прокурорского надзора

юридического факультета

Московского государственного университета

имени М. В. Ломоносова

К.Ф. Гуценко

Москва 2000г.

ББК 66.99(2)9

Г 93

Рекомендовано Советом по правоведению

Учебно-методического объединения университетов России

в качестве учебника для юридических вузов

Гуценко К. Ф., Ковалев М. А. Правоохранительные органы.

Г 93 Учебник для юридических вузов и факультетов. Издание 5-е,

переработанное и дополненное. Под ред. К. Ф. Гуценко. М.:

Издательство "Зерцало", 2000. -- 400 с.

ISBN 5-8078-0055-9

Данное издание учебника по курсу "Правоохранительные органы" является пятым. Потребность в нем возникла в связи с тем, что первое (лето 1995 г.), второе (осень 1996 г.), третье (весна 1997 г.) и четвертое (осень 1998 г.) издания к настоящему времени существенно устарели, и ни одно из них не может быть рекомендовано безоговорочно для использования в учебном процессе. Это обусловлено прежде всего тем, что в течение всего указанного периода времени шел и продолжает идти непрерывно процесс обновления российского законодательства, в том числе имющего принципиальное значение для организации и основ деятельности правоохранительных органов.

Пятое издание, как и первые четыре, подготовлено на базе учебной программы, составленной в соответствии с требованиями Государственного образовательного стандарта профессионального высшего образования по специальности 021100 -- "Юриспруденция" и используемой преподавателями и студентами юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова. В этом издании максимально обновлен материал, содержавшийся в предыдущих изданиях, с учетом всех текущих изменений законодательства и иных правовых актов.

Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, учебные планы которых рассчитаны на подготовку юристов широкого профиля. Для всех, кто интересуется построением и полномочиями правоохранительных органов.

Нормативный материал дается по состоянию на 1 января 2000 г.

© К. Ф. Гуценко, М. А. Ковалев, 1996

© Издательство "Зерцало", 1996

К. Ф. Гуценко, М. А. Ковалев, 1997

© К. Ф. Гуценко, М. А. Ковалев, 1998

К. Ф. Гуценко, М. А. Ковалев, 2000

Издательство "Зерцало", 2000

Указатель сокращений

АПК -- Арбитражный процессуальный кодекс Российской федерации. Принят 5 мая 1995 г.

БНАФОИВ -- Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

ВВС -- Ведомости Верховного Совета РСФСР; Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.

ВВАС -- Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

ВВСС -- Ведомости Верховного Совета СССР, Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.

ГПК -- Гражданский процессуальный кодекс РСФСР. Принят 11 июня 1964 г.

Закон об арбитражных судах -- Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации" от 28 апреля 1995 г. (СЗ РФ, 1995, № 18, ст. 1589).

Закон о безопасности -- Закон РФ "О безопасности" от 5 марта 1992 г. (ВВС, 1992, № 15, ст. 769; 1993, № 2, ст. 77; РГ, 1994, 14 и 19 января).

Закон о военных судах -- Федеральный конституционный закон "О военных судах Российской Федерации" от 23 июня 1999 г. (СЗ РФ, 1999, № 26, ст. 3170).

Закон о Конституционном Суде -- Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г. (СЗ РФ, 1994, № 13 ст. 1447).

Закон о милиции -- Закон РСФСР "О милиции" от 18 апреля 1991 г. (ВВС, 1991, № 16, ст. 503; 1993, № 33 ст. 1316; СЗ РФ, 1996, № 25, ст. 2964; 1999, № 14 ст. 1666; № 49, ст. 5905).

Закон о мировых судьях -- Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации" от 17 декабря 1998 г. (СЗ РФ, 1998, № 51, ст. 6270).

Закон о прокуратуре -- Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской федерации" от 17 ноября 1995 г. (СЗ РФ, 1995, № 47, ст. 4472; 1999, № 7, ст. 878; № 47,ст. 5620).

Закон о статусе судей -- Закон РФ "О статусе судей в Российской Федерации" от 26 июня 1992 г. (ВВС, 1992, № 30, ст. 1792; 1993, № 17, ст. 606; СЗ РФ, 1995, № 26, ст.2399;1999,№ 29,ст. 3690).

Закон о Судебном департаменте -- Федеральный закон "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" от 8 января 1998 г. (СЗ РФ, 1998, № 2, ст.223).

Закон о судебной системе -- Федеральный конституционный закон "О Судебной системе Российской Федерации" от 31 декабря 1996 г. (СЗ РФ, 1997, № 1, ст. 1).)

Закон о судебных приставах -- Федеральный закон "О судебных приставах" от 21 июля 1997 г. (СЗ РФ, 1997, № 30, ст.3590).

Закон о судоустройстве -- Закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР" от 8 июля 1981 г. (ВВС, 1981, № 28, ст. 976; 1992, № 27, ст. 1560; № 30, ст. 1794; 1993, № 33, ст. 1313; СЗ РФ, 1994, № 32, ст. 3300; 1999, № 1, ст. 5).

КоАП -- Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. Принят 20 июня 1984 г.

Основы законодательства о нотариате -- Основы законодательства Российской Федерации о нотариате, утвержденные Верховным Советом РСФСР 11 февраля 1993 г. (ВВС, 1993, № 10, ст. 357).

Положение о Министерстве юстиции -- Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации. Утверждено Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. № 954 (СЗ РФ, 1999, № 32, ст. 4043).

РГ -- Российская газета.

САПП -- Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.

Сборник документов -- Международные акты о правах человека. Сборник документов /Сост. В. А. Карташкин и Е. А. Лукашева. М., 1998.

СЗ -- Собрание законов Союза ССР.

СЗ РФ -- Собрание законодательства Российской Федерации.

СППВС1 -- Сборник постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации. 1961--1996. М .,1997.

СУ -- Собрание узаконений РСФСР.

УК -- Уголовный кодекс Российской Федерации. Принят 13 июня 1996 г.

УПК -- Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР. Принят 27 октября 1960 г.

В этом сборнике постановления Пленума Верховного Суда РФ опубликованы с учетом многочисленных изменений, внесенных 21 декабря 1993 г. и 25 октября 1996 г.

Предисловие

Любой юрист обязан хорошо знать, как построены и действуют органы, активно участвующие в реализации правовых предписаний. Эти знания нужны не только для будущей профессиональной практики во всех сферах юридической деятельности после окончания учебного заведения и получения соответствующего диплома. Ими должны владеть судья и прокурор, следователь и дознаватель, адвокат и юрист, работающий в законодательном или исполнительном учреждении, в государственной или частной коммерческой либо производственной организации. Они крайне нужны также студенту-правоведу, будущему юристу, при усвоении многих дисциплин, которые предстоит познать в ходе всего обучения в юридическом вузе.

Учебная дисциплина "Правоохранительные органы" дает общую, исходную информацию о правоохранительной деятельности и тех государственных и негосударственных учреждениях, которые призваны осуществлять ее. Круг таких учреждений сравнительно широк. По распространенному мнению к ним принято относить прежде всего суды, прокуратуру, органы юстиции и внутренних дел, налоговую полицию, адвокатуру и подобные ей организации и формирования. В выполнении некоторых правоохранительных функций участвуют также многие иные органы, включая, к примеру, те, которые, обеспечивая решение других весьма важных государственных задач, одновременно вносят большой вклад в выявление и расследование преступлений (к примеру, путем осуществления оперативно-розыскной деятельности или дознания).

Цель изучения данной дисциплины -- дать будущим юристам четкое представление о том, как строятся и какие выполняют функции эти учреждения, как они взаимодействуют друг с другом, иными государственными и негосударственными организациями, каково их социальное предназначение. Естественно, в учебнике по дисциплине, которая изучается обычно в течение не более одного семестра, невозможно одинаково всесторонне осветить все это. Поэтому основное внимание, без малейшего намерения умалить значение других учреждений, уделяется судам, поскольку именно они наделены такими ответственными полномочиями, которые в совокупности образуют то, что принято именовать самостоятельной ветвью государственной власти -- судебной.

Одна из основных особенностей предмета заключается и в том, что он требует от изучающих усвоения содержания не одного-двух правовых актов, а большого их числа. В общей сложности студенту приходится иметь дело примерно с пятьюдесятью правовыми актами различного уровня, начиная от Конституции РФ, норм международных договоров, обязательных для Российской Федерации, и кончая ведомственными нормативными актами. Пожалуй, немногие юридические дисциплины обладают такого рода особенностью. Для студента-первокурсника (предмет преподается, как правило, уже в первом семестре), еще не имеющего достаточно серьезного опыта "общения" с правовой "материей", такой объем специфической информации представляет значительную сложность.

Положение усугубляется также тем, что в наши дни идет непрекращающийся бурный процесс обновления законов и других правовых актов. Процесс этот проявляется, разумеется, и в постоянном обновлении законодательства, имеющего непосредственное отношение к осуществлению правоохранительной функции государства, к организации и основам деятельности соответствующих органов, а равно в обновлении практики применения такого законодательства.

Авторы, учитывая опыт преподавания дисциплины "Правоохранительные органы" на юридическом факультете МГУ имени М. В. Ломоносова, в настоящем издании учебника, как и в предыдущих, стремились максимально способствовать тому, чтобы изучающие данную учебную дисциплину имели полное представление о соответствующем правовом материале. В конце практически всех глав приводятся перечни действующих актов или их структурных единиц, прямо связанных с конкретными темами. Найти тексты актов и изучить их содержание должны помочь не только эти перечни, но и подготовленная авторами данного учебника Хрестоматия, издание которой возобновлено после некоторого перерыва (см.: Гуценко К. Ф., Ковалев М. А. Правоохранительные органы. Хрестоматия. М.: Издательство "Зерцало", 1999).

Изучение правового материала по первоисточникам призвано способствовать выработке у студентов уже на самых начальных этапах профессиональной подготовки весьма важного для любого грамотного юриста умения искать и находить в "безбрежном юридическом море" необходимые документы, а равно навыков работы с ними.

Прошло более четырех с половиной лет после выхода в свет первого издания данного учебника. Срок, казалось бы, небольшой. Но именно в это время приняты многие правовые акты, которые нельзя не учитывать при изучении организации и основ деятельности судов, прокуратуры, органов предварительного следствия и дознания и других правоохранительных органов. Только за время, прошедшее после сентября 1998 г., когда увидело свет предыдущее (четвертое) издание учебника, появилось около двух десятков законов, международных договоров Российской Федерации и других правовых актов, имеющих то или иное отношение к вопросам, рассматриваемым в рамках учебной дисциплины "Правоохранительные органы".

Наиболее существенные изменения связаны с дальнейшим совершенствованием судебной системы Российской Федерации. Они проявились прежде всего в принятии Закона о мировых судьях (ноябрь 1998 г.) и Закона о военных судах (июнь 1999 г.). Первый из них явился еще одним шагом к реализации давнего замысла об образовании судебных учреждений, которые были бы максимально приближены к населению и разгрузили бы испытывающие чрезмерно высокую нагрузку гражданские суды общей юрисдикции основного звена. Второй из названных законов положил начало радикальной перестройке подсистемы судов, функционирующих в Вооруженных Силах РФ и других военных структурах.

Крупные события по-прежнему происходили вокруг Министерства юстиции РФ и системы его органов и учреждений. Они, как известно, несколько лет тому назад вступили в полосу ощутимых преобразований. Определенным подведением итогов этим преобразованиям явился Указ Президента РФ от 2 августа 1999 г., которым утверждено новое Положение о Министерстве юстиции.

Уточнялись также организация и основные функции иных правоохранительных органов. К примеру, вновь претерпели многочисленные дополнения и изменения Закон о прокуратуре (февраль, ноябрь 1999г.) и Закон о милиции (март, декабрь 1999 г.), изданы новые Положение об органах предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел РФ (ноябрь 1998 г.) и Положение о Федеральной службе налоговой полиции (сентябрь 1999 г.).

В это же время продолжали по-прежнему проявлять активность и высшие судебные инстанции. Состоялось принятие этими инстанциями ряда решений, которые, несомненно, будут играть заметную роль в корректировке полномочий правоохранительных органов, в совершенствовании их взаимодействия.

К необходимости обновления учебника и подготовке его нового издания авторов подталкивало также непрерывное общение со студентами, познававшими предмет по предыдущим вариантам учебника, а также с коллегами, использовавшими их в процессе преподавания.

Авторы глубоко признательны всем, кто высказал конструктивную критику по предыдущим изданиям учебника и внес квалифицированные предложения по их улучшению.

Автором глав I--IV, VII, Х--XIV и § 4 гл. XVII, указателя сокращений и алфавитно-предметного указателя является доктор юридических наук, профессор К. Ф. Гуценко, а глав V, VI, VIII, IX, XV, XVI §1-3 гл.XVII-кандидат юридических наук, доцент М.А. Ковалев.

Нормативный материал дается по состоянию на 1 января 2000 г.

К. Гуценко, январь 2000 г.

Глава I ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ, ПРЕДМЕТ И СИСТЕМА ДИСЦИПЛИНЫ "ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ"

§ 1. Правоохранительная деятельность, ее признаки, понятие и задачи

Деятельность государства и его органов охватывает различные сферы жизни общества. Решение проблем, связанных с обеспечением нормального функционирования экономики, осуществление внешней политики, создание условий для развития культуры, науки и образования, поддержание обороноспособности и охрана государственной безопасности страны, а также выполнение других важных функций -- таково содержание этой многообразной и многоплановой деятельности.

Одно из центральных мест в ней занимает выполнение задач по обеспечению законности и правопорядка, защите прав и свобод человека и гражданина, охране прав и законных интересов государственных и негосударственных организаций, трудовых коллективов и общественных объединений, борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Эти задачи -- предмет заботы в первую очередь государства и его органов, о чем в той или иной форме говорится, к примеру, в ст. 2, 45, п. "в" ст. 71, п. "б" ст. 72, п. "е" ст. 114 Конституции РФ. В частности, в ст. 2 недвусмысленно сказано: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -- обязанность государства". Эта же идея содержится в ч. 1 ст. 45: "Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется".

По своей сути приведенные и другие конституционные предписания требуют, чтобы все государственные органы выполняли названные задачи. Одновременно сами граждане, разумеется, не лишаются возможности отстаивать любыми законными способами свои права и свободы, активно добиваться выполнения государственными органами возложенных на них полномочий, всемерно содействовать им в этом.

Для подавляющего большинства государственных органов диапазон их деятельности не замыкается, естественно, на решении названных, хотя и весьма важных, но все же конкретно ограниченных задач -- задач непосредственной охраны законности и правопорядка, защиты прав и свобод человека и гражданина, борьбы с преступлениями и иными правонарушениями.

У них на первом плане другие задачи -- решение текущих перспективных экономических вопросов, вопросов культуры, науки, образования, обороноспособности и государственной безопасности, внешней политики, экономического сотрудничества с другими странами и т.д. Некоторые функции по охране законности и правопорядка они выполняют как бы попутно, наряду с осуществлением своих основных задач.

Специально обеспечением законности и правопорядка, защиты прав и свобод человека и гражданина, борьбы с преступлениями и иными правонарушениями занимается значительно меньший круг органов. Это те органы, которые существуют только или главным образом для выполнения такой роли. Их уже давно принято именовать органами охраны общественного порядка (нередко их называют и органами охраны правопорядка), т.е. органами, которые призваны охранять обусловленный экономическими и социальными, нравственными, культурными, историческими и иными факторами, Конституцией РФ, другими законодательными и правовыми предписаниями порядок жизни и деятельности государства и общества, российских граждан и иных лиц, проживающих в России. Весьма близко к понятию органов охраны общественного порядка (правопорядка) примыкает понятие "правоохранительные органы". Понятия эти весьма схожи, но не идентичны. Круг конкретных органов, которые они имеют в виду, не совпадает. Не все органы охраны общественного порядка (правопорядка) можно считать правоохранительными. Равным образом среди правоохранительных есть такие, которые не занимаются и не должны заниматься охраной общественного порядка или правопорядка в широком смысле этого слова.

Чтобы четко усвоить суть критериев, которыми следовало бы руководствоваться при отнесении тех или иных государственных органов к числу правоохранительных, весьма важно уяснить признаки деятельности, получившей в определенной мере условное и признаваемое не всеми, но уже ставшее привычным для многих наименование -- " правоохранительная деятельность".

Данный термин и обозначаемое им понятие являются сравнительно молодыми. Они введены в юридический обиход всего лишь в конце 50-х -- начале 60-х гг. По сравнению с возрастом других терминов и понятий, которыми пользуются юристы, это "младенческий" возраст. Отчасти этим и можно было бы объяснить тот факт, что понятие "правоохранительная деятельность" еще не "устоялось". Вокруг него идут активные споры, высказываются разные суждения, а вместе с этим -- и разные мнения о том, какие органы надо считать правоохранительными. В действующем законодательстве по данному поводу четких указаний нет.

В соответствии с существующими доктринальными разработками рассматриваемый вид государственной деятельности обладает рядом существенных признаков.

Один из них проявляется в том, что такая деятельность может осуществляться не любым способом, а лишь с помощью применения юридических мер воздействия. К ним принято относить меры государственного принуждения и взыскания, регламентируемые законом. Например, если совершено преступление, то может быть назначено наказание или иные меры воздействия, допускаемые по закону; если имуществу причинен ущерб, не влекущий уголовной ответственности, то может быть возложена обязанность возместить этот ущерб; если по заключенному договору не выполнено обязательство, скажем, об изготовлении какого-то изделия или оказании каких-то услуг, то возможно применение имущественной санкции; если кто-то управлял автомашиной в нетрезвом виде, то его можно лишить водительских прав, и т.д. Среди мер юридического воздействия важное место отводится мерам предупреждения противоправных действий, их профилактике, допускаемой лишь в установленных законом пределах.

Вторым существенным признаком правоохранительной деятельности является то, что применяемые в ходе ее осуществления юридические меры воздействия должны строго соответствовать предписаниям закона. Только закон может служить основанием применения конкретной меры воздействия и четко определять ее содержание. Орган, применяющий такое воздействие, обязан пунктуально выполнять соответствующие предписания. Например, в ст. 403 КоАП установлено, что лицо, распространившее о кандидате в депутаты или на выборную должность путем опубликования либо иным способом ложные сведения в целях влияния на исход выборов, может быть подвергнуто штрафу в размере от десяти до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда (для должностного лица, совершившего подобное деяние, штраф соответственно может составить вдвое большую сумму). И такая запись в законе означает, что установленная в нем мера взыскания может быть применена только к виновному в указанном действии и только в обозначенных пределах. Не допускается применение и каких-то иных мер взыскания, скажем, ареста, исправительных работ, хотя кому-то они могут показаться более уместными для данного случая и более справедливыми. Отступление от приведенного предписания закона под каким бы то ни было предлогом и в каком бы то ни было направлении считается актом беззакония, несовместимым с охраной прав и свобод.

В-третьих, характерным для правоохранительной деятельности является и то, что она реализуется в установленном законом порядке, с соблюдением определенных процедур. К примеру, приговор суда, назначающий уголовное наказание, освобождающий от него или оправдывающий подсудимого, может быть постановлен только после проведенного судебного разбирательства и всестороннего обсуждения судом всех вопросов, конкретно обозначенных процессуальным законом. Такое обсуждение должно проходить в совещательной комнате, с обеспечением тайны совещания и соблюдением других процедурных правил. Законом установлены свои правила и для разбирательства дел о других правонарушениях. По соответствующим правилам проводится разбирательство имущественных споров, споров, связанных с увольнением, и т.д. Во всяком случае, для принятия решения о применении или не применении юридических мер воздействия предусматриваются устанавливаемые законом конкретные правила, подлежащие обязательному исполнению. Их нарушение может повлечь за собой признание решения незаконным и недействительным, а также иные негативные последствия, в том числе при определенных условиях -- для должностного лица, допустившего нарушение.

Наконец, существенным признаком правоохранительной деятельности считается то, что ее реализация возлагается прежде всего на специально уполномоченные государственные органы, комплектуемые соответствующим образом подготовленными служащими -- по большей части юристами, а также специалистами, обладающими познаниями в других областях. В их распоряжение предоставляются необходимые материальные и технические средства. Организация и деятельность таких государственных органов детально и всесторонне регламентируются в законодательном порядке, в том числе путем установления особых процедурных (процессуальных) правил для решения наиболее ответственных вопросов. Все это в совокупности направлено на обеспечение оперативности, обоснованности, законности и справедливости, принимаемых названными органами решений о применении юридических мер воздействия, направленных на охрану права от уже допущенных или предполагаемых нарушений.

С учетом сказанного можно определить понятие того, что принято считать правоохранительной деятельностью. Как видно по приведенным признакам и их краткой характеристике, к ней следовало бы относить такую государственную деятельность, которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка.

При характеристике понятия правоохранительной деятельности важно иметь в виду, что в наши дни существует довольно распространенная тенденция вкладывать в него разное и нередко крайне ограниченное содержание. К примеру:

для одних такая деятельность -- это лишь то, что делается компетентными государственными органами в сфере борьбы с преступлениями (другими словами, ставится знак равенства между понятием "правоохранительная деятельность" и понятием "борьба с преступностью");

для других -- это борьба и с преступлениями, и с иными правонарушениями (в основном теми, которые принято называть административными проступками -- о них см. ниже, в § 1 гл. IV учебника);

для третьих -- это то, что принято называть поддержанием общественного порядка (патрулирование в общественных местах, контроль за правильным проведением массовых мероприятий -- демонстраций, митингов, пикетирования, применение специальных средств для усмирения "разбушевавшейся" толпы и т.д.).

Столь упрощенный подход нельзя признать правильным, поскольку он существенно искажает суть рассматриваемого вида государственной деятельности и, как будет показано ниже (см. § 2 данной главы учебника), используется для "обоснования" весьма спорных суждений о том, какие органы следовало бы считать правоохранительными.

Сторонники такого подхода не хотят видеть, что сфера охраны права значительно шире, чем сфера борьбы с преступностью или нарушениями общественного порядка. Право должно охраняться не только от подобных, явно недопустимых актов беззакония или антиобщественных явлений. Но нужно не забывать, что в не меньшей мере недопустимыми являются также все и всякие иные проявления противоправности, попытки недозволенно ограничивать, злонамеренно ущемлять или умалять любые права и законные интересы, кому бы они ни принадлежали -- российскому гражданину, иностранцу, лицу без гражданства, какому-то должностному лицу, предпринимателю или коммерсанту, государственной или негосударственной организации.

Все это и ему подобное должно пресекаться не менее решительно, чем преступления или нарушения порядка в общественных местах, а его негативные последствия -- устраняться или исправляться. В противном случае рассуждения о законности и правопорядке -- пустой звук. Чтобы такое не случилось или не приобрело значительных масштабов -- и нужна деятельность, именуемая правоохранительной в широком смысле этого слова.

Решение компетентного органа о восстановлении на работе человека, уволенного не в результате преступных "происков", а по ошибке или недоразумению, о возмещении вреда, причиненного по неосторожности, о возложении обязанности выполнить условия договора, к примеру, об издании какой-то книги, о лишении родительских прав того, кто не уделяет необходимого внимания своему ребенку, о выплате денежного содержания престарелым родителям, о признании противоречащим Конституции РФ закона, ущемляющего основные права и свободы гражданина и человека, и т.д., и т.п. Все меры подобного рода не менее важны для обеспечения законности и прав порядка, чем борьба с преступностью или так называемыми несанкционированными массовыми "мероприятиями". Такие меры тоже представляют собой охрану права с помощью юридических средств. Их совокупность -- неотъемлемый компонент правоохранительной деятельности.

Вопрос о задачах правоохранительной деятельности, как и вопрос о ее понятии и содержании, пока что в законодательном порядке четко не решен. Но это не значит, что у нее нет своих задач. Они есть, и о них можно судить по содержанию ряда законодательных актов, в которых в той или иной мере решаются вопросы организации и основ деятельности различных правоохранительных органов. К таким актам можно отнести, например, Закон о безопасности, Закон о милиции, Закон о судебной системе, Закон о судоустройстве, ГПК, УПК и некоторые другие*. В ст. 1 Закона о безопасности, в частности, подчеркнуто, что основными объектами, которые должны защищаться системой государственных органов являются: "личность ее права и свободы; общество -- его материальные и духовные ценности; государство -- его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность".

Здесь и ниже наименование некоторых законов, которые в учебнике упоминаются многократно, дается сокращенно. Полное их официальное наименование приведено в Указателе сокращений.

Это положение и следовало бы считать основным ориентиром при раскрытии содержания задач правоохранительной деятельности в целом. Во всяком случае, в нем четко обозначены те ценности, которые должны охраняться.

По закону охрана названных ценностей возложена на все государственные органы, в том числе, естественно, и на правоохранительные. Она и составляет суть, обобщенное содержание задач последних, хотя, как будет видно ниже, для конкретных видов правоохранительных органов законодательство предусматривает свои, специфические задачи: для Конституционного Суда РФ -- одни, для судов общей юрисдикции -- другие, для арбитражных судов-- третьи, для прокуратуры -- четвертые, для милиции -- пятые и т.д. Существуют свои задачи и у конкретных направлений (функций) правоохранительной деятельности.

§ 2. Основные направления (функции) правоохранительной деятельности

По своему содержанию правоохранительная деятельность является односложной. Ее многоплановость проявляется в относительном разнообразии конкретных направлений (функций), из которых она слагается. К числу таких направлений (функций) следовало бы относить:

-- конституционный контроль;

-- правосудие;

-- организационное обеспечение деятельности судов;

-- прокурорский надзор;

-- выявление и расследование преступлений;

-- оказание юридической помощи.

Каждое из этих направлений нацелено на достижение "своих" результатов: устранение нарушений предписаний Конституции РФ; справедливое разбирательство и разрешение гражданских и уголовных дел, материалов об административных правонарушениях; создание условий для нормальной деятельности судов; выявление и устранение нарушений закона с помощью средств прокурорского реагирования; раскрытие преступлений и изобличение лиц, виновных в их совершении, подготовка материалов для рассмотрения конкретных дел в суде; предоставление всем, кому это необходимо, возможности пользоваться квалифицированной юридической помощью, особенно тем лицам, которые привлекаются к уголовной ответственности, а равно оказание других юридических услуг. Достижение таких результатов, в конечном счете, обеспечивает выполнение упомянутых выше общих задач правоохранительной деятельности.

Все названные направления (функции) взаимосвязаны и дополняют друг друга. Ниже в соответствующих главах учебника будет дана подробная характеристика каждого (каждой) из них. Здесь необходимо особо отметить важное значение и роль первых двух направлений (функций) -- конституционного контроля и правосудия. Их реализация по своей сути означает претворение в жизнь в значительной мере того, что в наши дни принято именовать судебной властью.

Эта ветвь государственной власти, по идее, должна стать неотъемлемым атрибутом правового государства, продвижение к которому объявлено одной из основных целей переустройства российской государственности в ближайшем будущем. Такое государство немыслимо без эффективного конституционного контроля и уважаемого всеми правосудия. От их развития и расширения влияния в обществе и государственном механизме зависит многое. Но дело не только в этом.

Правосудие -- функция правоохранительной деятельности, которая имеет прямое отношение к защите, восстановлению, обеспечению реализации, осуществлению наиболее значительных прав и законных интересов человека и гражданина, государственных и негосударственных организаций, должностных лиц. Реализации задач, стоящих перед ним, так или иначе, подчинено выполнение практически всех других правоохранительных функций. Например, правосудие по конкретному уголовному делу не может быть осуществлено законно, обоснованно и справедливо, если это дело не будет предварительно расследовано компетентными органами с соблюдением требований закона, всесторонне и полно, если не будут выявлены ими все необходимые доказательства и т.д. (более подробно понятии и содержании правосудия, его роли и месте в системе правоохранительных функций см. § 1 гл. IV учебника).

Конституционный контроль в не меньшей мере оказывает активное влияние на осуществление других направлений (функций) правоохранительной деятельности. Его реализация -- это прежде всего обеспечение претворения в жизнь конституционных предписаний, в том числе тех, что напрямую связаны с надлежащим осуществлением как правосудия, гарантиями его законности, обоснованности и справедливости, так и прокурорского надзора, организационного обеспечения деятельности судов, выявления и расследования преступлений, оказания юридической помощи.

Поэтому о правосудии и конституционном контроле, не умаляя ни в коей мере значения других правоохранительных функций, можно говорить как о сердцевине таких функций, центральном звене их системы в целом и т.п.

§ 3. Правоохранительные органы: общая характеристика и система

Для выполнения названных направлений (функций) правоохранительной деятельности существуют конкретные органы, которые соответственно и именуются правоохранительными. В наши дни вопрос о круге такого рода органов решается по-разному: одни относят к ним большее количество, а другие -- меньшее.

Этот разнобой объясняется прежде всего тем, что данный вопрос в законодательном порядке прямо и однозначно не урегулирован, равно как не решен и вопрос о понятии правоохранительной деятельности (см. § 1 данной главы). Последнее обстоятельство в значительной мере предопределяет тот существенный разнобой и в подходах к определению круга государственных или негосударственных органов, называемых правоохранительными.

Для одних, соответственно их пониманию содержания рассматриваемого вида государственной деятельности, правоохранительными являются только те, что непосредственно ведут борьбу с преступностью, для других - те, которые искореняют преступления и иные посягательства, для третьих- те, которые поддерживают порядок в общественных местах, и т.д.

Такому разнобою в значительной мере способствуют -- наряду с отсутствием четкой законодательной регламентации -- так называемые ведомственные интересы, а нередко и непрофессиональное словоупотребление, исходящее от средств массовой информации ( и не только от них). Некоторым журналистам, иного рода далеким от юриспруденции деятелям, активно выступающим с публичными заявлениями, а иногда и авторам учебной литературы, отражающей ведомственные интересы, термин "правоохранительные органы", похоже, кажется весьма привлекательным и облагораживающим. Видимо поэтому они порой склонны считать такими органами попросту те, к которым по каким-то причинам относятся с симпатией они сами либо руководство соответствующих ведомств.

С их "легкой руки" среди правоохранительных органов могут оказаться, к примеру, воинские формирования, государственные учреждения или структуры, охраняющие важных персон и особые объекты, собирающие налоги, занимающиеся пожаротушением, таможенным контролем и получением таможенных сборов и пошлин, разрабатывающие рекомендации для высших должностных лиц государства по важнейшим вопросам внешней и внутренней политики, отвечающие за обеспечение этих лиц информацией, необходимой для принятия ответственных политических, военных, экономических и экологических решений, и т.д. В некоторых изданиях, не только учебных, но и претендующих на "нечто высоконаучное", среди правоохранительных органов упоминаются даже частные охранные фирмы, войсковые казачьи общества...

Вполне понятно, что такой, мягко говоря, явно "вкусовой" подход к определению круга правоохранительных органов признать приемлемым невозможно. В этом деле следовало бы руководствоваться иными ориентирами.

С учетом данного выше определения правоохранительной деятельности и характеристики ее функций (направлений) к правоохранительным органам можно относить:

суды (Конституционный Суд РФ, федеральные суды общей юрисдикции и арбитражные суды, а также суды субъектов Российской Федерации-- см. § 3 гл. III учебника);

органы, осуществляющие организационное обеспечение деятельности судов (Судебный департамент при Верховном Суде РФ и его местные учреждения, Служба судебных приставов Министерства юстиции РФ и иные службы этого Министерства, а также другие органы и должностные лица, о которых речь пойдет в гл. XIV учебника);

прокуратуру (см. гл. XV учебника);

некоторые из органов, призванных выявлять и расследовать преступления (см. ниже в данном параграфе и гл. XVI учебника);

адвокатуру и другие организации, оказывающие юридическую помощь (нотариат и др. -- см. гл. XVII учебника).

Как будет показано в гл. XVI учебника, органов, уполномоченных выявлять преступления и расследовать их, и соответствующих должностных лиц насчитывается более десятка. К ним относятся:

-- следственные аппараты прокуратуры, органов внутренних дел, федеральной службы безопасности и налоговой полиции;

-- учреждения и должностные лица, которые вправе вести дознание по уголовным делам (милиция, командиры воинских частей, подразделения и должностные лица противопожарной, таможенной и пограничных служб, службы безопасности, налоговой полиции, капитаны кораблей, находящихся в плавании, и др.);

-- органы, уполномоченные вести оперативно-розыскную деятельность (например, должностные лица оперативных подразделений органов внутренних дел, федеральных служб безопасности налоговой полиции, внешней разведки, государственной охраны, таможенной службы).

Вряд ли будет логично все эти органы (и соответствующих должностных лиц) относить к числу правоохранительных только потому, что на них возлагается осуществление какой-то одной из правоохранительных функций.

При определении роли данной группы органов (должностных лиц) в правоохранительной деятельности следовало бы пользоваться дополнительным критерием: учитывать удельный вес деятельности по выявлению и расследованию преступлений в общей массе полномочий конкретного органа, значимость такой деятельности для данного органа или должностного лица.

Скажем, для капитана корабля, находящегося в плавании, функция дознания является далеко не основной, хотя по закону в случае совершения преступления пассажиром или кем-то из членов команды он обязан возбудить уголовное дело и выполнить неотложные следственные действия по выявлению и фиксации доказательств. Данную функцию нельзя назвать основной и для воинских начальников, для работников противопожарной службы, для должностных лиц таможенной службы, для служб внешней разведки и охраны государственных деятелей, для начальников частей и подразделений пограничных войск, а равно для органов федеральной службы безопасности. В этом нетрудно убедиться при ознакомлении с положениями или иными правовыми актами, регулирующими статус и полномочия такого рода органов и должностных лиц.

Для них рассматриваемая правоохранительная функция -- крайне незначительная часть того, что они обязаны делать (см., например, положения и иные акты об этих органах, названные в перечне рекомендуемых правовых источников в конце данной главы и гл. XVI учебника, а также тексты извлечений из правовых актов, помещенные в соответствующих разделах Хрестоматии, упомянутой выше -- в Предисловии). Поэтому было бы неправильно всех их (без реальной оценки главного и неглавного, существенного и несущественного в возложенных на них полномочиях) безоговорочно и целиком относить к правоохранительным.

Из числа органов и должностных лиц данной группы полностью правоохранительными можно было бы считать, пожалуй, лишь органы внутренних дел (главным образом милицию) и налоговую полицию, для которых борьба с преступлениями и иными правонарушениями, их выявление и расследование -- основная задача. Именно они сталкиваются непосредственно с подавляющим большинством преступлений, административных и иных правонарушений.

В связи с характеристикой правоохранительных органов, их системы следует помнить, что в течение длительного времени считалось бесспорным, что суд является одним из правоохранительных органов, причем основным. Однако в последние годы это положение нередко оспаривается. Высказывается мнение, что суды не следует относить к правоохранительным органам. Они-де являются органами судебной власти, и их нельзя включать в одну "команду" с органами прокуратуры и исполнительной власти (юстиции, внутренних дел и т.д.). Суды должны быть независимыми и от них. Подобно тому, как судебная власть должна быть независимой и от законодательной, и от исполнительной. Кое-кто из тех, кто не видит разницы между правоохранительной деятельностью и деятельностью по борьбе с преступностью, добавляет к доводам такого рода еще и ссылку на то, что суд -- орган правосудия, основная функция которого состоит в объективном и беспристрастном разбирательстве дел, а не в борьбе с какими-то негативными явлениями; ему нужно не "бороться", а принимать справедливые решения.

В рассуждениях такого рода есть свой резон. Но их сторонники упускают из виду, по крайней мере, четыре существенных обстоятельства.

Во-первых, отнесение того или иного органа к числу правоохранительных отнюдь не означает лишения его независимости и подчинения другим однородным органам. К примеру, факт отнесения органов юстиции к правоохранительным не должен вести и не ведет к их зависимости от органов внутренних дел или прокуратуры. Точно так же принадлежность к правоохранительным органам прокуратуры и милиции не означает их зависимости. Как сказано в Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567, такого рода координация "осуществляется на основе... самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему законодательством Российской федерации полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и проведении мероприятий...". Другими словами, ни о каком подчинении каких бы то ни было органов друг другу только потому, что они отнесены к числу правоохранительных, быть не должно.

Во-вторых, исключение судов из числа правоохранительных неизбежно приведет к отрицанию того, что они уполномочены и должны заниматься охраной права. Это уже совсем лишено логики. Суд был и остается органом, олицетворяющим судебную власть, именно ту власть, которая в значительно большей мере и более эффективно, чем другие ветви государственной власти, способна охранять право. Именно в суд чаще всего идут люди в поисках защиты своих прав и свобод. Туда же обращаются органы, осуществляющие и ветви государственной власти, когда нужно, скажем, избавиться от противозаконного решения исполнительного или представительного учреждения. Принадлежность судов к самостоятельной ветви государственной власти следовало бы рассматривать как обстоятельство, в силу которого за ними признается особый статус среди иных органов, стоящих на страже права, как веское основание утверждения, что они -- вершина пирамиды всей системы правоохранительных органов.

Отрицание того, что суды являются правоохранительными органами, т.е. органами, охраняющими (защищающими) право, элементарно противоречит широко признаваемому положению о том, что суд- лучшее средство защиты прав и свобод человека и гражданина. Ниже (см. § 9 гл. IV учебника) будет показано, что именно эта идея положена в основу авторитетных международных договоров в области прав человека, а главное -- в основу ст. 46 Конституции РФ, которая расценивается современной юридической доктриной и правоприменительной практикой как большое достижение в области охраны прав человека и гражданина. По меньшей мере, странно выглядят люди, которые, с одной стороны, утверждают, что суд - правоохранительный орган, а с другой -- всячески пропагандируют названную статью Конституции РФ и соответствующие международные нормы.

В-третьих, исключение судов из числа правоохранительных органов -- результат отмеченного выше весьма упрощенного понимания сущности правоохранительной деятельности, практически необъяснимого отождествления ее с деятельностью по борьбе с преступностью, охране порядка в общественных местах и т.п. Однако правоохранительная деятельность -- это многое другое из области охраны права с помощью юридических средств, реально осуществимых, как правило, судами и только ими. В этом нетрудно убедиться, имея хотя бы небольшое представление о том, чем фактически занимаются суды. К примеру, в 1998 г. они рассмотрели почти 1,3 млн. уголовных дел, около 5 млн. гражданских дел и 3 млн. материалов (дел) об административных правонарушениях, а также выполнили иные действия, в том числе связанные с обращением к исполнению приговоров и решений по гражданским делам, рассмотрением жалоб на действия дознавателей, следователей и прокуроров по уголовным делам. Эти данные говорят о многом, в первую очередь о том, что охрана права с помощью юридических средств (правоохранительная деятельность) -- это далеко не только разбирательство уголовных дел.

Наконец, крайне спорной следовало бы признать попытку возвести "китайскую стену" между судами и другими правоохранительными органами путем утверждения, что суд как орган судебной власти не должен участвовать в деятельности по борьбе с преступностью. Он-де должен судить, судить справедливо (вершить правосудие), а не бороться. Теоретически, абстрактно это утверждение звучит внешне эффектно. Но как же тогда понимать применяемые законно и обоснованно судами суровые меры уголовного наказания (к примеру, лишение свободы на длительный срок либо пожизненное лишение свободы)? Что это как не средство (мера) борьбы с преступностью? С незапамятных времен Фемида (богиня правосудия) изображается совсем не так, как, скажем, Венера. Традиционно на глазах у Фемиды -- повязка (символ беспристрастности), в левой руке -- уравновешенные весы (символ справедливости), а в правой руке -- карающий меч.

При характеристике круга и системы правоохранительных органов следовало бы иметь в виду и предусмотренное п. "д" ч. 1 ст. 103 Конституции РФ особое должностное лицо (к сожалению, еще не проявившее себя на деле так, как было задумано) -- Уполномоченного по правам человека. В соответствии с Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" от 26 февраля 1997 г. эта должность учреждена "в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами". В Законе также отмечено, что его деятельность "дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод". Его главная функция -- рассмотрение жалоб граждан Российской Федерации и находящихся на ее территории иностранцев или лиц без гражданства после того, как эти лица обращались со своими жалобами в российские суды или иные компетентные органы, но не получили там соответствующей защиты. Самостоятельно он правоохранительную деятельность не осуществляет. "По результатам рассмотрения жалобы,-- сказано в ч. 1 ст. 29 Закона, -- Уполномоченный вправе:

1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении административного или дисциплинарного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

5) обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле".

§ 4. Учебная дисциплина "Правоохранительные органы": предмет, наименование, система

1. Известно, что предмет любой учебной дисциплины определяется прежде всего кругом тех вопросов и проблем, которые должны изучаться в ее рамках. В соответствии с такой общей установкой и обозначен предмет преподаваемой в юридических высших учебных заведениях дисциплины "Правоохранительные органы".

В значительной мере содержание предмета уже раскрыто в предисловии и предыдущих параграфах данной главы учебника. Он включает сведения в первую очередь о государственных органах, выполняющих правоохранительную деятельность, а равно некоторых негосударственных образованиях, призванных содействовать такого рода деятельности. Среди этих сведений центральное место, естественно, занимают те, которые дают представление не только о правоохранительной деятельности в целом, но и о конкретных ее направлениях (функциях), а равно о построении соответствующих органов или организаций, их структуре, взаимосвязи и соподчиненности, главных полномочиях и задачах, взаимодействии друг с другом и со всем государственным механизмом. Внимание фокусируется также на порядке подбора и расстановки кадров соответствующих органов, их ответственности.

С учетом этого дисциплину "Правоохранительные органы" можно было бы определить как такую, в рамках которой изучаются основы организации и наиболее существенные направления и задачи деятельности этих органов, их взаимодействие друг с другом и иными органами государства.

В учебные планы юридических вузов уже давно включаются дисциплины, дающие начинающим студентам-юристам исходные сведения о судах, прокуратуре, органах юстиции, организации выявления и расследования преступлений, адвокатуре и некоторых других учреждениях и организациях, связанных с осуществлением функций, направленных на укрепление законности и правопорядка, охрану прав и законных интересов государственных и негосударственных организаций, отдельных лиц. Их цель -- как отмечено выше, предоставление минимума знаний об основных учреждениях, призванных обеспечивать реализацию правовых предписаний, а равно в целом о механизме правоприменения.

До революции 1917 г. эта дисциплина преподавалась как самостоятельная не во всех юридических учебных заведениях: здесь данные о судах и иных связанных с ними органах, их основных полномочиях сообщались студентам в рамках других дисциплин -- гражданского и уголовного процесса. Однако такой подход устраивал не всех. Тогда и созрело понимание, что при подобной организации учебного процесса "теряется" многое из того, что нужно знать юристу о судах и работающих бок о бок с ними органах. Это обстоятельство и продиктовало необходимость введения еще в те времена самостоятельной дисциплины под названием "Судоустройство".